Luận án tiến sĩ tài chính ngân hàng: Tác động của phân cấp tài khóa đến hiệu quả chi ngân sách địa phương ở Việt Nam

Quaviệc phân cấp tài khóa, các cấp chính quyền cấp dưới được trao quyền tự quan lýngân sách của mình, điều này không chỉ giúp họ đáp ứng một cách linh hoạt và kịpthời các nhu cầu cụ thể

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘITRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

TRAN HOANG MINH

O VIET NAM

LUẬN AN TIEN SĨ TÀI CHÍNH - NGÂN HANG

Hà Nội - Năm 2024

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘITRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

TRAN HOANG MINH

Chuyén nganh: Tai chinh — Ngan hang

Mã số: 9340201.01

LUẬN ÁN TIEN SĨ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG

Người hướng dẫn khoa học:

PGS, TS Trần Trọng Nguyên PGS, TS Nguyễn Thị Nhung

Hà Nội - Năm 2024

LỜI CAM ĐOAN

Tôi đã nghiên cứu và tìm hiểu các hành vi vi phạm sự trung thực trong họcthuật Tôi xin cam kết rằng luận án tiến sĩ “Tác động của phân cấp tài khóa đến hiệu

quả chi ngân sách địa phương ở Việt Nam” do tôi tự hoàn thiện và không vi phạm

các yêu cầu về sự trung thực trong học thuật

Tôi xin cam đoan các số liệu, đữ liệu sử dụng trong luận án này được thu thập

từ các nguồn đáng tin cậy và được xử lý một cách khách quan, trung thực

Hà Nội, ngày 18 thang 01 năm 2024

Nghiên cứu sinh

Trần Hoàng Minh

LOI CAM ON

Lời đầu tiên, tôi xin duoc bày tỏ sự cảm ơn chân thành và sâu sắc của tôi tớigiảng viên hướng dẫn khoa học: PGS, TS Trần Trọng Nguyên và PGS, TS NguyễnThị Nhung đã giúp đỡ tôi hoàn thành luận án này Sự định hướng, chỉ bảo về nội dungcủa các thầy, cô đã giúp đỡ tôi rất nhiều trong việc xác định định hướng nghiên cứu,tinh thần nghiên cứu và thái độ nghiêm túc trong công việc Trong suốt thời gian thựchiện nghiên cứu, tôi luôn nhận được sự tư van kịp thời, chân thành và nguồn tài liệu

có giá trị tham khảo lớn từ các thầy, cô Đồng thời, sự động viên, nhắc nhở của các

thầy, cô là nguồn động lực vô cùng to lớn giúp tôi quyết tâm vượt qua những khó

khăn dé hoàn thành luận án của mình.

Tôi xin được gửi lời cảm ơn chân thành tới cán bộ, giảng viên Khoa Tài chính

— Ngân hàng, Trường Đại học kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo điều kiệngiúp đỡ tôi hoàn thành luận án của mình Đặc biệt, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn

tới PGS, TS Nguyễn Văn Hiệu, Phó trưởng khoa - phụ trách khoa, chủ nhiệm Bộ

môn Tài chính công, Khoa Tài chính — Ngân hàng đã không quản ngại khó khăn giúp

đỡ, tạo điều kiện cho tôi ngay từ những ngày đầu thực hiện luận án Tôi xin được cảm

ơn các nhà khoa học trong Hội đồng đề cương, Hội đồng chuyên dé, Hội đồng cơ sở,Hội động đánh giá luận án đã đóng góp những ý kiến quý báu của mình giúp tôi hoàn

thiện hơn luận án.

Xin được bày tỏ lòng biết ơn tới Ban Giám đốc và các đồng nghiệp tại Học việnChính sách và Phát triển đã tạo điều kiện hết sức cho tôi trong suốt quá trình thực

hiện luận án.

Cuối cùng, tôi xin được gửi tình cảm thân thương nhất tới gia đình, những người

đã luôn ở bên động viên, tạo điều kiện, hỗ trợ tôi trong suốt những năm vừa qua Tìnhyêu thương và sự tin tưởng của gia đình là nguồn lực vô giá giúp đỡ tôi hoàn thành

luận án của mình.

MỤC LỤC

DANH MUC TỪ VIET TẮTT <2 << s£ s2 S££S£ES#£Ss£Ss£xs£Esevsevsssssessesse iJ.9\:0 00/079) 0127 iiDANH MỤC HINH cccscssessssssssssssssscssessessessusssssscsocssessessussussassscsscsecssnsssssscescesceees iii

7900096710057 1

CHƯƠNG 1: TONG QUAN NGHIÊN CỨU VE TÁC ĐỘNG CUA PHAN CAP

TAI KHOA TỚI HIEU QUA CHI NGÂN SÁCH DIA PHƯƠNG 81.1 Các nghiên cứu về phân cấp tai khóa, hiệu quả chi ngân sách địa phương va tácđộng của phân cấp tài khoá tới hiệu quả chi ngân sách địa phương trên thế giới 8

1.1.1 Các nghiên cứu về tác động của phân cấp tài khóa . - 81.1.2 Các nghiên cứu về hiệu quả chi ngân sách địa phương 121.1.3 Các nghiên cứu về tác động của phân cấp tài khóa đến hiệu quả chỉ

ngân sách địa phƯơng - - + tt ng TH HH nh ng Hiệp 19

1.2 Các nghiên cứu về phân cấp tài khóa, hiệu quả chi ngân sách địa phương và tácđộng của phân cấp tài khoá tới hiệu quả chi ngân sách địa phương tại Việt Nam 27

1.2.1 Các nghiên cứu về phân cấp tài khóa tại Việt Nam -.- 271.2.2 Các nghiên cứu về hiệu qua chi ngân sách địa phương tại Việt

¡0 33

1.3 Khoảng trống nghiên cứu :-©5++c++E22EE2EEEEESEEEEE7121121122111 E12 37TIỂU KET CHƯNG e2 s°s°©SeSseESs£ESEv+eEseEteEseersersserserrserse 39CHUONG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VE TÁC ĐỘNG CUA PHAN CAP TÀI KHOADEN HIỆU QUA CHI NGÂN SÁCH DIA PHƯƠNG -. ° «- 402.1 Cơ sở lý luận về phân cấp tài khóa 2-52 St SE 2122211211211, 40

2.1.1 Khái niệm phân cấp tài khóa -¿- 2-52 2 +EeEvEzEzEerxerxerxee 402.1.2 Nội dung phân cấp tài khóa ¿5c s+5x+S++E+£EeESE2ErEerkerxrree 422.1.3 Tác động của phân cấp tài khóa - 5c ©52+xe+c++EsEerxerxerree 442.1.4 Các chỉ tiêu đo lường phân cấp tài khóa - 2-2 s52 462.2 Cơ sở lý luận về hiệu quả chi ngân sách địa phương - 5 s55: 50

2.2.1 Tổng quan về chi ngân sách địa phương - 2 c s+cs+cs+¿ 50

2.2.2 Hiệu qua chi ngân sách địa phương ¿- c5 + ‡ Sex 53

2.3 Các lý thuyết về phân cấp tài khoá và cơ chế tác động của phân cấp tài khóa đến

hiệu qua chi ngân sách dia phương - - - c2 3 1321112 119111111121 ke rrkrrek 70

2.3.1 Các lý thuyết về phân cấp tài khoá và tác động của phân cấp tài

các địa phương ở Việt Nam giai đoạn 2012 — 202]L . c+++x++sx+sersersss 84

3.1.1 Khung phap ly quy dinh phan cap tai khoa 6 Viét Nam giai doan 2012

1n 84

3.1.2 Thực trang quy định pháp luật quy định định mức chi Ngân sách Nha

0 2 44 91

3.2 Thực trạng phân cấp tài khóa ở Việt Nam giai đoạn 2012 - 2021 98

3.2.1 Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước cho chính quyền địa

