Kí quỹ bảo vệ môi trường

NỘI DUNG CHÍNH I. Một số vấn đề lý luận về ký quỹ và các nguyên tắc áp dụng công cụ kinh tế trong quản lý môi trường 1. Ký quỹ - Một công cụ kinh tế trong quản lý môi trường Trong khoa học pháp lý về môi trường, công cụ kinh tế là công cụ “sử dụng đến những đòn bẩy lợi ích kinh tế” nhằm quản lý và bảo vệ môi trường 1 . Trong khoa học kinh tế, công cụ kinh tế được hiểu là “các công cụ chính sách được sử dụng nhằm tác động tới chi phí và lợi ích trong hoạt động của các cá nhân và tổ chức kinh tế để tạo ra các tác động ảnh hưởng đến hành vi của các tác nhân kinh tế theo hướng có lợi cho môi trường” 2 . Ký quỹ, với tư cách là một trong những công cụ kinh tế trong quản lý môi trường được ghi nhận đầu tiên năm 1996 khi Luật khoáng sản ra đời. Đến năm 2006, khi Luật bảo vệ môi trường chính thức có hiệu lực thi hành thì công cụ ký quỹ này đã được mở rộng hơn về phạm vi, không bó hẹp trong hoạt động khai thác khoáng sản mà mở rộng ra ở tất cả các hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên. Trong việc quản lý và bảo vệ môi trường, ký quỹ là công cụ kinh tế áp dụng cho các hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên dễ gây ra ô nhiễm môi trường. Nội dung chính của ký quỹ là yêu cầu các tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên thiên nhiên “trước khi khai thác phải thực hiện việc ký quỹ tại tổ chức tín dụng trong nước hoặc quỹ bảo vệ môi trường của địa phương nơi có khai thác tài nguyên thiên nhiên” (điểm a, khoản 1 Điều 114 Luật bảo vệ môi trường 2005). Mục đích chính của ký quỹ là làm cho người có khả năng gây ô nhiễm, suy thoái môi trường luôn nhận thức được trách nhiệm của họ từ đó tìm ra các biện pháp thích hợp nhằm ngăn ngừa ô nhiễm, suy thoái môi trường. Muốn lấy lại khoản tiền ký quỹ thì các chủ thể bắt buộc phải vận hành hệ thống xử lý chất thải nhằm cải tạo và phục hồi môi trường. 2. Các nguyên tắc áp dụng công cụ kinh tế trong quản lý môi trường Việc áp dụng ký quỹ nói riêng, các công cụ kinh tế khác trong quản lý môi trường nói chung phải được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc áp dụng công cụ kinh tế trong quản lý môi trường, bao gồm: (1) Người gây ô nhiễm phải trả tiền; (2) Người hưởng thụ phải trả tiền; (3) Việc áp dụng các công cụ kinh tế phải đảm bảo tính cụ thể và phù hợp với thực tiễn; (4) Nguyên tắc áp dụng đa dạng và đồng bộ các công cụ kinh tế; (5) Nguyên tắc áp dụng kết hợp giữa công cụ kinh tế với các công cụ khác; (6) Nguyên tắc áp dụng đảm bảo việc phát triển bền vững. 2.1. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền bắt nguồn từ các sáng kiến do Tổ chức Hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) đề xuất hợp tác vào các năm 1972 và 1974. Nguyên tắc này xuất phát từ những luận điểm của Pigow về nền kinh tế phúc lợi. 3 Trong đó, nội dung quan trọng nhất là một nền kinh tế lý tưởng là giá cả các loại hàng hóa và dịch vụ có thể phản ánh đầy đủ các chi phí xã hội, kể cả các chi phí môi trường (bao gồm các chi phí chống ô nhiễm, khai thác tài nguyên cũng như những dạng ảnh hưởng khác tới môi trường). Nếu không, sẽ dẫn đến việc sử dụng bừa bãi các nguồn tài nguyên, làm cho ô nhiễm trở nên trầm trọng hơn so với mức tối ưu đối với xã hội. “Người gây ô nhiễm phải trả tiền” có nghĩa là buộc người gây ô nhiễm (doanh nghiệp , cá nhân hay chính quyền ) phải trả hoàn toàn các chi phí về sự phá hoại môi trường do hoạt động của họ gây ra . Điều này sẽ khuyến khích người ta giảm sự phá hoại đó, ít ra cũng ở mức mà chi phí biên của việc giảm ô nhiễm bằng 1 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật môi trường, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, tr.23 2 Trường Đại học kinh tế quốc dân, Giáo trình kinh tế và quản lý môi trường, NXB Thống kê, Hà Nội, 2003, tr.21. 