Kiểm toán nhà nớc Hội đồng khoa học đề tài nghiên cứu khoa học cấp sở GII PHP NNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Chủ nhiệm đề tài: CN Đặng Văn Hải, Phó vụ tr−ëng Vơ Ph¸p chÕ Th− ký: CN Đỗ Lan Hương, chuyờn viờn Vụ Pháp chế Hà Nội, tháng 12 năm 2009 Mục lục Trang Phần mở đầu Chơng Tổng quan văn quản quy phạm pháp luật thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc 1.1 Nhng chung văn quy phạm pháp luật 1.1.1 Khái niệm văn quản quy phạm pháp luật 1.1.2 Đặc điểm văn quy phạm pháp luật 1.1.3 Yêu cầu văn quy phạm pháp luật 10 1.1.4 Hệ thống văn quy phạm pháp luật 15 1.2 Các tiêu chí đánh giá chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật 16 1.2.1 Tuân thủ nguyên tắc soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật 16 1.2.2 Có quy trình soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật bảo đảm khoa học, khả thi phù hợp quy định pháp luật 20 1.2.3 Bảo đảm nội dung văn quy phạm pháp luật phù hợp đờng lối Đảng, pháp luật Nhà nớc, có tính khả thi, đáp ứng yêu cầu kỹ thuật soạn thảo thể thức văn 22 1.3 Thẩm quyền ban hành, hình thức nội dung văn quy phạm pháp luật Tổng KTNN 24 1.4 Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc 25 1.4.1 Những kết đà đạt đợc 25 1.4.2 Những, khó khăn, tồn 33 1.4.3 Nguyên nhân tồn 35 Chơng 37 Những giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc 2.1 Định hớng chung công tác xây dựng văn quy phạm 37 pháp luật Kiểm toán Nhà nớc 2.2 Những giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn hành Kiểm toán Nhà nớc 39 2.2.1 Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, văn hớng dẫn thi hành quy định ca Tng Kim toán Nhà nước vÒ soạn thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm ph¸p luật KTNN 40 2.2.2 T chc thc hin nghiêm túc quy trình soạn thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc 41 2.2.3 Xõy dng đội ngũ cán làm công tác soạn thảo văn quy phạm pháp luật đảm bảo đủ số lượng có lực, trình độ đáp ứng u cu cụng tỏc xõy dng văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc 55 2.2.4 Kiện toàn tổ chức, nâng cao lực, trách nhiệm đơn vị làm công tác soạn thảo, thẩm định văn 56 2.2.5 Tăng cờng công tác kiểm tra, hớng dẫn đơn vị trực thuộc làm tốt công tác tham mu giúp Tổng KTNN soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật 57 2.2.6 Tăng cờng kỷ luật soạn thảo văn quy phạm pháp luật hoạt động Kiểm toán nhà nớc 58 2.2.7 ứng dụng công nghệ tin học công tác soạn thảo văn quy phạm pháp luật 59 2.2.8 Bảo đảm kinh phí cho công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc 59 Kết luận 61 Phần mở đầu Tính cấp thiết đề tài Luật Kiểm toán nhà nước Quèc héi khố XI kỳ họp thứ thơng qua ngày 14/6/2005 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006 khẳng định rõ địa vị pháp lý Kiểm toán Nhà nước (KTNN): “Kiểm toán Nhà nước quan chun mơn lÜnh vùc kiểm tra tài nhà nước Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập v ch tuõn theo phỏp lut Kiểm toán Nhà nớc thực chức kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ kiểm toán hoạt động quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách nhà nớc, tiền tài sản Nhà nớc õy l quy nh cú ý nghĩa hÕt søc quan trọng nhằm xác định vÞ trÝ, vai trò quan KINN cấu tổ chức máy Nhà nớc ta, nh quy định đầy đủ chức kiểm toán KTNN Để tạo điều kiện cho KTNN thực tốt chc nng, nhim v đợc giao, ngày 10/11/2006 Uỷ ban thờng vụ Quốc hội đà ban hành Nghị số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 giải thích khoản Điều 19 Luật kiểm toán nhà nớc thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật Tổng Kiểm toán Nhà nớc Đặc biệt, Luật ban hành văn QPPL đợc Quốc hội nớc Cộng hoà XHCN Việt Nam khoá VII, kỳ họp thứ ba thông qua ngày 3/6/2008 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2009 đà xác định rõ thẩm quyền ban hành hình thức văn quy phạm pháp luật Tổng Kiểm toán Nhà nớc, góp phần quan trọng nâng cao hiệu lực, hiệu công tác quản lý, điều hành Tổng Kiểm toán Nhà nớc tổ chức hoạt động Kiểm toán Nhà nớc theo quy định Luật kiểm toán nhà nớc Để công tác xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật KTNN vào nề nếp mang tính chun nghiệp, ngày 