000052107577 98

3.2.2 Phân cap quản ly chi ngân sách nha nước cho các cấp CQDP 1043.2.3 Bồ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương 1083.2.4 Vay nợ của chính quyền địa phương -2-s++sz2sz+cz2csze: 1113.3 Khái quát về tình hình chi ngân sách địa phương ở Việt Nam giai đoạn 2012 —

"PC 113

3.3.1 Quy mô chi ngân sách địa phương ở Việt Nam 113

3.3.2 Phân bồ chi ngân sách địa phương vào các lĩnh vực của tỉnh, thànhphố ở Việt Nam - 2 sSt+EE2E22112112112112711121121121121111 111111 xe 115

3.4 Đánh giá chung về thực trang phân cấp tài khoá và tình hình chi ngân sách dia

phương ở Việt Nam giai đoạn 2012 — 202] -. - c1 3+ EESEEsrrrsrserersee 121

3.4.1 Về thực trạng phân cấp tài khoá 2-52 2+ +xe£xerszrzxered 1213.4.2 Về tinh hình chi ngân sách dia phương - 2-2 se: 124TIỂU KẾT CHƯNG 3 -2-s<s£©S<+Ss£©Ss£EsEvsEESeEvseEseersersserserrsersee 129CHUONG 4: TAC DONG CUA PHAN CAP TÀI KHOA TỚI HIỆU QUA CHINGAN SÁCH DIA PHƯƠNG Ở VIET NAM -s-s<ssccsscssecsses 1314.1 Thiết kế nghiên CU o.oc.ccceceeccsccscsesesseseesscssesessessessessessssessessessstseessesesseeess 131

4.1.1 Quy trình nghiÊn cứu - ¿2 2 3321132112455 Exxervre 131

4.1.2 Nội dung và giả thuyết nghiên cứu - 2 s+szx+zzczxzxee 1334.2 Mô tả các biến và giả thuyết nghiên cứu thực nghiệm 2-5: 135

4.2.1 Các biến đo lường hiệu quả chi ngân sách địa phương 1354.2.2 Các biến đo lường phân cấp tài khóa : 2- 5¿5csccxzz 1364.2.3 Các biến kiểm soát :-©2+22E22EE2E22E211221 22t 138

4.3 Dữ liệu và mô hình nghiên CỨU + 23+ 13+2EE+EEEEseEeeeerereerersee 141

4.4 Kết quả nghiên cứu thực nghiệm đánh giá tác động của phân cấp tài khóa đến

hiệu quả chi ngân sách địa phương ở Việt Nam .- 2-5 3S s+svsseeressee 144

4.4.1 Thống kê mô tả 2-2 tk EEE 21211211271 1171121111 1x xe, 144A442 Kết quả thực nghiệm -2- 2c 2+E++E2EEEEEEEEEEEerEerkrerkerxee 1464.5 Thảo luận kết quả nghiên Cứu - 2: 2+ £+S£+E++EE+EE+EE£EEtEEtEEEzEEzExrrxerxees 149TIỂU KẾT CHƯNG (4 2-s<s°©s£++s£E+seEseEvsEEseExserseersersserssrrsersee 168CHƯƠNG 5: CÁC KHUYEN NGHỊ, GIẢI PHAP VE PHAN CAP TÀI KHÓAGAN VOI TANG CƯỜNG HIEU QUA CHI NGÂN SÁCH DIA PHƯƠNG Ở

40x.) 169

5.1 Nguyên tắc và định hướng phân cấp tài khóa trong giai đoạn tới 169

5.1.1 Nguyên tắc phân cấp tài khóa - ¿+ StccsEctrkerkerrrrrrrred 1695.1.2 Định hướng phân cấp tài khóa 2: 2© 2E+E+EzEzrserxees 170

5.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương ‹- 172

5.2.1 Đây mạnh quá trình tự chủ tài chính địa phương - 172

5.2.2 Xây dựng chính sách tài chính phù hợp với thực tiễn địa phương 173

5.2.3 Hoàn thiện cơ chế quản lý Nhà nước về chi ngân sách địa

phƯƠNG - - 2c 0 1011211121111 1111111111 111 11011111 T111 TH ng pH rưy 174

5.2.4 Thực hiện có hiệu lực, hiệu quả nguyên tắc công khai, minh bạch trongphân cấp và quản lý chi ngân sách địa phương -2 2z sec: 175

5.2.5 Nâng cao trách nhiệm giải trình và tính liêm chính trong chi Ngân sách

5.2.6 Hoàn thiện cơ chế quản lý giám sát, kiểm tra trong quản lý chỉ Ngân

SACh dia PHuOng 011777 177

5.3 Các khuyến nghị chính sách về phân cấp tài khoá - - 2-2 252 181

5.3.1 Về phân cấp nguồn thu ngân sách - 2-2: 5c s2 22x 1815.3.2 Về phân cấp nhiệm vu chi ngân sách - 2-2 2 s+csze: 1825.3.3 Hoàn thiện hệ thống bé sung ngân sách giữa các cấp chính quyền 1855.3.4 Hoàn thiện cơ chế quản lý vay nợ của chính quyền địa phương 186TIỂU KET CHƯNG 5 - 5-22 ©<Ss£Ss£EsEssEssEtseveerserserserssrssrssesee 188

5000000777 189CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIÁ LIÊN QUAN ĐÉN LUẬN

