Phần rà soát kinh nghiệm này của Việt Nam với các dự án PPP phát triển CSHTGTĐB cho thấy việc sử dụng thành công PPP đã đẩy nhanh tốc độ phát triển hạ tầng phát triển CSHTGTĐB Việt Nam bằng việc huy động các nguồn vốn bổ sung. PPP đã bổ sung và tăng cường chính sách quản lý hành chính công của chính phủ thông qua các điều khoản cải thiện chất lượng và dịch vụ cho công chúng dẫn đến cải thiện hạ tầng giao thông. Các dự án PPP phát triển CSHTGTĐB đã hỗ trợ quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường bằng việc tạo điều kiện các cơ hội đầu tư cho khu vực kinh doanh.
Tuy nhiên, có những khiếm khuyết trong giải pháp sử dụng cho tới nay, đặc biệt là việc đạt được mục tiêu bổ sung của PPP làm tăng giá trị của tiền bằng việc sử dụng tài sản công với giá thấp hơn các phương pháp xây dựng thông thường. Dưới đây tiếp theo sẽ thảo luận các bài học từ kinh nghiệm của Việt Nam trong các PPP phát triển CSHTGTĐB cho đến nay và xác định các vấn đề phải xử lý khi xây dựng khuôn khổ PPP.
2.4.1. Thời gian chu kỳ thực hiện Dự án
Một chủ đề mô tả dự án là sự chậm trễ là rất phổ biến trong các dự án PPP lớn. Đã xác định được 3 lý do cho hiện tượng này:
•Chậm tiến độ trong thu hồi đất dành cho dự án làm cho nhà đầu tư không tiếp cận được khu đất dự án. Viêc các cấp chính quyền không thể hỗ trợ quyền tiếp cận dự án cho nhà đầu tư làm cho nhiều dự án bị chậm, trong 2 trường hợp thất bại như vậy cần đến sự mua lại của chính phủ.
•Chậm trễ của nhà đầu tư về huy động vốn. Điều này bao gồm vốn chủ sở hữu góp của nhà đầu tư và chậm có các khoản vay. Vấn đề này đặc biệt nghiêm trọng với mô hình thuê mua tài sản nhà nước của dự án theo đó quyền thu phí được đấu thầu. Với các trường hợp này, công ty cổ phần do nhà đầu tư thành lập không có tài sản đáng kể và nếu không có “quyền can thiệp” thì ngân hàng rất thận trọng trong việc cho một tổ chức không có tài sản thế chấp vay.
•Cần các thủ tục hành chính kéo dài cho đàm phán và trao thầu.
•Các khái niệm không chính xác về phạm vi công việc trong hợp đồng PPP và các thủ tục kéo dài trong khi thực hiện để có phê duyệt cho những thay đổi thiết kế.
•Với các dự án cầu, cũng có những chậm trễ do thiết kế kỹ thuật và các vấn đề xây dựng và thiếu kinh nghiệm của các nhà thầu Việt Nam với các kỹ thuật xây dựng phức tạp cần cho cầu cáp treo.
2.4.2.Quy trình lựa chọn dự án
Lựa chọn các dự án PPP dường như được thực hiện một cách chồng chéo không tham chiếu với kế hoạch tổng thể cần ưu tiên. Cụ thể, các tác động kinh tế và tài chính tiêu cực của việc phát triển các cơ sở hạ tầng mang tính cạnh tranh trong cùng một hành lang cần được chú trọng. Các mô tả trước về các dự án trong các giai đoạn thực hiện và quy hoạch đã xác định 4 hành lang trong đó các dự án PPP được đề xuất trên các đường cao tốc và đường quốc lộ song song:
•QL 2 Hà Nội – Vĩnh Yên, cùng với đường tránh Vĩnh Yên, chạy song song với phần Miền Nam của đường cao tốc Hà Nội Lào Cai.
•QL 18 từ Mông Dương đi Móng Cái được đề xuất như một dự án nâng cấp như một dự án PPP trong cùng hành lang với đường cao tốc Hạ Long – Móng Cái.
•QL 20 từ Dầu Giây ở Đồng Nai đi sân bay Liên Khương phục vụ Đà Lạt được quy hoạch nâng cấp, trong khi cùng một hành lang được quy hoạch cho một đường cao tốc mới.
•QL 51 từ TP Hồ Chí Minh đi Vũng Tàu đang trong giai đoạn đấu thầu quyền thu phí. Nhà thầu thắng có thể đựoc phân bổ quyền nâng cấp con đường. Hành lang này cũng được quy hoạch cho sự phát triển đường cao tốc.
