Pháp luật về tái Định cư khi nhà nước thu hồi Đất từ thực tiễn huyện thanh trì thành phố hà nội

Pháp luật đất đai từ năm 2003 đã quy định việc thành lập tổ chức phát triển quỹ đất trực thuộc cơ quan tài nguyên môi trường hoặc Ủy ban nhân dân UBND các cấp có nhiệm vụ thực hiện THĐ,

TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

HOÀNG VĂN TOÁI

PHÁP LUẬT VỀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN HUYỆN THANH TRÌ,

THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ

HÀ NỘI - 2023

TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

PHÁP LUẬT VỀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

TỪ THỰC TIỄN HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

HOÀNG VĂN TOÁI

NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

MÃ SỐ: 8380107

Người hướng dẫn khoa học: PGS TS TRƯƠNG HỒ HẢI

HÀ NỘI - 2023

Tôi là: Hoàng Văn Toái học viên cao học Luật khóa K19 xin cam đoan đây là công trình độc lập của riêng tôi mà không sao chép từ bất kỳ nguồn tài liệu nào đã được công bố Các tài liệu, số liệu sử dụng phân tích trong luận văn đều có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đầy đủ, có xác nhận của cơ quan cung cấp số liệu Các kết quả nghiên cứu trong luận văn là kết quả nghiên cứu của tôi được thực hiện một cách khoa học, trung thực, khách quan Tôi xin chịu trách nhiệm về tính trung thực, chính xác của các nguồn số liệu cũng như các thông tin sử dụng trong công trình nghiên cứu của mình

Học viên

Hoàng Văn Toái

Trang

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 7

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ 7

KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 7

1.1 KHÁI QUÁT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 7

1.2 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 20

Chương 2 37

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN 37

TẠI HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 37

2.1 CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT37 2.2 THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 59

Bảng 2.1 Kết quả thu hồi đất phục vụ các dự án của huyện Thanh Trì 63

giai đoạn 2018-2023 63

Chương 3 82

ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT 82

VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT 82

VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC 82

THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH TRÌ, HÀ NỘI 82

HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH TRÌ, HÀ NỘI 82 3.2 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 85 3.3 GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT

VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 99 KẾT LUẬN 106 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 107

BT, HT, TĐC : Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Trang

Bảng 2.1 Kết quả thu hồi đất phục vụ các dự án của huyện Thanh Trì

giai đoạn 2018-2021 Error! Bookmark not defined

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Sau hơn 30 năm đổi mới, đất nước ta đã đạt được nhiều thành tựu to lớn trên các lĩnh vực như: kinh tế thị trường ngày càng phát triển, hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế quốc tế, đời sống vật chất, tinh thần của người dân không ngừng được nâng cao, an ninh quốc phòng, đối ngoại được tăng cường Tuy nhiên, hiện nay kinh tế nước ta vẫn đang trên đà phát triển, với xuất phát điểm thấp từ một nước nông nghiệp lạc hậu quá độ lên chủ nghĩa xã hội nên kết cấu hạ tầng còn nhiều thiếu thốn, chưa đồng bộ nên chưa phát huy được hết tiềm năng vốn có Để đáp ứng yêu cầu đó thì việc Nhà nước thu hồi đất (NNTHĐ) để xây dựng kết cấu hạ tầng, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, an ninh, quốc phòng, phát triển kinh tế là hết sức cần thiết Pháp luật đất đai từ năm 2003 đã quy định việc thành lập tổ chức phát triển quỹ đất trực thuộc cơ quan tài nguyên môi trường hoặc Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp có nhiệm vụ thực hiện THĐ, bồi thường, giải phóng mặt bằng (GPMB) và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư Tuy nhiên, trong quá trình triển khai đã gặp không ít những tồn tại, cụ thể như: chức năng nhiệm vụ còn chồng chéo với các đơn vị quản lý Nhà nước khác, quy trình thực hiện chưa thực sự rõ ràng, nguồn kinh phí hoạt động không đảm bảo chủ động, cơ chế tài chính chưa rõ ràng

Hiện nay, trong điều kiện quỹ đất ngày càng hạn hẹp mà nhu cầu đầu tư phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) ngày càng tăng thì vấn

đề lợi ích kinh tế của các tổ chức, cá nhân khi Nhà nước giao đất cũng như THĐ ngày càng được quan tâm Vì vậy, công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư (BT, HT, TĐC) khi NNTHĐ đã và đang là một vấn đề mang tính thời sự cấp bách Trong những năm qua, pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ của nhà nước ta đã đi vào cuộc sống tạo mặt bằng cho các dự án xây dựng ở Việt

Nam, tạo nguồn lực sản xuất, chuyển đổi cơ cấu, phát triển đô thị và đổi mới diện mạo nông thôn Song trước những đổi mới của chính sách đất đai và sự vận động của thị trường bất động sản mà trong đó có thị trường quyền sử dụng đất, việc thực hiện pháp luật về bồi thường thiệt hại, hỗ trợ, tái định cư (TĐC) khi NNTHĐ hiện hành đã bộc lộ một số tồn tại ảnh hưởng đến công tác bồi thường, GPMB cho các dự án đầu tư như: bất cập về giá đất bồi thường, hỗ trợ còn thấp so với giá thị trường; thời điểm tính giá đất bồi thường chưa phù hợp; các trình tự, thủ tục BT, HT, TĐC chưa được quy định thống nhất trong một văn bản mà nằm rải rác ở nhiều văn bản khác nhau; các quy định về

hỗ trợ đào tạo nghề, tìm kiếm việc làm cho người bị THĐ chưa hiệu quả Thực tiễn đã khẳng định thực hiện tốt pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ đối với người dân có đất bị thu hồi hợp lý sẽ có ý nghĩa vô cùng to lớn, quyết định đến

sự thành công của việc thực hiện các dự án đầu tư

Thanh Trì là huyện ven đô của thành phố Hà Nội, là cửa ngõ phía Nam của thành phố Theo quy hoạch chung toàn bộ huyện Thanh Trì sẽ dành gần 50% quỹ đất để phát triển đô thị, cùng với những lợi thế về cụm công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp… nhu cầu THĐ phục vụ mục đích phát triển KT-XH,

mở rộng và phát triển các khu dân cư, khu đô thị, cụm công nghiệp và quản lý quỹ đất sau thu hồi ngày càng cấp bách Xuất phát từ yêu cầu trên UBND Thành phố Hà Nội đã ban hành Quyết định 3820/QĐ-UBND ngày 26/09/2007 về việc thí điểm thành lập Trung tâm Phát triển quỹ đất huyện Thanh Trì trực thuộc UBND huyện Thanh Trì có chức năng tham mưu trong công tác thu hồi, bồi thường, GPMB và sử dụng quỹ đất thu hồi [37] Tuy nhiên do mới được thành lập nên bộ máy chưa hoàn thiện, hoạt động chưa hiệu quả và còn nhiều hạn chế Thực tế việc thực thi pháp luật liên quan đến công tác GPMB, BT, HT, TĐC khi NNTHĐ ở huyện Thanh Trì còn gặp rất nhiều khó khăn như: vẫn còn một số hộ gia đình chưa chấp nhận với phương

án bồi thường, thậm chí có đơn kiến nghị về giá cả bồi thường thấp, không

chịu di dời, giải tỏa Điều đó đã cản trở đến tiến độ công tác GPMB phục vụ các dự án KT-XH của huyện Một trong những nguyên nhân dẫn tới việc thưc thi pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ là do những quy định của pháp luật hiện hành trong lĩnh vực này cũng còn nhiều bất cập, chồng chéo, không theo kịp đòi hỏi từ thực tiễn

Xuất phát từ những lý do nêu trên, tôi tiến hành thực hiện đề tài: "Pháp

luật về tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội" để đánh giá về thực trạng pháp luật về TĐC khi NNTHĐ

cũng như việc thực hiện pháp luật về TĐC khi NNTHĐ ở huyện Thanh Trì nhằm tìm ra các giải pháp khắc phục những hạn chế, yếu kém trong công tác GPMB của huyện

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Hiện nay, trước yêu cầu của sự nghiệp đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ đang được các nhà khoa học và những người làm công tác nghiên cứu quan tâm ở những khía cạnh, góc độ khác nhau Một số công trình nghiên cứu có liên quan đến vấn

đề này như:

Hoàng Thị Biên Thùy (2010), Pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ, luận văn thạc sỹ Luật học [32]; Trần Thị Phương Liên (2013), Pháp luật về

bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi NNTHĐ nông nghiệp,

Luận văn thạc sỹ Luật học [20]; Doãn Hồng Nhung (2015), Thực thi pháp

luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu đồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay, luận văn thạc sỹ Luật học [22]; Lôi Đại Phong (2016), Pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ và thực tiễn thi hành tại huyện Bình Chánh - Thành phố Hồ Chí Minh, luận văn thạc sỹ luật kinh tế [24] Bên cạnh đó, các

bài nghiên cứu cũng đề cập đến vấn đề thực hiện pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ như: Nguyễn Thị Nga (2013), ''Những tồn tại, vướng mắc phát

sinh trong quá trình áp dụng các phương thức bồi thường khi NNTHĐ'', Báo

Tài Nguyên và Môi trường, số 15 [21]; Nguyễn Quang Tuyến (2013), ''Bình

luận và góp ý đối với các quy định về bồi thường đất, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ

trong dự thảo Luật đất đai sửa đổi'', Báo Nhà nước và Pháp luật, số 5 [34]; Thu Hằng (2012), ''Đền bù khi THĐ ở một số nước'', Bài nổi bật của phaply.net.vn

[17]; Phương Thảo (2013), ''Kinh nghiệm THĐ của một số nước trên thế giới'',

Hồ sơ - Tư liệu của Ban nội chính Trung ương [29]; Trường Tuyết (2015),

''Nhiều điểm mới của Trung tâm phát triển quỹ đất'', 35]

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu trên đây đã nghiên cứu, đề cập đến một vài khía cạnh liên quan đến pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ Tuy nhiên, hiện nay trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội vẫn chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu về pháp luật BT, HT, TĐC khi NNTHĐ Vì vậy, việc nghiên cứu luận văn sẽ giúp hệ thống hóa lại những vấn đề lý luận của pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ, góp phần đánh giá đúng thực trạng các quy định của pháp luật hiện hành về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ và đề xuất các giải pháp hoàn thiện, bảo đảm thực hiện tốt hơn pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

3.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận văn hướng tới đề xuất phương hướng hoàn thiện pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ và các giải pháp phù hợp nhằm bảo đảm thực hiện tốt pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội thời gian tới

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn cần thực hiện những nhiệm vụ sau:

Thứ nhất, làm rõ những vấn đề lý luận của pháp luật về BT, HT, TĐC

khi NNTHĐ

Thứ hai, đánh giá đúng thực trạng pháp luật về BT, HT, TĐC khi

NNTHĐ và thực tiễn thực hiện pháp luật pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội thời gian qua và chỉ ra nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế Tập trung nghiên cứu các hoạt động của Trung tâm Phát triển quỹ đất huyện Thanh Trì đã được Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội giao thực hiện

Thứ ba, đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về BT,

HT, TĐC và giải pháp bảo đảm thực hiện tốt pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ ở huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội thời gian tới

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề có tính lý luận và thực tiễn liên quan đến pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội như: Lý luận chung về BT, HT, TĐC và pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ

Các quy định của pháp luật hiện hành về pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ Thực tiễn công tác BT, HT, TĐC khi NNTHĐ trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội

4.2 Phạm vi nghiên cứu đề tài

- Về nội dung: Luận văn nghiên cứu thực trạng các quy định của pháp luật

về TĐC khi NNTHĐ và việc thực hiện pháp luật về TĐC khi NNTHĐ trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội Ngoài ra Luận văn còn nghiên cứu, làm rõ thêm các quy định về BT, HT khi NNTHĐ và đánh giá đúng tình hình thực hiện pháp luật về BT, HT, khi NNTHĐ trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội để đưa ra những phương hướng hoàn thiện pháp luật về

BT, HT, TĐC khi NNTHĐ và các giải pháp phù hợp nhằm bảo đảm thực hiện tốt pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội thời gian tới

- Về không gian: Không gian nghiên cứu được giới hạn trong ranh giới

hành chính huyện Thanh Trì bao gồm 1 thị trấn và 15 xã

- Về thời gian: từ năm 2018 đến nay

5 Phương pháp nghiên cứu

Việc nghiên cứu luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận chung của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta hiện nay về pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ Bên cạnh đó, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân tích và tổng hợp, thống kê, so sánh, nghiên cứu các báo cáo, tài liệu để đánh giá đúng thực trạng thực hiện pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội và đề xuất các giải pháp, kiến nghị phù hợp để khắc phục những hạn chế, yếu kém trong thực tiễn thi hành pháp luật về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ ở huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội

6 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thực hiện tại huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội

Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ

VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ

KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1 KHÁI QUÁT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1.1 Khái niệm của bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

1.1.1.1 Khái niệm thu hồi đất

Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai nên Nhà nước có quyền giao đất, cho thuê đất và có quyền THĐ

Theo Từ điển Tiếng Việt thì thu hồi được hiểu là: "thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc đã bị mất vào tay người khác" [23, tr.257] Nếu hiểu theo khái niệm này thì THĐ chính là việc Nhà nước lấy lại quyền sử dụng đất đã giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng hoặc lấy lại quyền sử dụng đất do người khác lấn, chiếm đất của Nhà nước Cách hiểu này chỉ phù hợp với trường hợp tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất; còn các trường hợp quyền sử dụng đất hình thành từ việc Nhà nước công nhận, giao đất có thu tiền sử dụng đất, nhất là qua cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, thì thuật ngữ

"THĐ" có vẻ như không phù hợp vì trường hợp này Nhà nước chỉ đứng ra công nhận quyền của người sử dụng đất mà thôi Theo từ điển Giải thích thuật ngữ luật học thì: "thu hồi đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm, trường hợp cần thiết NNTHĐ đang sử dụng của người sử dụng đất để

sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" [33, tr.98] Cách hiểu này chưa bao quát được hết các trường hợp THĐ

trên thực tế hiện nay

Về mặt pháp lý, khái niệm THĐ lần đầu tiên được đề cập đến trong Luật đất đai (LĐĐ) năm 1987 và LĐĐ năm 1993 nhưng chưa định nghĩa rõ ràng mà chỉ liệt kê các trường hợp bị THĐ tại Điều 14, LĐĐ 1987 và Điều

26, LĐĐ 1993 Đến LĐĐ 2003 mới có định nghĩa về THĐ được quy định tại Khoản 5, Điều 4: ''Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này" Khái niệm này vẫn chưa đầy đủ và chính xác, bởi nó dẫn đến cách hiểu là chỉ THĐ đối với tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn, trong khi người bị thu hồi có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, mà đây mới là những đối tượng phổ biến bị thu hồi hiện nay' [27]

Để khắc phục điều đó, LĐĐ năm 2013 đã quy định: "Nhà nước THĐ là việc Nhà nước ra quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu hồi lại đất của người sử dụng vi phạm pháp luật về đất đai" (Khoản 11, Điều 4) Như vậy, bằng quyền lực của Nhà nước đối với vai trò đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước có quyền thu lại quyền sử dụng đất của tất cả các chủ thể sử dụng đất mà trước đó Nhà nước đã trao quyền sử dụng đất cho họ như: giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất Bên cạnh đó, để đảm bảo sự nghiêm minh trong thực thi pháp luật đất đai, Nhà nước có quyền chấm dứt quyền sử dụng đất đối với các hành vi vi phạm pháp luật đất đai Từ các cách hiểu trên, có thể thấy THĐ có một số đặc trưng cơ bản sau:

Thứ nhất, THĐ là việc thực hiện quyền định đoạt đất đai của Nhà nước

với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và được pháp luật đất đai quy định

Thứ hai, THĐ xuất phát từ một yêu cầu cụ thể (do nhu cầu về lợi ích

chung như: phục vụ quốc phòng an ninh, phát triển kinh tế xã hội, lợi ích

công cộng ) hoặc trong một hoàn cảnh cụ thể như: do vi phạm pháp luật đất đai, hết thời hạn sử dụng đất, người sử dụng đất trả lại đất

Thứ ba, THĐ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện bằng

một quyết định hành chính có tên gọi là quyết định THĐ nhằm làm chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân, gia đình đối với đất

Thứ tư, THĐ không chỉ chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ

gia đình, cá nhân đối với một mảnh đất nhất định mà còn gây ra những hậu quả xã hội cần phải giải quyết, đó là người bị THĐ bị mất chỗ ở hoặc mất đất sản xuất hậu quả là, cuộc sống sinh hoạt và sản xuất của họ bị đảo lộn, rơi vào cảnh không có chỗ ở hoặc không có việc làm đòi hỏi Nhà nước phải có biện pháp để hỗ trợ, giải quyết sau khi THĐ