1 Ô 191TÀI LIEU THAM KHẢO - s2 2-2 2£ se s2 S2 £S2£Ss£SseEseEseEssessessesse 192

PHU LLỤIC 5-5 G5 5< 5 5095005389369588388683843603683064664830038090600845803 088 203

DANH MỤC TỪ VIET TAT

STT | Từ viết tắt Từ nguyên nghĩa tiếng Anh Từ nguyên nghĩa tiếng Việt

1 CQDP Chính quyền địa phương

2 CQTƯ Chính quyền trung ương

3 EPI Expenditure Performance Index Nich die nhường ngan

4 FDEX Expenditure-based decentralization ran ca tài khoá dựa trên

5 FDFA Financial autonomy Hệ số tự chủ tài chính

6 GRDP Gross Regional Domestic Product Tổng san phẩm trên địa ban

7 GTGT Giá trị gia tăng

8 HDI Human Development Index Chỉ số phát triển con người

9 IMF International Monetary Fund Quỹ Tiền tệ Quốc tế

10 NSNN Ngân sách Nhà nước

11 NSDP Ngan sach dia phuong

12 NSTƯ Ngân sách trung ương

l3 OECD Organization for Economic Tổ chức Hợp tác và Phát

Cooperation and Development triên Kinh tê

14 NoObx ree Administration Reform Chi số cải cách hành chính

15 PCI Provincial Competitiveness Index cấp son ng lực cạnh tranh

16 TNCN Thu nhập cá nhân

17 TNDN Thu nhập doanh nghiệp

18 TTDB Tiéu thi dac biét

19 | XSKT Xổ số kiến thiết

20 UBND Uỷ ban Nhân dân

21 UNDP rowan Development Liên Hep Quốc Ô triển

United States Agency for Cơ quan Phát triên Quôc tê

22 USAID International Development HoaKy °

23 VCCI Vietnam Chamber of Commerce Liên đoàn Thương mại và

and Industry Công nghiệp Việt Nam

24 WB World Bank Ngân hang Thể giới

DANH MỤC BANG

Bang 1.1: Tổng hợp một số phương pháp nghiên cứu về tác động của phân cấp tàikhóa đến hiệu quả chi ngân sách địa phương - 2-2 s£+s++£++£++E++£xerxerxersez 25Bảng 3.1: Tóm tắt nội dung phân cấp nhiệm vụ Chi -2- 2 2 z+s+zxzss+2 86Bảng 3.2: Ty trọng thu NSTƯ và NSĐP được hưởng theo phân cấp trong tông thucân đối NSNN giai đoạn 2012 - 202 1 ©5¿©5¿+E22E22EE2EE2EE2E2112112212E1 E12 re 99Bang 3.3: Tỷ trọng các khoản thu thường xuyên NSDP được hưởng 100% trong tôngthu NSDP được hưởng theo phân cấp -¿- 5¿+2++2++2£x+2E2Ex2Exerxezrxrrrree 100Bảng 3.4: Tỷ lệ % phân chia đối với các sắc thuế phân chia của các địa phương cóđiều tiết về ngân sách trung ương ¿- + + +k+SkeEx2E12E2E2215E12112171 21211, 101Bảng 3.5: Ty trọng chi NSDP trong tổng chi NSNN © -55¿ccxcsce2 105Bảng 4.1: Các thành phan và chỉ tiêu đo lường chỉ số hiệu quả chi ngân sách địa

Bảng 4.2: Tỷ trọng các thành phần đo lường chỉ số hiệu quả chỉ ngân sách địa phương(EPI) theo phương pháp phân tích thành phan chính (PCA) - 5-5: 136Bang 4.3: Mô tả các biẾn - 5c SE 21121111121121121111101111111 11111 eg 140Bang 4.4: Tóm tắt thống kê mô tả các biến -2- 2 2s E+EE2E++E££EeEEzEzEerreei 144Bảng 4.5: Tác động của FDEX đến EPI -2- 52 S22S22EESEE£EEEEEeEEEEErExerxerxee 146Bảng 4.6: Tác động của FDFA đến EPI -2- 5: ©2++2x22xt2EE2EE2EEeExerkrrrree 147Bảng 4.7: Tác động của FDEX và FDFA đến EPI phân theo giai đoạn 148Bảng 4.8: Tác động của FDEX và FDFA đến EPI phân theo nhóm địa phương vượtthu ngân sách và nhóm địa phương nhận bồ sung ngân sách từ trung wong 149

1

DANH MỤC HÌNH

Hình 2.1: Bốn trụ cột chính của Phân cấp tài khóÓa - ccccss sec 43Hình 2.2: Cơ chế tác động của phân cấp tài khóa đến hiệu quả chi ngân sách địa

Hình 3.1: Dinh mức phân bổ chi thường xuyên NSNN giai đoạn 2012 - 2016 92

Hình 3.2: Tỷ lệ định mức phân bồ chi thường xuyén/khu vực đô thị NSNN giai đoạn

“P01 a 93

Hình 3.3: Dinh mức phân bồ chi thường xuyên NSNN giai đoạn 2017 - 2021 93

Hình 3.4: Tỷ lệ định mức phân bồ chi thường xuyên/ khu vực đô thị NSNN giai đoạn

"0n vn — 94

Hình 3.5: Thu ngân sách địa phương phân theo nguôồn 2- ¿5z 5522522 98Hình 3.6: Co cau chi thường xuyên NSĐP theo nhiệm vụ chi cho từng lĩnh vực 105Hình 3.7: Các khoản bổ sung cho ngân sách địa phương - 2-5: 110Hình 3.8: Ty trọng nguồn thu huy động đầu tư NSDP so với thu NSNN và chi NSDPtheo nguyên tắc cân đối ngân sách nhà nước 2-2 s+++2x+zx++xzzxzrxsrxeex 112

Hình 3.9: Tỷ trọng trung bình chi NSĐP của các địa phương ở Việt Nam giai đoạn

"000 2 114

Hình 3.10: Quy mô chi dau tư phát trién NSĐP của các tỉnh, thành tại Việt Nam trung

D0 E2t10:010020029272001107 116

Hình 3.11: Quy mô chi xây dung cơ bản của các tỉnh, thành tại Việt Nam trung bình

giai đoạn 2012 - 202] - - c1 1211211 1211191 1191111111011 011 111 011g 11H HH Hư 117

Hình 3.12: Tỷ trọng chi thường xuyên của các tỉnh, thành tại Việt Nam trung bình

giai doan 2012 - 202] 117 3Ô 118

Hình 3.13: Quy mô chi su nghiệp giáo dục, dao tao va dạy nghề của các tỉnh, thành

tại Việt Nam trung bình giai đoạn 2012 - 202 -. - 5+ ++++++++exssersserseers 119

1H

Hình 3.14: Tỷ trọng chi cho sự nghiệp y tế của các tỉnh, thành tại Việt Nam trung

bình giai đoạn 2012 - 222 ] 6 1 1n TT HH nh TH Hành nh trệt 120 Hình 4.1: Mô hình nghiên cứu định lượng - c5 5c + *+£+svEseexseereseres 134

Hình 4.2: Chỉ số EPI trung bình của các địa phương ở Việt Nam giai đoạn từ 2012b2 145

IV

PHAN MỞ ĐẦU

1 Tinh cấp thiết của đề tài

Phân cấp là biện pháp phân định và chuyên giao thâm quyền giữa Trung ương

và địa phương đã được áp dụng khá phổ biến và mang lại hiệu quả cao trong điềuhành và quản trị quốc gia ở nhiều nước trên thé giới Day không chi là một trongnhững biện pháp cải cách khu vực công, mà còn là một phương pháp nhăm tạo ra mộtmôi trường cạnh tranh khỏe mạnh giữa các cấp chính quyên Phân cấp tài khóa là mộtyếu tô quan trọng trong việc quản lý của chính phủ, đang trở thành một chủ đề đượcquan tâm trong việc cải cách hoạt động của khu vực công ở hầu hết các quốc gia trênthế giới Mục tiêu chính là tối ưu hóa việc cung cấp dịch vụ công cho xã hội và đồngthời thúc đây tăng trưởng kinh tế (Bahl và Linn, 1992; Bird và Wallich, 1993) Quaviệc phân cấp tài khóa, các cấp chính quyền cấp dưới được trao quyền tự quan lýngân sách của mình, điều này không chỉ giúp họ đáp ứng một cách linh hoạt và kịpthời các nhu cầu cụ thể của địa phương mà họ quản lý, mà còn tạo điều kiện cho việccải thiện hiệu quả trong việc sử dụng ngân sách Điều này đồng nghĩa với việc cáccấp chính quyền cấp dưới có thé tự quyết định về việc sử dụng ngân sách theo cách

mà họ cho là phù hợp nhất với các điều kiện và nhu cầu cụ thê của địa phương

Ở Việt Nam, việc phân cấp giữa trung ương và địa phương đã được Đảng vàNhà nước quan tâm và đây mạnh, bước đầu bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành thống nhấtcủa Trung ương, đồng thời phát huy sự chủ động, sáng tạo của chính quyền địaphương, từ đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước Xuất phát từtình hình thực tế trong giai đoạn 2012 - 2015, quyền quản lý ngân sách của Trungương vẫn chi phối chủ yếu Việc phân cấp tài khóa cho địa phương chưa thực sự quantâm và được thực hiện một cách toàn diện, Trung ương còn nắm quá nhiều quyềnquản lý ngân sách; đến năm 2016, việc phân cấp tài khóa được quan tâm hơn và cónhiều cải tiến, Chính phủ đã quy định phân cấp nhiều quyền hơn cho địa phươngtrong quản lý ngân sách qua đó, phần nào quyền quản lý ngân sách của Trung ương