15/2/20008 Tổng Kiểm tốn Nhà nước ký Quyết định số 02/2008/QĐ-KTNN ban hành Quy chế soạn thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm pháp luật KTNN; đồng thời, để việc soạn thảo văn quy phạm pháp luật phù hợp với Luật ban hành văn QPPL năm 2008 thực tiễn hoạt động KTNN, ngày 07/4/2009 Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành Quyết định số 02/2009/QĐ-KTNN sửa đổi, bổ sung số điều Quy chế soạn thảo, thẩm định ban hành văn QPPL Kiểm toán Nhà nước ban hành kèm theo Quyết định số 02/2008/QĐ-KTNN ngày 15/2/20008 Tổng Kiểm toán Nh nc Do vậy, việc nghiên cứu giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc vấn đề có ý nghĩa to lớn lý luận thực tiễn, điều kiện thực Luật Kiểm toán nhà nớc Luật ban hành văn quy phạm pháp luật mi, góp phần thực nghiêm chỉnh pháp luật nâng cao chất lợng, hiệu lực hiệu hoạt động kiểm toán Kiểm toán Nhà nớc Mục tiêu nghiên cứu đề tài - Hệ thống hoá vấn đề lý luận chung văn QPPL - Phân tích, đánh giá thực trạng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc - Đề xuất giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Phạm vi nghiên cứu đề tài Đề tài nghiên cứu giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn QPPL thuộc thẩm quyền ban hành Tổng KTNN Phơng pháp nghiên cứu Dựa phơng pháp ln vËt biƯn chøng, vËt lÞch sư cđa chủ nghĩa Mác - Lênin, luận văn đà sử dụng phơng pháp nghiên cứu cụ thể nh: lịch sử - cụ thể, phân tích - tổng hợp, thống kê, so sánh 5 Đóng góp đề tài Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lợng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật KTNN Kết cấu đề tài Ngoài phần mở đầu kết luận, đề tài đợc trình bày thành chơng: Chơng I: Tổng quan văn quản quy phạm pháp luật thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Chơng II: Những giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Chơng Tổng quan văn quản quy phạm pháp luật thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán nhà nớc 1.1 Nhng chung văn quy phạm pháp luật 1.1.1 Khái niệm văn quản quy phạm pháp luật Văn quản quy phạm pháp luật hình thức pháp luật đời từ sớm, nhà nớc nô lệ, phong kiến Bộ luật La Mà cổ đại, Luật Hồng Đức (Quốc triều hình luật) Việt Nam văn quy phạm pháp luật điển hình Trong nhà nớc t sản, nớc theo hệ thống luật tục, văn phong phú đợc soạn thảo với trình độ kỹ thuật cao Điều đáng lu ý nhiều nớc nay, bên cạnh việc sử dụng hình thức văn văn quy phạm pháp luật thừa nhận sử dụng hình thức khác pháp luật Đối với nhà nớc xà hội chủ nghĩa, văn văn quản quy phạm pháp luật hình thức pháp luật nớc ta, văn quy phạm pháp luật đợc sử dơng réng r·i chÝnh qun d©n chđ nh©n dân đợc thành lập (2-9-1945), song phi đến có Luật ban hành văn quy phạm pháp luật nm 1996, định nghĩa v văn quy phạm pháp luật ghi nhận cách đầy đủ Hiện nay, theo quy nh ti Khoản Điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật nm 2008, định nghĩa v văn quy phạm pháp luật c quy nh nh sau: Văn quy phạm pháp luật văn quan nhà nớc ban hành phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đợc quy định Luật Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, có quy tắc xử chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đợc Nhà nớc bảo đảm thực để điều chỉnh quan hệ xà hội 1.1.2 Đặc điểm văn quy phạm pháp luật Văn quy phạm pháp luật c phõn bit với văn áp dụng pháp luật (cá biệt) văn hành thơng dụng khác đặc im sau õy: 1.1.2.1 Là văn quan nhà nớc ban hành phối hợp ban hành theo thẩm quyền Dấu hiệu cho thấy: Một là, quan no máy nhà nớc có thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật, mà quan đợc pháp luật quy định có thẩm quyền Cơ quan có thẩm quyền ban hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh quan lập hiến, lập pháp, quan ban hành văn quy phạm pháp luật khác gọi quan lập quy Hai là, thẩm quyền quan ban hành văn quy phạm pháp luật định nội dung điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh mức độ điều chỉnh văn Ba là, chế phân công phối hợp, phân cấp thẩm quyền nh nguyên tắc tập trung dân chủ pháp chế tổ chức, hoạt động quan nhà nớc yếu tố quy định hình thành trật tự nghiêm ngặt hiệu lực pháp lý văn 1.1.2.2 Chỉ văn quy phạm pháp luật có quy