Quản lý chi thường xuyên ngân sách Nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng

Chi ngân sách nhà nước Trong tài chính công, khái niệm NSNN phản ánh những thể chế được xã hội thiết lập bằng hệ thống pháp luật nhằm mục đích ấn định con số chi tiêu công trong một năm

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

NGUYỄN VĂN PHƯƠNG

QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TẠI TỈNH LÂM ĐỒNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

Đà Lạt - 2012

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

NGUYỄN VĂN PHƯƠNG

QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TẠI TỈNH LÂM ĐỒNG Chuyên ngành: Tài chính và Ngân hàng

Mã số : 60 34 20

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN THỊ MINH TÂM

Đà Lạt - 2012

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT i

DANH MỤC CÁC BẢNG ii

DANH MỤC CÁC HÌNH iii

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ iv

DANH MỤC CÁC PHỤ LỤC v

LỜI MỞ ĐẦU 1

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5

1.1 Chi ngân sách nhà nước 5

1.1.1 Khái niệm chi ngân sách nhà nước 5

1.1.2 Phân loại chi ngân sách nhà nước 7

1.2 Khuynh hướng gia tăng chi ngân sách nhà nước 12

1.2.1 Khuynh hướng gia tăng các khoản chi ngân sách nhà nước 12

1.2.2 Lý do của sự gia tăng chi ngân sách nhà nước 14

1.2.3 Giới hạn chi tiêu ngân sách nhà nước 15

1.3 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước 16

1.3.1 Lý thuyết phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước 16

1.3.2 Nguyên tắc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước 23

1.4 Quản lý chi ngân sách nhà nước 25

1.4.1 Những nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước 26

1.4.2 Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước 30

1.5 Hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước và những ảnh hưởng 32

1.5.1 Về phương diện hành chính hoặc chính trị 32

1.5.2 Về phương diện kinh tế 33

1.5.3 Về phương diện tài chính 34

Chương 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH LÂM ĐỒNG 35

2.1 Quản lý chi ngân sách nhà nước và khuôn khổ pháp lý tại Việt Nam 35

2.1.1 Hệ thống ngân sách nhà nước tại Việt Nam 35

2.1.2 Đặc điểm của hệ thống ngân sách nhà nước tại Việt Nam 38

2.1.3 Phân cấp ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam 42

2.1.4 Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại Việt Nam 42

2.1.5 Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại Việt Nam 49

2.2 Phân cấp ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng 49

2.2.1 Phân cấp nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh Lâm Đồng 50

2.2.2 Phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách tại tỉnh Lâm Đồng 50

2.2.3 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách tại tỉnh Lâm Đồng 52

2.3 Cơ chế, chính sách quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng 54

2.3.1 Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước 54

2.3.2 Cơ chế phân bổ và giao dự toán chi thường xuyên cho các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước 57

2.3.3 Cơ chế tạo nguồn để thực hiện chế độ cải cách tiền lương theo lộ trình của Chính phủ 59

2.3.4 Cơ chế tiết kiệm chi thường xuyên ngân sách nhà nước 60

2.3.5 Cơ chế sử dụng dự phòng ngân sách nhà nước 61

2.3.6 Một số chế độ chi tiêu theo quy định của địa phương 62

2.4 Thực trạng về chi thường xuyên và quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng 64

2.4.1 Lập và phê chuẩn dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước 64

2.4.2 Chấp hành dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước 65

2.4.3 Quyết toán và kiểm toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước 68

2.5 Đánh giá về công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tỉnh

Lâm Đồng 71

2.5.1 Kết quả đạt được 71

2.5.2 Những hạn chế, tồn tại 72

2.5.3 Nguyên nhân của hạn chế, tồn tại 74

Chương 3 GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH LÂM ĐỒNG 78

3.1 Mục đích nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước 78

3.1.1 Bảo đảm kỷ luật tài khóa tổng thể 78

3.1.2 Cải thiện về hiệu quả phân bổ ngân sách nhà nước 79

3.1.3 Tăng cường hiệu quả hoạt động 80

3.1.4 Công khai, minh bạch trong chi thường xuyên ngân sách nhà nước 81

3.2 Quan điểm cơ bản về phân bổ ngân sách và quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng 82

3.2.1 Đối tượng, mục tiêu hoạt động 82

3.2.2 Những quan điểm cơ bản 83

3.3 Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng 84

3.3.1 Đổi mới hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp ngân sách nhà nước 84

3.3.2 Thiết lập lịch trình ngân sách nhà nước khoa học, hợp lý 85

3.3.3 Hoàn thiện các định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách nhà nước 86

3.3.4 Hoàn thiện hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách nhà nước 87

3.3.5 Tổ chức công khai ngân sách nhà nước có hiệu quả 87

3.3.6 Nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách nhà nước của cán bộ quản lý tài chính - kế toán các cấp 88

3.3.7 Tăng cường công tác kiểm soát chi và kiểm toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước 89

3.3.8 Tổ chức thí điểm áp dụng quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước

theo kết quả đầu ra 90

3.3.9 Hoàn thiện và triển khai rộng rãi hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) 92

3.4 Kiến nghị 92

KẾT LUẬN CHUNG 95

TÀI LIỆU THAM KHẢO 97 PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC BẢNG

1 Bảng 1.1 Chi ngân sách nhà nước so với GDP của một số quốc gia trước

4 Bảng 2.2 Chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng

5 Bảng 2.3 Chi chuyển nguồn năm trước chuyển sang năm sau

6 Bảng 2.4 Các khoản tạm ứng chi thường xuyên từ ngân sách

7 Bảng 3.1 Quản lý chi thường xuyên theo kết quả đầu ra đối với ngành

Giáo dục

8 Bảng 3.2 Quản lý chi thường xuyên theo kết quả đầu ra đối với ngành Y

tế

DANH MỤC CÁC HÌNH

1 Hình 1.1 Quy trình phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

2 Hình 2.1 Hệ thống ngân sách nhà nước tại Việt Nam

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

1 Biểu đồ 2.1 Tỷ trọng chi thường xuyên trong tổng chi ngân sách địa

phương

2 Biểu đồ 2.2 Tỷ trọng các khoản chi trong tổng chi thường xuyên

3 Biểu đồ 2.3 Tỷ trọng chi chuyển nguồn trong tổng chi ngân sách địa

phương

DANH MỤC CÁC PHỤ LỤC

1 Phụ lục 2.1 Nội dung các khoản thu phân cấp giữa các cấp ngân sách địa

phương tại tỉnh Lâm Đồng

2 Phụ lục 2.2 Kết quả thu - chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Lâm

Đồng từ năm 2007 đến năm 2011

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nhà nước quản lý, điều hành nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa được xác định thông qua sự tác động của hàng loạt chính sách kinh tế, tài chính; trong đó, chính sách NSNN được coi là một trong những công cụ quan trọng nhất và thường được sử dụng nhiều nhất NSNN có vai trò quan trọng trong việc huy động nguồn lực tài chính để đảm bảo yêu cầu chi tiêu của Nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý kinh tế vĩ mô

Chi tiêu NSNN hay còn gọi là chi tiêu công là việc xuất quỹ ngân sách để đài thọ cho việc thực thi các nhiệm vụ của Nhà nước liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh

tế, chính trị, xã hội Quản lý chi NSNN được đặt ra trong bối cảnh: Nguồn lực tài chính của quốc gia thì có sự giới hạn, nhưng phải làm thế nào để thỏa mãn tốt nhất những nhu cầu cần thiết nhằm đạt được các mục tiêu quản lý của Nhà nước

Mặc dù Chính phủ đã có nhiều nỗ lực trong việc thực thi các chính sách chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng công quỹ

và nâng cao hiệu lực quản lý chi NSNN Song thực tế cho thấy, tình trạng sử dụng kinh phí NSNN không đúng mục đích, không đúng chế độ còn xảy ra phổ biến ở hầu hết các địa phương, đơn vị sử dụng NSNN Điều đó đã nói lên cơ chế quản lý chi NSNN của cả nước nói chung và của từng địa phương nói riêng hiện nay chưa thật sự có hiệu lực Chính vì vậy, cần phải có những nghiên cứu, đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN một cách thấu đáo, để từ đó đề ra các giải pháp quản lý có hiệu quả, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội

Chi thường xuyên là một bộ phận quan trọng của chi NSNN Nó phản ánh quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên

về quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước Chi thường xuyên của NSNN có phạm vi tác động khá rộng, chứa đựng nhiều mục tiêu khác nhau: chi sự nghiệp kinh tế; chi

sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội; chi quản lý hành chính; chi an ninh, quốc phòng ; do đó, chi thường xuyên chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng chi NSNN

Cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội, các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước ngày càng gia tăng, do đó, đã làm phong phú nội dung chi thường xuyên của NSNN và quy mô chi thường xuyên đã gia tăng đáng kể về số tuyệt đối Tại tỉnh Lâm Đồng, chi thường xuyên chiếm tỷ trọng khoảng 70% tổng chi NSNN; vì vậy,

tác giả đã chọn đề tài "Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại tỉnh

Lâm Đồng" làm luận văn Thạc sĩ của mình

3 Mục đích nghiên cứu

- Hệ thống hóa các cơ sở lý luận có liên quan như đến chi thường xuyên NSNN như: lý thuyết về chính sách tài khóa tối ưu, kinh tế học phúc lợi, lý luận về NSNN, các cơ sở pháp lý hiện hành trong quản lý ngân sách ở nước ta theo Luật NSNN

- Đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng

4 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận văn đi tìm câu trả lời cho các câu hỏi:

- Công tác quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng trong thời gian qua đã đạt được kết quả như thế nào?