3 Bốn nguyên tắc sử dụng công cụ kinh tế để bảo vệ môi trường ở Việt Nam, http://www.foxitsoftware.com/ 1 chi phí biên của sự tổn hại do ô nhiễm đó gây ra. Muốn vậy thì tổng chi phí sản xuất ra một hàng hóa hay dịch vụ bao gồm chi phí của tất cả tài nguyên được sử dụng phải được tính đủ vào giá của nó. Việc sử dụng không khí, nước, hay đất cho việc loại bỏ hay cất giữ chất thải cũng là sử dụng các tài nguyên giống như các đầu vào của sản xuất. Tình trạng định giá không tính đủ chi phí sử dụng các tài nguyên môi trường và không xác định rõ quyền sở hữu đối với tài nguyên môi trường dẫn đến việc khai thác và sử dụng quá mức và có thể làm phá hủy hoàn toàn nguồn tài nguyên đó. 2.2. Nguyên tắc người hưởng thụ phải trả tiền Nguyên tắc " người hưởng thụ phải trả tiền" chủ trương tạo lập một cơ chế nhằm đạt được các mục tiêu về môi trường. Đối nghịch với việc người trực tiếp gây ô nhiễm phải trả tiền, người hưởng thụ một môi trường đã được cải thiện cũng phải trả một khoản phí. Có thể hiểu nguyên tắc tắc này là tất cả những ai hưởng lợi do có được môi trường trong lành không bị ô nhiễm, thì đều phải nộp phí. 2.3. Việc áp dụng các công cụ kinh tế phải đảm bảo tính cụ thể và phù hợp với thực tiễn Mức độ của các chế tài tài chính phải mang tính cụ thể và thực tế cao, nằm trong sức chịu đựng của người dân và doanh nghiệp, đồng thời phải được cân nhắc giữa sức chịu đựng của môi trường với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; cũng như phải tính đến tác động qua lại giữa môi trường - tài nguyên thiên nhiên - kinh tế - dân số. Sẽ là không hợp lý khi mà các chi phí môi trường áp đặt cho doanh nghiệp khiến giá thành sản phẩm (không bị cấm hoặc hạn chế sản xuất - kinh doanh) của doanh nghiệp bị đội lên quá cao, doanh nghiệp không bán được hàng và bị phá sản. Cũng sẽ rất bất cập và không khả thi về môi trường (như việc đóng cửa rừng hoặc di dời những người dân khỏi chỗ ở cũ với nghề nghiệp quen thuộc trong khuôn khổ những dự án bảo vệ môi trường) cắt đứt nguồn sống tối thiểu, duy nhất của người dân, trong khi Nhà nước hoặc chủ đầu tư của dự án môi trường không mở lối thoát thích hợp cho họ về sinh thái… Điều cần lưu ý là các công cụ tài chính phải được sử dụng mềm dẻo, hợp lý nhằm hạn chế thấp nhất mặt trái của chúng đến kìm hãm phát triển kinh tế và cả đến mục tiêu bảo vệ môi trường. 2.4. Nguyên tắc áp dụng đa dạng và đồng bộ các công cụ kinh tế Nguyên tắc này đòi hỏi phải ngày càng đa dạng hóa và sử dụng đồng bộ, hài hoà và linh hoạt các công cụ kinh tế phù hợp đối tượng và mục tiêu cụ thể bảo vệ môi trường như đa dạng hóa các công cụ tài chính được sử dụng cho mục tiêu bảo vệ môi trường, bao gồm: Các định chế tài chính - tín dụng môi trường (quỹ môi trường, ngân hàng môi trường, các công ty đầu tư môi trường…), thuế, phí và lệ phí tài nguyên, môi trường. Ngoài ra, cần không ngừng cập nhật và sử dụng thích hợp những công cụ mới, như tem, nhãn, chứng chỉ về môi trường để tạo lòng tin cho người tiêu dùng, làm tăng