Như vậy, có thể khái quát: "Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu hồi lại đất và quyền sử dụng đất đang có người sử dụng, trong những trường hợp nhất định theo quy định của LĐĐ"

1.1.1.2 Khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất

Bồi thường là một thuật ngữ được sử dụng cho những trường hợp người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của họ gây ra Theo từ điển tiếng Việt thông dụng: "bồi thường, đền bù những tổn hại đã gây ra"

Trong lĩnh vực pháp luật đất đai, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, mục đích phát triển KT-XH vì mục đích quốc gia, công cộng Việc THĐ này không do lỗi của người sử dụng mà vì mục đích chung của xã hội Với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước có trách nhiệm và nghĩa vụ bảo vệ quyền lợi chính đáng cho người bị THĐ, đồng thời giúp chủ đầu tư nhanh chóng có mặt bằng cho việc thực hiện dự án

Theo Khoản 6, Điều 4, LĐĐ năm 2003 quy định: "Bồi thường khi NNTHĐ là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đai đối với diện

tích đất bị thu hồi cho người bị THĐ" [27] Khái niệm này chưa thể hiện đầy

đủ giá trị mà Nhà nước cần phải bù đắp cho người sử dụng đất, bao hàm cả những thiệt hại về tài sản trên đất và những thiệt hại vô hình khác mà không thể đo đếm được như: môi trường sống của cộng đồng dân cư, điều kiện học tập, các dịch vụ, tiện ích sinh hoạt Vì vậy, tại Khoản 12, Điều 3 LĐĐ 2013

về giải thích từ ngữ đã quy định rõ: "Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người sử dụng đất" [28] Mặc dù không giải thích thế nào là bồi thường đối với tài sản trên đất nhưng trong tất cả các quy định của mục 3, chương 6 của LĐĐ 2013 đều nhất quán sử dụng thuật ngữ bồi thường thiệt hại đối với tài sản trên đất

Từ đó có thể hiểu: Bồi thường khi NNTHĐ là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản trên đất do hành vi THĐ gây ra cho người sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai

Theo quy định tại Điều 74, LĐĐ 2013: "Người sử dụng đất khi NNTHĐ nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này thì được bồi thường" Có nghĩa là, khi hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không phải là đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm, có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất

Bên cạnh đó, pháp luật đất đai cũng quy định các trường hợp bị THĐ

mà không được bồi thường, hỗ trợ như: đất được Nhà nước giao để quản lý, đất bị thu hồi do vi phạm pháp luật và do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất không đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận

1.1.1.3 Hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi NNTHĐ đều là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi THĐ của Nhà nước gây ra Song, bồi thường là hệ quả tất yếu của việc THĐ thì hỗ trợ được xem là biện pháp bổ sung, là sự "kéo dài" của quá trình bồi thường, đóng vai trò khỏa lấp khoảng trống mà các quy định về bồi thường chưa giải quyết được, nhằm bù đắp một cách thỏa đáng những thiệt hại do bị NNTHĐ gây ra Ngoài các thiệt hại hữu hình về giá trị quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, cây trồng vật nuôi, đối tượng bị THĐ còn chịu ảnh hưởng bởi các thiệt hại vô hình khác như mất ổn định cuộc sống, mất chỗ ở, mất tư liệu sản xuất, phải học nghề mới, thiệt hại về tinh thần Hỗ trợ, TĐC thể hiện chính sách nhân đạo của Nhà nước và biểu hiện bản chất "của dân, do dân,

vì dân" của Nhà nước ta nhằm hỗ trợ, chia sẻ khó khăn với người bị THĐ và giúp họ nhanh chóng ổn định cuộc sống

Tại Khoản 7 Điều 4 LĐĐ 2003 quy định: "Hỗ trợ khi NNTHĐ là việc nhà nước giúp đỡ người bị THĐ thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới" Khái niệm này đã được LĐĐ

2013 điều chỉnh lại theo hướng đảm bảo mục đích cơ bản của hỗ trợ, đó là giúp đỡ người bị THĐ sớm ổn định cuộc sống, theo đó: "Hỗ trợ khi NNTHĐ là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển" (Khoản 14, Điều 3) Với khái niệm này, LĐĐ 2013 đã khẳng định mục đích đối với hoạt động hỗ trợ của Nhà nước, với ý nghĩa đã được thể hiện rất rõ ràng Nếu như việc bồi thường là trách nhiệm pháp lý của Nhà nước nhằm bù đắp những tổn hại về đất và tài sản trên đất do hành vi THĐ gây ra cho người sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai với nguyên tắc thiệt hại đến đâu, bồi thường đến

đó Còn hỗ trợ thể hiện trách nhiệm xã hội của chủ thể này trong việc giúp đỡ người sử dụng đất vượt qua những khó khăn để ổn định sản suất và đời sống, nó mang tính "giúp đỡ", chia sẻ, thể hiện việc cộng thêm vào nên không đòi hỏi tính tương xứng như bồi thường

"Tái định cư" là nội dung được đề cập trong các quy định về bồi thường khi NNTHĐ, song các văn bản quy phạm pháp luật tại thời điểm này lại chưa

đưa ra được khái niệm cụ thể về TĐC Tuy nhiên, căn cứ vào LĐĐ 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành, có thể hiểu TĐC khi NNTHĐ là: chính sách của Nhà nước nhằm giúp ổn định cuộc sống, bồi thường thiệt hại cho các chủ sở hữu nhà, tài sản gắn liền với đất khi bị thu hồi theo quy định Các chủ sở hữu được bồi thường bằng nhiều phương thức khác nhau như giao đất ở, cấp nhà xây sẵn, nhà TĐC, cấp căn hộ chung cư, tiền

Như vậy, vấn đề TĐC chỉ đặt ra khi người sử dụng đất bị THĐ ở Trong trường hợp này, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải chuẩn bị nơi ở mới đáp ứng đầy đủ những điều kiện mà pháp luật quy định Sự bảo đảm cho việc TĐC có thể được thực hiện bằng một diện tích đất ở hoặc nhà ở tại khu TĐC hoặc bằng tiền để tự lo chỗ ở mới Điều này thể hiện trách nhiệm của Nhà nước đối với sự tôn trọng và bảo hộ quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp 2013 ghi nhận, đó là: công dân có quyền có chỗ ở

1.1.1.4 Một số khái niệm khác

Quỹ đất: được xác định theo lãnh thổ (ranh giới hành chính các cấp); theo đơn vị sử dụng đất (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất); theo loại đất (mục đích sử dụng đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất chưa sử dụng)

Quỹ đất đai: là toàn bộ đất đai của xã hội được Nhà nước phân bổ và sử dụng vào các mục đích khác nhau để đáp ứng nhu cầu về các mặt của xã hội trong từng giai đoạn phát triển nhất định Phát triển quỹ đất: là toàn bộ quá trình tạo quỹ đất (tập trung đất đai), quản lý và phát triển quỹ đất (dự trữ và đầu tư vào quỹ đất) và điều tiết đất đai (cung ứng đất đai)

Quản lý và phát triển quỹ đất: là hoạt động quản lý quỹ đất dự trữ (kho dự trữ đất đai) đã tạo lập được trong một thời gian thích hợp, để đáp ứng khi Nhà nước có nhu cầu sử dụng cho mục tiêu công ích hoặc khi có điều kiện thị trường phù hợp thì đưa ra thị trường nhằm đảm bảo giá trị và giá trị gia tăng của đất đai Trong quá trình quản lý có thể phát triển quỹ đất bằng các hình thức như san lấp mặt bằng; xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật; cho thuê, thế chấp hoặc thay đổi mục đích sử dụng đất tạm thời; để tránh lãng phí do để đất nhàn rỗi và làm tăng

giá trị của đất đai Tuy nhiên các hoạt động quản lý và phát triển quỹ đất phải tuân thủ pháp luật và quy trình có liên quan đến sử dụng đất

Điều tiết đất đai: Căn cứ vào nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, nhu cầu sử dụng đất cho mục tiêu công ích và nhu cầu của thị trường đất đai để lập kế hoạch điều tiết đất đai một cách thống nhất, công khai, minh bạch và hiệu quả Việc cung ứng đất đai ra thị trường thông qua các hình thức đấu giá, đấu thầu và rao bán

