Hoàn thiện công tác xây dựng hệ thống định mức phân bổ ngân sách nhà nước Tỉnh Quảng Bình.pdf

Hoàn thiện công tác xây dựng hệ thống định mức phân bổ ngân sách nhà nước Tỉnh Quảng Bình

MỞ ĐẦU

1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Ngân sách Nhà nước (NSNN) là khâu cơ bản, chủ đạo của tài chính nhà nước, là nguồn tài chính tập trung quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia NSNN tác động trực tiếp đến việc tăng quy mô đầu tư, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng và phát triển Thông qua việc phân bổ NSNN, Nhà nước thực hiện việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế, thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế nhằm phát triển bền vững và không ngừng nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội (KTXH) Điều đó cho thấy việc phân bổ sử dụng có hiệu quả vốn NSNN của quốc gia nói chung và của các địa phương nói riêng có ý nghĩa hết sức quan trọng giúp Chính phủ và chính quyền các cấp thực hiện tốt các mục tiêu tăng trưởng KTXH của mình

Ở Việt Nam, quá trình phân bổ ngân sách đã trải qua nhiều thời kỳ và đã có những chuyển biến đáng kể, đánh dấu bằng sự ra đời của Quyết định 139/2003/QĐ-TTg về định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên của NSNN cho các bộ, ngành, cơ quan Trung ương (TW) và các tỉnh, thành phố trực thuộc TW

Quá trình thực hiện hệ thống định mức phân bổ ngân sách (ĐMPBNS) theo Quyết định 139 của Chính phủ đã đạt được những kết quả quan trọng như: cơ bản đã đảm bảo tính công bằng, hợp lý; đảm bảo tính công khai, minh bạch của NSNN Đồng thời qua đó thể hiện ưu tiên đối với vùng miền núi, vùng cao, vùng đồng bào dân tộc có nhiều khó khăn và vùng kinh tế trọng điểm; phù hợp với khả năng cân đối NSNN, bảo đảm thực hiện nhiệm vụ phát triển KTXH, quốc phòng, an ninh; góp phần tăng cường công tác quản lý tài chính, sử dụng ngân sách có hiệu quả, tiết kiệm

Tuy nhiên, quá trình thực hiện hệ thống định mức phân bổ chi thường xuyên (TX) của NSNN thời gian qua còn một số hạn chế: phạm vi hệ thống

định mức phân bổ chưa bao quát hết các lĩnh vực chi TX của NSNN; các vùng miền núi, vùng cao, vùng đồng bào dân tộc khó khăn mặc dù đã được ưu tiên trong hệ thống ĐMPBNS, nhưng trong giai đoạn mới mục tiêu và yêu cầu phát triển KTXH, xoá đói giảm nghèo được Chính Phủ đặt ra rất lớn nên cần phải tăng mức độ ưu tiên hơn đối với hệ thống định mức phân bổ Do vậy, cần phải xây dựng hệ thống phân bổ NSNN trên cơ sở kế thừa và phát huy những kết quả đạt được, khắc phục các tồn tại để đáp ứng tốt nhiệm vụ phát triển KTXH của cả nước nói chung và địa phương nói riêng

Việc ban hành Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 và Quyết định số 210/2006/QĐ - TTg ngày 12/9/2006 là một sự đổi mới rất quan trọng, các quy định về tiêu chí và định mức được lượng hoá; bảo đảm việc phân bổ NSNN công khai, minh bạch và công bằng so với trước; khắc phục được việc phân bổ theo cảm tính thiếu căn cứ trước đây Tuy nhiên, vẫn còn nhiều vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện, bổ sung trong việc xác định định mức chi NSNN Việc xây dựng các định mức chi tiêu ngân sách (NS) vẫn chủ yếu dựa trên các yếu tố đầu vào, mà chưa tính đến các hiệu quả đầu ra của các khoản chi tiêu, là một trong những nguyên nhân chính dẫn tới tình trạng chi tiêu NS lãng phí, hiệu quả thấp

Quảng Bình là một trong những tỉnh nghèo nhất cả nước, hàng năm đều được TW trợ cấp Ngân sách Những năm gần đây, Quảng Bình đều đạt các chỉ tiêu của Tỉnh đề ra do công tác phân bổ NSNN được các ngành, các cấp quan tâm, chú trọng Trên thực tế vốn đầu tư từ NSNN của Quảng Bình đã có những đóng góp to lớn trong sự nghiệp phát triển KTXH của tỉnh Nhưng bên cạnh đó, do nhiều nguyên nhân khác nhau đã làm cho việc phân bổ NSNN đạt hiệu quả chưa cao

Công tác phân bổ NS lập theo từng năm và thường được lập theo phương pháp tăng thêm một tỷ lệ phần trăm nhất định so với số ước thực hiện năm hiện hành, chưa gắn chặt với việc triển khai thực hiện kế hoạch KTXH của địa

phương Vì vậy, một số dự toán phân bổ giao chính thức cho Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện không sát với thực trạng KTXH Trước tình hình đó, việc

nghiên cứu đề tài “ Hoàn thiện công tác xây dựng hệ thống định mức phân bổ ngân sách nhà nước Tỉnh Quảng Bình” nhằm góp phần thực hiện tốt kế

hoạch phát triển kinh tế xã hội tỉnh Quảng Bình là cấp thiết, có ý nghĩa quan trọng cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn đang đặt ra hiện nay

2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

+ Mục tiêu chung

Trên cơ sở quy trình lập dự toán NSNN, tình hình phân bổ vốn đầu tư phát triển (ĐTPT), định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN hiện hành để đánh giá kết quả phân bổ NSNN từ năm 2004-2007 Xây dựng căn cứ, tiêu chí, định mức phân bổ NSNN cho các cơ quan, đơn vị, các huyện, thành phố đảm bảo công bằng, minh bạch, phát huy hiệu quả sử dụng vốn và góp phần đảm bảo nguồn lực để triển khai thực hiện một cách tốt nhất kế hoạch phát triển KTXH của tỉnh đến 2015

+ Mục tiêu cụ thể

- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận về NSNN; phân bổ NSNN, cơ sở phương pháp luận về xây dựng ĐMPBNS

- Đánh giá thực trạng công tác xây dựng ĐMPBNS và những kết quả đạt được, những bất cập tồn tại trong việc phân bổ sử dụng NSNN giai đoạn 2004-2007

- Hoàn thiện công tác xây dựng ĐMPBNS cho các ngành, địa phương trong quá trình xây dựng kế hoạch phân bổ NSNN giai đoạn 2011-2015

3 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

- Đối tượng nghiên cứu là lý luận và thực tiễn công tác phân bổ NSNN và xây dựng hệ thống ĐMPBNS ở tỉnh Quảng Bình

- Phạm vi nghiên cứu của đề tài chủ yếu là công tác xây dựng định mức phân bổ NSNN lĩnh vực chi ĐTPT, chi thường xuyên giai đoạn 2004-2007;

các giải pháp hoàn thiện công tác xây dựng hệ thống định mức phân bổ NSNN tỉnh nhằm thực hiện tốt mục tiêu tăng trưởng của tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2011- 2015

4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

- Phương pháp thu thập tài liệu

* Tài liệu thứ cấp: Tài liệu được lấy từ niên giám thống kê của Cục Thống kê, các báo cáo phân bổ dự toán từ 2004-2007, quyết toán thu chi NSNN từ năm 2004- 2007, báo cáo đánh giá tình hình KTXH của tỉnh từ năm 2001 - 2007; kế hoạch phát triển KTXH đến năm 2020, các quyết định về định mức phân bổ NSNN của Thủ tướng Chính phủ, các kết quả nghiên cứu bước đầu về phân bổ NS theo đầu ra, kết quả; các Nghị quyết, quyết định của HĐND, UBND tỉnh về định mức phân bổ chi thường xuyên, chi ĐTPT của NSNN năm 2007

* Tài liệu sơ cấp: Tiến hành khảo sát thực tế những người kinh nghiệm có liên quan hoặc liên quan trực tiếp đến công tác phân bổ NSNN trên địa bàn tỉnh, huyện thông qua phiếu điều tra

- Phương pháp điều tra mẫu:

Trong quá trình nghiên cứu, chúng tôi đã tổ chức điều tra và lấy ý kiến của các chuyên gia tài chính là lãnh đạo các đơn vị: Sở tài chính, Sở Kế hoạch - Đầu tư, UBND, HĐND các cấp, các phòng Tài chính huyện, thành phố có liên quan đến công tác phân bổ NSNN, đánh giá kết quả sử dụng NSNN

Từ số liệu thu thập được, xây dựng hệ thống các chỉ tiêu, biểu bảng để phân tích, đánh giá tình hình phân bổ NSNN theo ngành kinh tế quốc dân, theo nội dung chi ĐTPT và chi thường xuyên

- Phương pháp phân tích

Sử dụng các phương pháp phân tích thống kê như số tương đối, số tuyệt đối, số bình quân; phương pháp chỉ số; đối chiếu các căn cứ, qui trình lập,

phân bổ NSNN theo qui định của Nhà nước so với qui trình đang thực hiện để mô tả, xác định mối quan hệ giữa các nội dung sử dụng NSNN; phân tích và xác định xu hướng biến động của quá trình phân bổ và cơ cấu sử dụng NSNN