trách nhiệm của doanh nghiệp, cũng như sự hấp dẫn, cạnh tranh của thương hiệu, sản phẩm cả trên thị trường trong nước, lẫn quốc tế. 2.5. Nguyên tắc áp dụng kết hợp giữa công cụ kinh tế với các công cụ khác Nguyên tắc này đỏi hỏi phải kết hợp chặt chẽ, hiệu quả việc sử dụng các công cụ kinh tế với các công cụ khác (ví dụ, công cụ pháp lý) nhằm đạt được những mục tiêu bảo vệ môi trường dài hạn, cũng như lựa chọn thích hợp cho từng thời kỳ cụ thể: Một mặt, cần coi trọng việc rà soát điều chỉnh, thay thế, nâng cấp, bổ sung và hoàn thiện các quy định pháp lý về bảo vệ môi trường, cụ thể hóa cho từng nhóm tác nhân, hành vi gây ô nhiễm môi trường, cho từng loại ô nhiễm, cho từng đối tượng chấp hành cụ thể trong quá trình thực hiện các hoạt động gây ô nhiễm và giám sát, bảo vệ môi trường. Quy định rõ cả những tiêu thức, chỉ tiêu, định mức và định tính cho các vi phạm bảo vệ môi trường và mức xử phạt tương ứng. Mặt khác, cần lồng ghép, gắn kết các nhiệm vụ và mục tiêu môi trường trong các hoạt động xây dựng và triển khai quy hoạch, kế hoạch, chương trình và dự án phát triển kinh tế xã hội cả cấp quốc gia lẫn địa phương (như tăng cường xã hội hóa các hoạt động cung cấp dịch vụ công ích đô thị; tăng cường phân cấp và phối hợp, kiểm tra trong quản lý môi trường; kiện toàn công tác tổ chức, nâng cao năng lực, hiệu quả của các đơn vị, tập thể trực tiếp tham gia các hoạt động bảo vệ môi trường; tuyên truyền, phổ biến rộng rãi thông 2 tin của cơ quan chức năng cho nhân dân biết để tiếp cận dễ dàng việc xử lý các tranh chấp, khiếu kiện và tố giác về các hành vi xâm hại môi trường;…). 2.6. Nguyên tắc phát triển bền vững Một trong những nguyên tắc của bảo vệ môi trường nói chung, của việc áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường nói riêng là “bảo vệ môi trường phải gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế và bảo đảm tiến bộ xã hội để phát triển bền vững đất nước, bảo vệ môi trường quốc gia phải gắn với bảo vệ môi trường khu vực và toàn cầu” (khoản 1 Điều 4 Luật bảo vệ môi trường 2005). Có thể nói, phát triển bền vững đất nước là mục tiêu xuyên suốt của mọi hoạt động bảo vệ môi trường. Theo khoản 4 Điều 3 Luật bảo vệ môi trường 2005: “phát triển bền vững là phát triển đáp ứng nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường”. II. Thực trạng pháp luật về ký quỹ bảo vệ môi trường trong mối quan hệ với nguyên tắc áp dụng công cụ kinh tế 1. Ký quỹ trong mối quan hệ với nguyên tắc “ người gây ô nhiễm phải trả tiền” Ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường là một trong những công cụ kinh tế hữu hiệu để quản lý và bảo vệ môi trường.Vì vậy khi thực hiện các qui định về biện pháp này đương nhiên cần phải tuân thủ các nguyên tác khi áp dụng công cụ kinh tế, trong đó có nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Ký quỹ được ghi nhận đầu tiên trong Luật khoáng sản 1996 và được qui định tiếp theo tại Điều 114 Luật bảo vệ môi trường 2005. Theo đó, ký quỹ là yêu cầu tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên thiên nhiên “ trước khi khai thác phải thực hiện ký quĩ tại tổ chức tín dụng trong nước hoặc quỹ bảo vệ môi trường của địa phương nơi có khai thác tài nguyên thiên nhiên”, để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ cải tạo, phục hồi môi trường do hoạt động khai thác tài nguyên gây ra theo qui định của pháp luật. Và như vậy, số tiền ký quỹ được