tắc xử chung, tức quy phạm pháp luật Dấu hiệu văn quy phạm pháp luật tiêu chí chủ yếu để phân biệt với văn nhà nớc khác nh văn áp dụng pháp luật, loại giấy tờ hành Các quy phạm pháp luật, văn quy phạm pháp luật có thuộc tính mà văn áp dụng pháp luật không có, nh: tính khái quát trìu tợng, tức không quy định vụ việc cụ thể, tổ chức, cá nhân cụ thể Bởi vì, quan hệ xà hội mà quy phạm pháp luật mô có tính chung, đợc đúc kết từ số lợng lớn quan hệ thực, cá biệt Ngoài ra, đợc áp dụng nhiều lần sống, trờng hợp có kiện pháp lý xuất phù hợp với liệu mà phần giả định quy phạm pháp luật định trớc 1.1.2.3 Văn quy phạm pháp luật đợc ban hành theo thủ tục, trỡnh t pháp luật quy định Ban hành văn quy phạm pháp luật hình thức hoạt động cỏc quan nhà nớc Hoạt động đợc tiến hành qua nhiều giai đoạn, giai đoạn bao gồm hoạt động cần thực hiện, yêu cầu cần đạt, mục đích cần đáp ứng (hoạt động diễn theo thủ tục định) Các nội dung đợc quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật đợc Quốc hội thông qua ngày 3/6/2008; Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 Chính phủ quy định chi tiết biện pháp thi hành thi hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Thủ tục, trỡnh t ban hành văn quy phạm pháp luật phỏp lut quy nh nhm bảo đảm cho văn đợc xây dựng theo quy trình vừa hợp pháp vừa hợp lý 1.1.2.4 Văn quy phạm pháp luật mang tớnh bt buc chung, đợc Nh nc bo m thc hin Văn quy phạm pháp luật mang tính công quyền, đợc ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục hình thức định, tác động đến mặt đời sống xà hội sở pháp lý quan trọng cho hoạt động cụ thể quan, tổ chức công dân Văn quy phạm pháp luật mang tớnh bt buc chung đợc Nhà nớc đảm bảo thi hành biện pháp thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế, cỡng chế 1.1.2.5 Văn quy phạm pháp luật c ban hnh nhằm điều chỉnh quan hệ xà hội Chức pháp luật XHCN điều chỉnh quan hệ xà hội để quan hệ hình thành phát triển phù hợp ý chí giai cấp công nhân nhân dân lao động nhằm xây dựng nớc Việt Nam: Dân giàu, nớc mạnh, xà hội công bằng, dân chủ, văn minh 1.1.3 Yêu cầu văn quy phạm pháp luật 1.1.3.1 Những yêu cầu chung kỹ thuật soạn thảo văn Trong trình soạn thảo văn quy phạm pháp luật cần đảm bảo yêu cầu chung sau đây: - Nắm vững đờng lối, sách Đảng xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật - Văn đợc ban hành phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phạm vi hoạt động quan, tức phải giải đáp đợc vấn đề: văn ban hành thuộc thẩm quyền pháp lý thuộc loại nào? Phạm vi tác động văn đến đâu? Trật tự pháp lý đợc xác định nh nào? Văn dự định ban hành có mâu thuẫn với văn khác quan quan khác? - Nắm vững nội dung văn cần soạn thảo, phơng thức giải công việc đa phải rõ ràng, phù hợp Văn phải thiết thực, đáp ứng nhu cầu thực tế đặt ra, phù hợp với pháp luật hành, không trái với văn cấp trên, có tính khả thi - Văn phải đợc trình bày yêu cầu mặt thể thức, văn phong 10 Kết luận Trong t chc v hoạt động quản lý Kim toỏn Nh nc, văn quy phm phỏp lut có vai trò quan trọng công cụ, phơng tiện để lÃnh đạo Kim toỏn Nh nc đạo, điều hành hoạt động toàn ngành, nhằm không ngừng nâng cao chất lợng kiểm toán mặt công tác khác Kiểm tốn Nhà nước Do vËy, nghiªn cøu giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật cña Kim toỏn Nh nc vấn đề có ý nghĩa to lớn lý luận thực tiễn, nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu công tác quản lý, điều hành Kim toỏn Nh nc, điều kiện địa vị pháp lý Kim toỏn Nh nc đà đợc nâng cao Trên sở nghiên cứu cách có hệ thống vấn đề lý luận văn quy phm phỏp lut thực trạng công tác soạn thảo văn ban hành văn quy phm phỏp lut Kim toỏn Nh nc, ề tài đà làm sáng tá c¬ së lý ln tiêu chí đánh giá chất lượng công tác soạn thảo, ban hành văn QPPL; đặc trưng văn QPPL Tổng KTNN ban hành; khó khăn, tồn nguyờn nhõn ca nhng tn ti công tác xõy dng văn QPPL Kim toỏn Nh nc thời gian qua Trên sở đó, ĐỊ tµi đề xuất định hớng chung công tác xây dựng văn quy phm phỏp lut Kim toỏn Nh nc nh đa số giải pháp b¶n nh»m khơng ngừng nâng cao chất lượng cơng tác nghiên cứu, xây dựng vµ ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm tốn Nhà nước, gãp phÇn nâng cao hiệu