Như vậy, phát triển quỹ đất do Nhà nước tiến hành thực hiện việc THĐ, khai thác đất, dự trữ đất và cung ứng đất Mục tiêu chính là giúp nhà nước khống chế tổng lượng cung về đất đai, cung ứng đất đai, đảm bảo việc điều tiết có hiệu quả và sự gia tăng giá trị, thu lợi nhiều nhất của tài nguyên đất đai quốc gia Từ các khâu tạo quỹ đất, quản lý, phát triển quỹ đất đến điều tiết đất đai là những trình tự và khâu chủ yếu của việc vận hành phát triển quỹ đất

Tổ chức sự nghiệp công lập theo Điều 3 LĐĐ 2013: "tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập, có chức năng thực hiện các hoạt động dịch vụ công theo quy định của pháp luật" Đơn vị sự nghiệp công lập theo Điều 2 Nghị định 16/2015/NĐ-CP: cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước [16]

Tổ chức phát triển quỹ đất theo Khoản 1 Điều 4 LĐĐ 2003: "Do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập để thực hiện việc THĐ, bồi thường, GPMB và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa

có dự án đầu tư"

Tổ chức phát triển quỹ đất - Trung tâm phát triển quỹ đất theo Điều 5 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP: Là đơn vị sự nghiệp công được thành lập theo quy định của pháp luật về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập; có tư cách pháp nhân, có trụ sở, con dấu riêng và được mở tài khoản

để hoạt động theo quy định của pháp luật; có chi nhánh tại các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh [13] Đối với địa phương đã có Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện thì tổ chức lại Tổ chức phát triển quỹ đất trên

cơ sở hợp nhất Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện hiện có Kinh phí hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện theo quy định của pháp luật về tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập tại Nghị định 16/2015/NĐ-CP ngày 04/04/2015 Quỹ phát triển đất theo Điều 34 Nghị định

số 69/2009/NĐ-CP [2]: là tổ chức tài chính nhà nước hoạt động theo nguyên tắc bảo toàn vốn, bù đắp chi phí phát sinh trong quá trình hoạt động và không

vì mục đích lợi nhuận; Quỹ phát triển đất có tư cách pháp nhân, hoạt động hạch toán độc lập, có con dấu riêng, có bảng cân đối kế toán riêng, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và các tổ chức tín dụng để hoạt động theo quy định của pháp luật Kinh phí hoạt động của quỹ phát triển đất theo Điều

34 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP: "Hàng năm, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được trích từ 30% đến 50% từ nguồn thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền thu từ đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh, thành phố (sau khi trừ các khoản chi để BT, HT, TĐC và các chi phí có liên quan khác)

để thành lập Quỹ phát triển đất Mức trích cụ thể do UBND (UBND) tỉnh quyết định căn cứ vào dự toán ngân sách nhà nước được Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp quyết định" tại Quyết định số 40/2010 ngày 12/05/2010 của Thủ tướng Chính phủ [12]

Quỹ phát triển đất được sử dụng vào các mục đích sau: Ứng vốn cho

Tổ chức phát triển quỹ đất để phát triển đất; Ứng vốn để đầu tư tạo quỹ đất, quỹ nhà TĐC theo quy hoạch; Ứng vốn để thực hiện việc THĐ bồi thường, GPMB theo quy hoạch tạo quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế xã hội, giáo dục

- đào tạo, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể dục – thể thao và các nhu cầu khác của địa phương; Hỗ trợ thực hiện các đề án đào tạo nghề, chuyển đổi nghề nghiệp;

Hỗ trợ xây dựng khu TĐC; Hỗ trợ xây dựng các công trình hạ tầng tại địa phương có đất bị thu hồi Bồi thường khi NNTHĐ là việc Nhà nước trả lại giá

trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị THĐ Giá quyền sử dụng đất (sau đây gọi là giá đất) là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền

sử dụng đất Giá trị quyền sử dụng đất là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định [1]

Khi tổ chức lấy ý kiến về dự thảo LĐĐ 2023, vấn đề BT, HT, TĐC khi NNTHĐ luôn được coi là một nội dung quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp tới quyền và lợi ích của người sử dụng đất Luật Đất đai năm 2013, còn có một số điểm bất cập, hạn chế gây bức xúc cho các chủ thể bị NNTHĐ Do vậy, khi nhà nước lấy ý kiến dự thảo LĐĐ 2023, rất nhiều nhà nghiên cứu, nhân dân

đã đưa ra một số ý kiến cần thiết phải xem xét, sửa đổi một số quy định liên quan đến BT, HT, TĐC hướng tới đảm bảo quyền lợi cho các chủ thể bị NNTHĐ Cụ thể như quy định về thẩm quyền Nhà nước được phép THĐ của người sử dụng đất bao gồm: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61); Thu hồi đất để phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 62); Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai (Điều 64) và THĐ do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe doạ tính mạng con người (Điều 65)

Trong số trường hợp THĐ để thực hiện dự án do HĐND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư có trường hợp quy định tại điểm d khoản 3 Điều 62 LĐĐ năm 2013 - dự án chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn chưa được hướng dẫn cụ thể Khoản 1 Điều 146 LĐĐ năm 2013 quy định: "Đất sử dụng

để chỉnh trang, phát triển đô thị gồm đất chỉnh trang khu vực nội thành, nội thị hiện có; đất được quy hoạch để mở rộng đô thị hoặc phát triển đô thị mới Đất sử dụng để chỉnh trang, phát triển khu dân cư nông thôn gồm đất chỉnh trang trong khu dân cư hiện có, đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, đất được quy hoạch để mở rộng khu dân cư nông thôn" Như vậy, trong trường hợp này, việc "chỉnh trang" không chỉ có ý nghĩa là sắp xếp, bố trí, chỉnh sửa cơ sở hạ tầng sẵn có của đô thị, khu dân cư nông

thôn trở nên phù hợp hơn, mà còn là việc xây mới của nhiều dự án mở rộng trên diện tích đất được coi là có quy hoạch Điều này đã dẫn đến tình trạng lợi dụng cơ chế NNTHĐ cho những dự án đầu tư phát triển KT-XH nói chung, không thuộc trường hợp Nhà nước tiến hành THĐ Theo quy định, khi thực

hiện những dự án này, chủ đầu tư phải thực hiện theo cơ chế dân sự

Quy định về mức hỗ trợ cho người sử dụng đất có thể ổn định được đời sống, sản xuất và phát triển chưa phù hợp Đối với người sử dụng đất, chính sách hỗ trợ thực sự rất cần thiết khi họ bị NNTHĐ Nếu như bồi thường là việc Nhà nước trả lại những thiệt hại về tài sản, có thể tính toán được cụ thể thì bên cạnh đó người sử dụng đất còn có những thiệt hại về mặt tinh thần khác từ việc bị NNTHĐ Đất đai được coi là "nơi ăn chốn ở" đối với mỗi người, việc bị mất đi quyền sử dụng đất không chỉ ảnh hưởng tới đời sống của người dân vào thời điểm hiện tại mà còn cả một quãng thời gian rất lâu sau đó mới có thể trở lại bình thường Do vậy, việc bù đắp về mặt vật chất đối với người có đất bị thu hồi là chưa đủ, cần thiết phải đặt ra những trợ giúp khác

Đối với người bị THĐ:

Vì lợi ích chung của xã hội, Nhà nước thực hiện THĐ Điều này không tránh khỏi một bộ phận trong xã hội bị ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống và phải gánh chịu những mất mát về mặt lợi ích Bởi vậy, thực hiện bồi thường,

hỗ trợ và TĐC cho người bị THĐ nhằm hướng tới mục tiêu bù đắp thỏa đáng những lợi ích mà người sự dụng đất phải từ bỏ để phục vụ cho sự phát triển Để làm được điều đó, đòi hỏi Nhà nước phải giải quyết triệt để bài toán về mặt lợi ích giữa Nhà nước - người có đất bị thu hồi và người nhận lại quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư Đó cũng chính là bảo đảm quyền về tải sản hợp pháp của công dân mà Hiến pháp và Bộ luật Dân sự đã ghi nhận Từ thực

tế giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện về việc BT, HT, TĐC khi NNTHĐ cho thấy, nguyên nhân chủ yếu làm phát sinh những "Điểm nóng" với số đông người tham gia, gây nên sự bất ổn về tình hình chính trị, trật tự an toàn xã hội

là do chưa giải quyết được một cách có hiệu quả trong hoạt động BT, HT, TĐC khi NNTHĐ

Đối với Nhà nước:

Hoạt động BT, HT, TĐC thể hiện trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là đại diện cho chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai Với vị trí đó, pháp luật bảo đảm cho Nhà nước có quyền quyết định việc phân bổ và điều chỉnh đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển KT-XH và bảo vệ an ninh quốc phòng, thông qua các hoạt động giao đất cho thuê đất, THĐ Bởi vậy việc thực hiện tốt vấn đề BT, HT, TĐC khi NNTHĐ giúp cho hoạt động này được thực hiện một cách nhanh chóng, hiệu quả, giảm áp lực đối với Nhà nước từ việc tạo ra quỹ đất sạch để thực hiện các dự án đầu tư Mặt khác thực hiện tốt hoạt động này còn góp phần làm cho môi trường đầu tư trở nên hấp dẫn hơn, thu hút được nguồn vốn đầu tư, đặc biệt là nguồn vốn đầu tư nước ngoài vào Việt Nam Với sự đảm bảo một cách hợp lý, linh hoạt quyền lợi cho người có đất bị thu hồi sẽ giúp cho Nhà nước có được sự đồng thuận và niềm tin của người dân trong hoạt động BT, HT, TĐC Qua đó làm bền chặt hơn mối quan hệ gắn kết giữa Nhà nước và nhân dân Tạo nền tảng cho sự triển khai các hoạt động điều phối đất đai và các hoạt động quản lý khác hướng tới lợi ích của cộng đồng Do vậy, ngoài việc bù đắp những tổn thất về vật chất, Nhà nước còn có trách nhiệm trong việc giảm thiểu sự tổn thất về mặt tinh thần cho người có đất bị thu hồi, hạn chế sự xáo trộn đối với cuộc

sống, phong tục tập quán và công việc của người sử dụng đất, sao cho họ sớm

ổn định và nhận được sự chia sẻ rủi ro của xã hội Với ý nghĩa đó, vấn đề BT,

HT, TĐC phải đảm bảo được yếu tố công khai, minh bạch, dân chủ, kịp thời

và đúng quy định, để đất đai thực sự trở thành nguồn lực quan trọng cho quá trình xây dựng và phát triển đất nước

Mặt khác, với tư cách là nhà đầu tư, người có quyền lợi liên quan trong quan hệ THĐ Nếu giải quyết được vấn đề BT, HT, TĐC sẽ giúp cho nhà đầu

tư sớm có được mặt bằng để thực hiện dự án, đảm bảo hiệu quả kinh doanh cho nhà đầu tư Trái lại, tiến độ thực hiện dự án không được đảm bảo do việc bồi thường dây dưa kéo dài, không những ảnh hưởng đến quá trình kinh doanh mà thậm chí có thể vượt quá giới hạn pháp luật quy định về thời gian, chậm tiến độ

Có thể nói, thực hiện hoạt động BT, HT, TĐC một cách có hiệu quả còn góp phần ngăn ngừa tình trạng khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai, góp phần duy trì ổn định chính trị và trật tự an toàn xã hội

1.1.3 Cơ sở khoa học của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

1.1.3.1 Cơ sở lý luận

Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi NNTHĐ được đặt ra dựa trên cơ sở quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ Tại Điều 12, Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài sản Theo đó, quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam được đảm bảo Hiến pháp năm 2013 quy định: "Nhà nước THĐ do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Việc THĐ phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật"

Như vậy, quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức

đã được Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ Khi NNTHĐ để sử dụng vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì toàn bộ tài sản

hợp pháp gắn liền với đất bị thu hồi do người sử dụng đất tạo ra được xác định là tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức và phải được bồi thường theo giá thị trường Đối với trường hợp người sử dụng đất bị THĐ ở phải di chuyển chỗ ở, Nhà nước thực hiện TĐC cho các đối tượng này

Về bản chất, Nhà nước ta do nhân dân lao động làm chủ, thiết lập nên đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của Nhân dân Nhà nước theo đuổi

sứ mạng cao cả là phục vụ nhân dân và chăm lo cho lợi ích của Nhân dân Vì vậy, khi NNTHĐ ở của người dân để sử dụng vì bất cứ mục đích gì mà họ phải di chuyển chỗ ở thì Nhà nước phải có bổn phận và nghĩa vụ bồi thường, thực hiện việc TĐC cho người sử dụng đất để họ sớm ổn định cuộc sống

Về lý luận, thiệt hại về lợi ích của người sử dụng đất là hậu quả phát sinh trực tiếp từ hành vi THĐ của Nhà nước gây ra Hơn nữa, trong điều kiện nhà nước pháp quyền, mọi chủ thể trong xã hội: nhà nước, công dân, các tổ chức chính trị, xã hội đều phải bình đẳng trước pháp luật Nước ta đang từng bước xây dựng một xã hội giàu mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, đó là xã hội mà quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân được pháp luật tôn trọng và bảo vệ Với cách hiểu như vậy, khi NNTHĐ ở mà làm phương hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất thì Nhà nước không những có trách nhiệm bồi thường thiệt hại mà còn phải thực hiện việc TĐC cho họ

1.1.3.2 Cơ sở thực tiễn

Việt Nam đang xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần vận hành theo

cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong điều kiện chịu nhiều thách thức do quá trình hội nhập quốc tế đem lại, để tranh thủ thời cơ, vượt qua thách thức của xu thế toàn cầu hóa thì chúng ta phải biết phát huy nội lực, tinh thần đoàn kết dân tộc và khơi dậy lòng yêu nước, tính năng động, sáng tạo của mỗi người dân Đây là nguồn đóng góp to lớn vào công cuộc đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Điều này chỉ có thể được thực hiện khi Nhà nước biết tôn trọng và bảo hộ quyền lợi chính đáng của người dân Đây cũng là một trong những lý do dẫn đến việc ra đời các quy định về

BT, HT, TĐC khi NNTHĐ Vấn đề BT, HT, TĐC khi NNTHĐ được xây dựng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước giao đất cho tổ chức, cá nhân, hộ gia đình sử dụng ổn định, lâu dài

Sau hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới đất nước, có thể nhận thấy những thành tựu có được là nhờ sự đổi mới về tư duy, trước hết là tư duy kinh tế, trong đó có đổi mới tư duy về sở hữu tài sản Để giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động, tạo ra động lực mới cho sản xuất kinh doanh, Đảng ta rất sáng suốt khi lựa chọn và thực hiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế trong nông nghiệp làm khâu đột phá cho toàn bộ quá trình cải cách kinh tế với từng bước xác lập địa vị làm chủ của hộ gia đình, cá nhân đối với đất đai thông qua việc giao đất cho họ sử dụng ổn định và lâu dài, đồng thời mở rộng các quyền cho người sử dụng đất Kể từ đó, quyền sử dụng đất đã được tách

ra khỏi quyền sở hữu đất đai, được chủ sở hữu đất đai chuyển giao cho người

sử dụng đất thực hiện và trở thành một quyền về tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất Hay nói cách khác, quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân

do Nhà nước đại diện, còn quyền sử dụng đất thuộc về quyền sở hữu của người sử dụng đất

Như vậy, bằng việc pháp luật ghi nhận và bảo hộ quyền của người sử dụng đất thì dường như người sử dụng đất ở nước ta là người sở hữu một loại quyền về tài sản đó là quyền sử dụng đất Bởi lẽ, người sử dụng đất được pháp luật trao cho các quyền năng liên quan đến quyền sử dụng đất như: quyền chuyển nhượng, quyền chuyển đổi, cho thuê, cho thuê lại, tặng, cho, thừa kế quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh góp vốn bằng quyền sử dụng đất Một khi pháp luật đã thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại quyền về tài sản của người sử dụng đất, thì khi NNTHĐ phải có trách nhiệm BT, HT, TĐC cho người sử dụng đất

1.2 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của pháp luật về bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

1.2.1.1 Khái niệm của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Bất cứ một lĩnh vực nào, một quan hệ xã hội nào phát sinh trong đời sống xã hội cũng rất cần đến sự điều chính của pháp luật, nhằm định hướng các quan hệ này đi theo một trật tự chung thống nhất, phù hợp với lợi ích của Nhà nước của các bên tham gia quan hệ và vì lợi ích chung của toàn XH Pháp luật được xem là một trong những phương thức hiệu quả để thực hiện chức năng quản lý nhà nước Hệ thống pháp luật được chia thành những bộ phận cấu thành khác nhau để điều chỉnh các quan hệ xã hội riêng biệt, chúng

có tác động qua lại với nhau, đảm bảo cho các quan hệ này tồn tại, phát triển hợp quy luật Trong lĩnh vực đất đai, cùng với quá trình THĐ là hàng loạt các quy phạm pháp luật được ban hành quy định về nguyên tắc, điều kiện, nội dung và phương thức bồi thường, trình tự, thủ tục cũng như việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo về bồi thường khi NNTHĐ Nghiên cứu, tìm hiểu nội dung các quy định này, có thể thấy pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ là một chế định quan trọng của pháp luật đất đai Việt Nam và được hiểu về mặt

lý luận như sau: "Pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội pháp sinh trong quá trình bồi thường khi NNTHĐ nhằm giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của chủ đầu tư và của người bị THĐ" [25; 26; 27]