xác định tương ứng hoặc là cao hơn số tiền cần thiết để phục hồi môi trường bị ô nhiễm do hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên gây ra ( Điều 8 Quyết định số 18/2013/QĐ- TTg về cải tạo phục hồi môi trường và ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản). Như vậy, có thể thấy được về nội dung chính của ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản theo qui định của Luật bảo vệ môi trường và quyết định số 18/2013 là: Thứ nhất, trước khi tiến hành khai thác tài nguyên thiên nhiên, các tổ chức, các cá nhân phải thực hiện việc ký quỹ tại tổ chức tín dụng trong nước hoặc quỹ bảo vệ môi trường địa phương nơi có khai thác tài nguyên thiên nhiên. Thứ hai, trong quá trình thực hiện khai thác tài nguyên thiên nhiên, nếu các chủ thể có các biện pháp chủ động ngăn chặn, khắc phục không để xảy ra ô nhiễm hoặc suy thoái môi trường, hoàn nguyên môi trường đúng như cam kết thì sau khi kết thức quá trình khai thác họ sẽ được nhận lại số tiền đã ký quỹ đó cộng với khoản lãi phát sinh từ số tiền ký quỹ đó trong thời hạn ký quỹ. Ngược lại, nếu bên ký quỹ không thực hiện đúng cam kết cải tạo phục hồi môi trường thì toàn bộ hoặc một phần số tiền ký quỹ được sử dụng để cải tạo, phục hồi môi trường nơi các chủ thể đó khai thác. Mục đích chính của việc ký quỹ bảo vệ môi trường là làm cho người khai thác tài nguyên thiên nhiên luôn luôn nhận thức được trách nhiệm của họ trong việc ngăn ngừa ô nhiễm, suy thoái môi trường do hoặc động khai thác tài nguyên của họ gây ra. Nếu không họ sẽ phải chịu mọi phí tổn về ô nhiễm và phải trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm của mình. Với tư cách là một công cụ kinh tế trong quản lý và bảo vệ môi trường, ký quỹ đã thực hiện đúng và đầy đủ nguyên tắc “ người gây ô nhiễm phải trả tiền”. Qui định này mang tính khuyến khích đồng thời cảnh báo cho các chủ thể khai thác tài nguyên thiên nhiên hạn chế tối đa việc gây ô nhiễm môi trường trước và trong khi tiến hành khai thác tài nguyên thiên nhiên, nếu không họ sẽ phải trả bằng số tiền mà họ đã ký quỹ, họ sẽ phải trả tiền cho việc cải tạo lại môi trường do hoạt động gây ô nhiễm môi trường. 3 2. Ký quỹ trong mối quan hệ với nguyên tắc phát triển bền vững Một trong những nguyên tắc cơ bản của bảo vệ môi trường là “ bảo vệ môi trường phải gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế và đảm bảo tiến bộ xã hội để phát triển bền vững đất nước, bảo vệ môi trường quốc gia phải gắn kết với bảo vệ môi trường khu vực và toàn cầu” (khoản 1 và Điều 4 Luật bảo vệ môi trường 2005). Có thể thấy, việc qui định về ký quỹ đã rất chú trọng đến nguyên tắc này. Các chủ thể khi thực hiện hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên, thực hiện các hoạt động sản xuất thì cũng không được gây hại cho môi trường, phát triển nhưng không được tác động tiêu cực tới môi trường.Như vậy, kinh tế phát triển, xã hội sẽ từng bước phát triển nhưng môi trường vẫn được bảo vệ. Còn nếu như trong quá trình khai thác tài nguyên, các chủ thể không chú trọng đến môi trường thì họ sẽ phải trả bằng tiền đã ký quỹ để cải tạo lại môi trường, đảm bảo cho môi trường trở lại nguyên trạng, không bị suy thoái. Và như vậy, mục tiêu phát triển bền vững của việc sử dụng công cụ kinh tế này vẫn được đảm bảo. 3. Ký quỹ trong mối quan hệ với nguyên tắc kết hợp giữa công cụ kinh tế với các công cụ khác Trong mối quan hệ với nguyên