lực, hiệu công tác Kim tốn Nhà nước Víi thêi gian nghiªn cøu khơng dài, đặc biệt điều kiện Luật ban hành văn QPPL năm 2008 có hiệu lực có nhiều điểm quy trình xây dựng văn bản, thẩm quyền nội dung văn bn QPPL Tng KTNN ban hnh, nên chắn tài không tránh khỏi điểm hạn chế, thiếu sót cần phải đợc bổ khuyết, tác giả mong nhận đợc ý kiến 61 đóng góp chuyên gia, nhà quản lý đồng nghiệp để tài đợc hoàn thiện hơn, thực có ý nghĩa hoạt động thực tiễn Kim toỏn Nh nc./ 62 Tài liệu tham khảo Hin phỏp Nước Cộng hoà XHCN Việt Nam năm 1992 (đã sa i, b sung nm năm 2001) Luật ban hành văn quy phạm pháp luật nm 2008 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 Chính phủ quy định chi tiết bin phỏp thi hành số điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Luật ban hành văn quy phạm pháp luËt năm 1996 (đã sửa đổi, bổ sung năm năm 2002) Nghị định Chính phủ số 101/CP ngày 23/9/1997 quy dịnh chi tiết thi hành số điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Quyết định Bộ trởng Bộ T pháp số 228/QĐ-BTP ngày 27/9/1999 ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật Nghị định Chính phủ số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 tổ chức hoạt động tổ chức pháp chế bộ, ngành Giáo trình kỹ thuật xây dựng văn bản/Trờng Đại học luật Hà nội -H NXB CAND, 2001 Tài liệu bồi dỡng quản lý hành nhà nớc/ Học viện Hành quốc gia (Chơng trình chuyên viên, phần II) 10 Ch th ca Th tướng ChÝnh phđ sè 31/2006/CT-TTg ngµy 25/8/2006 vỊ đẩy mạnh công tác soạn thảo ban hành văn quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh 11 Nghị số 1053/2006/NQ- UBTVQH11 ngày 10/11/2006 ca U ban thường vụ Quốc hội giải thích khoản Điều 19 Luật Kiểm toán nhà nước 63 12 Quy chế soạn thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán nhà nước ban hành kèm theo Quyết định số 02/2008/QĐKTNN ngày 15/2/2008 Tổng Kiểm toán Nhà nước 13 Quyết định số 02/2009/QĐ-KTNN ngày 07/4/2009 Tổng Kiểm toán Nhà nước sửa đổi, bổ sung số điều Quy chế soạn thảo, thẩm định ban hành văn QPPL Kiểm toán Nhà nước 14 Dự thảo Chiến lược phát triển Kiểm toán Nhà nước giai đoạn 2008 2015 tầm nhìn 2020 15 Báo cáo tổng kết 15 năm hoạt ng ca Kiểm toán Nhà nớc (1994 2009) 64 Kiểm toán nhà nớc Hội đồng khoa học BO CO TểM TT đề tài cấp sở GII PHP NNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA KIỂM TỐN NHÀ NƯỚC Chđ nhiệm đề tài: CN Đặng Văn Hải, Phó vụ trởng Vơ Ph¸p chÕ Th− ký: CN Đỗ Lan Hương, chun viờn Vụ Pháp chế Hà Nội, tháng 12 năm 2009 Phần mở đầu Tính cấp thiết ca ti Luật Kiểm toán nhà nước Quèc héi khoá XI kỳ họp thứ thơng qua ngày 14/6/2005 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006 khẳng định rõ địa vị pháp lý Kiểm toán Nhà nước (KTNN): “Kiểm tốn Nhà nước quan chun mơn lÜnh vùc kiểm tra tài nhà nước Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập tuân theo phỏp lut Kiểm toán Nhà nớc thực chức kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ kiểm toán hoạt động quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách nhà nớc, tiền tài sản Nhà n−íc Đây quy định có ý nghĩa hÕt søc quan trng nhm xỏc nh vị trí, vai trò quan KINN cấu tổ chức máy Nhà nớc ta, nh quy định đầy đủ chức kiểm toán KTNN Để tạo điều kiÖn cho KTNN thùc hiÖn tèt chức năng, nhiệm vụ đợc giao, Luật ban hành văn QPPL đợc Quốc hội nớc Cộng hoà XHCN Việt Nam khoá VII, kỳ họp thứ ba thông qua ngày 3/6/2008 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2009 đà xác định rõ thẩm quyền ban hành hình thức văn quy phạm pháp luật Tổng Kiểm toán Nhà nớc, góp phần quan trọng nâng cao hiệu lực, hiệu công tác quản lý, điều hành Tổng Kiểm toán Nhà n−íc Để cơng tác xây dựng ban hành văn QPPL KTNN vào nề nếp mang tính chuyên nghiệp, ngày 15/2/20008 Tổng KTNN ký Quyết định số 02/2008/QĐKTNN ban hành Quy chế soạn thảo, thẩm định ban hành văn QPPL KTNN; đồng thời, để việc soạn thảo văn quy phạm pháp luật phù hợp với Luật ban hành văn QPPL năm 2008 thực tiễn hoạt động KTNN, ngày 07/4/2009 Tổng KTNN ban hành Quyết định số 02/2009/QĐ-KTNN sửa đổi, bổ sung số điều Quy chế soạn thảo, thẩm định ban hành văn QPPL Kiểm tốn Nhà nước Do vËy, viƯc nghiªn cøu giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc vấn đề có ý nghĩa to lớn lý luận thực tiễn, điều kiện thực Luật Kiểm toán nhà nớc Luật ban hành văn QPPL mi, góp phần thực nghiêm chỉnh pháp luật nâng cao chất lợng, hiệu lực hiệu hoạt động kiểm toán Kiểm toán Nhà nớc Mục tiêu nghiên cứu đề tài - Hệ thống hoá vấn đề lý luận chung văn QPPL - Phân tích, đánh giá thực trạng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc - Đề xuất giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Phạm vi nghiên cứu đề tài Đề tài nghiên cứu giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn QPPL thuộc thẩm quyền ban hành Tổng KTNN Phơng pháp nghiên cứu Dựa phơng pháp luận vật biện chứng, vật lịch sử chủ nghĩa Mác - Lênin, luận văn đà sử dụng phơng pháp nghiên cứu cụ thể nh: lịch sử - cụ thể, phân tích - tổng hợp, thống kê, so sánh Đóng góp đề tài Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lợng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật KTNN Kết cấu đề tài Ngoài phần mở đầu kết luận, đề tài đợc trình bày thành chơng: Chơng I: Tổng quan văn quản quy phạm pháp luật thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Chơng II: Những giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Chơng Tổng quan văn quản quy phạm pháp luật thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán nhà nớc Trong Chơng này, đề tài đà nghiên cứu cách có hệ thống vấn đề lý luận v thực trạng công tác xõy dng văn QPPL KTNN Dới xin nêu tóm tắt nội dung trên: 1.1 Nhng chung văn quy phạm pháp luật 1.1.1 Khái niệm văn quản quy phạm pháp luật Theo quy nh ti Khoản Điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật nm 2008, văn quy phạm pháp luật c định nghĩa nh sau: Văn quy phạm pháp luật văn quan nhà nớc ban hành phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đợc quy định Luật Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, có quy tắc xử chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đợc Nhà nớc bảo đảm thực ®Ĩ ®iỊu chØnh c¸c quan hƯ x· héi ” 1.1.2 Đặc điểm văn quy phạm pháp luật 1.1.2.1 Là văn quan nhà nớc ban hành phối hợp ban hành theo thẩm quyền 1.1.2.2 Chỉ văn quy phạm pháp luật có quy tắc xử chung, tức quy phạm pháp luật 1.1.2.3 Văn quy phạm pháp luật đợc ban hành theo thủ tục, trỡnh t pháp luật quy định 1.1.2.4 Văn quy phạm pháp luật mang tớnh bt buc chung, đợc Nh nc bo m thc hin 1.1.2.5 Văn QPPL c ban hnh nhằm điều chỉnh QHXH 1.1.3 Yêu cầu văn quy phạm pháp luật - Những yêu cầu chung kỹ thuật soạn thảo văn - Những yêu cầu nội dung - Những yêu cầu bố cục thể thức văn 1.1.4 Hệ thống văn quy phạm pháp luật Hệ thống văn quy phạm pháp luật hệ thống đợc hình thành liên kết văn quy phạm pháp luật thành chỉnh thể thống nhất, toàn diện ổn định, cụ thể, chặt chẽ, sở phân công phân cấp hợp lý thẩm quyền quan nhà nớc việc ban hành văn quy phạm pháp luật Cn c quy định Hiến pháp năm 1992 (đà đợc sửa đổi, bổ sung năm 2001) Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008, ti ó a hệ thống văn quy phạm pháp luật thẩm quyền ban hành văn QPPL quan nhà nước có thẩm quyền theo quy nh hin hnh ca phỏp lut 1.2 Các tiêu chí đánh giá chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật 1.2.1 Tuân thủ nguyên tắc việc soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Nguyên tắc soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật t tởng đạo toàn trình soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật đợc quán triệt tuân thủ toàn bớc, khâu quy trình xây dựng văn nh việc kiện toàn hệ thống văn quy phạm pháp luật Nguyên tắc soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật bao gm cỏc nguyờn tc chung v cỏc nguyờn tc c th - Những nguyên tắc chung việc soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật, bao gm: bảo đảm không ngừng tăng cờng lÃnh đạo Đảng trình xây dựng pháp luật; nguyên tắc khách quan; nguyên tắc dân chủ xà hội chủ nghĩa; nguyên tắc pháp chế xà hội chủ nghĩa v nguyên tắc khoa học - Những nguyên tắc c th việc soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật: bo m tính hợp hiến, hợp pháp vµ tính thống văn QPPL hƯ thèng ph¸p lt; tn thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn QPPL; bảo đảm tính cơng khai trình xây dựng, ban