- Có những mặt nào tích cực, những mặt nào còn hạn chế, tồn tại?

- Nguyên nhân khách quan, chủ quan của những hạn chế, tồn tại đó?

Từ đó, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng

5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn được xác định là quản lý chi thường xuyên của NSNN

Phạm vi nghiên cứu: Chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng giai đoạn

2007 - 2011

6 Phương pháp nghiên cứu

Nội dung luận văn thể hiện nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau Với phương pháp chuẩn tắc, nội dung luận văn trình bày những giá trị lý luận và thực tiễn về hiệu quả quản lý chi NSNN Với phương pháp thống kê, phân tích và so sánh, nội dung luận văn tập trung làm rõ thực trạng quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng trong giai đoạn 2007 - 2011 và nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại, làm cơ sở để kiến nghị, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng

7 Những đóng góp mới của luận văn

- Tập hợp và trình bày những cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn của việc nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng

- Đánh giá chính xác thực trạng công tác chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng, nhất là những hạn chế, tồn tại

- Trên cơ sở mục đích và quan điểm quản lý chi NSNN, luận văn đã đề xuất một bộ giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng

Kết quả nghiên cứu này có thể làm tài liệu tham khảo tốt không chỉ cho Sở Tài chính tỉnh Lâm Đồng mà còn cho các đơn vị bạn

8 Bố cục của luận văn

Nội dung luận văn được bố cục thành 3 chương truyền thống:

- Chương 1: Những vấn đề cơ bản về chi NSNN

- Chương 2: Thực trạng quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng

- Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Chi ngân sách nhà nước

Trong tài chính công, khái niệm NSNN phản ánh những thể chế được xã hội thiết lập bằng hệ thống pháp luật nhằm mục đích ấn định con số chi tiêu công trong một năm mà Nhà nước phải tìm kiếm nguồn để tài trợ; đồng thời, Nhà nước đưa ra những quy tắc về kế toán để theo dõi chi tiết và chặt chẽ các khoản chi tiêu của Nhà nước với mục đích là để kiểm soát các khoản chi, tránh được sự phí phạm các khoản chi tiêu cho những hoạt động không được ghi vào trong ngân sách để sao cho chi tiêu của Nhà nước được hợp pháp và có thể được tài trợ bằng những nguồn thu

ổn định Hay nói một cách khác, NSNN là một đạo luật tài chính cơ bản do Quốc hội quyết định, thông qua đó các khoản thu, chi tài chính của Nhà nước được thực hiện trong một niên khóa tài chính

1.1.1 Khái niệm chi ngân sách nhà nước

Trong khuôn khổ của phạm trù tài chính công, có thể khái niệm chi NSNN là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp được sự kiểm soát và tài trợ bởi Chính phủ Chi NSNN phản ánh trị giá của các loại hàng hóa mà Chính phủ mua vào để qua đó cung cấp các loại hàng hóa công cho xã hội nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước

Theo quan điểm của các nhà kinh tế học cổ điển, hoạt động của Chính phủ là không mang lợi cho quốc gia về mặt kinh tế; cho nên, chi NSNN là những khoản chi có tính chất tiêu dùng Theo họ, Chính phủ chỉ biết lấy đi của cải xã hội (dưới hình thức nộp thuế bắt buộc) chứ không trả lại cho xã hội; vì vậy, cần phải giới hạn tối đa mọi khoản chi tiêu của Chính phủ để tránh làm lãng phí nguồn lực của đất nước

Sự phát triển của xã hội trong giai đoạn kinh tế thị trường hiện đại đã cho thấy, chi NSNN hoàn toàn không mất đi mà trái lại, nó tạo ra sự tái tạo phân phối giữa các khu vực trong nền kinh tế Chính phủ đóng vai trò là một trung tâm của

quá trình tái phân phối thu nhập Thông qua các khoản chi NSNN, Chính phủ "bơm ra" lại cho xã hội những khoản thu nhập đã lấy đi của xã hội từ các khoản nộp thuế bằng việc cung cấp những hàng hóa, dịch vụ công cần thiết mà khu vực tư không có khả năng cung cấp hoặc cung cấp không hiệu quả Với cơ chế này, Chính phủ thực hiện tái phân phối thu nhập của xã hội công bằng hơn, khắc phục những khuyết tật của nền kinh tế thị trường, đảm bảo nền kinh tế thị trường tăng trưởng ổn định và bền vững

Chi NSNN có những đặc điểm cơ bản sau:

- Đặc điểm nổi bật của chi NSNN là nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế - xã hội của Nhà nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng đó, Nhà nước đã cung cấp một lượng hàng hóa, dịch vụ công khổng lồ cho nền kinh tế

- Chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện Các khoản chi NSNN do chính quyền Nhà nước các cấp đảm nhận theo nội dung đã được quy định trong phân cấp quản lý NSNN và các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển kinh tế - xã hội Song song đó, các cấp của cơ quan quyền lực Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia

- Các khoản chi NSNN hoàn toàn mang tính công cộng Chi NSNN tương ứng với những đơn đặt hàng của Chính phủ về mua hàng hóa, dịch vụ nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Đồng thời, đó cũng là những khoản chi cần thiết, phát sinh tương đối ổn định như: chi lương cho công chức, viên chức

bộ máy Nhà nước, chi hàng hóa, dịch vụ công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng của các tầng lớp dân cư

- Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp; được thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của

những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức các khoản chi NSNN Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng hợp về kinh tế - xã hội của Nhà nước

1.1.2 Phân loại chi ngân sách nhà nước

Việc phân loại chi NSNN nhằm vào các mục đích sau:

- Giúp cho Chính phủ thiết lập được những chương trình hành động;

- Tăng cường tính hiệu quả trong việc thi hành NSNN nói chung và chi tiêu công nói riêng;

- Quy định tính trách nhiệm trong việc phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước;

- Cho phép phân tích ảnh hưởng những hoạt động tài chính của Chính phủ đối với nền kinh tế

Chi NSNN là một trong các phương tiện để thực hiện một hoạt động công cộng Một khoản chi phục vụ một mục tiêu Khoản chi là thứ yếu so với mục đích theo đuổi; song nó ảnh hưởng tích cực đến quá trình tổ chức thực hiện để đạt được mục đích Vì vậy, cần phải phân loại các khoản chi NSNN theo các tiêu chí khác nhau và xét ảnh hưởng của nó

Tùy thuộc vào các mục tiêu khác nhau mà chi NSNN có cách cách phân loại sau:

1.1.2.1 Phân loại theo chức năng của Nhà nước

Căn cứ chức năng của Nhà nước, chi NSNN được chi cho các hoạt động:

- Xây dựng cơ sở hạ tầng

- Tòa án và viện kiểm sát

- Hệ thống quân đội và an ninh xã hội

trị )

- Chi khác

Cách phân loại này giúp cho Chính phủ thiết lập những chương trình hoạt động một cách hợp lý, theo những mục đích hay lợi ích muốn đạt tới Mặt khác, cách phân loại này cho phép đo lường những biến chuyển về bản chất của những chương trình và những biến đổi trong việc phân phối nguồn lực của Chính phủ giữa các chương trình và các khu vực công quyền