tắc này, việc sử dụng công cụ kinh tế (ký quỹ) đòi hỏi phải kết hợp chặt chẽ, hiệu quả với các công cụ khác (ví dụ, công cụ pháp lý) nhằm đạt được những mục tiêu bảo vệ môi trường dài hạn. Theo đó, quy định “…vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường thì tùy tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự…” (4) là hoàn toàn phù hợp. Xử lý vi phạm các quy định pháp luật về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đã được cụ thể hóa tại Điều 35 Nghị định 117/2009 về Xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Ở Điều 35 , đối với hành vi không ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên, mức phạt tiền “… từ 70.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng” có phần cao hơn, nghiêm khắc hơn là “…từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng” (5) . Tuy nhiên, với sự gia tăng ngày càng lớn các vụ vi phạm pháp luật trong việc bảo vệ môi trường thì sau nhiều năm thực hiện, nghị định 117 đã bộc lộ một số bất cập cần được điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp, như: hành vi vi phạm còn chung chung, mức phạt chưa hợp lý, mức phạt thấp đối với những hành vi có tính nguy hại cao và mức phạt cao đối với một số hành vi thông thường. (6) Một vấn đề nữa đó là để cho việc thực hiện ký quỹ đạt hiệu quả như đúng mục đích nó đề ra, thì Quyết định số 18/2013 cũng đã yêu cầu, các tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên phải lập Đề án cải tạo, phục hồi môi trường và phải được xét duyết bởi cấp có thẩm quyền. Và định kỳ phải báo cáo tình hình phục hồi cải tạo môi trường cho cơ quan cấp có thẩm quyền phê duyệt Đề án vào trước ngày 30 tháng 11 hàng năm. Còn đối với các Cơ quan có thẩm quyền phải thực hiện việc thẩm định phê duyệt, kiểm tra, hoàn thành nội dung cải tạo phục hồi môi trường theo Đề án. Phải thực hiên việc thanh tra kiểm tra đối với việc cải tạo và phục hồi môi trường của các tổ chức, cá nhân. 4. Ký quỹ trong mối quan hệ với nguyên tắc áp dụng đa dạng và đồng bộ các công cụ kinh tế: Có thể hiểu áp dụng đa dạng và đồng bộ các công cụ kinh tế là việc sử dụng đồng thời các công cụ kinh tế phù hợp các mục tiêu bảo vệ môi trường mà chúng ta mong muốn đạt được. Như vậy, trong mối quan hệ với nguyên tắc trên, nên kết hợp cùng lúc ký quỹ với công cụ kinh tế khác (ví dụ như là phí bảo vệ môi trường) để góp phần giảm thiểu nhiều hơn nữa ô nhiễm môi trường do việc khai thác tài nguyên thiên nhiên đem lại. Và khi xây dựng các quy định cụ thể về ký quỹ đương nhiên sẽ tuân thủ theo nguyên tắc này. Lấy ví dụ trong lĩnh vực khai thác khoáng sản: Những năm gần đây, hoạt động khai thác khoáng sản của doanh nghiệp gia tăng. Bên cạnh mặt tích cực, hoạt động này vừa làm suy giảm trữ lượng khoáng sản, vừa gây ảnh hưởng trực tiếp nặng nề đến môi trường tại khu vực khai thác. Đây chính là hoạt động làm phát sinh các tác động xấu đối với môi trường. Để đảm 4 Khoản 1 Điều 127 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 5 Điều 30 Nghị định số 81/2008 Về Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT 6 http://www.monre.gov.vn/v35/default.aspx?tabid=428&CateID=24&ID=126610&Code=W3SD126610 4 bảo tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản thực hiện cải tạo, phục hồi môi trường, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 71 ngày 29/5/2008 về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản. Theo