- Phương pháp khảo sát tình hình thực tế, phân tích, đánh giá rõ các ưu nhược điểm, chỉ rõ các vấn đề bất cập, vướng mắc của ĐMPBNS hiện hành và kết quả phân bổ NSNN; phân tích có hệ thống các căn cứ, mức độ của những nhân tố ảnh hưởng, tác động đến quá trình phân bổ NSNN để từ đó xây dựng hệ thống các căn cứ, tiêu chí, phương pháp định lượng phân bổ NSNN một cách khoa học, hợp lý

Căn cứ kết quả phân bổ NSNN, tình hình sử dụng NSNN giai đoạn từ 2004-2007 và các phương pháp phân bổ NSNN làm cơ sở cho việc xác định cơ cấu phân bổ NSNN giai đoạn 2011 - 2015

5 KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN

Ngoài phần mở đầu, kết luận, nội dung luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về NSNN, phân bổ NSNN và ĐMPBNS Chương 2: Thực trạng công tác xây dựng hệ thống định mức phân bổ NSNN tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2004-2007

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện công tác xây dựng hệ thống định mức phân bổ NSNN nhằm thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển KTXH tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2011 - 2015

CHƯƠNG 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ ĐỊNH MỨC

PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định nhất định của một chủ thể nào đó Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là Ngân sách Nhà nước [5]

Điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước Cộng hoà XHCN Việt nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 khẳng định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Về bản chất của NSNN, đằng sau những con số thu chi đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, cơ quan hành chính sự nghiệp (HCSN), hộ gia đình, cá nhân… trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách

Ngân sách nhà nước Việt Nam gồm Ngân sách Trung ương (NSTW) và Ngân sách địa phương (NSĐP) Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) Phù hợp với mô hình tổ chức Chính quyền Nhà nước ta hiện nay, NSĐP bao gồm NS cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

(gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã ) [16]

1.2 PHÂN LOẠI THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.2.1 Thu ngân sách nhà nước

Thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng quyền lực để huy động một bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

Thu NSNN bao gồm rất nhiều loại, ngoài các khoản thu chính từ thuế, phí, lệ phí; còn có các khoản thu từ hoạt động kinh tế của NN; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

Căn cứ vào nội dung kinh tế, các khoản thu NSNN ở nước ta được chia thành 5 nhóm:

- Thu thường xuyên bao gồm các khoản thu phát sinh có tính chất thường xuyên

- Thu về chuyển nhượng quyền sử dụng và bán tài sản của Nhà nước - Thu viện trợ không hoàn lại bao gồm tất cả các khoản thu viện trợ được sử dụng cho chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và cho vay lại

- Thu nợ gốc, các khoản cho vay và thu bán các cổ phần của nhà nước - Thu vay của Nhà nước bao gồm các khoản thu vay trong nước, thu vay nước ngoài để sử dụng cho các mục đích đầu tư phát triển [5]

1.2.2 Chi ngân sách nhà nước

Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhằm thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ

Nội dung chi NSNN rất đa dạng, bao gồm các khoản chi phát triển KTXH, bảo đảm an ninh- quốc phòng, hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

Tương tự như các khoản thu, các khoản chi cũng được chia thành 4 nhóm đó là:

- Chi thường xuyên, - Chi đầu tư phát triển,

- Chi cho vay hỗ trợ quỹ và tham gia góp vốn của Chính phủ, - Chi trả nợ gốc các khoản vay của Nhà nước

Chi thường xuyên (TX) là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn thường dưới 1 năm Đây là những khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức năng quản lý và điều hành xã hội của Nhà nước trong các lĩnh vực như quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo dục, sự nghiệp đào tạo, Y tế, Văn hoá thông tin

Chi thường xuyên gồm có chi thanh toán cho cá nhân; chi về hàng hoá, dịch vụ; Chi trả lãi tiền vay và các khoản lệ phí liên quan đến các khoản vay; các khoản chi khác như chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính

Chi đầu tư phát triển (ĐTPT) là những khoản chi có thời hạn tác động dài thường trên 1 năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước

Chi đầu tư phát triển gồm chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KTXH; chi mua hàng hoá, vật tư dự trữ của Nhà nước; góp vốn cổ phần liên doanh vào các Doanh nghiệp (DN); chi các chương trình mục tiêu quốc gia(CTMTQG), dự án của Nhà nước

Việc phân loại các khoản chi thành chi TX và chi ĐTPT là rất cần thiết trong quản lý NSNN Nó cho phép đánh giá, so sánh các khoản chi thường xuyên phải bỏ ra cho các hoạt động quản lý KTXH của Nhà nước làm cơ sở để xác định được hiệu quả hoạt động của các đơn vị

1.2.2.1 Nội dung, đặc điểm chi thường xuyên

+ Phân loại các khoản chi TX theo lĩnh vực

- Chi cho các hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực văn - xã: hoạt động sự nghiệp văn hoá xã hội thuộc phạm vi chi thường xuyên của NSNN bao gồm

các đơn vị sự nghiệp giáo dục - đào tạo (GDĐT), y tế, văn hoá - nghệ thuật, thể dục - thể thao (TDTT), thông tấn, báo chí, phát thanh - truyền hình (PTTH)

- Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước: sự nghiệp giao thông, nông nghiệp, thuỷ lợi, ngư nghiệp và lâm nghiệp; sự nghiệp khí tượng, thuỷ văn, đo vẽ bản đồ, định canh, định cư và kinh tế mới…

- Chi cho các hoạt động quản lý nhà nước: Khoản chi này phát sinh ở hầu hết các ngành trong nền kinh tế quốc dân (KTQD)

- Chi cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức khác được cấp kinh phí từ NSNN như: Đảng cộng sản Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Mặt trận Tổ quốc, Hội Cựu chiến binh, Hội nông dân tập thể, Hội liên hiệp phụ nữ

- Chi cho an ninh - quốc phòng (ANQP) và trật tự, an toàn xã hội - Chi khác

Ngoài các khoản chi TX lớn đã được sắp xếp vào 5 lĩnh vực trên, còn có một số khoản chi khác cũng được xếp vào cơ cấu chi TX như chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi hỗ trợ Quỹ Bảo hiểm xã hội (BHXH)

Việc phân loại các khoản chi TX theo từng lĩnh vực nhằm phục vụ cho việc phân tích, đánh giá tình hình sử dụng NSNN ở mỗi lĩnh vực như thế nào? Trên cơ sở đó, giúp cho việc hoạch định các chính sách chi NSNN hay hoàn thiện cơ chế quản lý đối với mỗi khoản chi TX cho phù hợp

+ Phân loại các khoản chi TX theo nội dung kinh tế

- Các khoản chi cho con người thuộc khu vực HCSN như tiền lương, tiền công, phụ cấp, phúc lợi tập thể, tiền thưởng, các khoản đóng góp theo tiền lương, chi về học bổng cho học sinh và sinh viên theo chế độ nhà nước quy định cho mỗi loại trường và các khoản thanh toán khác cho cá nhân

- Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn

Hoạt động nghiệp vụ chuyên môn trong các đơn vị HCSN rất khác nhau Ở cơ quan công chứng nhà nước, hoạt động nghiệp vụ chuyên môn là xác nhận tính hợp pháp, hợp lý của các loại giấy tờ cho mỗi tổ chức, cá nhân có nhu cầu; thì ở các đơn vị sự nghiệp GDĐT là hoạt động giảng dạy, học tập và nghiên cứu khoa học; ở các đơn vị sự nghiệp y tế lại là hoạt động phòng bệnh, khám bệnh và chữa bệnh v.v

Được tính vào chi nghiệp vụ chuyên môn phải là những khoản chi mà xét về nội dung kinh tế của nó phải thực sự phục vụ cho hoạt động Ví dụ: Các chi phí về nguyên liệu, vật liệu; chi phí về năng lượng, nhiên liệu; chi phí cho nghiên cứu, hội thảo khoa học; chi phí về thuê mướn chuyên gia, giáo viên để tư vấn hay đào tạo cho đội ngũ nghiên cứu…

- Các khoản chi mua sắm, sửa chữa

Trong quá trình hoạt động, các đơn vị HCSN được NSNN cấp kinh phí để mua sắm thêm các tài sản hay sửa chữa các tài sản đang sử dụng Các nhà kinh tế đều khuyến cáo rằng: nếu biết chi những đồng tiền để đáp ứng ngay cho các nhu cầu duy tu, bảo dưỡng tài sản đúng lúc, kịp thời thì sẽ góp phần tích cực trong việc kéo dài tuổi thọ của tài sản, chất lượng hoạt động của tài sản ít bị suy giảm và vì thế hiệu quả của vốn đầu tư được nâng cao

- Các khoản chi khác

Chi hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, chi tiếp khách, đoàn ra, đoàn vào, điện, nước… có thời hạn tác động ngắn nhưng chưa được đề cập tới ở 3 nhóm mục trên

Việc phân loại theo nội dung kinh tế là tiêu thức được dùng phổ biến nhất trong mỗi khâu của chu trình NSNN Thông qua đó nhằm phục vụ cho việc lập dự toán, quản lý việc phân bổ, quyết toán ngân sách trong từng đơn vị sử dụng NSNN [5]