Cơ chế điều chỉnh của pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ được thể hiện bằng việc Nhà nước sử dụng pháp luật tác động vào hành vi xử sự của các chủ thể trong quan hệ bồi thường khi NNTHĐ theo hướng:

Thứ nhất, đối với những hành vi xử sự của các chủ thể phù hợp với quy

định của pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ, như hành vi THĐ đúng thẩm quyền, thực hiện đúng trình tự, thủ tục THĐ… thì pháp luật bảo vệ Tạo điều kiện khuyến khích để nó pháp triển

Thứ hai, đối với những hành vi xử sự của các chủ thể trái hoặc không

phù hợp với quy định của pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ như THĐ không đúng thẩm quyền, áp dụng giá đất bồi thường không đúng pháp luật v.v thì pháp luật xử lý, ngăn ngừa và tiến tới loại bỏ dần khỏi đời sống xã hội Qua đó việc tuân thủ pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ được xác lập

và thực hiện triệt để

Phương diện tích cực: Nếu nội dung các quy định của pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ phù hợp với thực tiễn khách quan, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước thì sẽ điều chỉnh hướng dẫn hành vi xử sử của các chủ thể quan hệ bồi thường tuân thủ đúng pháp luật và góp phần vào sự tăng trưởng kinh tế

Phương diện tiêu cực: Nếu nội dung các quy định của pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn khách quan và chậm sửa đổi, bổ sung sẽ trở thành rào cản hành vi xử sự của các chủ thể trong quan hệ bồi thường

1.2.1.2 Đặc điểm của pháp luật về bồi thường hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Pháp luật với bồi thường khi NNTHĐ với tư cách là một chế định đặc thù trong quản lý nhà nước về đất đai Có một số đặc điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ chịu sự ảnh hưởng và

chi phối bởi hình thức sở hữu toàn dân về đất đai, điều này được chứng minh

ở hai khía cạnh sau:

Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai nên Nhà nước có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu KT-XH Trên

cơ sở đó, Nhà nước có quyền THĐ của người này để chuyển giao cho người khác Vì vậy pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ quy định quyền của Nhà nước trong việc ra quyết định THĐ trong những trường hợp cần thiết do nhu cầu của Nhà nước và XH ngay cả khi người sử đất đang khai thác và sử dụng

Nhà nước với vai trò là chủ sở hữu đại diện duy nhất đối với đất đai, nên tránh để sự lạm quyền, độc quyền, tùy tiện trong thu hồi và bồi thường khi THĐ; đồng thời thể hiện vai trò của Nhà nước là "đại diện" cho toàn thể

nhân dân Pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ phải quy định rõ và chặt chẽ

về căn cứ THĐ, các nguyên tắc điều kiện bồi thường, nội dung bồi thường và trình tự thủ tục thực hiện việc bồi thường, chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ

Thứ hai, cơ sở để bồi thường, hỗ trợ trong pháp luật về THĐ không chỉ

dựa trên những thiệt hại về vật chất thực tế mà người dân phải gánh chịu khi NNTHĐ, mà còn phải tính đến những tổn hại phi vật chất ở thời điểm thu hồi

và trong tương lai mà người dân phải đối mặt Bởi lẽ, đối tượng bị THĐ có điều kiện sống và công việc để mưu sinh mang tính đặc thù riêng, khác với các chủ thể sử dụng đất khác, đất bị thu hồi chính là nơi ở chính để người dân sinh sống mà không gì thay thế được

Thứ ba, pháp luật BT, HT, TĐC khi NNTHĐ phải giải quyết hài hòa

mâu thuẫn giữa lọi ích "Công" của Nhà nước, của XH và lợi ích "Tư" của người sử dụng đất trong THĐ Điều này thể hiện khi THĐ để sử dụng cho mục đích chung thì Nhà nước phải chú trọng bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất bị thu hồi, dựa trên cơ sở quyền sử dụng đất là một loại quyền về tài sản được pháp luật bảo hộ

1.2.1.3 Vai trò của công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

- Đảm bảo lợi ích công cộng

Thông qua việc THĐ Nhà nước tạo được một quỹ đất sạch cần thiết để phục vụ vào phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuât, đảm bảo an ninh quốc phòng,

an sinh xã hội và phát triển kinh tế; phát triển các cơ sở kinh tế, các khu công nghiệp, các cơ sở sản xuất - kinh doanh, khu đô thị, khu vui chơi giải trí, công viên cây xanh Qua đó làm tăng thêm khả năng thu hút, đầu tư từ các nhà đầu

tư trong nước và ngoài nước, phục vụ phát triển kinh tế

Việc thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, TĐC tốt sẽ đẩy nhanh tiến

độ THĐ góp phần gián tiếp vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng giảm tỷ trọng sản xuất nông nghiệp, tăng tỷ trọng sản xuất công nghiệp, dịch

vụ Khi diện tích đất sản xuất nông nghiệp ngày càng bị thu hẹp, Nhà nước thực hiện các biện pháp hỗ trợ cho người nông dân bị mất đất sản xuất trong

việc đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, tìm kiếm việc làm mới Qua đó, góp phần rút bớt một lực lượng lao động ở nông thôn chuyển sang làm việc trong khu vực sản xuất phi nông nghiệp và dịch vụ

- Đảm bảo giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước và lợi ích của người

bị THĐ

Việc THĐ của Nhà nước đối với người sử dụng đất để sử dụng vào các mục đích khác nhau sẽ gây ra những thiệt hại và ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của những người bị THĐ Nếu không thực hiện tốt công tác bồi thường,

hỗ trợ, TĐC cho người bị THĐ sẽ dẫn đến tình trạng là trong khi các công trình phúc lợi được xây dựng trên những diện tích đất bị thu hồi mang lại lợi ích cho cộng đồng thì trái ngược lại người bị THĐ lại rơi vào tình trạng khó khăn về sản xuất và đời sống do bị mất đất sản xuất hoặc mất nhà ở

Khi thay đổi nơi ở đó là phải chuyển đến khu TĐC, việc quy hoạch khu TĐC không quan tâm đến phong tục, tập quán sinh hoạt của người dân dẫn đến nhiều khó khăn hơn cho người dân phải TĐC, chất lượng công trình TĐC cũng là một trong những nỗi ám ảnh của người dân phải TĐC Do đó, vấn đề bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ phải giải quyết hài hòa các mối quan hệ

về lợi ích của Nhà nước, của xã hội vừa để đảm bảo nhu cầu sử dụng đất đai, phục vụ cho việc thực hiện các mục tiêu phát triển KT-XH của đất nước; vừa bảo vệ quyền lợi và lợi ích hợp pháp của người SDĐ, bồi hoàn cho họ những thành quả lao động, kết quả đầu tư bị thiệt hại do việc THĐ gây ra

- Góp phần vào duy trì ổn định chính trị, trật tự, an toàn xã hội

Bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ có vai trò quan trọng trong sự phát triển của đất nước Các công trình phục vụ mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, mục đích phát triển kinh tế đều cần tới mặt bằng Có thể nói công tác BT, HT, TĐC được thực hiện nhanh chóng, hiệu quả thì công trình thực hiện đã hoàn thành được một nửa Quá trình thực hiện công tác BT,