1.1.2.2 Phân loại theo ngành kinh tế quốc dân

Đây là cách phân loại dựa vào chức năng của Chính phủ đối với nền kinh tế -

xã hội, thể hiện qua các ngành như: nông nghiệp; lâm nghiệp; thủy lợi; thủy sản; công nghiệp khai thác mỏ; công nghiệp chế biến; xây dựng; khách sạn, nhà hàng và

du lịch; giao thông vận tải, kho bãi và thông tin liên lạc; tài chính - tín dụng; khoa học và công nghệ; quản lý nhà nước và an ninh - quốc phòng; giáo dục và đào tạo; y

tế và các hoạt động xã hội; hoạt động văn hóa, thể thao

1.1.2.3 Phân loại theo tính chất kinh tế

Căn cứ vào tính chất kinh tế, chi NSNN được chia thành hai loại là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển

- Các khoản chi thường xuyên mang tính chất là các khoản chi cho tiêu dùng

xã hội và gắn liền với chức năng quản lý xã hội của Nhà nước Hàng năm, NSNN chi một số lượng khá lớn các nguồn tài chính cho lĩnh vực không sản xuất, lượng chi này được phân thành hai bộ phận cơ bản:

+ Một bộ phận vốn được sử dụng để đáp ứng các nhu cầu của dân cư trong lĩnh vực phát triển văn hóa, xã hội, nó có mối quan hệ trực tiếp vối thu nhập của dân

cư và làm nâng cao mức sống của dân cư

+ Một bộ phận xác định cho các nhu cầu quản lý kinh tế - xã hội chung của Nhà nước

Bằng các khoản chi thường xuyên, Nhà nước thể hiện sự quan tâm của mình đối với nhân tố con người trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội; đồng thời, bằng chính các khoản chi này, Nhà nước thực hiện các chức năng văn hóa, giáo dục, quản

lý, an ninh - quốc phòng

Vốn chi cho mục đích tiêu dùng xã hội có thể huy động từ nhiều nguồn vốn khác nhau: cấp phát của NSNN, nguồn tự tạo của các đơn vị thông qua hoạt động sự nghiệp, nguồn tài chính của các tổ chức kinh tế, các doanh nghiệp, của các tổ chức

xã hội, nguồn huy động từ sự đóng góp của dân cư theo chính sách hoặc tự nguyện, biếu tặng và nguồn từ nước ngoài thông qua hợp tác trong hoạt động sự nghiệp; trong đó, cấp phát tài chính của NSNN cho tiêu dùng xã hội là nguồn chính và chiếm tỷ trọng lớn trong toàn bộ số chi về tiêu dùng xã hội

Trong cơ chế kinh tế thị trường, nguồn tài chính cấp phát cho tiêu dùng thường xuyên đặc biệt là các khoản chi thỏa mãn các nhu cầu của dân cư về nâng cao dân trí và bảo vệ sức khỏe được huy động từ các thành phần kinh tế và dân cư;

do đó, có thể giảm tỷ trọng chi cho các hoạt động sự nghiệp từ NSNN Bên cạnh đó, cần phải triệt để khai thác các nguồn thu từ các hoạt động sự nghiệp để tăng thêm nguồn kinh phí hỗ trợ vốn chi của NSNN bằng đa dạng hóa tổ chức, mạng lưới hoạt động trong lĩnh vực tiêu dùng xã hội phục vụ cho dân cư

Chi thường xuyên bao gồm:

+ Chi sự nghiệp: Thực chất đây là những khoản chi cho các dịch vụ và hoạt động xã hội phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao dân trí của dân

cư Theo tính chất hoạt động của các ngành, chi sự nghiệp gồm: chi sự nghiệp kinh

tế, chi nghiên cứu khoa học và công nghệ, chi sự nghiệp môi trường, chi sự nghiệp giáo dục và đào tạo, chi sự nghiệp y tế, chi sự nghiệp văn hóa, thông tin và thể thao, chi đảm bảo xã hội Như vậy, về mặt nội dung, chi sự nghiệp gồm chi bảo đảm các hoạt động sự nghiệp và chi có tính chất trợ cấp cho các đối tượng xã hội nhất định Đây là khoản chi quan trọng, nhu cầu chi rất lớn Các khoản chi này cần thiết để bảo đảm quá trình tái sản xuất được kết hợp với sức lao động có chất lượng cao Sự phát triển của sản xuất và khoa học kỹ thuật luôn đòi hỏi ở người lao động phải có một trình độ văn hóa, chuyên môn nhất định Do đó, sự tham gia của Nhà nước trong cấp phát tài chính cho hoạt động sự nghiệp mang ý nghĩa kinh tế và ý nghĩa xã hội:

Ý nghĩa kinh tế của khoản chi này thể hiện ở chỗ nó tác động tới quá trình tài

sản xuất mở rộng và quá trình tạo ra thu nhập quốc dân Thực hiện các khoản chi sự nghiệp sẽ tạo ra các điều kiện để nâng cao trình độ văn hóa, kỹ thuật và sức khỏe của người lao động, phát triển sức sản xuất và đó là cơ sở nâng cao năng suất lao động và hiệu suất công tác Như vậy, mặc dù chi sự nghiệp không mang tính chất sản xuất nhưng lại có mối liên hệ chặt chẽ với nền sản xuất xã hội và phát huy tác dụng lâu dài đối với sản xuất

Xét về ý nghĩa xã hội, khoản chi sự nghiệp từ NSNN cho những mục đích nhất định góp phần nâng cao mức sống và thu nhập thực tế của các tầng lớp dân cư Bên cạnh các khoản thu nhập từ lao động, mỗi dân cư đứng về phía là thành viên của xã hội, họ còn nhận được thu nhập do các hoạt động phúc lợi và dịch vụ cho dân cư mang lại Chính các khoản thu nhập phúc lợi này đã giảm bớt sự chênh lệch

về trình độ dân trí cũng như thu nhập giữa các thành viên trong xã hội

- Chi quản lý nhà nước: Đây là các khoản chi nhằm đảm bảo sự hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương và cơ sở, hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam và hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội Chi quản lý nhà nước là khoản chi cho tiêu dùng nhưng có ảnh hưởng nhất định đến sự hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội và có tác dụng tham gia kiểm tra các hoạt động trong toàn bộ xã hội

- Chi quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội: Quốc phòng và an ninh thuộc vào lĩnh vực tiêu dùng xã hội Đây là những hoạt động bảo đảm sự tồn tại của Nhà nước và cần thiết phải cấp phát tài chính cho các nhu cầu về quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội từ NSNN Căn cứ theo mục đích sử dụng, khoản chi tài chính này được phân thành hai bộ phận cơ bản Bộ phận thứ nhất gồm các khoản chi cho quốc phòng để phòng thủ và bảo vệ Nhà nước, chống sự xâm lược, tấn công

và đe dọa từ nước ngoài Bộ phận thứ hai gồm các khoản chi được hướng vào bảo

vệ và giữ gìn chế độ xã hội, an ninh của dân cư trong nước

Chi quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội phải căn cứ vào tình hình thực tế của đất nước Hàng năm, Nhà nước phải dành ra một phần kinh phí đáng kể của NSNN để duy trì, củng cố lực lượng quốc phòng, an ninh Tuy nhiên, nếu

khoản chi quốc phòng, an ninh mà quá lớn trong khi nền kinh tế chậm phát triển thì

sẽ dẫn đến hạn chế phát triển sản xuất, tốc độ tăng trưởng kinh tế chậm, đời sống của nhân dân gặp nhiều khó khăn Do đó, bố trí ngân sách quốc phòng, an ninh một mặt phải đảm bảo những chi phí cần thiết cho phòng thủ và giữ gìn an ninh của đất nước và trên cơ sở đó, ổn định được về kinh tế - xã hội; mặt khác, phải thực hiện yêu cầu tiết kiệm, hiệu quả trong chi tiêu

- Chi đầu tư phát triển: Một trong các chức năng quan trọng của Nhà nước là chức năng tổ chức kinh tế, được thể hiện bằng vai trò của Nhà nước trong quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế thông qua hệ thống luật kinh tế, chính sách kinh tế, kế hoạch, các công cụ kinh tế và cơ chế Để thực hiện chức năng và vai trò này, Nhà nước sử dụng công cụ tài chính vĩ mô quan trọng là NSNN để phân phối các nguồn tài chính cho sự phát triển của lĩnh vực sản xuất và các ngành kinh tế quốc dân Chi đầu tư phát triển được cấp phát chủ yếu từ NSTW và một bộ phận đáng kể từ NSĐP Khoản chi này mang tính chất tích lũy, có ảnh hưởng trực tiếp đến tăng năng suất xã hội và đối với các quan hệ cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân Chi đầu

tư phát triển bao gồm những khoản chi cơ bản sau:

+ Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội (ưu tiên cho những công trình không có khả năng thu hồi vốn)

+ Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước

+ Chi hỗ trợ cho quỹ hỗ trợ tài chính của Chính phủ

+ Chi dự trữ Nhà nước

Tổng số chi của tài chính nhà nước cho đầu tư phát triển phụ thuộc vào mức tăng thu nhập quốc dân; mục tiêu của chính sách kinh tế, hệ thống quản lý và các nhân tố khác, trong đó hệ thống quản lý và sử dụng phương thực cấp phát cho nhu cầu đầu tư phát triển là những nhân tố quan trọng Trong điều kiện nền kinh tế hỗn hợp, bên cạnh nguồn vốn đầu tư phát triển được chi ra từ NSNN, còn có các nguồn vốn khác như vốn đầu tư của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, vốn đầu tư của các cá nhân và hộ gia đình, vốn đầu tư trực tiếp của nhà đầu tư nước

ngoài, vốn vay hoặc viện trợ Trong số các nguồn vốn đó, vốn đầu tư của NSNN vẫn đóng vai trò chủ yếu và quan trọng đối với chiến lược đầu tư của nền kinh tế

1.1.2.4 Phân loại theo quy trình lập ngân sách

Căn cứ quy trình lập ngân sách, chi NSNN được phân thành chi NSNN theo các yếu tố đầu vào và chi NSNN theo kết quả đầu ra

- Với cách phân chia chi NSNN theo các yếu tố đầu vào, chủ yếu dựa vào sự liệt kê các khoản mục mua sắm các phương tiện cần thiết cho hoạt động của các cơ quan, đơn vị; để qua đó, Chính phủ xác lập mức kinh phí tài trợ Thông thường có các khoản mục cơ bản như: chi mua tài sản cố định; chi mua tài sản lưu động; chi tiền lương và các khoản phụ cấp; chi bằng tiền khác

- Theo cách phân chia chi NSNN theo kết quả đầu ra, mức phân bổ kinh phí cho một cơ quan, đơn vị không căn cứ vào các yếu tố đầu vào mà dựa vào khối lượng công việc đầu ra và kết quả tác động đến mục tiêu hoạt động của cơ quan, đơn vị đó; qua đó, giúp Chính phủ thực hiện phân bổ nguồn lực tài chính nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược một cách có hiệu quả và hiệu lực

1.2 Khuynh hướng gia tăng chi ngân sách nhà nước

1.2.1 Khuynh hướng gia tăng các khoản chi ngân sách nhà nước

Bước vào thế kỷ XX, sự gia tăng chi tiêu NSNN của các nền kinh tế đã làm thay đổi đáng kể những quan điểm về tài chính công Thật ra, sự gia tăng này đã được tiên đoán trước từ cuối thế kỷ XIX bởi nhà kinh tế học người Đức Adolph Wager (1835 - 1917) Ông đã trình bày Định luật về sự gia tăng của hoạt động công quyền nổi tiếng của mình như sau: Nếu chúng ta so sánh cẩn thận nhiều nước ở nhiều thời kỳ, sẽ thấy rằng, tại các nước tiến bộ - và ta chỉ chú trọng tới các nước này - có một sự gia tăng đều đều trong hoạt động của chính quyền trung ương và địa phương Sự gia tăng này vừa thể hiện về chiều rộng, vừa thể hiện về chiều sâu; chính quyền trung ương và địa phương luôn luôn đảm nhiệm thêm những nhiệm vụ mới; đồng thời thực hiện các nhiệm vụ cũ một cách hữu hiệu, đầy đủ hơn Như vậy, nhu cầu kinh tế của dân chúng được thỏa mãn bời chính quyền trung ương và địa phương một cách rộng rãi và thỏa đáng hơn Trong lý luận của mình, ông đã làm

sáng tỏ quy luật về sự gia tăng những nhu cầu tài chính đối với quyền lực chính trị dưới tác dụng ngày càng lớn của chủ nghĩa nhà nước can thiệp Đó chính là sự gia tăng chi tiêu của Chính phủ

Các thống kê về chi NSNN trong thời kỳ cận đại cho chúng ta thấy rõ sự gia tăng không ngừng này, khiến cho có thể chấp nhận kết luận của Adolph Wager, coi

sự kiện này như một định luật

Domenico Mario Nuti, một nhà kinh tế học người Ý, sau khi đã nghiên cứu cẩn thận tình hình chi tiêu quốc gia tại nhiều nước với các thống kê có giá trị, đã kết luận rằng các Chính phủ tập quyền và phân quyền, các quốc gia trong thời chiến và thời bình, lớn và nhỏ, đều có nhũng khuynh hướng tương tự là gia tăng rõ rệt chi tiêu quốc gia

Bảng 1.1- Chi NSNN so với GDP của một số quốc gia trước năm 1982 (%)

Nguồn: Website của Bộ Tài chính (www.mof.gov.vn)

Các con số trong Bảng 1.1 cho ta thấy một phần nào sự gia tăng chi NSNN trong các nước phát triển trên thế giới Từ những năm 1980 trở về trước, do nguồn thu ngày càng tăng, các khoản chi của NSNN cũng tăng lên rất nhanh, đặc biệt là sau khủng hoảng kinh tế những năm 1929 - 1933 Năm 1929, tổng số chi ngân sách chỉ chiếm 10% tổng sản phẩm quốc nội (GDP), nhưng sau khủng hoảng đã lên tới

21,3% và năm 1948 đạt 23% Tiếp sau đó, tỷ trọng này ngày càng tăng lên Tỷ trọng chung của các nước tư bản phát triển giai đoạn từ năm 1955 - 1957 là 28,5%, năm

1967 - 1969 là 34,5%, năm 1974 - 1976 là 41,5% Tuy nhiên, những năm về sau, tỷ trọng chi NSNN so với GDP duy trì ở mức khá ổn định hoặc tăng nhẹ (Bảng 1.2) Điều này nói lên quy mô NSNN ngày càng được phát triển và hoàn thiện tương xứng với quy mô phát triển của nền kinh tế

Bảng 1.2- Chi NSNN so với GDP của một số quốc gia giai đoạn 2000 - 2008 (%)

Mỹ 14,38 14,78 15,44 15,88 15,86 15,86 15,92 16,15 -

Ý 18,45 18,97 19,21 19,69 19,85 20,34 20,15 19,70 20,23 Pháp 22,90 22,79 23,39 23,73 23,72 23,67 23,37 23,06 23,16 Nhật 16,89 17,50 17,97 18,05 17,95 18,06 17,88 17,92 - Malaysia 10,17 12,04 12,96 12,97 12,58 12,35 11,94 12,20 - Thái Lan 11,33 11,32 11,08 10,75 11,10 11,89 11,80 12,18 12,43

Nguồn: Website Bộ Tài chính (www.mof.gov.vn)

1.2.2 Lý do của sự gia tăng chi ngân sách nhà nước

Sự gia tăng chi tiêu của Chính phủ được đặt trên hai nền tảng sau:

- Sự phát triển về vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế Sở dĩ chi NSNN

có sự tăng lên trong một kế kỷ qua là vì vai trò của Chính phủ ngày càng mở rộng

Sự mở rộng này là do Chính phủ phải gánh vác thêm những nhiệm vụ mới bên cạnh việc thực thi những nhiệm vụ cũ Thật khó tin rằng khu vực tư sẽ cung cấp những hàng hóa công cho xã hội với cơ chế "người hưởng tự do không phải trả tiền" Thêm vào đó, phát triển của nền kinh tế sẽ có nhiều nhu cầu mới xuất hiện mà khu vực tư sẽ không thể tham gia vào vì không có lời, hoặc không đủ nguồn lực để thực hiện hoạt động sản xuất Vì vậy, Chính phủ cần có sự can thiệp và tham gia vào việc sản xuất những loại hàng hóa đó

Sự gia tăng chi tiêu của Chính phủ còn bắt nguồn từ sự thay đổi phong tục và

tư tưởng mà các nhà kinh tế gọi là sự "xã hội hóa rủi ro" Đáng lý ra, mỗi cá nhân trong xã hội phải cố gắng đối phó với mọi rủi ro bằng sự phòng hờ, lo xa của riêng mình, nhưng do không đủ khả năng hoặc không nhận thức trách nhiệm, nên dần dần người ta chuyển sang vai của Nhà nước Nghĩa là, Chính phủ phải đứng ra bảo hiểm, phụ cấp lương và tái phân phối các gánh nặng đó cho toàn thể xã hội để đảm bảo mức sống tối thiểu của mỗi công dân