đã được giảm bớt dé chuyền giao cho cấp địa phương, nhất là đối với các lĩnh vựcgiáo dục, y tế, quan lý đất đai Đặc biệt, Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trungương lần thứ 6, Khoá XII, Đảng ta đề ra chủ trương: “Thực hiện phân cấp, phân quyềnmạnh mẽ, hợp lý giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, gắnquyên hạn với trách nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽbằng các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, bảo đảm dân chủ, công khai,minh bạch, dé cao trách nhiệm giải trình và tăng cường kiểm tra, giám sát việc thựchiện Khuyến khích sự năng động, sáng tạo và phát huy tính tích cực, chủ động của

các cấp, các ngành, các địa phương trong việc xây dựng, kiện toàn tô chức, tỉnh gọn

bộ máy, tỉnh giản biên chế” Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị quyết số

04/NQ-CP ngày 10/01/2022 về day mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước Day

là cơ sở chính trị, pháp lý cho việc đây mạnh phân cấp, phân quyền giữa Trung ương

và địa phương ở Việt Nam.

Bên cạnh đó, chi ngân sách địa phương đóng vai trò quan trọng trong nền kinh

tế Một mặt, các khoản chi này giúp thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nướctrong việc cung cấp hàng hóa công và phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội cho cộng đồng.Mặt khác, thông qua chi ngân sách địa phương, chính phủ có thê khuyến khích hoặckiềm chế, nghiêm cắm phát triển hàng hóa và dịch vụ dé đáp ứng nhu cầu của xã hội.Việc này còn tạo ra môi trường cạnh tranh giữa các chính quyền địa phương Cácnghiên cứu đã chỉ ra rằng môi trường cạnh tranh này có thê thúc đây các chính quyềnđịa phương cải thiện hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ công và tạo ra môi trườngđầu tư thuận lợi, từ đó thúc đây tăng trưởng kinh tế (Bardhan và Mookherjee, 2000)

Hiện nay, việc thu nhập từ các nguồn thu địa phương không 6n định và thườngphụ thuộc vào nhiều yếu tố như tình hình kinh tế và chính sách thuế Điều này tạo rakhó khăn trong việc dự đoán và quản lý nguồn thu, đặc biệt trong bối cảnh biến độngkinh tế Mặt khác, các nhu cầu về dịch vụ công và cơ sở hạ tầng địa phương thườngvượt quá khả năng tài chính của chính quyền địa phương Điều này đặt ra thách thứctrong việc ưu tiên chỉ tiêu và đảm bảo răng các nhu cầu cấp thiết nhất được đáp ứng

Bên cạnh đó, việc duy trì sự cân đối giữa thu nhập và chi tiêu là một thách thức lớn.

Nếu ngân sách không được quản lý hiệu quả, có thé dẫn đến tình trạng thiếu hụt ngân

sách, nợ công tăng và tinh hình tai chính không ồn định; ngoài ra, mức độ nợ công

của chính quyền địa phương có thể tạo ra áp lực lớn lên ngân sách, làm giảm khả

năng chi tiêu cho các dịch vụ và đầu tư cần thiết Thực tế hiện nay cũng cho thấy,

việc thiếu kinh nghiệm, kiến thức và kỹ năng cần thiết dé quản lý ngân sách có thélàm giảm hiệu quả của việc phân bổ ngân sách và cung cấp dịch vụ

Phân cấp tài khóa và tác động của phân cấp tài khoá đến hiệu quả chi ngân sáchđịa phương là một vấn đề được nhiều nhà nghiên cứu trong và ngoài nước quan tâm

về mặt khoa học Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu trên thế giới về nội dung này, nhưngcác nghiên cứu mới nhất thường tập trung vào các nước phát triển, ví dụ như nghiêncứu của Bird và Wallich (1993) về phân cấp tài khóa và quan hệ giữa các chính phủtrong các nền kinh tế chuyên đổi, hay nghiên cứu của Oates (1993) về tác động củaphân cấp tài khóa đến hiệu qua chi ngân sách nhằm tăng trưởng kinh tế Hầu hết cácnghiên cứu đều cho răng, khi thực hiện phân cấp tài khóa, địa phương sẽ trực tiếpchịu trách nhiệm về ngân sách của mình, điều này tạo động lực cho họ quản lý ngânsách một cách hiệu quả hơn Ngoài ra, việc phân cấp tài khóa sẽ giúp địa phương cóquyền quyết định các khoản chi tiêu phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương

mình, tránh tình trạng chi tiêu không hiệu quả do áp dụng chính sách chung Bên cạnh

đó, địa phương sẽ quản lý tốt hơn nguồn thu của mình khi được hưởng lợi trực tiếpthông qua việc phân cấp tài khóa, giúp tăng nguồn thu cho ngân sách Ngoài ra, phâncấp tài khóa và tác động của nó đến hiệu quả chỉ ngân sách địa phương là một vấn đềquan trọng trong quan lý ngân sách nhà nước, vì nó phan ánh sự phân bổ nguồn lựctài chính trong hệ thống ngân sách nhà nước giữa ngân sách trung ương và ngân sáchđịa phương, liên quan đến trách nhiệm giải trình của người đứng đầu các cơ quan,đơn vị sử dụng ngân sách, từ đó ảnh hưởng đến việc thực hiện công khai minh bạch

tài khóa.

Tuy nhiên, việc phân cấp tài khóa cũng đồng nghĩa với việc đưa ra những yêucầu cao hơn về năng lực quản lý tài chính của các cấp chính quyền cấp dưới Việcxây dựng chính sách phân cấp tài khóa như thé nào dé khai thác hiệu quả nguồn tiềm

năng của địa phương, tăng trách nhiệm giải trình và hiệu quả chi ngân sách địa

phương thông qua việc cho phép chính quyền địa phương kiểm soát một phần ngânsách có thé dẫn đến việc sử dụng ngân sách một cách hiệu quả hơn dé đáp ứng nhucầu địa phương đồng thời tạo ra sự minh bạch và trách nhiệm hơn trong việc sử dụngngân sách cũng như tăng cường cạnh tranh giữa các chính quyền địa phương đề thuhút doanh nghiệp và dân cư bằng cách sử dụng ngân sách một cách hiệu quả hơn làmột bài toán khó cần nghiên cứu dé tìm ra giải pháp tối ưu Đây cũng là van đề thuộcmột phan trong nhóm giải pháp cải cách khu vực công nhằm tạo ra môi trường cạnhtranh giữa các cấp chính quyền trong việc cung ứng hàng hóa công tối ưu cho xã hội

và thúc đây tăng trưởng kinh tế Do đó, đề tài này có ý nghĩa thực tiễn cao

Xuất phát từ thực tiễn trên, đề tài “Tác động của phân cấp tài khóa đến hiệuquả chỉ ngân sách địa phương ở Việt Nam” được chọn làm luận án Tiến sĩ, chuyênngành Tài chính — Ngân hàng, mã số: 9340201.01

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục tiêu nghiên cứu

Luận án có mục tiêu đánh giá tác động của phân cấp tài khoá đến hiệu quả chingân sách địa phương ở Việt Nam, nhằm đưa ra các khuyến nghị về phân cấp tài khoá

ở Việt Nam trong tương lai.