HT, TĐC ảnh hưởng trực tiếp tới đời sống của người dân tại thời điểm bị THĐ và sau này Do diện tích đất sản xuất của người dân bị thu hồi dẫn đến tình trạng thiếu việc làm, người dân không có thu nhập làm ảnh hưởng đến

kinh tế của mỗi hộ gia đình cá nhân Thiếu việc làm là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng mất tình hình trật tự an ninh Đời sống của nhân dân sau khi bị THĐ có thể được nâng cao một cách nhanh chóng nhưng không bền vững do người dân không biết sử dụng khoản tiền hỗ trợ để chuyển đổi nghề nghiệp

dẫn đến tình trạng ăn tiêu lãng phí dễ dàng mắc phải các tệ nạn xã hội

Việc giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện từ việc thực hiện BT, HT, TĐC khi NNTHĐ cho thấy nếu không giải quyết tốt việc bồi thường tổn thất,

hỗ trợ, TĐC nhằm hỗ trợ họ vượt qua khó khăn trước mắt để nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất thì sẽ phát sinh nhiều tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, vượt cấp với số đông người dân tham gia, đây là một thực trạng đang diễn

ra Đây cũng là nguyên nhân cơ bản phát sinh những tụ điểm gây mất trật tự

ổn định về chính trị, trật tự an toàn xã hội và dễ bị kẻ xấu lợi dụng kích động

Do vậy thực hiện tốt công tác BT, HT, TĐC góp phần vào ổn định chính trị,

trật tự, an toàn xã hội, tránh nguy cơ nảy sinh các xung đột xã hội

1.2.2 Khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

1.2.3.1 Giai đoạn trước năm 1993

Trước khi có Hiến pháp năm 1980, Việt Nam cũng giống như các nước khác trên thế giới đều thừa nhận sự tồn tại nhiều hình thức sở hữu khác nhau

về đất đai, trong đó có sở hữu Nhà nước đối với đất đai Thuật ngữ bồi thường (hay đền bù) khi NNTHĐ đã được ghi nhận trọng các văn bản pháp luật Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) "Quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất" tại Chương 2 đã quy định với tiêu đề [7]: "Bồi thường cho người có ruộng bị trưng dụng" Bằng quy định: "Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu của công dân về của cải, thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở và các thứ vật dụng riêng khác" (Điều 18 Hiến pháp năm 1959); "Chỉ khi nào thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới trưng mua hoặc trưng dụng, trưng thu có bồi thường thích đáng các tư liệu sản xuất ở thành thị và nông thôn trong phạm vi và điều kiện do pháp luật

"Thật cần thiết vì lợi ích chung, nhà nước có thể trưng mua, trưng dụng hoặc trưng thu có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tập thể" (Điều 28)

Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp, ngày 29/12/1987, đạo luật đất đai đầu tiên đã được ban hành, trong thời kỳ đổi mới

Tại điều 14 của LĐĐ 1987 đã quy định các trường hợp NNTHĐ trong

đó có trường hợp "Cần sử dụng đất cho nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội" Tại Khoản 5, Điều 49 của LĐĐ 1987 cũng xác định trách nhiệm đền bù của Nhà nước: "Khi đất đang sử dụng bị thu hồi bởi nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội thì được đèn bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác" Ngày 31/05/1990 Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT quy định: "Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang phục

vụ vào mục đích khác" [18]

Trước khi LĐĐ 1993 có hiệu lực, Nhà nước nghiêm cấm việc mua, bán, chuyển nhượng đất đai nên đất đai không có giá và Nhà nước cũng không có các chính sách về giá đất Do vậy, chính sách đất đai giai đoạn này chưa có khái niệm tạo quỹ đất; Chỉ khi có nhu cầu đất đai thì Nhà nước mới tiến hành trưng dụng để thực hiện các mục tiêu công ích xã hội và lúc này quan hệ về đất đai được giải quyết bằng các quan hệ dân sự thông qua việc thỏa thuận, bàn bạc đi đến thống nhất giá trị bồi thường mà không cần cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án bồi thường hay ban hành giá đất bồi thường Ở giai đoạn này, vấn đề bồi thường về đất chưa được đặt

ra và người sử dụng đất chủ yếu chỉ được bồi thường về tài sản

Tại Quyết định số 186-HĐBT ngày 31/5/1990 của Hội đồng Bộ trưởng quy định: "Mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử

dụng vào các mục đích khác phải bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, đất

có rừng cho Nhà nước Tiền bồi thường các tài sản trên mặt đất và tài sản trong lòng đất (các công trình ngầm) cho chủ sử dụng đất hợp pháp không thuộc khoản tiền đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng" [18]

Trong giai đoạn này, Chính phủ có quy định mức đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng được tính bằng thóc, thu bằng tiền và được phân biệt theo thời hạn sử dụng đất lâu dài hoặc tạm thời của từng công trình

1.2.2.2 Giai đoạn từ năm 1993 đến trước năm 2003

Để đáp ứng yêu cầu cho sự vận động của các quan hệ đất đai trong nền kinh tế thi trường, ngày 14/7/1993, Quốc hội khóa IX đã thông qua LĐĐ mới thay thế LĐĐ 1987 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 15/10/1993 LĐĐ năm

1993 đã trực tiếp đề cấp đến vấn đề bồi thường khi NNTHĐ, theo đó; "Trong trường hợp cần thiết NNTHĐ đang sở hữu của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị THĐ được đền bù thiệt hại" (Điều 27) Lúc này việc bù đắp thiệt hại khi bị NNTHĐ được coi là quyền của người sử dụng đất và vấn đề tai định

cư, đào tạo chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm có đất bị thu hồi chưa được

đề cập tới [25]

Ngày 17/8/1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP "Quy định

về việc đền bù thiệt hại khi NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" Quá trình triển khai nghị đinh này

đã gặp phải một trở ngại lớn, đó là quy định về giá bồi thường quá thấp, làm cho người bị THĐ không đồng thuận với phương án bồi thường, dẫn đến những tranh chấp, khiếu kiện kéo dài

Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 "Về việc đền bù thiệt hại khi NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" được ban hành nhằm khắc phục những hạn chế nói trên [8]

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của LĐĐ ban hành ngày 29/6/2001,

đã thay thế thuật ngữ "Đền bù" khi NNTHĐ bằng thuật ngữ "Bồi thường" cho

phù hợp hơn Bên cạnh những quy định về bồi thường, vấn đề hỗ trợ cũng đã được đề cập tới

Nhìn chung sự ra đời của các văn bản pháp luật nói trên đã từng bước tạo lập được khung pháp lý cho việc đền bù thiệt hại khi NNTHĐ sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Tuy nhiên, với sự vận động của các quan hệ đất đai, đặc biệt là trong lĩnh vực THĐ, bồi thường đòi hỏi phải có sự thay đổi trong cách thức điều chỉnh các quan hệ về bồi thường,

Giải phóng mặt bằng để đáp ứng được yêu cầu của thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tâm tư nguyện vọng về những lợi ích chính đáng của người

có đất bị thu hồi

Trước LĐĐ 2003, ở nước ta chưa có khái niệm về Tổ chức phát triển quỹ đất, quỹ phát triển đất cũng chưa có chủ trường tạo quỹ đất sạch để cung cấp mặt bằng cho các dự án đầu tư, việc tổ chức thu hồi, bồi thường GPMB

để thực hiện các dự án đầu tư thuộc trách nhiệm của UBND các cấp, người được giao đất, cho thuê đất

Luật Đất đai 1993 đã công nhận đất có giá và mở rộng thêm quyền của người sử dụng đất Nhà nước chi trả, thực hiện THĐ để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, tuỳ từng trường hợp cụ thể, người có đất bị thu hồi được đền bù bằng tiền, nhà ở hoặc bằng đất; trao trách nhiệm tổ chức đền bù cho địa phương

Trong giai đoạn này các quy định pháp luật về tạo quỹ đất ở Việt Nam

cơ bản theo một hình thức là chuyển đổi đất đai bắt buộc dựa trên cơ sở quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về THĐ và giao đất hoặc cho thuê đất cho người khác sử dụng; người được giao đất hoặc thuê đất phải chi trả tiền bồi thường về đất cho người bị THĐ và nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất cho Nhà nước

Pháp luật quy định, Nhà nước quyết định THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng nhưng cơ chế

tạo quỹ đất thông qua biện pháp THĐ này được áp dụng cho cả các dự án đầu

tư phát triển kinh tế vì mục đích lợi nhuận của nhà đầu tư Vì vậy, các quy định của pháp luật về công tác tạo quỹ đất trong giai đoạn này cơ bản được đề cập là các quy định về THĐ để thực hiện các dự án phát triển kinh tế xã hội

Để phát triển quỹ đất thực hiện dự án, việc chuyển đổi đất đai sang khu vực đầu tư có hiệu quả cao hơn đã có những ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước, chủ đầu tư và người có đất thuộc khu vực quy hoạch dự án Nhận thức được tầm quan trọng của công tác này, việc hoàn thiện cơ chế chính sách, phương thức tổ chức thực hiện bồi thường thiệt hại, TĐC khi NNTHĐ luôn được các cấp, các ngành quan tâm