Đặc điểm của chi thường xuyên

- Đại bộ phận các khoản chi TX mang tính ổn định khá rõ nét do những chức năng vốn có của Nhà nước như tổ chức quản lý các hoạt động KTXH, đảm bảo an ninh trật tự… đều đòi hỏi phải có nguồn kinh phí ổn định để duy trì Tính ổn định của chi TX còn bắt nguồn từ tính ổn định trong hoạt động cụ thể mà mỗi bộ phận thuộc guồng máy của Nhà nước phải thực hiện

- Xét theo cơ cấu chi NSNN ở từng niên độ và mục đích sử dụng cuối cùng thì đại bộ phận các khoản chi TX của NSNN có hiệu lực tác động trong thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội Nếu chi ĐTPT nhằm tạo ra các cơ sở vật chất - kỹ thuật cần thiết thúc đẩy sự phát triển của nền KTXH trong tương lai, thì chi TX lại chủ yếu đáp ứng cho các nhu cầu chi để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý KTXH ngay trong năm hiện tại

- Phạm vi, mức độ chi TX của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hoá công cộng Một bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên cho nó cũng được giảm bớt và ngược lại Quyết định của Nhà nước trong việc lựa chọn phạm vi và mức cung ứng các hàng hoá công cộng sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ chi TX của NSNN [9]

1.2.2.2 Nội dung, đặc điểm chi đầu tư phát triển

Chi đầu tư phát triển của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng KTXH, phát triển sản xuất và dự trữ vật tư hàng hoá của NN, nhằm thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội

+ Phân loại chi ĐTPT căn cứ vào mục đích của các khoản chi

- Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KTXH không có khả năng thu hồi vốn Các công trình kết cấu hạ tầng KTXH thuộc đối tượng đầu tư bằng vốn ĐTPT của NSNN gồm các công trình giao thông; các công trình đê điều, hồ đập, kênh mương; các công trình bưu chính viễn thông, điện lực, cấp

thoát nước; các công trình giáo dục, khoa học công nghệ, y tế, văn hoá, thể thao, công sở của các cơ quan hành chính nhà nước, phúc lợi công cộng

- Chi đầu tư và hỗ trợ cho các Doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần liên doanh vào các DN thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật

- Chi dự trữ nhà nước là khoản chi để mua hàng hoá, vật tư dự trữ nhà nước có tính chiến lược của quốc gia hoặc hàng hoá, vật tư dự trữ nhà nước mang tính chất chuyên ngành

- Chi ĐTPT thuộc các CTMTQG, dự án nhà nước như CTMTQG về xoá đói giảm nghèo, chương trình 135, dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, dự án định canh định cư ở các xã nghèo, dự án chống xuống cấp và tôn tạo các di tích lịch sử, cánh mạng và kháng chiến…

- Các khoản chi ĐTPT khác

+ Phân loại chi ĐTPT căn cứ vào tính chất của các hoạt động đầu tư phát triển - Các khoản chi ĐTPT có tính chất đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) như các khoản chi để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng KTXH không có khả năng thu hồi vốn, các công trình của các DNNN đầu tư theo kế hoạch được duyệt, các dự án quy hoạch vùng và lãnh thổ

- Các khoản chi ĐTPT không có tính chất đầu tư XDCB như chi cấp vốn ban đầu, cấp bổ sung vốn pháp định hoặc vốn điều lệ cho DNNN thực hiện cổ phần hoá; chi cấp vốn điều lệ và cấp vốn bổ sung cho các tổ chức tài chính của Nhà nước, chi mua hàng hoá, vật tư thiết bị dự trữ nhà nước

+ Đặc điểm chi đầu tư phát triển của NSNN

Thứ nhất, chi ĐTPT là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định

Chi ĐTPT là chi cho tích luỹ tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất và vật tư hàng hoá dự trữ cần thiết cho nền kinh tế và đó chính là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển của mỗi quốc gia Đồng thời, chi ĐTPT của

NSNN còn có ý nghĩa là “vốn mồi” để tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút các nguồn vốn trong nước và ngoài nước cho ĐTPT các hoạt động KTXH theo định hướng của Nhà nước Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho ĐTPT trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển KTXH của Nhà nước và khả năng thu của NSNN

Đối với Việt Nam, mặc dù khả năng của NSNN còn hạn chế, song Nhà nước luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi ĐTPT Chi ĐTPT luôn là một khoản chi lớn của NSNN, có xu hướng ngày càng tăng cả về số tuyệt đối và tỷ trọng trong tổng chi NSNN

Tuy nhiên, cơ cấu chi ĐTPT của NSNN cho các ngành KTXH lại không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển KTXH Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi ĐTPT của NSNN theo từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực KTXH thường có sự thay đổi khá lớn giữa các thời kỳ

Thứ hai, xét theo mục đích KTXH và thời hạn tác động thì chi ĐTPT của

NSNN mang tính chất chi cho tích luỹ

Chi ĐTPT là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ, tăng tích luỹ tài sản của nền KTQD Cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ được tạo ra thông qua các khoản chi ĐTPT của NSNN là nền tảng vật chất bảo đảm cho sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội, làm tăng tổng sản phẩm quốc nội Với ý nghĩa đó, chi ĐTPT của NSNN là chi cho tích luỹ

Thứ ba, phạm vi và mức độ chi ĐTPT của NSNN luôn gắn liền với

việc thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển KTXH của Nhà nước trong từng thời kỳ

Chi NSNN cho ĐTPT nhằm để thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH của Nhà nước trong từng thời kỳ Kế hoạch phát triển KTXH là cơ sở, nền tảng trong việc xây dựng dự toán chi ĐTPT từ vốn NSNN Kế hoạch phát triển

KTXH của Nhà nước quyết định mức và thứ tự ưu tiên chi NSNN cho ĐTPT Chi ĐTPT gắn liền với kế hoạch phát triển nhằm bảo đảm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện kế hoạch phát triển KTXH và tăng hiệu quả chi ĐTPT[5]

1.3 XÂY DỰNG DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Xây dựng dự toán NSNN có ý nghĩa quan trọng quyết định mối quan hệ nhân quả giữa chính sách phát triển KTXH và ngân sách Theo luật NSNN 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành, xây dựng dự toán NSNN ở Việt Nam được thực hiện kết hợp của hai phương pháp là phân bổ từ trên xuống và tổng hợp từ dưới lên

1.3.1 Căn cứ xây dựng dự toán NSNN

- Nhiệm vụ phát triển KTXH và bảo đảm ANQP; nhiệm vụ cụ thể của các bộ, cơ quan khác ở TW, địa phương;

- Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN; tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu; mức bổ sung cân đối NS cấp trên cho NS cấp dưới;

- Chính sách, chế độ thu ngân sách; ĐMPBNS, chế độ tiêu chuẩn định mức chi ngân sách;

- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển KTXH và dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về xây dựng dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) về xây dựng kế hoạch phát triển KTXH, kế hoạch vốn ĐTPT thuộc NSNN và văn bản hướng dẫn của UBND;

- Số kiểm tra dự toán Ngân sách;

- Tình hình thực hiện ngân sách của các năm trước

1.3.2 Quy trình xây dựng dự toán NSNN

Quy trình xây dựng dự toán NSNN bao gồm 3 bước và được biểu diễn dưới dạng sơ đồ sau:

Hình 1.1 Sơ đồ quy trình xây dựng dự toán Ngân sách Nhà nước

Bước 1: Hướng dẫn xây dựng dự toán NSNNkiểm tra dự toán ngân sách

Địa phương và các đơn vị trực thuộc

Cơ quan dự toán cấp I

Cơ quan tài chínhCơ quan KH & ĐT

Ủy ban Nhân dân

Hội đồng nhân dân

Bước 3: Quyết định, phân bổ và giao dự toán NSNN Bước 2: Lập, thảo luận và tổng hợp dự toán NSNN

Bước 1: Hướng dẫn xây dựng dự toán NSNN

Trước ngày 31/5 hàng năm, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị về xây dựng kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NS năm sau Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, trước ngày 10/6 hàng năm, Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn xây dựng dự toán NSNN và thông báo số kiểm tra dự toán ngân sách đối với các Bộ, cơ quan ở TW về tổng mức, từng lĩnh vực thu, chi ngân sách và đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc TW về tổng số thu, chi và một số lĩnh vực chi quan trọng; Bộ KH&ĐT ban hành Thông tư hướng dẫn lập kế hoạch phát triển KTXH, kế hoạch ĐTPT và phối hợp với Bộ Tài chính thông báo số kiểm tra vốn ĐTPT thuộc NSNN

Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư hướng dẫn, số kiểm tra dự toán ngân sách của Bộ Tài chính và bộ KH&ĐT; các Bộ, cơ quan ở TW hướng dẫn và thông báo số kiểm tra dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc; UBND cấp trên hướng dẫn và thông báo số kiểm tra dự toán NS cho các đơn vị và UBND cấp dưới trực thuộc

Bước 2: Lập, thảo luận và tổng hợp dự toán NSNN

Cơ quan thu xây dựng dự toán thu chi NS thuộc phạm vi quản lý gửi cơ quan thu cấp trên, UBND, cơ quan Tài chính, cơ quan KH&ĐT cùng cấp Các đơn vị sử dụng ngân sách xây dựng dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi nhiệm vụ được giao, gửi cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp Các đơn vị dự toán cấp I tổng hợp, xây dựng dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý gửi cơ quan Tài chính, cơ quan KH&ĐT cùng cấp