Rõ ràng là cần có quy trình khắt khe hơn và xác định và ưu tiên dự án nhằm tránh chồng chéo trong đầu tư và và đảm bảo với nhà đầu tư là một công trình cạnh tranh sẽ không được tiến hành (hoặc một công trình hiện hành được nâng cấp) có tác động tiêu cực đến doanh thu từ phí.
2.4.3. Tính minh bạch của quy trình đấu thầu và đàm phán
Ngoài các ngoại lệ về đấu thầu quyền thu phí trên đường cao tốc, các dự án PPP khác có sự cạnh tranh không đáng kể. Quy trình áp dụng thì tương tự về bản chất đối với các đơn thầu đơn lẻ, theo đó nhà đầu tư tiềm năng chuẩn bị một đề xuất xây dựng một dự án cụ thể và trình đề xuất lên chính phủ. Sau một thời gian xem xét của các Bộ và các cơ quan liên quan và đàm phán, nhà đầu tư được trao quyền phát triển dự án bằng một quyết định của Thủ tướng và cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xác định. Sau khi dã công bố đơn vị thắng thầu, hợp đồng PPP được đàm phán, với góp ý của nhiều Bộ và các cơ quan liên quan. Qúa trình này cần sự vận động của nhà đầu tư tiềm năng để đảm bảo rằng đề xuất không bị chậm trễ theo tiến độ thông qua các kênh của chính phủ.
Quy trình đàm phán hợp đồng PPP này có thể phù hợp cho tình hình hiện nay khi các nhà đầu tư hầu như toàn là các doanh nghiệp Nhà nước và do vậy có trường hợp cả hai bên đều hoạt động vìlợi ích công. Khái niệm này dường như cũng mở rộng đối với quy định về tài trợ món vay với lãi suất thấp hơn lãi suất thương mại từ các Ngân hàng thương mại quốc doanh.
Vì quá trình cổ phần hoá các doanh nghiệp Nhà nước đang diễn ra, động cơ của các nhà đầu tưnhất thiết sẽ thay đổi từ các dự án xây dựng vì lợi ích công sang các dự án xây dựngvì lợi nhuận. Khi điều này xảy ra, quá trình đàm phán hợp đồng sẽ dẫn đến mất giá trị cho Nhà nước và các điều khoản hợp đồng đó không có lợi cho Nhà nước so với trường hợp các hợp đồng được đấu thầu cạnh tranh.
Một vấn đề nữa là hiện tại có rất ít sự cạnh tranh về quyền xây dựng một dự án cụ thể làm cho nếu thực hiện đấu thầu cạnh tranh sẽ không khả thi.
Một trong những trường hợp hiếm hoi có sự cạnh tranh về quyền xây dựng một dự án là đường cao tốc TP Hồ Chí Minh – Long Thành – Dầu Giây mà cả VEC và một tổ hợp do BIDV đứng đầu đang tích cự theo đuổi. Thông số của dự án và các tiêu chí lựa chọn của nhà đầu tư không không được xác định rõ trước khi xây dựng đề xuất của 2 tổ hợp dẫn đến các cấu trúc khác nhau rất nhiều của các đơn thầu. Đề xuất của VEC sử dụng ODA từ ADB và JBIC, trong khi đề xuất của BIDV sử dụng vốn
tài trợ trong nước, được hỗ trợ bằng quyền sử dụng dụng đất hành lang đường. Kết quả là VEC được trao quyền phát triển mà không có một quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh nào.
2.4.4. Dự tính chi phí và dự tính tăng giá
Một đặc điểm lặp lại nhiều lần của các PPP đang hoạt động là sự tăng giá đáng kể của nhiều dự án. Điều này là do đánh giá thấp giá trị của đất trong giai đoạn nghiên cứu khả thi dự án, chậm trễ trong đền bù và giải phóng mặt bằng và tác động của lạm phát do tiến độ xây dựng chậm. Chính sách đền bù đất đai và giá do Chính phủ quy định, thường không phản ảnh đúng thực tế giá thị trường của đất. Điều này dẫn đến các tranh chấp liên quan đến đền bù và và trong một số trường hợp các hành động pháp lý của người có ảnh hưởng đến dự áncó thể làm chậm tiến độ xây dựng và đẩy giá lên cao.
Tuy nhiên, rõ ràng rằng cấu trúc hợp đồng đã sử dụng không khuyến khích nhà đầu tư dự toán chính xác chi phí xây dựng trước khi bắt đầu xây dựng, không tối thiểu hoá chi phí xây dựng trong quá trình thực hiện. Nếu giá thành tăng có thể khuyến khích nhà đầu tư và được chính phủ phê duyệt, thì thời gian vận hành có thể tăng để đền bù cho chi phí tăng. Nhiều dự án được xem xét cũng tăng về sự đóng góp của chính phủ để bù đắp (một phần) chi phí xây dựng tăng lên.