đó, tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản sẽ ký gửi một khoản tiền nhất định, theo một thời hạn nhất định, vào Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam hoặc Quỹ bảo vệ môi trường địa phương (sau đây gọi chung là Quỹ bảo vệ môi trường). Đồng thời, chủ thể tiến hành khai thác khoáng sản cũng trở thành đối tượng nộp phí bảo vệ môi trường theo Điều 113 Luật bảo vệ môi trường năm 2005. Nhằm thể chế hóa quy định trên, Chính phủ đã ban hành nghị định số 74/2011/NĐ-CP quy định chi tiết về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản (thay thế Nghị định số 63/2008/NĐ-CP ngày 13/5/2008 và Nghị định số 82/2009/NĐ-CP ngày 12/10/2009). Như vậy, tổ chức, cá nhân nào khai thác các loại khoáng sản (dầu thô, khí thiên nhiên, khí than, khoáng sản kim loại và khoáng sản không kim loại) sẽ phải nộp phí bảo vệ môi trường. Việc kết hợp các công cụ kinh tế đối với hoạt động khai thác khoáng sản đã khuyến khích các tổ chức, cá nhân thực hiện hạn chế không để ô nhiễm môi trường và cũng tạo ra lợi ích cho nhà nước nói chung, cho họ nói riêng. Tuy nhiên, các tổ chức, cá nhân có hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên, trong đó có khoáng sản buộc phải thực hiện nhiều biện pháp cùng lúc sẽ ảnh hưởng đến khả năng tài chính của các chủ thể này, hoạt động sản xuất kinh doanh không tốt sẽ kéo theo việc họ không thể thực hiện bảo vệ môi trường. Theo số liệu của Cục Cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường (Bộ Công an), trên 90% cơ sở sản xuất, kinh doanh khai thác, chế biến khoáng sản vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Từ năm 2007 đến tháng 7/2012, lực lượng cảnh sát môi trường đã phát hiện, xử lý 4.142 vụ. Riêng năm 2011 và 6 tháng đầu năm 2012, đã phát hiện và xử lý 2.117 vụ, phạt vi phạm hành chính 21,7 tỷ đồng (7) Nhằm từng bước khắc phục, hạn chế vấn đề ô nhiễm môi trường trong khai thác, chế biến khoáng sản, đồng thời nâng cao hơn nữa công tác quản lý nhà nước, mới đây, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 18/2013/QĐ-TTg về cải tạo, phục hồi môi trường và ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản (thay thế Quyết định 71 ngày 29/5/2008 về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản). 5. Ký quỹ trong mối quan hệ với nguyên tắc đảm bảo tính cụ thể và phù hợp với thực tiễn: Ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường là một trong những công cụ kinh tế hữu hiệu để quản lý và bảo vệ môi trường.Vì vậy khi thực hiện các qui định về biện pháp này đương nhiên cần phải tuân thủ các nguyên tác khi áp dụng công cụ kinh tế, trong đó có nguyên tắc đảm bảo tính cụ thể và phù hợp với thực tiễn. Thực vậy, trong hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên nói chung, nghĩa vụ ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường được quy định cụ thể tại Điều 114 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005. Riêng trong lĩnh vực khai thác khoáng sản, một ngành phát triển mạnh hiện nay, các quy định về ký quỹ nêu ra tương đối chi tiết tại nhiều văn bản pháp luật: Quyết định 71 ngày 29/5/2008 về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản; Quyết định số 18/2013/QĐ-TTg về cải tạo, phục hồi môi trường và ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản (thay thế Quyết định 71); Nghị định số 74/2011/NĐ-CP quy định chi tiết về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản (thay thế Nghị định số 63/2008/NĐ-CP ngày 13/5/2008 và Nghị định số 82/2009/NĐ-CP ngày 12/10/2009)… Tuy vậy, biện pháp ký quỹ chưa được áp dụng rộng rãi trong lĩnh vực khai thác tài nguyên ở Việt Nam mà mới chỉ áp dụng đối với khai thác khoáng sản. Chính phủ cần tiếp tục nghiên cứu để nhân rộng hình thức này để áp dụng cho hoạt động kinh tế cũng có khả năng gây ô nhiễm và tổn thất môi trường. Đơn cử như lĩnh vực khai thác rừng, bởi việc khai thác gỗ rừng chắc chắn sẽ đem đến tổn thất cho môi trường, mặc dù rừng là tài nguyên có thể tái tạo - nghĩa là có khả năng phục hồi nguồn tài nguyên khi trồng lại rừng. Hơn nữa, việc khai thác gỗ rừng chắc chắn ảnh hưởng đến các hệ sinh thái thực vật, động vật khác trong rừng. Vì 7 http://dangcongsan.vn/cpv/Modules/News/NewsDetail.aspx?co_id=28340697&cn_id=579130 5 vậy, yêu cầu đặt ra đối với các chủ thể tiến hành khai thác rừng là trong quá trình khai thác phải bảo đảm được tính ổn định của hệ sinh thái rừng, cũng như khôi phục lại hiện trạng xung quanh khu vực vừa khai thác. Mặc dù theo quy định pháp luật hiện hành, cụ thể là Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, thì sau khi khai thác rừng, cơ quan kiểm lâm kiểm tra việc khai thác rồi sau đó sẽ ra quyết định đóng cửa rừng, nhưng trên thực tế, tình trạng bừa bãi, không dọn dẹp các cây gỗ hư, mục, thu dọn nơi khai thác rừng vẫn tràn lan. Nên chăng cũng cần phải quy định biện pháp ký quỹ môi trường đối với các chủ thể khai thác rừng cũng như các chủ thể khai thác khoáng sản? (8) Nhìn chung, trong mối quan hệ với nguyên tắc này, các quy định của pháp luật về ký quỹ bảo vệ môi trường đã đảm bảo được tính cụ thể ở lĩnh vực khoáng sản, nhưng vẫn chưa phù hợp với thực tiễn đa lĩnh vực như hiện nay. Tóm lại, để phù hợp với các nguyên tắc áp dụng công cụ kinh tế trong quản lý môi trường, quy định về ký quỹ bảo vệ môi trường đã được xây dựng và tương đối chi tiết ở lĩnh vực khai thác khoáng sản. Tuy nhiên vẫn còn chung chung, chưa cụ thể ở nhiều lĩnh vực khác. Thiết nghĩ việc hoàn thiện pháp luật môi trường trong thời gian tới là hết sức cần thiết. III. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi quy định về ký quỹ bảo vệ môi trường phù hợp với các nguyên tắc áp dụng công cụ kinh tế trong quản lý môi trường Thứ nhất, việc áp dụng biện pháp ký quỹ đối với các tổ chức cá nhân khai thác tài nguyên thiên nhiên không chỉ với khai thác khoáng sản như trước đây là cần thiết. Việc mở rộng phạm vi điều chỉnh của uy định trên rất hợp lý. Tuy nhiên quy định này tại điều 114 LBVMT cần được cụ thể hóa trong một văn bản pháp luật nhất định nhằm làm cho quá trình thực thi được dễ dàng đảm bảo hiệu quả sử dụng loại công cụ kinh tế này trong quản lý và bảo vệ môi trường. Thứ hai, công cụ ký quỹ cần mở rộng phạm vi hơn nữa để nâng cao hiệu quả của nó. Cần xây dựng thêm các quy định về đặt cọc hoàn trả đối với việc sử dụng TNTN khác như khai thác thủy điện, khai thác dầu khí, khai thác hải sản, du lịch, khai thác cát làm thủy tinh hay xuất khẩu, các sản phẩm có thải bỏ chất thải nguy hại sau quá trình sử dụng trong sinh hoạt cũng như trong sản xuất kinh doanh,…. Thứ ba, cần có quy định về cơ chế giám sát quá trình sử dụng tiền ký quỹ để cải tạo, phục hồi môi trường. Việc sử dụng tiền ký quỹ đúng mục đích cải tạo, phục hồi môi trường phải đảm bảo đưa môi trường, hệ sinh thái tại khu vực khai thác khoáng