- Sự thay đổi quan niệm tổng quát về tài chính công đã làm thay đổi không nhỏ về quy mô chi NSNN Trong thời kỳ chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh, theo quan điểm của các nhà kinh tế học cổ điển, thì mục đích cơ bản nhất của tài chính công là cung cấp cho Nhà nước đủ tiền để duy trì sự hoạt động quản lý hành chính,

an ninh, quân đội Trái lại, trong nền kinh tế thị trường hiện đại, các nhà kinh tế cho rằng tài chính công là công cụ để Nhà nước quản lý kinh tế, khắc phục những khuyết tật của thị trường Chi NSNN không chỉ đơn thuần là tài trợ cho các hoạt động hành chính mà còn tài trợ cho các hoạt động kinh tế, đảm bảo sự cân bằng kinh tế vĩ mô và ổn định xã hội Sự gia tăng chi tiêu NSNN có thể là một giải pháp hữu hiệu để vực dậy một nền kinh tế đang suy thoái Chúng ta thấy rõ điều này qua cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008

1.2.3 Giới hạn chi tiêu ngân sách nhà nước

Sự gia tăng chi tiêu NSNN có ảnh hưởng đến sự phân phối nguồn lực giữa khu vực công và khu vực tư, vấn đề đặt ra là có nên giới hạn quy mô chi tiêu NSNN hay không?

Các nhà kinh tế cổ điển đưa ra chủ trương là cần đặt một giới hạn tối đa cho chi tiêu NSNN Theo họ, bất kỳ một khoản chi NSNN nào cũng là một gánh nặng cho quốc gia Thực ra, quan điểm này hoàn toàn không đúng Người dân đóng thuế, đáp lại là họ được hưởng thụ rất nhiều lợi ích mà chi tiêu NSNN mang lại như giáo dục, chăm sóc y tế, bảo hiểm xã hội, các tiện ích từ cơ sở hạ tầng, đó là chưa kể những khoản thu nhập mà Chính phủ chuyển giao cho người nghèo, góp phần ổn định cuộc sống xã hội Nói như vậy, quy mô chi tiêu NSNN không phải là không

giới hạn Chính phủ cũng không thể mở rộng chi tiêu công đến 100% GDP Lý thuyết kinh tế học hiện đại cho rằng, nền kinh tế muốn phát triển ổn định cần có sự phối hợp giữa bàn tay Chính phủ và bàn tay thị trường trong quá trình tái phân phối thu nhập Điều này có nghĩa là, quy mô chi tiêu NSNN nên có sự giới hạn nhất định Nhưng giới hạn ở quy mô nào, cho đến nay, các nhà kinh tế cũng chưa đưa ra câu trả lời chính xác Thay vào đó, các nhà kinh tế thường nêu sự giới hạn của chi tiêu NSNN dựa trên các khía cạnh: trong chi NSNN có một vài khoản chi cần phải tiết kiệm và hạn chế như chi phí hành chính thuần túy; hoặc những hoạt động của khu vực công mà sự quản lý không hiệu quả so với hoạt động của khu vực tư tương đương, thì những hoạt động này nên chuyển sang cho khu vực tư Bên cạnh đó, họ cho rằng sự giới hạn của chi tiêu NSNN cần có sự linh hoạt theo chu kỳ kinh tế Khi nền kinh tế suy thoái, cần tăng chi tiêu NSNN để thúc đẩy kinh tế phát triển; ngược lại, nền kinh tế trong giai đoạn hưng thịnh thì cần cắt giảm quy mô chi tiêu NSNN

1.3 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

1.3.1 Lý thuyết phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

1.3.1.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp là một sự chuyển giao quyền lực về chính trị và luật pháp đối với công tác xây dựng chính sách, lập kế hoạch, quản lý và phân bổ các nguồn lực tài chính từ chính quyền trung ương và các cơ quan của nó cho các chính quyền địa phương

Nội dung cơ bản của phân cấp bao gồm: phân cấp về chính trị, phân cấp về hành chính và phân cấp về quản lý NSNN

- Phân cấp về chính trị là việc chuyển giao các quyền lực về chính sách và luật pháp cho các chủ thể đại diện của người dân đã được bầu cử theo một quy trình dân chủ ở chính quyền địa phương Phân cấp về chính trị tạo điều kiện cho người dân và những chủ thể đại diện của người dân có nhiều quyền hơn trong việc xây dựng các quyết định của khu vực công

- Phân cấp về hành chính là sự chuyển giao quyền lực, trách nhiệm và phân

bổ nguồn lực tài chính từ Chính phủ cho các cấp chính quyền địa phương

Phân cấp về hành chính có ba nội dung cơ bản là tản quyền, ủy quyền và phân quyền; trong đó, phân quyền là một hình thức phân cấp đặc thù, nó xảy ra khi quyền hành được chuyển từ Chính phủ trung ương đến các đơn vị chính quyền địa phương theo luật định Phân quyền thường diễn ra song song với việc phân cấp tài chính; do vậy, phân quyền đòi hỏi phải có luật pháp quốc gia và phải quy định rõ:

+ Trao cho các đơn vị cụ thể cấp địa phương được quyền theo một quy chế nhất định

+ Thiết lập thẩm quyền rõ ràng và các ranh giới chức năng cho các đơn vị được phân quyền

+ Chuyển giao các quyền nhất định về lập kế hoạch, ra quyết định và quản lý các nhiệm vụ Nhà nước cho các đơn vị được phân quyền

+ Cho phép các đơn vị được phân quyền quyết định những nguồn thu nhất định và thiết lập hệ thống ngân sách riêng

- Phân cấp về quản lý NSNN thể hiện chính quyền địa phương được giao những nhiệm vụ cụ thể, có quyền tự chủ về ngân sách và quyền thực thi các chức năng hành chính trong phạm vi của địa phương mình Phân cấp ngân sách không chỉ tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương, qua đó tạo điều kiện cho chính quyền hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình để xây dựng các chính sách chi tiêu mà còn phải hướng tới việc nâng cao tinh thần trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch Thông qua phân cấp NSNN, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong thu, chi NSNN được xác định cụ thể; đồng thời, phân cấp NSNN còn phản ánh mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa các cấp ngân sách, giữa các địa phương, giữa địa phương với quốc gia Phân cấp NSNN gắn liền với phân cấp chính trị và phân cấp hành chính

1.3.1.2 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Việc xây dựng hệ thống phân cấp về quản lý NSNN được dựa trên bốn vấn

đề cơ bản là phân cấp nhiệm vụ chi NSNN; phân cấp nhiệm vụ thu NSNN; các khoản chuyển giao giữa các cấp chính quyền và vay nợ của chính quyền địa phương

- Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN Việc phân định nhiệm vụ là bước đi đầu tiên trong việc thiết kế một hệ thống tài khóa giữa các cấp chính quyền Việc thiết kế hệ thống nguồn thu và các khoản tài trợ trong một hệ thống tài khóa giữa các cấp chính quyền nếu không đi kèm với các nhiệm vụ cụ thể sẽ làm suy yếu quá trình phân cấp NSNN Sự thiếu rõ ràng trong xác định nhiệm vụ của các cấp chính quyền sẽ có một ảnh hưởng tiêu cực trên ba phương diện:

+ Rất khó xác định đúng nguồn thu

+ Cán bộ của chính quyền địa phương không làm tròn những trọng trách được giao

+ Nhầm lẫn về các mục tiêu ưu tiên trong chi tiêu

Yếu tố cơ bản nhất để có được sự thành công của một hệ thống phân cấp là đảm bảo nhiệm vụ chi được xây dựng phù hợp với trách nhiệm cung cấp các hàng hóa, dịch vụ được giao Các tiêu thức sử dụng để phân cấp nhiệm vụ chi là:

+ Hiệu quả kinh tế Các chức năng, nhiệm vụ giao cho các cấp chính quyền cần:

(1) Đủ lớn để đạt hiệu quả kinh tế theo quy mô và đủ nhỏ để không làm mất hiệu quả kinh tế

(2) Sẵn sàng cung cấp các hàng hóa thay thế với giá cả và chất lượng chấp nhận được

(3) Điều chỉnh chính sách giá đối với hàng hóa công khi cần thiết

+ Công bằng về tài khóa Các cấp chính quyền cần có đủ tiền lực tài chính để:

(1) Có thể đảm nhiệm được chi phí cũng như lợi ích trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ hoặc sẵn sàng bù đắp cho các khu vực