Quy trình áp dụng để tính toán chi phí xây dựng và giải phóng đất cần được rà soát để đảm bảo rằng dự tính của nghiên cứu khả thi và thiết kế sơ bộ phản ảnh chính xác hơn chi phí thực tế. Phân bổ rủi ro trong hợp đồng BOT cần được rà soát lại để khuyến khích và/ hoặc phạt tương ứng cho những thay đổi chi phí xây dựng.
2.4.5. Cạnh tranh công bằng giữaDNNN và doanh nghiệp tư nhân.
Các nhà đầu tư cho các dự án PPP mô tả trong các phần trước của chương này phần lớn là các doanh nghiệp nhà nước. Với các dự án hiện đang hoạt động hoặc đang thực hiện, ít công ty tư nhân đầu tư vào PPP như vậy với tư cách là các cổ đông thiểu số trong các ông ty cổ phần do các doanh nghiệp nhà nước đứng đầu.
Tuy nhiên, các công ty tư nhân linh hoạt hơn và hướng thị trường hơn, và do vậy có thể mang đến các kỹ năng kinh doanh phục vụ phát triển và thực hiện dự án, trở thành những đối tác hữu ích cho các doanh nghiệp nhà nước sở hữu.
2.4.6. Sự chấp nhận của công chúng về phí
Nói chung, các dự án liên quan đến thu phí người sử dụng đã được những người tham gia giao thông bằng xe phương tiên cơ giới chấp nhận. Sự phản ứng của người sử dụng đối với phí cao, đổi lại với thời gian đi lại ít hơn và an toàn phát triển CSHTGTĐB đảm bảo hơn, là chưa chắc chắn. VD: Dự án đường liên tỉnh 15 ở TP Hồ Chí Minh.
2.4.7. Phân bổ rủi ro
Không có sự xác định rõ ràng và phân bổ rủi ro dự án. Điều này dẫn đến việc chính phủ đảm nhận phần lớn rủi ro dự án. Cấu trúc hợp đồng hiện nay và phân bổ rủi ro do vậy sẽ huy động được vốn bổ sung cho hệ thống phát triển CSHTGTĐB, nhưng không khuyến khích cho hiệu quả của khu vực tư nhân cũng như không đảm bảo giá trị nhiều hơn cho tiền hơn quy trình chuẩn bị thông thường.
2.4.8.Năng lực thể chế của các cơ quan chính phủ quản lý PPP
Sự rà soát xác định tính đa chức năng của các chính phủ ở cấp tỉnh và trung ương hiện đang thực hiện các các dự án phát triển CSHTGTĐB qua PPP. Tuy nhiên, còn thiếu các cán bộ các cơ quan nhà nước được đào tạo và có kinh nghiệmcần thiết để đảm bảo rằng các dự án như thế được quy hoạch và thực hiện hiệu quả. Trong khi nhiều dự án đã được thực hiện thông qua các doanh nghiệp nhà nước sở hữu với cả hai bên phục vụ quyền lợi công, khi nhiều nhà đầu tư tư nhân lien quan (và đặc biệt nếu các nhà đầu tư nước ngoài và thực hiện dự án tích cực trong phát triển CSHTGTĐB Việt Nam) đến mức độ phức tạp của hợp đồng và các cuộ cthảo luận có xu hướng vượt quá năng lực của cơ quan nhà nước được ủy quyền có nhiệm vụ quản lý hợp đồng.
Liên quan đến dịch vụ giao thông, Kế hoạch nhắm tới các mục tiêu: •Đáp ứng nhu cầu vận tải hàng hoá và dịch vụ trong nước •Cải thiện chất lượng vận tải nhập khẩu và dịch vụ
•Hạn chế tối đa các tai nạn giao thông •Thiết lập hệ thống giao thông đa mô hình
•Tăng cường sử dụng vận tải biển, đường sắt và vận tải hành khách •Giảm tỷ lệ lưu lượng giao thông trên phát triển CSHTGTĐB.