sản và khu vực bị ảnh hưởng của hoạt động khai thác về trạng thái môi trường gần như ban đầu hoặc đạt được các tiêu chuẩn, quy chuẩn về an toàn môi trường, đảm bảo an toàn và phục vụ các mục đích có lợi cho con người. Thứ tư, cần quy định về quyền thanh kiểm tra hiện trạng môi trường của cơ quan chức năng và nghĩa vụ cũng cấp thông tin của tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên. Việc thực hiện cải tạo, phục hồi môi trường nên được thực hiện ngay trong quá trình khai thác tài nguyên thiên nhiên, tránh tình trạng để môi trường ô nhiễm, xuống cấp nghiêm trọng mới tiền hành hoàn thổ. Thứ năm, cần quy định thẩm quyền thẩm định, phê duyệt, kiểm tra dự án cải tạo, phục hồi môi trường. Trong thời gian qua, mặc dù việc ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản đã thu được những kết quả đáng kể, tuy nhiên, trên thực tế địa phương nào có tiềm năng về khoáng sản càng nhiều thì môi trường ở đó xuống cấp nhanh. Hiện nay, tại các tỉnh/thành phố, việc quản lý hoạt động ký quỹ, cải tạo và phục hồi môi trường đối với khoáng sản chưa có đầu mối rõ ràng và thống nhất, trong khi số tiền ký quỹ thì Quỹ BVMT địa phương quản lý. Đối với việc theo dõi, đôn đốc các hoạt động triển khai cải tạo, phục hồi môi trường, một số tỉnh giao cho Chi cục BVMT, có tỉnh giao cho Phòng Khoáng sản của Sở TN&MT quản lý, dẫn đến chồng chéo trong hoạt động thẩm định, phê duyệt, kiếm tra, xác nhận các nội dung của Dự án cải tạo, phục hồi môi trường/ Dự án cải tạo, phục hồi môi trường bổ sung (9) . 8 http://vnclp.gov.vn/ct/cms/tintuc/Lists/ChinhSach/View_Detail.aspx?ItemID=176 6 Thứ sáu, cần xây dựng cơ chế xác định mức ký quỹ sao cho phù hợp. Bởi lẽ, nếu xác định mức ký quỹ cao hơn khả năng tác động tổn hại đến môi trường sẽ ảnh hưởng đến tình hình tài chính ban đầu của nhà đầu tư thậm chí sẽ là nguyên nhân dẫn đến việc nhà đầu tư không còn tiền để thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường. Trong khi, nếu xác định mức ký quỹ thấp sẽ dẫn đến việc người khai thác sẽ từ bỏ số tiền ký quỹ để thỏa sức tác động môi trường. Bên cạnh việc xác định mức ký quỹ phù hợp, cần xây dựng phương án xử phạt nghiêm các trường hợp cố tình vi phạm. Thứ bảy, cần tuyên truyền nâng cao ý thức của các nhà đầu tư, kêu gọi tinh thần tôn trọng lợi ích chung và giá trí có tính kế thừa của môi trường. Đồng thời, tăng cường cơ chế dân chủ, minh bạch để tận dụng hạt nhân tích cực của quần chúng trong việc cùng nhà nước xây dựng, bảo vệ môi trường cũng như phát hiện và xử lý các vi phạm phát sinh. 9 http://vea.gov.vn/vn/truyenthong/tapchimt/cccs/Pages/Ch%C3%ADnh-s%C3%A1ch-ph%C3%A1p-lu%E1%BA%ADt-v %E1%BB%81-b%E1%BA%A3o-v%E1%BB%87-m%C3%B4i-tr%C6%B0%E1%BB%9Dng-trong-ho%E1%BA%A1t- %C4%91%E1%BB%99ng-khai-th%C3%A1c-kho%E1%BA%A3ng-s%E1%BA%A3n-%E1%BB%9F-Vi%E1%BB%87t- Nam.aspx 7 . thẩm quy n. Và định kỳ phải báo cáo tình hình phục hồi cải tạo môi trường cho cơ quan cấp có thẩm quy n phê duyệt Đề án vào trước ngày 30 tháng 11 hàng năm. Còn đối với các Cơ quan có thẩm quy n. ban đầu hoặc đạt được các tiêu chuẩn, quy chuẩn về an toàn môi trường, đảm bảo an toàn và phục vụ các mục đích có lợi cho con người. Thứ tư, cần quy định về quy n thanh kiểm tra hiện trạng môi. Chính phủ đã ban hành Quy t định số 18/2013/QĐ-TTg về cải tạo, phục hồi môi trường và ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản (thay thế Quy t định 71 ngày 29/5/2008