(2) Trang trải cho nhiệm vụ cung cấp dịch vụ và sẵn sàng thực hiện các biện pháp để đạt được sự công bằng về tài khóa giữa các cấp chính quyền trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ

+ Trách nhiệm về chính trị Các cấp chính quyền phải có trách nhiệm đối với người dân trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao; tạo cơ hội và điều kiện để

người dân có thể tham gia một cách năng động và hiệu quả vào công việc của chính quyền

+ Hiệu lực hành chính quản lý Tính hiệu lực trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ được giao cho các cấp chính quyền thể hiện qua các tiêu thức:

(1) Có thể đảm nhiệm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ khác nhau và có thể dung hòa được các xung đột về lợi ích

(2) Khẳng định rõ ràng mục tiêu và phương thức thực thi nhiệm vụ trong việc cung cấp các dịch vụ và định kỳ đánh giá các mục tiêu đã đặt ra dựa trên các tiêu chuẩn thực hiện

(3) Thúc đẩy sự hợp tác để giảm bớt sự xung đột về quyền lợi và nghĩa vụ giữa các địa phương

(4) Có đủ năng lực để thực hiện chức năng và nhiệm vụ trong khuôn khổ quyền hạn đã định

Quy trình phân cấp nhiệm vụ chi NSNN được miêu tả theo sơ đồ sau ở trang sau

+ Đối với nguồn thu NSTW:

(1) Các nguồn thu lớn gắn liền với các hoạt động kinh tế - xã hội của nhiều địa phương, gắn liền với các biện pháp quản lý mang tính quốc gia do chính quyền trung ương thực hiện sẽ là khoản thu của NSTW (hoặc ngân sách liên bang)

(2) Các sắc thuế nhằm mục đích phân phối lại trên phạm vi toàn xã hội được giao cho chính quyền trung ương quản lý; tức là khoản thu chịu sự chi phối bởi chính sách ở tầm quốc gia và là kết quả của các hoạt động kinh tế của cả nước chứ không phải là kết quả của các hoạt động kinh tế - xã hội của một địa phương cụ thể

sẽ là nguồn thu của chính quyền trung ương

(3) Các sắc thuế mà số thu phụ thuộc vào quy mô trong việc hành thu cần được tập trung quản lý

(4) Các sắc thuế có cơ sở tính thuế không được phân phối đồng đều giữa các khu vực cần được quản lý tập trung (như thuế tài nguyên)

Hiệu quả kinh tế

Hiệu quả theo quy mô

Cạnh tranh trong khu vực công

Tiếp cận và kiểm soát

Tham gia của người dân

Khuyếch tán quyền lực chính trị

Sự ủng hộ rộng rãi của Chính phủ

Hiệu quả hành chính

Phù hợp về luật pháp

Mục tiêu chung của Chính phủ

Trách nhiệm của mỗi khu vực Hợp theo chiều dọc và ngang trong các cơ quan Chính phủ Quản lý hành chính công có

hiệu quả Chuyên môn hóa hơn

Hình 1.1- Quy trình phân cấp nhiệm vụ chi NSNN

+ Đối với nguồn thu NSĐP:

1) Các nguồn thu gắn liền với các hoạt động kinh tế - xã hội của địa phương

do chính quyền địa phương quản lý sẽ là khoản thu của NSĐP

(2) Các khoản thu phân cấp cho chính quyền địa phương là các khoản thu mang tính cố định, qua đó cho phép địa phương có thể thay đổi mức thu mà không

bị thu hẹp cơ sở tính thu

(3) Các dịch vụ cung cấp bởi chính quyền địa phương phải phù hợp với khả năng thu phí và lệ phí từ người sử dụng và từ các loại thuế, phí khác gắn với việc thụ hưởng dịch vụ

Dù cho khoản thu thuộc về cấp ngân sách nào thì khoản thu đó cũng phát sinh tại một địa phương cụ thể Do vậy, trách nhiệm tổ chức thu và nuôi dưỡng nguồn thu cần phải được phân định minh bạch bằng luật pháp để tránh tình trạng

các cấp chính quyền địa phương vì chăm lo cho nguồn thu của ngân sách cấp mình

mà gây thiệt hại đến nguồn thu của ngân sách cấp trên

- Các khoản chuyển giao giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

Việc giao nhiệm vụ thu, chi NSNN có thể gây ra mất cân đối cả về chiều dọc

và chiều ngang trong cán cân tài chính của các địa phương Do đó, cần có hệ thống chuyển giao giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Thực chất, mỗi hệ thống chuyển giao giữa trung ương và địa phương đều chứa đựng hai nội dung:

+ Cân đối theo chiều dọc: Liên quan đến việc phân bổ nguồn thu NSNN giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

+ Cân đối theo chiều ngang: Liên quan đến việc phân bổ nguồn lực tài chính giữa các đơn vị dự toán

Mất cân đối theo chiều dọc xảy ra khi nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương không cân đối với nguồn thu NSNN của địa phương đó Mất cân đối theo chiều ngang xảy ra khi khả năng tài chính của các địa phương khác nhau nhưng phải thực hiện những chức năng, nhiệm vụ như nhau Theo kinh nghiệm các nước,

có thể thực hiện các biện pháp sau để thiết lập mối quan hệ cân đối chiều ngang và cân đối chiều dọc:

+ Điều chỉnh từng cân đối bằng các giải pháp chính sách khác nhau như: (1) Mất cân đối chiều dọc được xử lý bằng việc để lại nguồn thu hay trợ cấp (2) Mất cân đối chiều ngang được xử lý bằng cách điều hòa nguồn thu từ vùng có nguồn thu lớn đến vùng nghèo hơn

+ Thực hiện một hệ thống trợ cấp đồng nhất: Mất cân đối chiều dọc và chiều ngang được xử lý đồng thời qua hệ thống trợ cấp, bao gồm các khoản chi trả để có được sự đồng nhất về năng lực tài chính của các cấp chính quyền và trợ cấp có mục đích đặc biệt

- Vay nợ của chính quyền địa phương Trong nền kinh tế thị trường, vay nợ của chính quyền địa phương được xem là công cụ tài chính hữu hiệu đối với với nền

tài chính công của địa phương, bởi lẽ nó góp phần:

+ Kích thích phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Sự phát triển kinh tế -

xã hội của địa phương cần phải có một hệ thống cơ sở hạ tầng tương xứng, đặc biệt

là địa phương đô thị Một sự trì hoãn đầu tư vào cơ sở hạ tầng có thể gây ảnh hưởng xấu đến tình hình kinh tế - xã hội cũng như tốc độ đô thị hóa của địa phương Hơn nữa, điều này sẽ gây tác động trực tiếp đến đời sống của người dân do ít có cơ hội kiếm việc làm và thu nhập giảm sút Vì thế, việc vay nợ được xem là công cụ hữu hiệu để chính quyền địa phương đầu tư vào các dự án hạ tầng, kích thích kinh tế địa phương phát triển

+ Tạo ra sự công bằng giữa các thế hệ Lợi ích mang lại của các dự án cơ sở

hạ tầng được đầu tư của chính quyền địa phương thường phát huy trong thời gian dài, không chỉ những người dân đang sống hiện tại ở địa phương được hưởng dịch

vụ từ các dự án đó mà các thế hệ sau này cũng vẫn hưởng được những lợi ích đó Vì thế, việc vay nợ của chính quyền địa phương trở thành công cụ hữu hiệu để thực hiện phân bổ chi phí đầu tư gắn kết đồng thời với việc khai thác và hưởng thụ lợi ích từ dự án

+ Cân đối hài hòa giữa thu và chi của NSĐP Yêu cầu phát triển nền kinh tế -

xã hội theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đã đặt ra nhu cầu vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng của các địa phương rất lớn Điều này cũng làm cho NSĐP thường xuyên rơi vào tình trạng mất cân đối; cho nên, tiếp cận công cụ vay nợ sẽ giúp cho các chính quyền địa phương chủ động hơn trong việc cân đối nguồn lực tài chính, khắc phục sự thiếu hụt vốn để đầu tư cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội không bị gián đoạn

Thực tế, có ít nhất ba kênh khác nhau mà chính quyền địa phương có thể vay

nợ là: vay từ NSTW; vay từ các trung gian tài chính; vay trực tiếp trên thị trường vốn thông qua phát hành trái phiếu