Trong quá trình xem xét, tổng hợp và xây dựng dự toán ngân sách, đơn vị dự toán cấp trên tổ chức làm việc về dự toán ngân sách với các đơn vị cấp dưới trực thuộc; cơ quan tài chính chủ trì, phối hợp với cơ quan KH&ĐT tổ chức làm việc với các cơ quan, đơn vị cùng cấp và UBND cấp dưới trực tiếp về dự toán ngân sách

Cơ quan Tài chính ở địa phương chủ trì, phối hợp với cơ quan KH&ĐT cùng cấp xem xét dự toán ngân sách của các đơn vị dự toán và các đơn vị hành chính cấp dưới trực thuộc, dự toán thu ngân sách do cơ quan thu lập; xây dựng dự toán trên địa bàn, dự toán NSĐP, dự toán chi CTMT quốc gia và dự toán các khoản kinh phí uỷ quyền ( nếu có ) trình UBND để trình Thường trực HĐND cùng cấp xem xét cho ý kiến Sau khi có ý kiến của Thường trực HĐND, UBND gửi dự toán ngân sách cho cơ quan Tài chính, cơ quan KH&ĐT, các cơ quan quản lý CTMTQG cấp trên

Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với Bộ KH&ĐT, các bộ và cơ quan có liên quan, tổng hợp và xây dựng dự toán thu, chi NSNN, lập phương án phân bổ NSTW trình Chính phủ Thừa uỷ quyền của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính báo cáo và giải trình với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW

Bước 3: Quyết định, phân bổ và giao dự toán NSNN

Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách, Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, cơ quan ở TW theo từng lĩnh vực; nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu phân chia, mức bổ sung cân đối, mức bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc TW trước ngày 20/11 năm trước

Nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu chi ngân sách của Thủ tướng Chính phủ hoặc UBND cấp trên, UBND các cấp ở địa phương trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán NSĐP, phương án phân bổ ngân sách cấp mình và mức bổ sung từ ngân sách cấp mình cho ngân sách cấp dưới; bảo đảm dự toán ngân sách cấp xã được quyết định trước ngày 31/12 Căn cứ vào quyết định của HĐND về dự toán ngân sách, cơ quan Tài chính trình UBND giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các cơ quan đơn vị và UBND cấp dưới trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT; UBND cấp dưới báo cáo UBND và cơ quan Tài chính cấp trên trực tiếp về dự toán ngân sách đã được HĐND cùng cấp quyết định [20]

1.3.3 Các phương pháp xác định dự toán chi thường xuyên của Ngân sách nhà nước

1.3.3.1 Phương pháp tính tổng hợp

Theo phương pháp này thì số dự toán chi TX cho mỗi loại hình đơn vị sẽ được xác định dựa vào định mức chi tổng hợp (hay định mức phân bổ) dự kiến cho một đối tượng và số đối tượng bình quân được tính định mức Tổng dự toán chi thường xuyên cho các loại hình đơn vị sẽ là số chi thường xuyên kỳ kế hoạch của NSNN Có thể mô tả phương pháp này theo công thức sau:

Trong đó: CTX: số chi thường xuyên kỳ kế hoạch của NSNN;

Mi: định mức chi tổng hợp dự kiến cho một đối tượng thuộc loại hình đơn vị thứ i;

Di: số đối tượng bình quân được tính định mức thuộc loại hình đơn vị thứ i Định mức chi tổng hợp thường do cơ quan tài chính phối hợp với các cơ quan quản lý ngành trình cấp có thẩm quyền quyết định dựa trên các định mức kinh tế kỹ thuật, đặc thù về chuyên môn nghiệp vụ, các chế độ chính sách và khả năng kinh phí của NSNN trong từng thời kỳ

Định mức chi tổng hợp được sử dụng để phân bổ NSNN giữa NS các cấp hoặc trong một cấp NS cho các đơn vị dự toán trực thuộc [5]

1.3.3.2 Phương pháp tính theo các nhóm mục chi

Trong công tác quản lý các khoản chi thường xuyên của NSNN, người ta thường phân chia nội dung chi theo 4 nhóm chi chủ yếu như sau:

- Chi thanh toán cho cá nhân; - Chi cho nghiệp vụ chuyên môn; - Chi cho mua sắm, sửa chữa tài sản; - Các khoản chi khác

Dựa trên cơ sở phân chia các nhóm mục chi theo các tiêu thức kể trên, phương pháp tính dự toán chi thường xuyên theo các nhóm mục được tiến hành như sau:

Thứ nhất, xác định số kinh phí để chi cho con người dựa trên số công

chức viên chức (CCVC) bình quân dự kiến có mặt trong kỳ kế hoạch và mức chi bình quân 1 CCVC dự kiến kỳ kế hoạch

CCN = (MCNi x SCNi) Trong đó:

CCN: Số dự toán chi cho CCVC dự kiến kỳ kế hoạch của NSNN

MCNi: Mức chi bình quân một CCVC dự kiến kỳ kế hoạch thuộc ngành thứ i SCNi: Số CCVC bình quân dự kiến có mặt năm kế hoạch thuộc ngành i MCNi thường được xác định dựa vào mức chi thực tế của năm báo cáo, đồng thời có tính đến những điều chỉnh có thể xảy ra về mức lương, phụ cấp và một số khoản khác mà Nhà nước dự kiến thay đổi trong kỳ kế hoạch

SCNi = SCNđn + SCNtg - SCNgi Trong đó:

SCNđn: Số CCVC có mặt đầu năm dự toán ngành thứ i

SCNtg: Số CCVC dự kiến tăng bình quân năm dự toán ngành thứ i SCNgi: Số CCVC dự kiến giảm bình quân năm dự toán ngành thứ i

Thứ hai, tính số kinh phí chi nghiệp vụ chuyên môn

Tuỳ theo tính chất hoạt động của mỗi ngành và chế độ Nhà nước cho phép mà số chi nghiệp vụ chuyên môn có sự khác nhau Do vậy, số chi nghiệp vụ chuyên môn của mỗi ngành sẽ được xác định theo từng nội dung cụ thể gắn với nhu cầu kinh phí và khả năng đảm bảo của nguồn kinh phí NSNN Chi NSNN cho nghiệp vụ chuyên môn thuộc mỗi ngành gồm:

CNVi = CVLDC + CNCKH + CĐPTP + CK

Trong đó:

CNVi: Số chi nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán ngành thứ i

CVLDC: Số dự kiến chi về vật liệu, dụng cụ cho nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán ngành thứ i

CNCKH: Số dự kiến chi về nghiên cứu khoa học hay thuê nghiên cứu khoa học cho nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán ngành thứ i

CĐPTP: Số dự kiến chi về đồng phục, trang phục… cho nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán ngành thứ i

CK: Số dự kiến chi về các khoản khác cho nghiệp vụ chuyên môn năm dự

Thứ ba, tính dự toán chi mua sắm, sửa chữa tài sản

Hằng năm do nhu cầu hoạt động, do sự xuống cấp của các tài sản dùng cho các hoạt động HCSN nên thường phát sinh nhu cầu kinh phí cần có để mua sắm thêm trang thiết bị hoặc phục hồi lại giá trị sử dụng cho những tài sản đã bị xuống cấp ở những đơn vị được NSNN cấp phát kinh phí Vì vậy, cần phải xác định nhu cầu kinh phí đáp ứng cho mua sắm, sửa chữa tài sản trong dự toán kinh phí hàng năm của mỗi đơn vị, mỗi ngành để làm cơ sở lập dự toán NSNN

Khi phân bổ dự toán chi NSNN cho nhóm mục này, cơ quan tài chính chủ yếu dựa trên các căn cứ sau:

- Thực trạng của tài sản đang sử dụng tại mỗi ngành, mỗi đơn vị được xác định thông qua các tài liệu quyết toán kinh phí kết hợp với điều tra thực tế để dự tính mức chi cho mỗi ngành, mỗi đơn vị

- Khả năng vốn NSNN dự kiến có thể huy động và dành cho mua sắm, sửa chữa lớn hoặc xây dựng nhỏ thuộc kinh phí chi thường xuyên

Kết hợp hai căn cứ trên, cơ quan tài chính có thể dự tính mức chi cho mua sắm, sửa chữa tài sản bằng một tỷ lệ phần trăm trên nguyên giá tài sản cố định (TSCĐ) hiện có tại mỗi ngành, mỗi đơn vị Cụ thể là:

CMS: Số chi cho mua sắm, sửa chữa tài sản của NSNN năm dự toán NGi: Nguyên giá TSCĐ hiện có của ngành (hoặc đơn vị) thứ i

Ti: Tỷ lệ % áp dụng để xác định kinh phí dự kiến chi mua sắm, sửa chữa tài sản của ngành (hoặc đơn vị) thứ i

Thứ tư, tính dự toán chi các khoản chi khác

Trước hết, xác định số chi cho nhu cầu hoạt động quản lý chung của đơn vị mà ta thường gọi là quản lý hành chính trong mỗi cơ quan, đơn vị đó

Với đơn vị thuộc phạm vi bao cấp của NSNN về công tác quản lý hành chính thì kinh phí chi tiêu cho quản lý hành chính bao gồm: chi trả tiền điện, nước sử dụng tại văn phòng cơ quan, chi trả các dịch vụ về thông tin liên lạc, chi giao dịch, tiếp khách, chi hội nghị sơ kết, tổng kết, lễ tân, khánh tiết, v.v… Các khoản chi trên liên quan nhiều đến hoạt động và tổ chức của mỗi loại hình đơn vị Vì vậy, việc xác định số chi kinh phí cho quản lý hành chính năm dự toán thường căn cứ vào số CCVC bình quân và mức chi quản lý hành chính bình quân cho một CCVC kỳ kế hoạch