Chiến lược phát triển CSHTGTĐB trong Kế hoạch là sự kết hợp các ưu tiên kinh tế và xã hội. Chú trọnghoàn thành trục giao thông Bắc - Nam và phát triển mạng lưới đường quốc lộ với ưu tiên dành cho các khu kinh tế phát triển. Hiệu quả kinh tế được giải quyết bằng các dự án giúp giảm sự chậm trễ giao thông bằng các Đường tránh và đường vành đai của các khu nội thành lớn, và các dự án ở khu vực biên giới nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho vận chuyển hàng hoá. Các mục tiêu xã hội được giải quyết thông qua mạng lưới phát triển CSHTGTĐB ở khu vực miền núi, Tây Nguyên và đồng bằng sông Mê Kông. Các ưu tiên quốc phòng được kết hợp với các ưu tiên kinh tế nhằm phát triển đường biên giới, phát triển CSHTGTĐB tuần tra biên giới và đường dẫn đến các trạm kiểm soát biên giới.
Kế hoạch xác định cụ thể nhiều dự án phát triển CSHTGTĐB khác nhau để đầu tư hạ tầng, gồm:
Trung bộ miền Bắc và khu vực miền núi.
•Quốc lộ số 2, 3, 6 và 32
•Đường đến cửa khẩu biên giới, Đường tránh biên giới và phát triển CSHTGTĐB tuần tra biên giới.
•Hà Nội - Lào Cai - Côn Minh (Trung Quốc) •Hà Nội - Lạng Sơn - Nam Ninh (Trung Quốc)
Đồng bằng sông Hồng
•Kế hoạch nhằm vào phát triển các khu công nghiệp ở ngoại thành các thành phố lớn gắn với các hành lang kinh tế dọc theo quốc lộ 15, 5, 1 và 10. Một khu kinh tế hỗn hợp đang được kiến nghị ở Vân Đồn/ tỉnh Quảng Ninh và thành phố Nam định/ tỉnh Nam Định đã được xác định để phát triển làm trung tâm tiểu vùng Miền Nam của đồng bằng sông Hồng.
•Kiến nghị liên kết giữa Hà Nội và các thành phố lân cận trong vùng, đặc biệt là: •Hải Dương, Hải Phòng, Hà Đông, Bắc Ninh, Vĩnh Yên, Ninh Bình và Nam Định.Đặc biệt là xây dựng tuyến đường Cầu Giẽ - Ninh Bình - Thanh Hoá.
•Hành lanh Láng - Hoà Lạc là quan trọng để hỗ trợ khu công nghệ cao Hoà Lạc trong chiến lược khoa học và công nghệ.
Bắc Trung bộ và Duyên hải miền Trung.
•Đảm bảo liên thông các tuyến đường giao thông trong mọi điều kiện thời tiết giữa khu vực phía Đông và phía Tây trong vùng.
•Kết nối giữa sân bay, hải cảng và các thành phố duyên hải đến các vùng phía Tây.
•Nối Cao nguyên miền Trung với các nước láng giềng Lào, Căm Pu Chia và Đông Bắc Thái Lan.
Cao nguyên miền Trung
•Sử dụng con đường Hồ Chí Minh làm tuyến đường huyết mạch để phát triển các con đường phụ, đường hỗ trợ, đường biên giới, phát triển CSHTGTĐB tuần tra biên giới và kết nối quốc tế với Lào, Căm Pu Chia.
•Giao thông nông thôn ở các vùng xa xôi và miền núi.
Khu vực Đông Nam
•Kết nối giữa thành phố Hồ Chí Minh với các tỉnh khác trong vùng, đặc biệt: •Thành phố Hồ Chí Minh với Cần Thơ
•Hoàn thành Quốc lộ 50, 20, 22B, 1 và N2 nối vùng Đông Nam với Đồng bằng Mê Kông.
•Quốc lộ 13 ở tỉnh Bình Phước.
•Thành phố Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây •Biên Hòa - Vũng Tàu
•Hoàn thành Thành phố Hồ Chí Minh - Đồng Tháp Mười - Kien Luong •Hoàn thành Thành phố Hồ Chí Minh - Mộc Hóa
Đồng bằng sôngMê Kông
•Tập trung giao thông ở vùng nông thôn, xa xôi và biên giới và đảm bảo thích ứng với các biện pháp kiểm soát lũ.
•Thiết lập tuyến đường nối giữa đồng bằng Mê Kông và các vùng Đông Nam (và các vùng khác) trong nước. Tuyến này gồm cả Quốc lộ 1A, 60 dọc theo duyên hải, N1 và N2 dọc theo biên giới và đường ô tô từ Thành phố Hồ Chí
Minh đi Cần Thơ.
CHƯƠNG 3
VẬN DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ (PPP) TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG
ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM
3.1. CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN CSHTGTĐB
Chính sách phát triển CSHTGTĐB được chính phủ ban hành phù hợp với các mục tiêu chung và chiến lược phát triển kinh tế xã hội (SEDS) 10 năm 2001 - 2010