Luật Sửa đổi, bổ sung LĐĐ năm 1998 đã cho phép các tổ chức kinh tế được quyền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất Trên thực tế, nhiều nhà đầu tư đã tự thực hiện cơ chế chuyển đổi đất đai này Nhưng do chưa có quy định rõ ràng trong hệ thống pháp luật về cơ chế tạo quỹ đất thông qua biện pháp chuyển đổi đất đai tự nguyện nên hầu hết các địa phương vẫn ban hành quyết định THĐ và yêu cầu các nhà đầu tư đã nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải nộp tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất cho Nhà nước theo đúng quy trình của chuyển đổi đất đai bắt buộc Tại Điều 2 Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ quy định về việc đền bù thiệt hại khi NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng cụ thể như sau: "Tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức,

cá nhân nước ngoài được Nhà nước giao đất, cho thuê đất (gọi chung là người

sử dụng đất) để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng có trách nhiệm đền bù thiệt hại về đất và tài sản hiện có gắn liền với đất theo quy định"

Tại Khoản 1, Điều 32 Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ quy định: "Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chỉ đạo thành lập Hội đồng đền bù thiệt hại GPMB ở cấp quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh Hội đồng đền bù thiệt hại có trách nhiệm

giúp UBND cùng cấp thẩm định phương án đền bù thiệt hại GPMB trình Hội đồng thẩm định cấp tỉnh thẩm định sau đó trình Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phê duyệt, tổ chức thực hiện đền bù GPMB theo phương án đã được phê duyệt" [26]

Như vậy, việc tổ chức THĐ, GPMB do Hội đồng đền bù thiệt hại GPMB chịu trách nhiệm thực hiện, kinh phí chi cho công tác bồi thường GPMB chủ yếu do người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất thực hiện

1.2.2.3 Giai đoạn từ năm 2003 đến trước năm 2013

Trong giai đoạn này, cùng với sự có mặt của LĐĐ 2003, các Nghị định

số 197/2004/NĐ-CP quy định về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, THĐ, thực hiện quyền sử dụng đất, trình

tự, thủ tục BT, HT, TĐC khi NNTHĐ và giải quyết khiếu nại về đất đai Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, THĐ, BT, HT, TĐC Những văn bản nói trên

đã quy định rõ các trường hợp bị THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và vì mục tiêu phát triển kinh tế; điều kiện để được bồi thường đất và bồi thường tài sản khi bị NNTHĐ; đồng thời quy định những trường hợp người sử dụng đất không có các giấy tờ về quyền sử dụng đất nhưng vẫn được xem xét để bồi thường, hỗ trợ khi NNTHĐ; quy định về nguyên tắc công khai minh bạch trong việc THĐ, cải cách thủ tục hành chính trong THĐ và bồi thường đất; quy định vấn đề hỗ trợ để ổn định đời sống, sản xuất, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và tạo việc làm đối với trường hợp THĐ nông nghiệp [27]

Việc thực thi các văn bản pháp luật nói trên, trong một giai đoạn nhất định đã góp phần không nhỏ vào sự nghiệp phat triển KT-XH của đất nước, hướng tới đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi Song đây cũng là lĩnh vực gây nên nhiều bất ổn trong xã hội Tình trạng tranh

chấp khiếu kiện kéo dài

So với LĐĐ 1993 thì cơ chế THĐ được quy định trong LĐĐ 2003 có nhiều điểm khác biệt, chính sự khác biệt này là cơ sở để hình thành hai mô hình tổ chức mới là "Tổ chức phát triển quỹ đất, quỹ phát triển đất" Sau ngày LĐĐ 2003 có hiệu lực thi hành, tình trạng "dự án ma", dự án thiếu hiệu quả được khắc phục đáng kể Tuy nhiên, vẫn còn nhiều dự án sử dụng đất không hợp lý, không hợp lý từ quy hoạch sử dụng đất, không hợp lý từ điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến không hợp lý từ thực hiện quy hoạch sử dụng đất

Theo quy định của LĐĐ 2003, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ và Thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày 08/01/2010 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nội vụ và

Bộ Tài chính hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và

cơ chế tài chính của Tổ chức phát triển quỹ đất, Tổ chức phát triển quỹ đất được thành lập tại 2 cấp: cấp tỉnh và cấp huyện Ở cấp tỉnh là đơn vị trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường và do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định thành lập theo đề nghị của Sở Tài nguyên và Môi trường Ở cấp huyện là đơn vị trực thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và

do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định thành lập theo đề nghị của UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

Luật Đất đai 2003 ra đời quy định: "Tổ chức phát triển quỹ đất do UBND cấp tỉnh thành lập để thực hiện việc THĐ, bồi thường, GPMB và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư" (Điều 41 Luật LĐĐ 2003) Nguồn vốn được cung cấp từ ngân sách nhà nước hoặc vốn tạm ứng của chủ đầu tư dự án, được quy định tại Điều 34 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 của Chính phủ

Tổ chức phát triển quỹ đất hoạt động theo loại hình đơn vị sự nghiệp có thu tự đảm bảo một phần hoặc toàn bộ chi phí hoạt động, có tư cách pháp nhân, có trụ sở và con dấu riêng; được mở tài khoản tại Kho bạc nhà nước và

các tổ chức tín dụng để hoạt động theo quy định của pháp luật [1; 37]

Từ khi có LĐĐ 2003 thì Nhà nước chủ động thực hiện việc THĐ, bồi thường và GPMB sau quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt tại Điều 39 LĐĐ năm 2003

Kinh phí cho thu hồi, bồi thường và GPMB do Nhà nước chịu trách nhiệm chi trả toàn bộ thông qua quỹ phát triển đất nhưng hiệu quả hoạt động của quỹ này còn nhiều hạn chế Trong trường hợp đất thu hồi để thực hiện dự

án đầu tư thì chủ đầu tư dự án tạm ứng trước tiền bồi thường, GPMB và số tiền tạm ứng trước này được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất

1.2.2.4 Giai đoạn từ khi ban hành Luật đất đai 2013 đến nay

Nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật, đảm bảo tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị THĐ, điều tiết một cách hai hòa giữa lợi ích Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư, đồng thời giảm thiểu các khiếu kiện trong hoạt động bồi thường, GPMB, LĐĐ 2013 đã được ban hành Một nội dung cốt yếu được xã hội mong đợi là sự thay đổi trong các quy định về giá đất bồi thường với kỳ vọng sẽ tháo gỡ được những ách tắc, bất cập từ hoạt động này trong suốt thời gian vừa qua Đáp ứng điều đó, LĐĐ đã đưa ra các quy định về nguyên tắc xác định giá đất, với một cơ chế đảm bảo sự tiệm cận với giá đất trên thị trường [19]

Để hướng dẫn việc bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NNTHĐ theo quy định của LĐĐ năm 2013, Nhà nước đã ban hành các văn bản dưới luật như Nghị

định, Thông tư cụ thể hóa về giá đất, bồi thường, hỗ trợ THĐ bao gồm:

+ Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của LĐĐ;

+ Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất; + Nghị đinh số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về thu tiền sử dụng đất;

+ Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về BT, HT, TĐC khi NNTHĐ;

+ Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 quy định chi tiết

sự bình ổn của xã hội; giảm thiểu vấn đề tranh chấp, khiếu kiện; lợi ích của người có đất bị thu hồi bao gồm cả lợi ích vật chất và những lợi ích phi vật chất cũng đã được đảm bảo ở một mức độ nhất định Tuy nhiên trong quá trình ứng dụng pháp luật, các quy định này cũng gặp phải những rào cản, đặc biệt là từ ý thức chấp hành pháp luật, từ thói quen bao chiếm lợi ích, tinh thần phục vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, sự thiếu phù hợp của các quy định Tất cả đều đòi hỏi một tiến trình quyết liệt và phù hợp, mà vấn đề trước tiên cần phải làm, đó là thay đổi từ khía cạnh con người với thiện chí và sự chia sẻ về những lợi ích hợp pháp được PL bảo hộ

Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp công được thành lập theo quy định của pháp luật về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập; có tư cách pháp nhân, có trụ sở, con dấu riêng và được mở tài khoản

để hoạt động theo quy định của pháp luật; có chi nhánh tại các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Đối với địa phương đã có Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện thì tổ chức lại Tổ chức phát triển quỹ đất trên cơ sở hợp nhất Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện hiện có Tổ chức phát triển quỹ đất có chức năng tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất;

tổ chức thực hiện việc BT, HT, TĐC; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; tổ chức thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất và thực hiện các dịch vụ khác quy định tại Nghị định số