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Đề đạt được mục tiêu nêu trên, luận án xây dựng các nhiệm vụ nghiên cứu cụthể như sau:

(i) Hệ thống hoá cơ sở lý luận và mô hình lý thuyết về tác động phân cấp tài

khóa đến hiệu quả chỉ ngân sách địa phương

(ii) Trình bày thực trang phân cấp tài khóa và tình hình chi ngân sách địa

phương ở Việt Nam.

(ii) Đánh giá tác động của phân cấp tài khóa đến hiệu quả chi ngân sách địa

phương ở Việt Nam.

(iv) Đề xuất các khuyến nghị, giải pháp về phân cấp tài khóa gắn với tăng

cường hiệu quả chi ngân sách địa phương ở Việt Nam.

3 Cau hỏi nghiên cứu

Nghiên cứu đặt ra 05 câu hỏi như sau:

a _ Thực trạng phân cấp tài khóa và tình hình chi ngân sách địa phương ở Việt

Nam trong giai đoạn 2012 tới 2021 như thế nào?

b Phan cấp tài khóa đã tác động ảnh hưởng như thé nào đến hiệu quả chi

ngân sách địa phương ở Việt Nam trong giai đoạn 2012 tới 2021?

c _ Có hay không sự khác biệt về ảnh hưởng của phân cấp tài khóa đến hiệu

quả chi ngân sách địa phương ở Việt Nam trong giai đoạn trước vả sau khi

Luật NSNN 2015 có hiệu lực?

d _ Có hay không sự khác biệt về ảnh hưởng của phân cấp tài khóa đến hiệu

quả chi ngân sách địa phương ở Việt Nam giữa nhóm địa phương vượt thu

ngân sách và nhóm địa phương nhận bổ sung ngân sách từ trung ương ở

Việt Nam trong giai đoạn 2012 tới 2021?

e Can có những khuyến nghị và giải pháp gì về phân cấp tài khóa gắn với

tăng cường hiệu quả chi ngân sách địa phương ở Việt Nam?

4 Doi tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu là những van dé lý luận và thực tiễn về phân cấp tài khóa,hiệu quả chi ngân sách địa phương, và tác động của phân cấp tài khóa đến hiệu quảchi ngân sách địa phương (trong phạm vi cấp tinh/thanh phd)

4.2 Phạm vi nghiên cứu

© Phạm vi nội dung: Nghiên cứu tập trung vào phân cấp tài khóa và chi ngân sáchđịa phương ở Việt Nam, ảnh hưởng của phân cấp tài khoá tới hiệu quả chỉ ngân sách

địa phương tại Việt Nam.

o Phạm vi thời gian: Từ năm 2012 đến năm 2021

o Phạm vi không gian: 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam

5 _ Phương pháp nghiên cứu

Luận án đã sử dụng phương pháp kết hợp nghiên cứu định tính và định lượng

dé đánh giá tác động của phân cấp tài khoá đến hiệu quả chi ngân sách địa phương

Nghiên cứu đã thu thập và phân tích dữ liệu số dé đánh giá mức độ tác động củaphân cấp tài khóa đến hiệu quả chi ngân sách địa phương Các biến do lường mức độphân cấp tài khoá bao gồm Phân cấp chi ngân sách (tinh bằng tỷ lệ giữa Tổng chiNSĐP và Tổng chi NSNN) và Mức độ tự chủ ngân sách (tính băng ty lệ giữa Tổngnguồn thu NSĐP và Tổng chi NSĐP); chỉ số về hiệu quả chi ngân sách được xâydựng theo phương pháp Phân tích thành phần chính (Principal Component Analysis

— PCA) bao gồm: Chất lượng dịch vụ công (trong đó có: Dao tạo lao động, Dich vu

giáo dục, Dịch vụ y tế), Tăng trưởng của kinh tế cấp tỉnh, Chỉ số năng lực cạnh tranh

cấp tỉnh; và các biến kiểm soát khác như Quy mô dân SỐ, Trình độ dân trí, Quy môkhu vực tư nhân Mô hình hồi quy được sử dung dé ước lượng mối quan hệ giữa phâncấp tài khoá và hiệu quả chi ngân sách

Nghiên cứu định tính được tiến hành dé hiểu rõ hơn về cách mà phân cấp tàikhoá ảnh hưởng đến hiệu qua chi ngân sách địa phương, bao gồm việc tiễn hành cáccuộc phỏng vấn với các nhà quản lý địa phương cùng các chuyên gia về tài chính

công, hay thu thập thông tin và nghiên cứu các báo cáo của chính phủ, địa phương

hoặc các tài liệu chính sách Kết quả từ nghiên cứu định tính giúp giải thích các kếtquả từ phân tích định lượng bang cách chi ra những khía cạnh cụ thé của cơ chế phâncấp tài khoá tác động đến hiệu quả chi ngân sách địa phương

6 Đóng góp mới của luận án

6.1 Đóng góp về mặt lý thuyết

Luận án đã xây dựng chỉ số đo lường hiệu quả chỉ ngân sách địa phương ở ViệtNam, bao gồm các tiêu chí về chất lượng dịch vụ công, tăng trưởng kinh tế địa phương

và năng lực cạnh tranh cấp tỉnh Ngoài ra, luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận và

mô hình lý thuyết về tác động của phân cấp tài khoá đến hiệu quả chi ngân sách địa

phương.

6.2 Đóng góp về mặt thực tiễn

Luận án đã phân tích thực trạng phân cấp tài khoá và tình hình chi ngân sách tai

các địa phương ở Việt Nam trong giai đoạn 2012 - 2021 Bên cạnh đó, luận án cung cap băng chứng về tác động tích cực của phân cap tài khoá đôi với hiệu qua chi tiêu

của chính quyền địa phương ở Việt Nam, hỗ trợ cho lý thuyết về phân cấp tài khoá.Dựa trên các kết quả nghiên cứu định tính và định lượng, luận án đưa ra các kiến nghị

và giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp tài khoá, nâng cao hiệu quả chi ngân sách củachính quyền địa phương

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án được trình bày thành 5 chương, baogồm:

Chương 1: Tổng quan nghiên cứu về phân cấp tài khóa, hiệu quả chi ngân sáchđịa phương và tác động của phân cap tài khoá tới hiệu quả chi ngân sách địa phương

Chương 2: Cơ sở lý luận về tác động của phân cấp tài khoá tới hiệu quả chi ngân

sách địa phương.

Chương 3: Thực trạng phân cấp tài khóa và tình hình chi ngân sách địa phương

ở Việt Nam giai đoạn 2012 - 2021.

Chương 4: Tác động của phân cấp tài khóa tới hiệu quả chi ngân sách địa

phương ở Việt Nam giai đoạn 2012 — 2021.

Chương 5: Các khuyến nghị, giải pháp về phân cấp tài khóa gắn với tăng cường

hiệu quả chi ngân sách địa phương ở Việt Nam.