S : Số CCVC bình quân dự kiến có mặt trong năm dự toán ngành thứ i CQL & khác = MQLi x SCNi

CQL&khác: Số chi quản lý hành chính và chi khác năm dự toán

Căn cứ để xác định mức chi tiêu quản lý hành chính dựa vào mức chi quản lý hành chính thực tế bình quân 1 CCVC năm báo cáo, khả năng nguồn vốn của NSNN năm dự toán và yêu cầu chi tiêu tiết kiệm trong quản lý hành chính

Ngoài các nhóm mục chủ yếu như trên, trong cơ cấu chi thường xuyên của NSNN còn một số khoản chi khác như chi hỗ trợ kinh tế ngoài quốc doanh, chi trợ giá… Mức chi các khoản này phụ thuộc vào khả năng nguồn vốn của NSNN và yêu cầu thực hiện các chủ trương của Nhà nước về mỗi loại hoạt động đặc thù này

Dựa vào số liệu được xác định theo các nhóm các mục chi như trên, tổng hợp lại ta có:

CTX = CCN + CNV + CMS + CQL & khác

Trong đó:

CTX: Số dự toán chi thường xuyên NSNN CCN: Số chi cho con người dự kiến năm dự toán CNV: Số chi nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán CMS: Số chi mua sắm, sửa chữa tài sản năm dự toán

CQL&khác: Số chi quản lý hành chính và chi khác năm dự toán [5]

1.4 NỘI DUNG TỔ CHỨC CHẤP HÀNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.4.1 Phân bổ và giao dự toán chi ngân sách nhà nước

Sau khi được Thủ tướng Chính phủ, UBND giao dự toán NS, các đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ và giao dự toán chi NS cho các đơn vị sử dụng NS trực thuộc

Dự toán chi thường xuyên giao cho đơn vị sử dụng NS được phân bổ theo từng loại và 4 nhóm mục:

- Chi thanh toán cá nhân; - Chi nghiệp vụ chuyên môn; - Chi mua sắm, sửa chữa;

- Các khoản chi khác

Dự toán chi ĐTPT được phân bổ chi tiết theo từng loại, từng công trình và các mục của Mục lục NSNN và phân theo tiến độ thực hiện từng quý

1.4.2 Quản lý quá trình sử dụng Ngân sách nhà nước

1.4.2.1 Yêu cầu

- Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ của Nhà nước - Đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả nhằm đạt được yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý các khoản chi NSNN cần thiết phải quản lý chặt chẽ từ khâu xây dựng kế hoạch, xây dựng định mức, thường xuyên phân tích, đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm việc thực hiện các nhiệm vụ chi của NSNN Trên cơ sở đó đổi mới các nội dung chi và cơ cấu chi, chuyển việc sử dụng NSNN mang tính chất bao cấp sang sử dụng NSNN phù hợp với kinh tế thị trường

- Gắn nội dung quản lý các nhiệm vụ chi NSNN với nội dung quản lý các mục tiêu của kinh tế vĩ mô Các mục tiêu đó là cơ sở đặt ra yêu cầu cho việc thực hiện các khoản chi của NSNN Ngược lại, các khoản chi của NSNN lại có tác động to lớn đến các mục tiêu của kinh tế vĩ mô

1.4.2.2 Biện pháp quản lý

- Xây dựng các định mức chi Định mức chi vừa là cơ sở để xây dựng dự toán chi, vừa là căn cứ để thực hiện việc kiểm soát chi của NSNN Nguyên tắc chung để thiết lập các định mức chi là vừa phải đảm bảo phù hợp với yêu cầu thực tiễn khách quan của các đơn vị thụ hưởng nguồn kinh phí của NSNN, vừa phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả

- Xác lập thứ tự ưu tiên các nhiệm vụ chi của NSNN theo mức độ cần thiết đối với từng loại chi trong tình hình cụ thể về phát triển KTXH, về việc thực hiện các chức năng của cơ quan công quyền

- Xây dựng quy trình cấp phát chặt chẽ, hợp lý các khoản chi nhằm ngăn chặn những biểu hiện tiêu cực nảy sinh trong quá trình cấp phát, tạo điều kiện thuận lợi cho việc kiểm soát chi của các cơ quan có thẩm quyền[17]

1.5 ĐỊNH MỨC PHÂN BỔ NSNN 1.5.1 Xây dựng định mức phân bổ

Định mức chi tổng hợp theo từng đối tượng được tính định mức chi của NSNN ( hay còn gọi là định mức phân bổ)

Định mức chi tổng hợp được sử dụng nhiều nhất trong quá trình lập dự toán NSNN, nhằm xây dựng được dự toán ngân sách sơ bộ để giao số kiểm tra và hướng dẫn các ngành, các đơn vị sử dụng ngân sách lập dự toán kinh phí Định mức chi tổng hợp nhiều khi cũng được dùng để ấn định chính thức mức chi mà mỗi đối tượng được phép áp dụng khi xây dựng dự toán ngân sách kỳ kế hoạch Chính vì thế, người ta gọi những định mức này là định mức phân bổ Định mức phân bổ được dùng nhiều nhất trong quan hệ giữa các cấp ngân sách với nhau trong quá trình lập dự toán chi thường xuyên của NSNN Hiện nay, giữa NSTW và NSĐP ở nước ta đang sử dụng các ĐMPBNS cho nhu cầu chi thường xuyên dựa trên tiêu chí dân số bình quân kỳ kế hoạch

Mặc dù đã có tính đến sự chênh lệch về điều kiện KTXH giữa các vùng khác nhau, trên cơ sở đó đưa ra các mức cho các vùng, theo hướng vùng nào khó khăn hơn thì được phân bổ kinh phí cao hơn Theo cách lập luận đó, các cơ quan tài chính cấp trên cho rằng đã đảm bảo được yếu tố công bằng trong phân bổ nguồn vốn ngân sách cho các địa phương khác nhau Nhưng có rất nhiều địa phương khi tính toán số kinh phí có thể hưởng theo các mức phân bổ trên thì họ lại cho rằng không công bằng Đây là vấn đề vẫn còn gây ra nhiều tranh cãi trong quá trình lập dự toán hàng năm Lựa chọn các tiêu chí phân bổ NS như thế nào cho công bằng hơn vẫn luôn được coi là vấn đề chưa có được lời giải thoả đáng

Khi cơ quan Tài chính trực tiếp quản lý ngân sách một cấp tiến hành phân bổ kinh phí cho các đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp mình, thì lại không thể dựa vào định mức phân bổ giữa NSTW và NSĐP như đã nêu trên Lúc này định mức phân bổ cho mỗi ngành, mỗi lĩnh vực trực thuộc ngân sách một cấp lại phải dựa vào đặc thù hoạt động của mỗi ngành, mỗi loại hình đơn vị để xác định đối tượng tính định mức phân bổ sao cho vừa phù hợp với hoạt động của các đơn vị, vừa phù hợp với yêu cầu quản lý

1.5.2 Các yêu cầu đối với định mức chi của Ngân sách Nhà nước

Trong hoạt động thực tiễn định mức phân bổ được sử dụng cho công tác quản lý chi NSNN Tuy nhiên, muốn cho định mức phân bổ trở thành chuẩn mực để phân bổ kinh phí thì phải thoả mãn các yêu cầu sau:

Một là, các định mức chi phải được xây dựng một cách khoa học Từ

việc phân loại đối tượng đến trình tự, cách thức xây dựng định mức phải được tiến hành một cách chặt chẽ và có cơ sở khoa học xác đáng Nhờ đó mà các định mức chi đảm bảo được tính phù hợp với mỗi loại hình hoạt động, phù hợp với từng đơn vị Bởi vậy, sự đồng nhất một cách rộng rãi các loại hình đơn vị hay các loại hình hoạt động; hoặc việc làm tắt đi một bước công việc nào đó sẽ làm giảm, thậm chí có thể làm triệt tiêu tính khoa học của các định mức chi

Hai là, các định mức chi phải có tính thực tiễn cao Tức là nó phải phản ánh mức độ phù hợp của các định mức với nhu cầu kinh phí cho các hoạt động Chỉ có như vậy thì định mức chi mới trở thành chuẩn mực cho cả quá trình quản lý kinh phí chi thường xuyên

Ba là, định mức chi phải đảm bảo thống nhất đối với từng khoản chi và với từng đối tượng thụ hưởng NSNN cùng loại hình hoặc cùng loại hoạt động

Bốn là, định mức chi phải đảm bảo tính pháp lý cao

Tóm lại, để có thể góp phần chấn chỉnh lại kỷ cương của Nhà nước trong quản lý tài chính nói chung và quản lý chi TX của NSNN nói riêng, đòi hỏi các định mức chi phải đáp ứng một cách cao nhất các yêu cầu trên [5]