Theo kinh nghiệm quốc tế, hoạt động tín dụng của chính quyền địa phương được thực hiện thông qua một pháp nhân của Nhà nước như cho vay của NSTW, của các ngân hàng quốc doanh và như vậy, thường có sự thiên vị về yếu tố chính trị,

cho nên sự phân bổ vốn tín dụng không đạt hiệu quả cao Trong khi đó, vay nợ trên thị trường vốn thông qua phát hành trái phiếu, đòi hỏi chính quyền địa phương phải tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm trong việc phân bổ, sử dụng vốn và phải chịu sự giám sát chặt chẽ từ công chúng Vả lại, thông qua hoạt động của thị trường trái phiếu địa phương, công chúng địa phương có thể nắm được thông tin nhiều hơn

về tình trạng tài chính của địa phương Với những ưu thế đó, ngày nay ở hầu hết các nền kinh tế thị trường, vay nợ của chính quyền địa phương chủ yếu được thực hiện thông qua kênh phát hành trái phiếu địa phương

1.3.2 Nguyên tắc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

Sự tồn tại của hệ thống chính quyền nhiều cấp đòi hỏi mỗi cấp chính quyền phải có nguồn lực tài chính tương ứng để thực thi các hoạt động ở cấp mình Nói cách khác, mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách riêng của mình, được thông qua theo những quy định của luật pháp Phân cấp NSNN không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối cho mỗi cấp chính quyền để chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương thực hiện chi tiêu công có hiệu quả, đồng thời tích cực khai thác các tiềm năng của địa phương để phát triển

Mô hình Tiebout về phân cấp tài khóa tối ưu (được nhà kinh tế học Charles Tiebout đưa ra năm 1956), đã gợi ý phạm vi hàng hóa công được cung cấp bởi chính quyền địa phương được xác định bởi ba yếu tố:

- Yếu tố thứ nhất là mội gắn kết giữa thuế phải nộp và lợi ích được hưởng Phạm vi cung cấp hàng hóa công của địa phương sẽ ở mức mà người dân đánh giá mức thuế mà họ phải chi trả ngang bằng với mức hàng hóa, dịch vụ cung cấp mà họ nhận được Sự gắn kết "mạnh" khi hầu hết người dân địa phương hưởng thụ lợi ích thì hàng hóa công nên được cung cấp ở địa phương; sự gắn kết "yếu" khi hầu hết người dân địa phương không hưởng thụ lợi ích thì hàng hóa công nên được cung cấp bởi chính quyền cao hơn

- Yếu tố thứ hai để xác định mức độ phi tập trung hóa tối ưu là phạm vi của những ngoại tác và ảnh hưởng lan tỏa tích cực trong việc cung cấp hàng hóa công

Nếu hàng hóa công địa phương có những ảnh hưởng lan tỏa rộng lớn sang những địa phương khác, các địa phương sẽ có xu hướng cung cấp các hàng hóa này dưới mức cần thiết của người dân Trong trường hợp này, chính quyền cao hơn có vai trò xúc tiến sự cung cấp những hàng hóa này

- Yếu tố thứ ba để xác định mức độ phi tập trung hóa tối ưu là kinh tế quy

mô trong thuộc tính tự nhiên của các hàng hóa công Những hàng hóa công có lợi thế kinh tế quy mô, chẳng hạn như quốc phòng, sẽ không đạt được hiệu quả nếu thuộc thẩm quyền cung cấp của địa phương Vì thế, mô hình Tiebout cho rằng chi tiêu địa phương cần tập trung cho những chương trình có ít những ngoại tác và lợi thế kinh tế quy mô không đáng kể như sửa chữa đường xá, thu gom rác và vệ sinh công cộng Tương tự, các địa phương đóng vai trò khiêm tốn trong việc cung cấp những hàng hóa công mang tính tái phân phối (như trợ cấp tiền mặt), có những ảnh hưởng lan tỏa rộng lớn (như giáo dục) và có lợi thế kinh tế quy mô đáng kể (như quốc phòng)

Tóm lại, việc phân cấp nhiệm vụ chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc: Một dịch vụ công phải do cơ quan hành chính kiểm soát khu vực địa lý cung cấp sao cho khu vực đó có thể tiếp nhận toàn bộ lợi ích và chi phí của dịch vụ này Như vậy, nguyên tắc chỉ đạo trong phân cấp chi NSNN là chỉ giao cho chính quyền mỗi cấp những nhiệm vụ chi tiêu nào đem lại lợi ích cho những công dân mà cấp đó đại diện Những nhiệm vụ chi tiêu mang lại lợi ích vượt quá phạm vi hành chính của mỗi địa phương hoặc mang lại lợi ích địa phương không cao, sẽ thuộc trách nhiệm của chính quyền trung ương Hay nói một cách khác, việc phân cấp nhiệm vụ chi tiêu cho các hàng hóa công được cung cấp có thể giao chính quyền địa phương trên

cơ sở cân nhắc về tính hiệu quả kinh tế theo quy mô, những ảnh hưởng lan tỏa về mặt lợi ích - chi phí, tính gần gũi với những đối tượng thụ hưởng, sự lựa chọn của người tiêu dùng và tính linh hoạt trong việc lựa chọn cơ cấu ngân sách dành cho chi tiêu công

Từ mô hình Tiebout nêu trên, có thể rút ra các nguyên tắc cơ bản áp dụng khi phân cấp nhiệm vụ chi NSNN là:

+ Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN phải phù hợp với phân cấp về hành chính Nguyên tắc này đảm bảo tính pháp lý cho mỗi chính quyền về quyền hạn, trách nhiệm trong điều hành chi NSNN các cấp Đồng thời, phân cấp nhiệm vụ chi NSNN phải đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế nhằm bảo đảm tính tương hợp giữa nguồn thu với việc trang trải các nhu cầu chi tiêu nhằm thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội của các cấp chính quyền

+ Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN phải đảm bảo tính hiệu quả Phân cấp nhiệm

vụ chi NSNN phải đảm bảo sự phối hợp đồng bộ giữa các cấp trong hệ thống NSNN để hướng vào phục vụ lợi ích chung của quốc gia Đồng thời, phân cấp nhiệm vụ chi NSNN phải mang tính ổn định để tạo điều kiện cho các cấp ngân sách chủ động khai thác và bồi dưỡng nguồn thu, tiến tới cân đối NSĐP và thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao

+ Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN phải đảm bảo công bằng Mục đích của phân cấp nhiệm vụ chi NSNN là nhằm sử dụng nguồn lực tài chính công có hiệu quả hơn trong việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội Tính công bằng trong phân cấp nhiệm vụ chi NSNN xuất phát từ yêu cầu của công chúng về việc hưởng thụ hàng hóa và dịch vụ công do các cấp chính quyền cung cấp:

+ Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN phải tương xứng với phân cấp nguồn thu để các cấp chính quyền cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho người dân một cách tốt nhất

+ Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN phải đảm bảo phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương và cho dù người dân sinh sống ở các vùng, các địa phương khác nhau nhưng mức hưởng thụ lợi ích phúc lợi công cộng do Nhà nước cung cấp

là như nhau Những địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn cần phải có

sự hỗ trợ từ ngân sách cấp trên để cân đối ngân sách

1.4 Quản lý chi ngân sách nhà nước

Quản lý chi NSNN là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển

và đưa ra quyết định phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia nhằm thực hiện tốt các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước phù hợp với lợi ích của người

dân

Mục tiêu tổng quát quản lý chi NSNN là nhằm thúc đẩy kinh tế tăng trưởng bền vững và đẩy nhanh tốc độ giảm nghèo

Mục tiêu chi tiết quản lý chi NSNN nhằm:

- Phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính của Nhà nước

- Nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa công

- Thực hiện công bằng xã hội

Song, quản lý chi NSNN là một hoạt động ít nhiều mang tính chủ quan của Nhà nước; do vậy, việc quản lý chi NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc có tính luật định

1.4.1 Những nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước

Trong lĩnh vực ngân sách, không có cơ chế máy móc nào để cân đối được tất

cả các quyền lợi như trong nền kinh tế thị trường Ngân sách (tiền ngân sách) là một nguồn tài nguyên quốc gia; do vậy, không thể để mọi thành viên được thụ hưởng tự

do sử dụng mà phải xây dựng các quy định, nguyên tắc chế độ quản lý tiền ngân sách một cách chặt chẽ, để việc sử dụng mang lại lợi ích tối đa cho dân chúng

Những quy định chế độ, chính sách này phục vụ cho việc lập yêu cầu và phê chuẩn kế hoạch thu, chi của cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp Nếu không có những tiêu chuẩn, định mức, chính sách, chế độ thì việc lập, chấp hành và kiểm tra NSNN sẽ không được thực hiện hoặc chỉ được thực hiện ở mức độ sơ đẳng