CHƯƠNG 1: TONG QUAN NGHIÊN CỨU VE TÁC ĐỘNG CUA PHAN

CAP TAI KHOA TOI HIEU QUA CHI NGAN SACH DIA PHUONG

1.1 Cac nghiên cứu về phan cấp tài khóa, hiệu quả chi ngân sách địa phương

và tác động của phân cấp tài khoá tới hiệu quả chỉ ngân sách địa phương trênthế giới

1.1.1 Các nghiên cứu về tác động của phân cấp tài khóa

Các nghiên cứu đã chỉ ra rang phân cấp tài khoá có tác động tích cực đến hiệuquả hoạt động của chính quyển địa phương Inman va Rubinfeld (1997) cho rangphân cấp tài khoá khuyến khích sự tham gia của người dân và đây cao trách nhiệmgiải trình của chính quyền địa phương Khi thực hiện phân cấp tài khoá, người dan

có thé so sánh chất lượng và hiệu quả chi ngân sách địa phương giữa các chính quyềnđịa phương với nhau Điều này khiến các chính quyền địa phương phải cố găng đưa

ra các chính sách tốt nhất dé nâng cao thành tích của mình Phân cấp tài khoá cùngvới việc tăng cường các thé chế dân chủ giúp giảm cơ hội cho các hoạt động phi pháp

và các sai sót trong phân bổ nguồn lực công, từ đó cải thiện tăng trưởng kinh tế trongdài hạn Nhiều nghiên cứu đã thực hiện nhằm kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấptài khoá và hiệu quả chi ngân sách địa phương Một số nghiên cứu tập trung vào mốiquan hệ giữa phân cấp tài khoá và tham nhũng (Fisman và Gatti, 2002a, 2002b;Gurgur và Shah, 2005), trong khi một số khác xem xét phân cấp tài khoá như là mộtchỉ số của quản lý hành chính công theo khía cạnh tham gia của người dân và minh

bạch của các quy định của luật pháp (Huther và Shah, 1998; Mello và Barenstein,

2001) Tuy nhiên, các kết luận được rút ra từ các nghiên cứu này khác nhau, nhưngchủ đề phân cấp tài khoá giúp cải thiện hiệu quả chi ngân sách địa phương đã đượcnhiều nghiên cứu ủng hộ

Nhiều nghiên cứu thực nghiệm đã được tiến hành dé kiểm chứng mối quan hệgiữa phân cấp tài khoá và tăng trưởng kinh tế ở qui mô khu vực công, dựa trên quanđiểm đã nêu trên Các nghiên cứu liên quan đến vấn đề này bao gồm các nghiên cứu

của Davoodi và cộng sự (1999), Martinez-Vazquez va McNab (2003), Zhang va Zou (1998), Lin va Liu (2000) Các nghiên cứu này đã được thực hiện trên dữ liệu của

nhiều quốc gia khác nhau, và một số nghiên cứu tập trung vào một quốc gia cụ thé.Mặc dù kết quả của các nghiên cứu này không thống nhất, nhưng đa số cho rằng phâncấp tài khoá đem lại hiệu quả tích cực đến tăng trưởng kinh tế Ngoài ra, khả nănggia tăng phúc lợi xã hội của phân cấp tài khoá cũng được xem xét thông qua sự giatăng chi tiêu cho các chức năng cung cấp dịch vụ công của nhà nước như giáo dục và

y tế Theo mô hình chính phủ Leviathan, khi mọi yếu tố khác không đổi, qui mô khuvực công có mỗi quan hệ mật thiết và thuận chiều với mức độ phân cấp tài khoá Tuynhiên, kết luận của các nghiên cứu về vấn đề này khác nhau, phụ thuộc vào việc lựachọn lĩnh vực chi NSNN làm biến đại diện cho phúc lợi xã hội (Oates, 2005) Mặc

dù vậy, trong trường hợp ngược lại, khi mức độ tuân thủ kỷ luật tài khoá kém, phân

cấp tài khoá sẽ tao ra mat cân bằng về tiền tệ và tài khoá, gây ảnh hưởng tiêu cực đếntăng trưởng kinh tế (Shah, 2006)

Phân cấp tài khoá còn giúp tăng tính ổn định của kinh tế vĩ mô hơn so với một

hệ thống ngân sách tập trung Các quốc gia có hệ thông phân cấp tài khoá mạnh giữatrung ương và địa phương đều cho thấy hiệu quả tích cực trong việc duy trì ôn địnhkinh tế vĩ mô Cụ thể, các nước liên bang như Thụy Sĩ, Đức, Áo và Hoa Kỳ đều thựchiện phân quyền tài chính mạnh mẽ cho chính quyền các cấp Điều này giúp phân tánquyền lực chỉ tiêu, tránh tình trạng lạm phát do chi tiêu thái quá ở trung ương Hệthống giám sát chặt chẽ hơn cũng khiến các khoản chi được kiểm soát tốt hơn Chính

vi vậy, các nước trên đều có đặc điểm chung là lạm phát thấp, kinh tế vĩ mô 6n định.

Phân cấp tài khoá được cho là có tác động tích cực đến ồn định kinh tế vĩ mô nhờ vàoviệc giảm chi phí thông tin, chi phí hoạt động trong cung ứng dich vụ và thúc đây sựphát triển của khu vực tư nhân, kỷ luật tài khoá được thực thi một cách nghiêm ngặtnhư ở các nước phát triển Musgrave (1959) cho răng khi mô hình phân cấp tài khoágiữa trung ương và địa phương được thực hiện mạnh mẽ, chính quyền các cấp đều cóthâm quyền riêng trong quyết định thu chi ngân sách Do vậy, trung ương rất khókhăn trong việc điều phối, thống nhất các chính sách tài khóa giữa các địa phương déđưa ra một chính sách chung nhất quán và hiệu quả cho toàn quốc Các chính quyền

địa phương có thê chi vượt mức và chờ đợi đê nhận được nguôn trợ câp hoặc chia sẻ

từ chính quyền trung ương Prud’homme (1994) cũng nhân mạnh rằng nhiều khichính quyền địa phương đi ngược lại với mục tiêu chính sách của chính quyền trungương Ví dụ, chính quyền địa phương có thé tăng chỉ tiêu hoặc tăng thuế trong khichính quyền trung ương đang nỗ lực giảm chỉ tiêu hoặc giảm thuế Bogoev (1991) đã

sử dụng trường hợp của Nam Tư - một chính phủ có sự phân cấp tài khoá rất mạnh

— dé minh họa chính quyền trung ương không thé thực hiện được chính sách tài khoátrong bối cảnh lạm phat cao và bat ôn kinh tế vĩ mô Ở một khía cạnh khác, phân cấptài khoá sẽ thúc đây các chính quyền địa phương vay nợ và dẫn đến khủng hoảng nợquốc gia Ví dụ, tại Brazil, Argentina, Italy, An Độ, nợ chính quyền các cấp tỉnh,bang đều gia tăng mạnh kề từ những năm 1990 Điều này cho thấy nguy cơ mắt kiểmsoát nợ công khi phân cấp tài khóa quá mức Tanzi (1995) cũng đã chỉ ra sự khủnghoảng tài khoá ở một số nước đang phát triển như Brazil và Argentina mà nguyênnhân là do gia tăng vay nợ của các chính quyền địa phương đã dẫn đến gia tăng nợquốc gia, cụ thé: Tại Brazil, nợ công của các bang tăng từ 9,4% GDP năm 1994 lên

20,2% GDP năm 2010 Đây là hệ quả của việc gia tăng tự chủ tài khóa địa phương.