1.5.3 Phương pháp xây dựng định mức phân bổ

Định mức phân bổ thường được dùng để xác định nhu cầu chi từ NSNN cho mỗi loại hình đơn vị thụ hưởng; trên cơ sở đó mà phác thảo dự toán sơ bộ về chi của NSNN kỳ kế hoạch Ngoài ra, nó còn được dùng làm căn cứ để phân bổ chính thức tổng mức chi kinh phí trong hệ thống các đơn vị dự toán; hoặc đánh giá khái quát tình hình quản lý và sử dụng kinh phí của mỗi đơn vị thụ hưởng sau mỗi kỳ báo cáo Do vậy, với mỗi loại hình đơn vị khác nhau sẽ có đối tượng để tính định mức phân bổ khác nhau Bởi vậy, phương pháp xây dựng định mức phân bổ cho các loại hình đơn vị được tiến hành như sau:

+ Xác định đối tượng tính định mức

Đối tượng để tính định mức phân bổ cho mỗi loại hình đơn vị phải vừa phản ánh đặc trưng của hoạt động thuộc nhiệm vụ chuyên môn của mỗi loại hình đơn vị đó, vừa phải gắn chặt với cách thức quản lý, phương pháp đánh giá, phân tích tình hình sử dụng kinh phí tại mỗi đơn vị thụ hưởng Nên với mỗi loại hình hoạt động khác nhau, người ta xác định đối tượng để tính định mức khác nhau

Tuy nhiên, ngay trong một loại hình hoạt động cũng sẽ có các loại định mức chi cho các đối tượng khác nhau tuỳ theo những yêu cầu cụ thể thuộc tiến trình thực hiện các khâu công việc thuộc chu trình quản lý chi thường xuyên của NSNN

+ Đánh giá, phân tích tình hình thực tế chi theo định mức chi nhằm xem xét tính phù hợp của định mức hiện hành

Yêu cầu rất quan trọng đối với các định mức phân bổ này là phải đảm bảo được sự công bằng giữa các vùng, các địa phương về khả năng tạo nguồn ngân sách để đáp ứng cho các nhu cầu chi TX mà mỗi địa phương đó phải đảm bảo Trong khi đó, các loại hình hoạt động thuộc phạm vi chi thường

xuyên càng ngày càng phát triển nên làm nảy sinh các nhu cầu mới Đặc biệt trong điều kiện còn xảy ra hiện tượng mất giá của tiền tệ dễ làm cho định mức chi bị lạc hậu so với thực tiễn

+ Xác định khả năng nguồn tài chính có thể huy động để đáp ứng nhu cầu chi thường xuyên

Sự mâu thuẫn giữa khả năng và nhu cầu về nguồn tài chính luôn là hiện tượng phổ biến Do vậy, mặc dù tính thực tiễn của các định mức phân bổ chưa cao nhưng trong quá trình kiểm tra, đánh giá hay xây dựng lại các định mức phân bổ vẫn luôn phải dựa vào khả năng nguồn tài chính dự kiến có thể huy động dành cho nhu cầu chi TX này Trên cơ sở đó mà có thể điều chỉnh định mức phân bổ tương ứng với nguồn đảm bảo

+ Thiết lập cân đối tổng quát và quyết định định mức phân bổ theo mỗi đối tượng tính định mức

Dựa trên cơ sở số liệu dự đoán: khả năng huy động nguồn thu thường xuyên và mức dự tính chi cho các đối tượng tính định mức; số lượng đối tượng được tính định mức, cơ quan tài chính lên cân đối tổng quát giữa khả năng và nhu cầu chi thường xuyên Nếu rơi vào trường hợp cho phép thì cơ quan Tài chính sẽ quyết định định mức phân bổ cho mỗi đối tượng Định mức này được lấy làm căn cứ để hướng dẫn cho các ngành, các cấp tiến hành xây dựng dự toán kinh phí; và còn được sử dụng làm căn cứ để kiểm tra giám sát quá trình chấp hành và quyết toán kinh phí ở mỗi đơn vị thụ hưởng Song để đảm bảo tính khả thi của định mức phân bổ, hàng năm cơ quan tài chính cần phải xem xét lại tính hợp lý của các yếu tố cấu thành định mức này

Trong quá trình lập dự toán ngân sách 2007 và kéo dài đến hết thời kỳ ổn định ở năm 2010, định mức phân bổ ngân sách giữa NSTW và NSĐP để đảm bảo nhu cầu kinh phí cho các hoạt động thường xuyên của nhà nước đã được xác lập trong Quyết định số 151/2006/QĐ- TTg ngày 29/6/2006 của Thủ

tướng Chính phủ Đối với định mức phân bổ cho chi ĐTPT trong thời kỳ ổn định ngân sách từ 2007 - 2010 thì thực hiện theo quyết định 210/2006/QĐ-TTg ngày 12 tháng 9 năm 2006 [5]

1.6 ĐỊNH HƯỚNG XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN ĐỊNH MỨC PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHƯƠNG THỨC PHÂN BỔ NGÂN SÁCH THEO ĐẦU RA, KẾT QUẢ Ở VIỆT NAM

1.6.1 Về lập ngân sách theo đầu ra, kết quả

Trước sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của xã hội về nâng cao chất lượng hàng hoá công, đòi hỏi Nhà nước phải đổi mới phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra

Lập ngân sách theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của chính phủ

Lập ngân sách theo đầu ra (NSĐR) bao hàm một chiến lược tổng thể nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong việc quản lý và đo lường công việc thực hiện của các cơ quan nhà nước so với mục tiêu đề ra Nó bao gồm nhiều công đoạn như: thiết lập mục tiêu, lựa chọn các chỉ số và kết quả nhắm tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo cáo những kết quả này so với mục tiêu đề ra

Phương thức lập, phân bổ ngân sách theo đầu ra, kết quả có những đặc điểm cơ bản sau:

- Ngân sách lập theo tính chất “mở” - công khai, minh bạch;

- Các nguồn lực tài chính của Nhà nước được tổng hợp toàn bộ vào trong dự toán ngân sách;

- Ngân sách được lập theo thời gian trung hạn;

- Ngân sách được lập dựa vào nhu cầu, hướng tới khách hàng và mục tiêu phát triển KTXH;

- Ngân sách hợp nhất chặt chẽ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư; - Ngân sách lập dựa trên cơ sở nguồn lực không thay đổi trong trung hạn và do vậy, đòi hỏi phải có cam kết chặt chẽ;

- Phân bổ ngân sách dựa theo thứ tự ưu tiên chiến lược;

- Phi tập trung hoá trong quản lý ngân sách, người quản lý được trao quyền chủ động trong chi tiêu

Lập dự toán và phân bổ NSNN hướng theo đầu ra, kết quả là một phương pháp đổi mới chi tiêu công cộng đang được áp dụng ở một số nước phát triển như NewZeland, Pháp, Hoa Kỳ, và đã thu được nhiều thành công, gặt hái những kết quả to lớn

1.6.2 Cơ sở pháp lý của quản lý ngân sách theo đầu ra, kết quả

Luật NSNN năm 2002 được thực thi từ ngày 1.1.2004 và các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật vẫn thể hiện tư tưởng chủ đạo trong quản lý NS là quản lý đầu vào, theo các nhóm mục chi Tuy nhiên, những ý tưởng của quản lý NSNN theo đầu ra, kết quả đã bắt đầu được đề cập trong một số các văn bản pháp quy của Chính Phủ và Bộ Tài chính, cụ thể:

Thứ nhất: Chương trình tổng thể về cải cách hành chính, nhà nước giai

đoạn 2001 – 2010 và cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về mọi mặt của nhà cung cấp dịch vụ

Chương trình này đã đặt nền móng cho quá trình cải cách tài chính công, trong đó hàm chứa bước đột phá hướng tới quản lý theo kết quả hoạt động đối

với cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp: “… thay thế bằng cách tính toán

kinh phí căn cứ vào kết quả và chất lượng hoạt động, hướng vào kiểm soát đầu ra, chất lượng chi tiêu theo mục tiêu của cơ quan hành chính, đổi mới hệ

thống định mức chi tiêu cho đơn giản hơn, tăng quyền chủ động của cơ quan

sử dụng NS”

Đối với cơ quan hành chính nhà nước, Thủ tướng Chính Phủ đã ban hành Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg ngày 17/12/2001 về mở rộng thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính Và ngày 17/10/2005 Chính Phủ đã thay thế bằng Nghị định số 130/2005/NĐ-CP quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước

Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, Chính Phủ đã ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 về đổi mới cơ chế tài chính, trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp có thu Và hiện nay đã được thay thế bởi Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập

Lần đầu tiên Nhà nước đã trao quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan hành chính Nhà nước và đơn vị sự nghiệp trong công tác quản lý tài chính và sử dụng lao động Thông qua quy chế chi tiêu nội bộ do đơn vị tự xây dựng trong đó quy định trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị trong việc sử dụng tiền và tài sản của Nhà nước Các cơ quan quản lý phải thiết lập các tiêu chí cơ bản để làm căn cứ đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ dựa trên các tiêu chí về khối lượng, chất lượng công việc thực hiện; thời gian giải quyết công việc; tình hình chấp hành chính sách, chế độ và quy định về tài chính

Thứ hai: Quyết định số 20/2002/QĐ-BTC ngày 04/3/2002 của Bộ trưởng

Bộ Tài chính phê duyệt kế hoạch cải cách hành chính ngành Tài chính giai đoạn 2001-2005