hành văn QPPL trừ trường hợp văn có nội dung thuộc bí mật nhà nước; bảo đảm tính minh bạch quy định văn QPPL; bảo đảm tính khả thi văn QPPL; không làm cản trở việc thực điều ước quốc tế mà Cộng hoà XHCN Việt Nam thành viên 1.2.2 Cã quy tr×nh soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp bảo đảm khoa học, khả thi phù hợp quy định pháp luật Dới góc độ khoa học quản lý thực tiễn công tác soạn thảo, ban hành văn b¶n quy phạm pháp luật cđa KTNN thêi gian qua, ể hoạt động ban hành văn có hiệu quả, tạo văn có chất lợng cao, vic soạn thảo cn phi tin hnh theo mt quy trình soạn thảo bảo đảm khoa học, khả thi phù hợp quy định pháp luật vi nhng cụng vic nh sau: - Nắm tình hình, xác định nội dung cần văn hoá; - Lập chơng trình xây dựng pháp luật; - Soạn thảo văn bản; - Thẩm định dự thảo văn bản; - Trình dự thảo văn bản; - Ký ban hành văn Mỗi công việc có nội dung riêng biệt có vai trò khác hoạt động xây dựng văn Nếu nắm vững nội dung cách giải công việc tiết kiệm đợc thời gian, sức lực, kinh phí trình xây dựng văn bản, bảo đảm chất lợng, nội dung chúng Nếu giải không đắn, không đồng việc trực tiếp ảnh hởng tới chất lợng hiệu lực pháp lý hay hiệu lực tác động văn 1.2.3 Bảo đảm nội dung văn quy phạm pháp luật phù hợp với đờng lối Đảng, pháp luật nhà nớc bảo đảm tính khả thi 1.3 Thẩm quyền ban hành, hình thức nội dung văn QPPL Theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008, Tổng KTNN có thẩm quyền ban hnh mt loi bn QPPL định để quy định, hướng dẫn chuẩn mực kiểm toán nhà nước; quy định cụ thể quy trình kiểm tốn, hồ sơ kiểm toán Văn QPPL Tổng KTNN có số đặc thù sau: - Về hình thức văn bản: định; - VÒ néi dung văn bản, ni dung quyt nh Tng KTNN ban hnh để điều chỉnh quan hệ xà hội phát sinh hoạt động KTNN - lĩnh vực mang tính chuyên môn, chuyên nghiệp cao; phạm vi điều chØnh hĐp, chØ bao gåm c¸c quy định, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán: chun mc kim tốn nhà nước, quy trình kiểm tốn vµ hồ sơ kiểm tốn Đặc điểm địi hỏi đội ngũ cán xây dựng văn QPPL phải có trình độ chun mơn nghiệp vụ kiểm tốn, am hiểu sâu sắc lĩnh vực kiểm toán mà văn điều chỉnh; đồng thi, cú kỹ năng, nghiệp vụ công tác soạn thảo văn QPPL 1.4 Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc 1.4.1 Kt qu công tác soạn thảo ban hành văn KTNN - Trong giai đoạn từ thành lập đến năm 2002 (trớc có Quyết định số 40/2002/QĐ-TTg ngày 18/3/2002 Thủ tớng Chính phủ thẩm quyền ký ban hành văn quy phạm pháp luật) - Giai on t cú Quyết định số 40/2002/QĐ-TTg ngày 18/3/2002 Thủ tớng Chính phđ đến trước Luật KTNN có hiệu lực - Giai đoạn từ Luật KTNN có hiệu lực thi hành đến nay: §Ĩ bảo đảm hiệu lực thi hành ca Lut KTNN, sau Luật Kiểm toán nhà nớc đợc Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ thông qua, Tổng KTNN đà ch o vic son tho trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành 06 nghÞ quyÕt ban hành 20 văn QPPL thuc thm quyn để hớng dẫn thi hành Luật KTNN Để công tác xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật KTNN vào nề nếp mang tính chuyên nghiệp, ngày 15/2/20008 Tổng Kiểm toán Nhà nước ký Quyết định số 02/2008/QĐ-KTNN ban hành Quy chế soạn thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm pháp luật KTNN Đây văn quy phạm pháp luật quan trọng tạo sở pháp lý cho công tác soạn thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nước vào nề nếp mang tính chuyên nghiệp cao Sau năm thực Quy chế, công tác soạn thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nước bước vào nề nếp, có trọng tâm, trọng điểm đạt kết quan trọng Tuy nhiên, trình triển khai thực Quy chÕ, mét sè quy định đà bộc lộ bất hợp lý v bt cp so vi Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 (có hiệu lực thi hành từ 01/01/2009), quy trình xây dựng văn thẩm quyền ban hành nội dung văn quy phạm pháp luật Tổng Kiểm toán Nhà nước §Ĩ viƯc soạn thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm pháp luật KTNN phù hợp với Luật ban hành văn QPPL năm 2008, đồng thời khắc phục kịp thời tån tại, hạn chế nêu trên, ngày 07/4/2009 Tổng KTNN ban hành Quyết định số 02/2009/QĐ-KTNN sửa đổi, bổ sung số điều Quy chế soạn thảo, thẩm định ban hành văn QPPL KTNN 1.4.2 