Khái niệm thường được nói đến ở đây là nguyên tắc cơ bản quản lý NSNN, đây là nguyên tắc mang tính phương pháp kỹ thuật, là tiền đề cơ bản của việc thực hiện đúng chế độ, chính sách, trách nhiệm hạch toán (kế toán) và kiểm tra việc quản

lý NSNN

Những nguyên tắc cơ bản quản lý NSNN một phần được tiêu chuẩn hóa theo pháp luật (Hiến pháp, Luật NSNN); phần khác được phát triển từ nhũng đòi hỏi thực tế của xã hội, mà không được quy định trong các điều khoản của luật

Những nguyên tắc cơ bản trong công tác quản lý NSNN bao gồm:

1.4.1.1 Nguyên tắc toàn diện

Nguyên tắc toàn diện đòi hỏi rằng, tất cả các hoạt động tài chính của Chính phủ gồm mọi số thu, bất luận là khoản thu nào đều được đặt trong hệ thống NSNN; đồng thời, phải được thực hiện theo nguyên tắc, chế độ thống nhất trong cả nước, do Chính phủ trung ương quy định và hướng dẫn

Theo nguyên tắc này, việc lập dự toán NSNN phải xuất phát từ cơ sở và mọi nguồn thu - chi phải tuân thủ đúng thể lệ tài chính - ngân sách của Nhà nước và được ghi đầy đủ theo giá trị nguyên thủy vào kế hoạch NSNN Chỉ có nguyên tắc toàn diện thì việc phê chuẩn NSNN của Quốc hội mới có giá trị đầy đủ và người ta mới có thể kiểm tra được mọi khoản thu chi đã được thực hiện có đúng chế độ hay không? Và phản ánh đúng thực trạng nền kinh tế, tránh tạo ra những kẽ hở tài chính

có nguy cơ gây thất thoát công quỹ

1.4.1.2 Nguyên tắc ngân sách nhà nước phải được quyết định trước

Pháp luật quy định, thẩm quyền biểu quyết NSNN và kiểm soát sự thi hành NSNN thuộc Quốc hội Hàng năm, trước khi bắt đầu năm ngân sách, Chính phủ phải soạn thảo NSNN và đệ trình lên Quốc hội để Quốc hội xem xét những lợi ích của các công tác và chấp nhận số dự thu và dự chi NSNN chỉ được phép bắt đầu thi hành, sau khi được Quốc hội biểu quyết

Trong trường hợp dự thảo NSNN chưa được biểu quyết trước ngày bắt đầu năm ngân sách, Luật NSNN đã dự định thẩm quyền của Chính phủ được phép thi hành từng phần của NSNN theo một mức nhất định so với ngân sách năm trước, để đảm bảo cho các hoạt động của quốc gia được bình thường Sau đó Chính phủ phải điều chỉnh dự án NSNN và đệ trình lên Quốc hội trong kỳ họp kế tiếp (kỳ họp gần nhất)

1.4.1.3 Nguyên tắc cân đối ngân sách nhà nước

Các khoản dự chi phải được cân đối với các khoản dự thu xác thực trong kế hoạch NSNN Chính phủ và Quốc hội luôn cố gắng để đảm bảo cân đối NSNN, bằng cách luôn tìm kiếm những nguồn thu mới và đưa ra những quyết định liên quan đến các khoản chi, để tranh luận và cắt giảm những khoản chi chưa cần thiết

nhằm đảm bảo cân đối NSNN

Theo nguyên tắc này, bất cứ một biện pháp lập quy hoặc lập pháp nào tạo ra một khoản chi mới, hay làm gia tăng một kinh phí đã được dự trù trong NSNN cũng không được thi hành, nếu không có kinh phí cần thiết để thi hành biện pháp ấy trong năm ngân sách đó; hoặc không dự trù một số tài nguyên tương đương bằng những

số thu mới hay bằng cách bãi bỏ hoặc giảm bớt một khoản chi cũ tương ứng

1.4.1.4 Nguyên tắc rõ ràng, trung thực và chính xác

Nguyên tắc này phải được thể hiện trong tiến trình lập và công bố NSNN Theo nguyên tắc này, một NSNN đã hoạch định và phê chuẩn phải phản ánh trung thực và thích đáng những tình trạng và sự kiện thực tế về những hoạt động thông thường của Chính phủ, những chương trình đề nghị phải được căn cứ trên một sự đánh giá thiết thực và thích đáng, với những công việc có thể hoàn thành được Những tài liệu cần thiết để trình bày và biện minh cho những dự trù và đề nghị NSNN phải là những tài liệu chính xác và phải mô tả rành mạch, có hệ thống và đúng với sự thật, không được phép che đậy và bào chữa đối với tất cả các khoản thu

- chi NSNN và không được phép lập quỹ đen Hơn nữa, những tài liệu và những sự kiện phải đủ chi tiết và đúng biểu mẫu để giúp cho việc đánh giá được chuẩn xác và hợp lý, phải dự trù số thu một cách thành thực, phù hợp với những dự báo kinh tế, đừng quá dè dặt, bảo thủ hoặc lạc quan thái quá, nhưng cũng đừng dự trù kinh phí quá mức để phòng Bộ Tài chính hoặc Quốc hội cắt bớt

1.4.1.5 Nguyên tắc công khai hóa ngân sách nhà nước

Về phương diện chính sách thu - chi, NSNN là một chương trình của Chính phủ được cụ thể hóa bằng các số liệu Mục đích và chức năng của NSNN chỉ có thể đạt được khi mà mọi giao dịch tài chính - ngân sách của Nhà nước được quản lý thống nhất, rành mạch, công khai để người dân đều có thể biết, nếu họ quan tâm

Nguyên tắc công khai của NSNN được thực hiện trong tất cả các giai đoạn của quy trình lập NSNN (lập, quyết định, phân bổ ngân sách, chấp hành ngân sách, kiểm soát ngân sách) và phải được áp dụng cho tất cả các cơ quan tham gia vào quá trình NSNN như Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan sử dụng NSNN và Kiểm toán

nhà nước

1.4.1.6 Nguyên tắc nhất niên (nguyên tắc niên hạn)

Nguyên tắc này có thể tóm tắt với hai nội dung chính:

- Mỗi năm, Quốc hội phải thông qua NSNN một lần

- Chính phủ thi hành NSNN trong thời gian một năm

Tùy theo quan điểm của mỗi quốc gia, năm NSNN có thể bắt đầu từ ngày 01/01 của năm dương lịch và kết thúc ngày 31/12, hoặc có thể bắt đầu từ ngày 01/4

và kết thúc ngày 31/3 (như ở Anh), bắt đầu từ ngày 01/7 và kết thúc ngày 30/6 (như

ở Mỹ)

Cơ sở hình thành nguyên tắc niên hạn:

+ Cơ sở chính trị: Sự phát triển của xã hội theo thể chế nền dân chủ chính trị, thực hiện ngân sách niên hạn là để tạo điều kiện cho Quốc hội và công chúng kiểm soát tình hình thu, chi NSNN được đều đặn và sát thực Mỗi năm, Chính phủ thu bao nhiêu và chi cho cái gì, Quốc hội và công chúng cần phải biết Thực hiện nguyên tắc này sẽ làm gia tăng quyền lực mạnh mẽ của Quốc hội trong việc kiểm soát Chính phủ Quốc hội sẽ biểu quyết NSNN mỗi năm một lần; nếu một năm nào

đó mà Quốc hội chưa quyết định ngân sách, thì Chính phủ không có quyền thu, hay chi bất kỳ một khoản tiền nào, dù là nhỏ nhất

+ Cơ sở tài chính: Quản lý NSNN phải xác định thời gian khởi đầu và thời gian kết thúc để giúp cho Chính phủ toke và đánh giá tình hình tài chính quốc gia; qua đó, có biện pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công Nói chung, sự giới hạn NSNN hàng năm với dự toán các khoản thu

- chi chặt chẽ là nhằm làm cho nền tài chính công trở nên minh bạch và quản lý có trật tự

Như vậy, thực hiện NSNN theo niên hạn có những ưu điểm nhất định; đó là tính đơn giản, nghiệp vụ thu - chi được ghi chép chặt chẽ theo hàng năm Thế nhưng, ngân sách niên hạn không phải là không có hạn chế:

+ Hàng năm, phải lập lại NSNN nên dẫn đến tốn kém về chi phí;

+ Ngân sách quá cứng nhắc; các khoản chi đã ghi trong dự toán nhưng chưa