Ở Argentina, nợ công các địa phương tăng từ 8% GDP năm 1992 lên 12,4% GDPnăm 2001 Các địa phương được tự do vay nợ nhiều hơn nhưng thiếu giám sát dẫnđến nợ cao Một nguyên nhân cơ bản làm cho phân cấp tài khoá có tác động xấu đến

ôn định kinh tế vĩ mô là sự yếu kém về thể chế của các quốc gia Cụ thể, nhiều nướcthiếu cơ chế giám sát và kiểm soát chặt chẽ đối với hoạt động vay nợ, chi tiêu củachính quyền các cấp dẫn đến tình trạng lạm phát, thâm hụt ngân sách, nợ công giatăng Bên cạnh đó, sự yếu kém về năng lực quản lý, hoạch định chính sách tài khóa

ở địa phương cũng khiến tình hình trở nên tôi tệ hơn Do đó, trong một quốc gia đangđây mạnh phân cấp tài khoá, cải cách thể chế là cần thiết dé đảm bao cho một cơ chếphối hợp hiệu quả giữa các cấp chính quyên, khuyến khích và thúc đây tính minhbạch, trách nhiệm giải trình (Bird, 2000) Đề phân cấp tài khoá có hiệu quả và thànhcông, chuyền giao quyền lực quản lý ngân sách từ chính quyền trung ương cho cácđịa phương phải được bổ sung bằng các thé chế giám sát, bao gồm các quy định cứng

10

trong thực thi ngân sách nhà nước, cải thiện tính trách nhiệm của chính quyền địaphương và giảm thiểu nguy cơ mắt ôn định kinh tế vĩ mô.

Mặc dù có nhiều nghiên cứu ủng hộ phân cấp tài khoá, nhưng cũng có nhiềunghiên cứu cho rằng phân cấp tài khoá có thể gây ton hại đến hiệu quả kinh tế TheoPrud’homme (1994), giả định của Oates về điều kiện để tạo ra mối quan hệ tích cựcgiữa phân cấp tài khoá và hiệu quả kinh tế là sự cam kết của các nhà lãnh đạo địaphương đối với nhu cầu của cộng đồng địa phương Tuy nhiên, trên thực tế, các nhàlãnh đạo địa phương không luôn luôn muốn đáp ứng nhu cầu của cộng đồng địaphương, và hệ thống hành chính cũng có thể ngăn cản việc này Trong nhiều trườnghợp, phân cấp tài khoá có thê giúp cải thiện sự tham gia của cộng đồng địa phươngtrong hoạt động của chính quyền địa phương, nhưng thường chỉ là sự tham gia củamột nhóm nhỏ những người có quyền lợi liên quan đến vấn đề đó Thậm chí, nhữngnhóm nhỏ này lại có quyền lợi và mục tiêu không đồng nhất với đa số cư dân diaphương Do đó, phân cấp tài khoá có thé được coi là quá trình mở rộng dân chủ,nhưng không giúp cải thiện hiệu quả kinh tế

Phân cấp tài khóa có thể vừa là nguyên nhân vừa là công cụ để giải quyết bắtbình đẳng thu nhập trong một quốc gia Việc giảm bất bình đẳng thu nhập mục đích

để phân phối thu nhập công bằng hơn, bao gồm công bằng giữa các địa phương vàcông bằng thu nhập giữa các hộ gia đình trong cùng một địa phương Công bằng giữacác địa phương dé cập đến khả năng của các chính quyền địa phương cung cấp cùngmột mức độ tương đương về dịch vụ Có hai nguyên nhân gây ra sự bất bình đăngtheo chiều ngang: sự thay đôi đáng ké về cơ sở thuế giữa các vùng và đặc điểm khuvực có ảnh hưởng đến chi phí cung cấp dịch vụ công Dé đảm bảo công bằng ngang,

hệ thống chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền thường hướng đến mụctiêu cung cấp thêm nguồn lực cho các khu vực nghèo thông qua các khoản trợ cấphay chia sẻ thuế Điều này chỉ có thê thực hiện được khi chính quyên trung ương nắmgiữ các nguồn thu chính trong một quốc gia Đồng thời, dé đảm bảo công bằng trongnội bộ địa phương, chính quyền trung ương cũng cần hỗ trợ các chính quyền địaphương trong chính sách tái phân phối Lý do phải giao trách nhiệm này cho chính

II

quyền trung ương là do khả năng di chuyên tiềm năng của các hộ gia đình nghèo.Nếu các chính quyền địa phương thực hiện chương trình phân phối lại thu nhập, nó

sẽ tạo ra sức hút nhập cư đối với người có thu nhập thấp và làm cho những người cóthu nhập cao di chuyền sang những nơi khác, khi đó chính sách của các chính quyềnđịa phương sẽ thất bại

1.1.2 Các nghiên cứu về hiệu quả chỉ ngân sách địa phương

Xuất phát từ quan điểm hiệu quả trong sản xuất, nguyên lý chung chính là (1)tối đa hóa đầu ra theo lượng đầu vào được sử dụng hoặc (2), tối thiểu hóa chi phí đểđạt đầu ra đã định (Farell, 1957; Porcelli, 2009) Từ nền tảng này, đề cập đến vấn đềhiệu quả được các nghiên cứu phát triển trong các đề tài khác nhau với hai tính chất:

o Hiệu quả phân bồ (allocative (or price) efficiency) là khái niệm chỉ khả năng sử

dụng các nguồn lực (đầu vào) một cách tối ưu dé tạo ra các sản phẩm, dịch vụ (đầu

ra) theo ty lệ phù hợp với mức giá của chúng trên thị trường Một nền kinh tế đạt hiệuqua phân bồ khi các nguồn lực được phân bồ sao cho không thé tái phân bé theo cáchnào đó đề làm tăng lợi ích cho một cá nhân mà không làm giảm lợi ích của ngườikhác Đây chính là khái niệm được đề cập trong lý thuyết kinh tế phúc lợi và các tiêuchuẩn hiệu quả Pareto Một nền kinh tế càng gần đạt được hiệu quả phân bồ thì càng

có khả năng tối đa hóa lợi ích xã hội tông thể (Plašek và cộng sự, 2017)

© Hiệu quả kỹ thuật (còn gọi là hiệu quả X): tiên phong thực hiện đo lường hiệu

quả theo cách này là Farrell (1957), phát triển từ các nghiên cứu trước của Koopmans(1951) và Debreu (1951), tiến hành đo lường mối quan hệ thuần túy giữa đầu vào vàđầu ra với trọng tâm là tối thiêu hóa sự lãng phí và áp dụng công nghệ tốt nhất (Mandl

và cộng sự, 2008) Theo logic của tối ưu hóa Pareto, một nhà sản xuất đạt hiệu quả

về mặt kỹ thuật bat cứ khi nào một sự gia tang trong một đơn vi [đầu ra] có thé datđược chi với khi giảm chi phi của một số [đầu ra khác], (Koopmans, 1951)

Việc đo lường trực tiếp hiệu quả trong sản xuất, mở rộng hơn là hiệu quả chitiêu ngân sách nhà nước nói chung, ngân sách địa phương nói riêng là không thể thựchiện trên thực tế Do đó, các nghiên cứu trước đây thực hiện những cách đo lườnggián tiếp Cụ thể gắn hiệu quả ngân sách, một số cách đo lường đã được thực hiện