Những khó khăn, tồn cụng tỏc soạn thảo ban hành văn Kiểm toán Nhà nớc Từ thực tiễn hoạt động KTNN cho thấy công tác soạn thảo ban hành văn thời gian qua số khú khn, tồn là: - Hoạt động soạn thảo ban hành văn bộ, quan ngang quan khác Nhà nớc trung ơng, có Kiểm toán Nhà nớc cha đợc quy định đầy đủ, cụ thể văn quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao nh Luật ban hành văn quy phạm pháp luật văn hớng dẫn thi hành Luật - Cha xây dựng đợc chiến lợc, chơng trình, kế hoạch ban hành văn quy phạm pháp luật KTNN dài hạn trung hạn để bảo đảm chủ động tính khả thi hoạt động soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật tổ chức hoạt động KTNN Do vậy, cha xác định đợc danh mục văn cần ban hành nh việc phân công trách nhiệm soạn thảo, dự kiến thời gian trình văn bảo đảm kinh phí cần thiết cho việc xây dựng văn KTNN - Về việc soạn thảo văn bản, năm gần công tác đà đợc trọng hơn, từ sau Tổng KTNN ban hành Quy chế soạn thảo, thẩm định ban hành văn QPPL KTNN công tác bớc vào nề nếp, có trọng tâm, trọng điểm Tuy nhiên, q trình thực số tồn tại, như: + Kết hồn thành việc soạn thảo trình Tổng KTNN ký ban hành văn QPPL thấp so với yêu cầu: năm 2008 ban hành 7/15 văn (đạt 47% kế hoạch); năm 2009, tính đến ngày 24/11/2009 ban hành 3/10 văn (đạt 30 % kế hoạch); tiến độ soạn thảo văn QPPL nhìn chung cịn chậm so với u cầu; + Việc soạn thảo số văn chưa thực đầy đủ quy định pháp luật Tổng KTNN xây dựng ban hành văn QPPL; + KTNN quan chuyên môn kiểm tra tài nhà nước, hoạt động phân tán, không tập trung, tham gia phối hợp xây dựng văn QPPL KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực hạn chế + Chất lượng số văn hạn chế, phải chỉnh sửa nhiều lần nhiều thời gian; việc lấy ý kiến Trang tin điện tử Kiểm toán Nhà nước (Website) thời gian đầu lúng túng, chưa nhận ý kiến đóng góp theo hình thức Ngun nhân chủ yêu tình trạng nêu do: - Tổ chức làm công tác tham mu v son tho, thẩm định văn QPPL ca KTNN chm c kiƯn toµn đầy đủ; đội ngũ cán làm cơng tác nghiên cứu soạn thảo, thẩm định văn QPPL nhìn chung thiếu số lượng, hạn chế chuyên môn, nghiệp vụ, kinh nghiệm kỹ soạn thảo văn QPPL - Một số văn tiến độ chậm, chất lượng chưa cao đơn vị chủ trì q trình thực khơng bám sát thực đầy đủ, đắn trình tự, thủ tục theo Quy trình soạn thảo, thẩm định ban hành văn QPPL KTNN; ch−a thùc sù coi träng vµ quan tâm mức đến công tác soạn thảo văn quy phạm pháp luật; phối hợp đơn vị công tác tác soạn thảo văn QPPL chưa chặt chẽ, hiệu chưa cao; việc tham gia gãp ý vµ tỉ chøc tiÕp thu ý kiÕn hoàn thiện dự thảo nhiều hạn chế mang tÝnh h×nh thøc - Một số văn năm 2009 tiến độ chậm cần có thêm thời gian để tổ chức lấy ý kiến hình thức đăng Trang thông tin điện tử KTNN cho phù hợp quy định Luật ban hành văn QPPL năm 2008 - Quy chế chưa xác định rõ trách nhiệm đơn vị chủ trì việc trình Tổng Kiểm toán Nhà nước ký ban hành văn (mà Vụ Pháp chế trình) nên chưa đề cao trách nhiệm đơn vị chủ trì, làm ảnh hưởng đến chất lượng tiến độ soạn thảo văn bản; đồng thời, chưa bảo đảm tính độc lập Vụ Pháp chế việc thẩm định dự thảo văn QPPL - Kinh phí phục vụ cho cơng tác xây dựng văn QPPL hạn hep, chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng văn QPPL KTNN 10 Chơng giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo ban hành văn Quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Trong Chơng này, Đề tài đa ịnh hớng chung công tác xây dựng văn Kiểm toán Nhà nớc v giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Dới xin nêu tóm tắt nội dung trên: 2.1 Định hớng chung công tác xây dựng văn Kiểm toán Nhà nớc 2.1.1 Giai đoạn từ nm 2009 n nm 2011 Xây dựng, ban hành đề xuất quan có thẩm quyền ban hành văn hớng dẫn Luật KTNN; rà soát quy định KTNN luật có liên quan để đề xuất quan có thẩm quyền bổ sung, sửa đổi nhằm bảo đảm tính thống nhất, đồng hệ thống pháp luật 2.1.2 Giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2020 - Nghiên cứu, đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật KTNN làm sở kiện toàn tổ chức, chức năng, nhiệm vụ KTNN - Nghiên cứu, đề xuất bổ sung điều khoản quy định đầy đủ toàn diện địa vị pháp lý KTNN Hiến pháp nớc Cộng hòa xà hội chủ nghĩa Việt Nam 