Tại quyết định này nội dung trọng tâm hướng vào đổi mới công tác kiểm soát chi NS phù hợp với các cơ chế tài chính mới của loại hình cơ quan hành

chính và đơn vị sự nghiệp Đổi mới công tác kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, kiểm soát về tài chính theo đầu ra, kết quả thực hiện nhiệm vụ

Thứ ba: Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 của Chính phủ

về đẩy mạnh xã hội hoá các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá và TDTT

Nghị quyết thể hiện quan điểm rõ ràng về đổi mới vai trò của Nhà nước đối với khu vực dịch vụ công trong nền kinh tế thị trường Đổi mới cơ chế quản lý các cơ sở công lập đang hoạt động theo cơ chế sự nghiệp mang nặng tính hành chính bao cấp sang cơ chế tự chủ, cung ứng dịch vụ công ích, không bao cấp tràn lan và không nhằm mục đích lợi nhuận Nhà nước chuyển phương thức cấp ngân sách từ bên cung sang bên cầu, tạo tự do cho việc lựa chọn cơ sở cung cấp dịch vụ cho dù là tư nhân hay Nhà nước

Thứ tư: Luật kiểm toán nhà nước số 37/2005/QH ngày 14/6/2005 của

Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Kiểm toán Nhà nước ngày càng thể hiện vai trò quan trọng giúp cho quá trình giám sát ngân sách của Quốc hội và HĐND các cấp có hiệu lực, hiệu quả [20]

1.6.3 Những vấn đề đặt ra khi xây dựng dự toán ngân sách nhà nước ở Việt Nam và hướng tới quản lý ngân sách theo đầu ra, kết quả

Trong hệ thống tài chính quốc gia, NSNN giữ vai trò chủ đạo, song không có nghĩa là mọi nhu cầu về tài chính để thực hiện các chính sách phát triển KTXH đều do NSNN bảo đảm toàn bộ Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và xã hội hoá nguồn tài chính ĐTPT các lĩnh vực KTXH ở nước ta hiện nay việc xây dựng dự toán NSNN không dự toán được các nguồn tài chính sẵn có ngoài NSNN có thể huy động vào thực hiện các chính sách phát triển KTXH của quốc gia, của địa phương Vì vậy, khó có thể cân đối tối ưu giữa nhu cầu với khả năng các nguồn tài chính sẵn

có nói chung và NSNN nói riêng để thực hiện các chính sách KTXH của NN; khó có thể lựa chọn ưu tiên phân bổ dự toán NSNN có hiệu quả cao

- Phân bổ dự toán chi NSNN gắn kết hạn chế với việc thực hiện mục tiêu của các chính sách KTXH, còn dàn trải manh mún và hiệu quả thấp

Theo quy định của luật NSNN, thời kỳ ổn định NSNN từ 3-5 năm và hiện nay thời kỳ ổn định NSNN 2007-2010 đang được thực hiện Song trên thực tế dự toán NS mới chỉ xây dựng cho từng năm NS và chủ yếu được tính toán dựa trên các định mức chi phí đầu vào mà chưa xác định cụ thể các tiêu chí đầu ra và chưa được xây dựng cho cả thời kỳ ổn định ngân sách Cân đối khả năng NS với yêu cầu về nguồn lực còn mang tính ngắn hạn trong từng năm NS Do đó lựa chọn ưu tiên phân bổ dự toán NS chưa khắc phục được tình trạng đầu tư dàn trải, gắn kết hạn chế với việc thực hiện mục tiêu của các chính sách KTXH và hiệu quả thấp

- Lập, phân bổ dự toán chi ĐTPT và chi TX của NSNN thiếu sự gắn kết chặt chẽ với nhau làm cho dự toán NSNN bị chia tách, khó có thể có được sự phân bổ và tái phân bổ NSNN có hiệu quả cao

Theo quy định của Luật NSNN, cơ quan KH&ĐT chủ trì phân bổ dự toán chi ĐTPT của NSNN; cơ quan Tài chính chủ trì phân bổ dự toán chi TX Với cách thức xây dựng dự toán đó đã làm cho dự toán NSNN có sự chia tách giữa chi ĐTPT và chi TX và dẫn đến việc phân bổ NSNN kém hiệu quả là điều tất yếu

- Các nguồn thông tin cần thiết phục vụ cho việc xây dựng dự toán NSNN chưa đồng bộ và chưa đầy đủ nên chưa phát huy tốt được quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các cấp, các ngành trong xây dựng dự toán NS

Kế hoạch phát triển KTXH là nền tảng cơ sở để dự toán NSNN nhưng thực tế công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển của các ngành, các

địa phương chưa được quan tâm hoặc có kế hoạch nhưng chưa đồng bộ và đầy đủ Điều đó dẫn đến thiếu thông tin cần thiết cho việc xây dựng dự toán NS Nhiều địa phương đến nay vẫn chưa xây dựng được ĐMPBNS chi ĐTPT nên chưa phát huy tốt được quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các cấp, các ngành trong xây dựng dự toán NS Tình trạng áp đặt các chỉ tiêu dự toán đối với cấp dưới hoặc ỷ lại vào NS cấp trên chưa được khắc phục[20]

Đối với Việt nam, từ phương thức lập ngân sách theo khoản mục chuyển sang phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra cần tập trung vào việc xây dựng nội dung các khuôn khổ chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, thay đổi quy trình chiến lược soạn lập ngân sách để thiết lập

mối quan hệ giữa kết quả, đầu ra và đầu vào

Thứ hai, thay đổi quy trình soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chiến

lược trung hạn Trong khuôn khổ đó cần gắn kết:

- Giữa soạn lập ngân sách với việc thiết lập mục tiêu ưu tiên của chiến lược phát triển;

- Giữa chi đầu tư và chi thường xuyên;

- Các nguồn lực trong quá trình soạn lập ngân sách;

- Giữa soạn lập ngân sách với kiểm tra và báo cáo thực hiện; - Giữa đo lường công việc thực hiện và các kết quả đầu ra; và

- Giữa hệ thống kế toán trong việc cung cấp thông tin quản lý với hệ thống đo lường thực hiện

Thứ ba, thiết lập hệ thống thông tin của phương thức soạn lập ngân sách

theo kết quả đầu ra Khuôn khổ thông tin của lập ngân sách theo kết quả đầu ra sẽ củng cố mối quan hệ giữa sự quản lý của cơ quan nhà nước và chính sách của Chính phủ bằng việc yêu cầu các cơ quan nhà nước chuẩn bị những dữ liệu cần thiết để minh hoạ mối liên hệ giữa các đầu ra mà họ sản xuất và

những ảnh hưởng hay tác động của các đầu ra đó đến các mục tiêu mong muốn của Chính phủ, cũng như nêu bật mối quan hệ giữa các đầu ra và nguồn lực cần thiết để tạo ra các đầu ra

Thứ tư, thay đổi hệ thống báo cáo Các báo cáo phải chuyển tải được

những nội dung chủ yếu: mục tiêu chiến lược, kết quả thực hiện, mối quan hệ tác động giữa các nhân tố đầu vào và đầu ra

Thứ năm, cải cách hệ thống luật pháp, đơn giản hoá thủ tục hành chính,

thực hiện pháp chế hồi tố để tăng cường trách nhiệm của người quản lý và xử phạt nghiêm minh những vi phạm trong quản lý chi tiêu công [23]

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG ĐỊNH MỨC PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH QUẢNG BÌNH

GIAI ĐOẠN 2004 - 2007

2.1 ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU 2.1.1 Đặc điểm tự nhiên và xã hội

2.1.1.1 Vị trí địa lý

Hình 2.1 Bản đồ hành chính tỉnh Quảng Bình

Tỉnh Quảng Bình nằm ở Bắc Trung Bộ Việt Nam, giới hạn trong toạ độ địa lý 18°55' - 18°05' vĩ độ Bắc và 103°37' - 107°00' kinh độ Đông, có chung địa giới với các tỉnh: phía Bắc giáp tỉnh Hà Tĩnh; phía Nam giáp tỉnh Quảng Trị; phía Đông giáp biển với bờ biển dài 116,04 km và có diện tích 20.000 km2 thềm lục địa; phía Tây giáp Lào với 201 km đường biên giới Diện tích tự nhiên toàn tỉnh là 8.065,3 km2, chiếm 2,45% về diện tích cả nước

Chạy qua tỉnh có 4 trục dọc là đường sắt, Quốc lộ IA; 2 nhánh đường Tây Hồ Chí Minh và Đông Hồ Chí Minh cùng 1 trục ngang (Đông-Tây) và các đường nhánh theo hướng Đông-Tây nối liền các xã phía Đông và phía Tây của tỉnh Các tuyến trục giao thông ngang, dọc này nối liền các cảng biển Gianh và Nhật Lệ, Hòn La, khu kinh tế Hòn La, thành phố Đồng Hới, các thị trấn huyện lỵ gắn với hệ thống cảng biển và khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cha Lo; nối các trọng điểm này của tỉnh với các địa phương khác của Việt Nam và nước bạn Lào

Yếu tố vị trí như trên với các điều kiện để tạo giao thương và thuận tiện cho các nhà đầu tư, các doanh nghiệp đến với Quảng Bình, tạo cho Quảng Bình có điều kiện thuận lợi hơn để phát triển sản xuất hàng hoá, tiếp thu nhanh khoa học kỹ thuật, phát triển nhanh những ngành kinh tế mũi nhọn, sớm hoà nhập xu thế chung của cả nước Đây là một lợi thế của Quảng Bình trong thế so sánh với các tỉnh Bắc Trung Bộ trong phát triển kinh tế đa dạng từ kinh tế biển với trọng điểm là khu kinh tế Hòn La, kinh tế cửa khẩu, kinh tế vùng đồi và kinh tế đồng bằng