2.2 Những giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Để bảo đảm cho công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Tổng Kiểm toán Nhà nớc phù hợp quy định pháp luật có tính khả thi cao, cần tập trung thực tốt giải pháp sau đây: 2.2.1 Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến Luật ban hành văn quy phạm pháp luật mi, văn hớng dẫn thi hành quy định ca Tng Kim tốn nhà nước vỊ soạn thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm pháp luật KTNN 2.2.2 T chc thc hin nghiờm tỳc Quy trình soạn thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Để hoạt động ban hành văn quy phm phỏp lut có hiệu quả, tạo văn quy phm phỏp lut có chất lợng cao, cần nghiên cứu quán triệt thực nghiêm chỉnh bớc công việc theo quy định cña Quy chế soạn 11 thảo, thẩm định ban hành văn quy phạm pháp luật KTNN ban hµnh kÌm theo Quyết định số 02/2008/QĐ-KTNN ngày 15/2/20008 Tổng Kiểm tốn Nhà nước vµ Quyết định số 02/2009/QĐ-KTNN ngày 07/4/2009 cđa Tổng Kiểm tốn Nhà nước sửa đổi, bổ sung số điều Quy chế soạn thảo, thẩm định ban hành văn QPPL Kiểm toỏn Nh nc: - Lập chơng trình xây dựng bn quy phm pháp luật; - Soạn thảo văn quy phm pháp luật; - Thẩm định dự thảo văn quy phm pháp luật; - Trình ký, ban hành văn quy phm pháp luật 2.2.3 Xây dựng đội ngị c¸n bé làm cơng tác soạn thảo văn quy phạm pháp luật đảm bảo đủ số lượng có lực, trình độ đáp ứng u cầu cơng tác xây dựng văn QPPL KiĨm toán Nhà nớc 2.2.4 Kiện toàn tổ chức, nâng cao lực, trách nhiệm đơn vị làm công tác soạn thảo, thẩm định văn 2.2.5 Tăng cờng công t¸c rà sốt văn bản, kiĨm tra, h−íng dÉn c¸c đơn vị trực thuộc làm tốt công tác soạn thảo, ban hành văn 2.2.6 Tăng cờng kỷ luật soạn thảo văn quy phạm pháp luật Kiểm toán nhà nớc 2.2.7 ứng dụng công nghệ tin học công tác soạn thảo văn 2.2.8 Tăng cờng đầu t kinh phí cho công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật 12 Kết luận Trong t chc v hoạt động quản lý Kim toỏn Nh nc, văn quy phm phỏp lut có vai trò quan trọng công cụ, phơng tiện để lÃnh đạo Kim toỏn Nh nc đạo, điều hành hoạt động toàn ngành, nhằm không ngừng nâng cao chất lợng kiểm toán mặt công tác khác cđa Kiểm tốn Nhà nước Do vËy, nghiªn cøu giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật Kim toỏn Nh nc vấn đề có ý nghĩa to lớn lý luận thực tiễn, nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu công tác quản lý, điều hành Kim toỏn Nh nc, điều kiện địa vị pháp lý Kim toỏn Nh nc đà đợc nâng cao Trên sở nghiên cứu cách có hệ thống vấn đề lý luận văn quy phm phỏp lut thực trạng công tác soạn thảo văn ban hành văn quy phm phỏp lut Kim toỏn Nh nc, ề tài đà làm sáng tỏ sở lý luận v cỏc tiờu đánh giá chất lượng công tác soạn thảo, ban hành văn QPPL; đặc trưng văn QPPL Tổng KTNN ban hành; khó khăn, tồn v nguyờn nhõn ca nhng tn ti công tác xõy dng văn QPPL Kim toỏn Nh nc thời gian qua Trên sở đó, ĐỊ tµi ó đề xuất định hớng chung công tác xây dựng văn quy phm phỏp lut Kim toỏn Nh nc nh đa số giải pháp nhằm khụng ngng nõng cao cht lng cụng tác nghiên cứu, xây dựng vµ ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nước, gãp phần nâng cao hiệu lực, hiệu công tác Kiểm tốn Nhà nước Víi thêi gian nghiªn cøu khơng dài, đặc biệt điều kiện Luật ban hành văn QPPL năm 2008 có hiệu lực có nhiều điểm quy trình xây dựng văn bản, thẩm quyền nội dung bn QPPL Tng KTNN ban hnh, nên chắn tài không tránh khỏi điểm hạn chế, thiếu sót cần phải đợc bổ khuyết, tác giả mong nhận đợc ý kiến đóng góp chuyên gia, nhà quản lý đồng nghiệp để tài đợc hoàn thiện hơn, thực có ý nghĩa hoạt động thực tiễn Kim toỏn Nhà nước./ 13 ... trạng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc - Đề xuất giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Phạm vi nghiên... văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Chơng II: Những giải pháp nâng cao chất lợng công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc Chơng Tổng quan văn quản quy phạm pháp. .. lợng công tác soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật Kiểm toán Nhà nớc 39 Để bảo đảm cho công tác soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật Tổng Kiểm toán Nhà nớc phù hợp quy định pháp luật có