Địa hình Quảng Bình hẹp và dốc từ phía Tây sang phía Đông Đồi núi chiếm 85% tổng diện tích tự nhiên Toàn bộ diện tích được chia thành bốn vùng sinh thái cơ bản: Vùng núi cao, vùng đồi và trung du, vùng đồng bằng, vùng cát ven biển Quảng Bình nằm ở vùng nhiệt đới gió mùa và luôn bị tác động bởi khí hậu của phía Bắc và phía Nam và được chia làm hai mùa rõ rệt: mùa mưa và mưa khô

2.1.1.2 Dân số và cơ cấu hành chính

Dân số Quảng Bình năm 2007 là 854.918 người chiếm 1% dân số cả nước, trong đó dân số thành thị 123.111 người chiếm 14,4%, nông thôn

731.807 người chiếm 85,6% Có 16 dân tộc chung sống trong cộng đồng [14]

Về tổ chức hành chính, tỉnh Quảng Bình có 7 đơn vị hành chính cấp huyện, bao gồm thành phố Đồng Hới và 6 huyện là Quảng Trạch, Bố Trạch, Quảng Ninh, Lệ Thuỷ, Tuyên Hoá và Minh Hoá; 159 đơn vị hành chính cấp xã, trong đó có 10 phường, 08 thị trấn và 141 xã

2.1.1.3 Tài nguyên thiên nhiên

Tài nguyên đất được chia thành hai hệ chính: Đất phù sa ở vùng đồng bằng và hệ pheralit ở vùng đồi và núi Quảng Bình nằm trong khu vực đa dạng sinh học Bắc Trường Sơn - nơi có khu hệ thực vật, động vật đa dạng, độc đáo với nhiều nguồn gen quý hiếm

Thảm thực vật rừng Quảng Bình rất đa dạng và phong phú, trong đó có nhiều loại gỗ quý như lim, gụ, sến, táu, và nhiều loại thú quý hiếm như hổ, báo, voọc, trĩ sao, gà lôi, các loại bò sát, móng guốc khác Đặc biệt ở khu bảo tồn Phong Nha - Kẻ Bàng có nhiều loại động vật và thực vật quý hiếm như cây bách xanh núi đá, sao la và mang lớn, cùng nhiều loại thuỷ sinh độc đáo là những nguồn gen quý hiếm tạo nên hệ sinh thái có giá trị kinh tế, khoa học và tham quan du lịch

Quảng Bình có bờ biển dài 116,04 km với 5 cửa sông Bờ biển có nhiều thắng cảnh đẹp, với trữ lượng khoảng 10 vạn tấn và phong phú về loài (1650 loài), trong đó có những loại quý hiếm như tôm hùm, tôm sú, mực ống, mực nang, san hô Phía Bắc Quảng Bình có bãi san hô trắng với diện tích hàng chục ha, đó là nguồn nguyên liệu quý cho sản xuất hàng mỹ nghệ và tạo ra vùng sinh thái của hệ san hô Điều đó cho phép phát triển nền kinh tế tổng hợp vùng ven biển

Quảng Bình có nhiều loại khoáng sản như vàng, sắt, titan, pyrit, chì, kẽm và một số khoáng sản phi kim loại như cao lanh, cát thạch anh, đá vôi, đá mable, đá granit Trữ lượng vàng tại Quảng Bình có khả năng để phát triển công nghiệp khai thác và chế tác vàng

Quảng Bình có nguồn lao động dồi dào, có nguồn lực con người thông minh, cần cù, giàu lòng yêu nước, quyết tâm vượt mọi khó khăn, cầu tiến bộ Mặt khác, có đội ngũ cán bộ khoa học kỹ thuật có khả năng tiếp thu nhanh

công nghệ tiên tiến[30]

2.2 TÌNH HÌNH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI CỦA QUẢNG BÌNH GIAI ĐOẠN 2004 -2007

2.2.1 Những thành tựu đã đạt được

2.2.1.1 Một số chỉ tiêu kinh tế và xã hội

Bảng 2.1: Một số chỉ tiêu kinh tế - xã hội năm 2007

+ Công nghiệp - xây dựng % 35,4

+ Nông - lâm - ngư nghiệp % 25,8

4 Tổng Giá trị kim ngạch xuất khẩu triệu USD 53,5

7 Tỷ lệ phát triển dân số tự nhiên % 1,01

9 Tỷ lệ trẻ em dưới 5 tuổi suy dinh dưỡng % 18,5 10 Tỷ lệ hộ nông dân sử dụng nước sạch % 80 11 Giải quyết việc làm bình quân hàng năm vạn lao động 2,8

Nguồn: Sở Kế hoạch và Đầu tư, Cục Thống kê

Trong những năm qua, thực hiện đường lối đổi mới của Đảng, nhân dân Quảng Bình đã có sự nỗ lực phấn đấu, khai thác các tiềm năng, lợi thế, phát huy các nguồn lực trong và ngoài tỉnh đã thu được những kết quả nhất định trên nhiều lĩnh vực phát triển KTXH Cụ thể một số chỉ tiêu đạt được

trong năm 2007 thể hiện qua bảng 2.1

2.2.1.2 Tăng trưởng kinh tế và chuyển dịch cơ cấu kinh tế

Quy mô GDP của tỉnh tính theo giá hiện hành năm 2005 là 4541,2 tỷ đồng, đến năm 2006 đạt 5478,3 tỷ đồng, năm 2007 là 6.659,7 tỷ đồng Cơ cấu kinh tế của tỉnh có sự chuyển dịch tích cực theo hướng giảm dần tỷ trọng GDP nông nghiệp trong GDP của tỉnh từ 29,5% năm 2005 xuống 27,9% năm 2006, năm 2007 còn 25,8% và ước thực hiện năm 2008 là 24% Tỷ trọng CN-XD trong GDP tăng dần, năm 2005 là 32,1%, năm 2006 là 33,6%, năm 2007 đạt 35,4%, đến năm 2008 ước thực hiện là 37% và xu hướng tăng 1,2 - 1,3 % Tỷ trọng dịch vụ trong GDP tăng chậm, năm 2005 chiếm 38,2%, năm 2006 là 38,5% và năm 2007 đạt 38,8% Tỷ trọng GDP phi nông nghiệp tăng từ 70,3% năm 2005 lên 72,1% năm 2006 chủ yếu do tăng tỷ trọng của khu vực công nghiệp - xây dựng

GDP bình quân đầu người của tỉnh đã được cải thiện Năm 2005 đạt 5,4 triệu đồng, năm 2006 đạt 6,47 triệu đồng, năm 2007 đạt 7,77 triệu đồng, năm 2008 ước đạt 9,41 triệu đồng, rút dần khoảng cách chênh lệch GDP/người so cả nước đạt từ 53,6% năm 2005 lên 56% năm 2006, năm 2007 là 59% và 2008 ước đạt 62 %

2.2.1.3 Về kết quả đầu tư

Nguồn vốn ĐTPT trong các năm qua tăng khá Tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội trong thời kỳ 2001-2005 là 12.212,5 tỷ đồng; thời kỳ 2006-2008 là 6.900 tỷ đồng Tỷ trọng vốn đầu tư/GDP chiếm trung bình từ 68-71% Trong đó vốn NSNN chiếm 41%, vốn tín dụng chiếm 34,3%, vốn tự có các

DN chiếm 2,7%, vốn của kinh tế tập thể, tư nhân, hỗn hợp, xây dựng của dân cư chiếm 19,1%, vốn đầu tư nước ngoài chiếm 3,35% tổng vốn xã hội

Giá trị tài sản cố định mới tăng của vốn nhà nước trên địa bàn thời kỳ 2001-2005 tăng 2,5 lần thời kỳ 1996-2000, nhất là thời kỳ 2004-2007 tăng khá mạnh, năng lực sản xuất công nghiệp tăng lên đáng kể, các cơ sở dịch vụ được phát triển, kết cấu hạ tầng KTXH ngày càng được cải thiện

Cơ sở hạ tầng có bước phát triển khá, mạng lưới giao thông vận tải được quan tâm đầu tư Năm 2000 có 142/154 xã, phường, đến năm 2007 có 155/159 xã, phường có đường ôtô đến tận trung tâm xã Hầu hết các tuyến đường quan trọng được đầu tư cải tạo, nâng cấp như quốc lộ 1A, đường Hồ Chí Minh, QL12A, đường nối đảo Hòn Cỏ, các tuyến đường du lịch, đường nội thị, nhiều công trình quan trọng của tỉnh được xây dựng như: sân bay Đồng Hới, khu công nghiệp Tây Bắc Đồng Hới, Khu Công nghiệp Hòn La

Hình 2.2 Thành phố Đồng Hới hôm nay

Bưu chính viễn thông phát triển khá nhanh, được trang bị hiện đại đảm bảo thông tin thông suốt trong phạm vi cả nước Dung lượng các tổng đài ngày càng tăng, chất lượng thông tin liên lạc ngày càng được đảm bảo, năm 2001 có 129 xã có điện thoại, đến năm 2006 trở đi có 100% số xã có điện