12

thông qua phân tích hiệu qua chi ngân sách nhà nước thuộc nội dung cua chi tiêu

công Phương pháp phân tích đơn giản nhất là sử dụng các tỷ lệ giữa các chỉ tiêutrong báo cáo tài chính được cung cấp Phương pháp này đã được áp dụng vào nhữngnăm 1950 (Farrell, 1957) Tiếp theo, các chỉ số đánh giá hiệu quả chi tiêu công đượcxây dựng theo hai nhóm: chỉ tiêu hiệu suất (the public sector performance - PSP) va

chỉ tiêu hiệu quả trong lĩnh vực công (the public sector efficiency - PSE), ví dụ tiêu

biểu trong nghiên cứu của Afonso và cộng sự (2006) Do vậy, hiệu quả chi ngân sách

nhà nước được đánh giá theo nhóm chỉ tiêu thứ hai Tuy nhiên, với thông tin và dữ

liệu hạn chế, các nghiên cứu đã lựa chọn một cách hợp lý hơn bằng việc chọn thôngtin để xem xét mục tiêu và phạm vi đánh giá hiệu quả chi ngân sách, ở mức độ nhỏhon là chi ngân sách địa phương Nhiều kỹ thuật phân tích cũng được áp dụng, baogồm việc đánh giá hiệu quả kinh tế chi ngân sách nhà nước thông qua phân tích định

tính (ví dụ như phương pháp suy luận (brainstorming), phân tích ma trận SWOT,

phương pháp Delphi ) để thu thập các ý kiến, quan điểm chủ quan từ các chuyêngia, nhà hoạch định chính sách Sau đó, các kết quả định lượng thu được từ phân tíchchi phí-lợi ích, phân tích chi phí-hiệu quả sẽ giúp đưa ra các bằng chứng khách

quan, số liệu cụ thể về hiệu quả kinh tế của các chính sách, dự án công Sự kết hợp

các phương pháp định tính và định lượng sẽ cho phép đánh giá toàn diện và sâu sắchơn về hiệu quả ngân sách nhà nước (Soukopova, 2011)

Đối với hiệu quả chi ngân sách gắn với cải thiện dịch vụ y tế, chăm sóc sức

khỏe, Sijuola (2016) đã đánh giá hiệu quả cua chi tiêu NSDP trong việc cải thiện

chăm sóc sức khỏe, với biến phụ thuộc là kỳ vọng về chất lượng cuộc sống liên quanđến quản lý của chính phủ Các biến độc lập bao gồm chi NSĐP cho sức khỏe (%tổng chi Ngân sách Nhà nước), chi NSĐÐP cho nhân lực (biểu thị bang GDP thuc daungười) và mật độ dân số Các biến này được đo lường theo từng giai đoạn chính quyền(từ 1966 đến 2014, được chia thành 6 giai đoạn thời gian) Các nhà nghiên cứu đãtính toán trung bình cho 6 giai đoạn khác nhau (thay đổi chính quyền) dé đưa vào môhình đánh giá hiệu quả cùng một thời gian, đồng thời xác định mối quan hệ ngắn hạncho 6 giai đoạn riêng biệt Nghiên cứu của Sijuola (2016) khăng định răng, mặc dù

13

chi tiêu NSĐP cho nhân lực, đặc biệt là vấn đề chăm sóc sức khỏe, tăng cao nhưnglại không hiệu quả ở các nước châu Phi Điều này đồng nhất với kết quả của các

nghiên cứu trước đó như Chisholm va Evans (2010), Kirigia, J và Kirigia, D (2011);

Aremo và Olanubi (2016) Điều này ngụ ý rằng các quốc gia cần chú trọng hơn vàoviệc chi tiêu cho việc cải thiện sức khỏe, băng cách phân bố đúng quỹ, đào tạo nhânlực và đảm bảo thu nhập đầy đủ cho nhân viên y tế Ngoài ra, mật độ dân số có ảnhhưởng trực tiếp và có ý nghĩa thống kê đến kỳ vọng sống của người dân Chính phủliên bang cần nỗ lực tăng cường nhân lực y tế thông qua dao tạo Đề đạt được mụctiêu này, cần có sự hợp tác giữa chính quyền bang và địa phương trong việc giám sátnhân viên y tế và quản lý việc phân bồ quỹ

Đối với hiệu quả chi ngân sách gắn với cải thiện dịch vụ giáo dục, Harbison vàHanushek (1992) đã đánh giá hiệu quả của chi tiêu NSĐP cho giáo dục bằng cách sửdụng phương pháp hồi quy bội Kết quả học tập được đánh giá qua điểm kiểm tra, vàcác biến đầu vào gồm: tỷ lệ học sinh/giáo viên, số giáo viên được đào tạo, kinh

nghiệm giảng day, mức lương của giáo viên, chi phí cho mỗi học sinh và các trang

thiết bị học tập Nghiên cứu nay khang định rằng giáo viên, kinh nghiệm giảng dạy

và trang thiết bị học tập sẵn có đều có tác động tích cực và có ý nghĩa thống kê tớichỉ tiêu cho giáo dục Chỉ tiêu trung bình cho mỗi học sinh cũng góp phần vào hiệu

quả cua chi NSĐP cho giáo dục Tuy nhiên, tỷ lệ học sinh/giao viên va mức lương

của giáo viên không có tác động rõ ràng tới biến phụ thuộc Jimenez và Lockheed(1995) đánh giá hiệu quả tương đối của giáo dục công và giáo dục tư ở một số nướcđang phát triển, dựa trên mối quan hệ giữa yếu tố đầu vào và kết quả đầu ra Họ sosánh điểm thi trung bình của học sinh ở các quốc gia khác nhau Chỉ số này đo lườngchi phí khác nhau giữa hai hệ thống giáo dục và kết qua cho thấy học sinh ở trường

tư có điểm thi thấp hơn so với trường công, và trong một số trường hợp, khoảng cáchnày rất lớn Afonso và Aubyn (2006) nghiên cứu sự khác biệt về hiệu quả giáo dụcgiữa các nước OECD và khăng định rằng thu nhập và trình độ giáo dục của cha mẹgiải thích phần lớn sự biến động của biến phụ thuộc Afonso và cộng sự (2006) đánh

giá hiệu quả chi tiêu chính phủ của các nước mới gia nhập Liên minh châu Âu, bao

14

gồm quyền sở hữu, mức thu nhập, khả năng cung cấp dịch vụ đô thị và mức độ giáodục của công dân, và phát hiện răng những yếu tố này ảnh hưởng đến hiệu quả.

Đối với hiệu quả chi ngân sách địa phương gắn với các hang hóa, dịch vụ côngkhác, Ibrahim và Karim (2004) đã sử dụng Phân tích Đường Bao Số liệu (DEA) déđánh giá hiệu suất chi tiêu ngân sách liên quan đến các dịch vụ cung cấp Các biểu

thị đầu ra bao gồm: số nhà vệ sinh công cộng, số khu vực sinh hoạt cộng đồng, số

công viên được tái tạo, số sân chơi cho trẻ em, số thiết bị thể thao công cộng, số chỗ

đỗ xe, số chợ, số cây xanh được trồng, dân số, và chiều dài đường giao thông (điềunày phan ánh mức độ duy trì cơ sở hạ tang của chính quyền địa phương) Ngoài ra,các tác giả cũng đã thực hiện khảo sát thông qua bảng câu hỏi dé thu thập thông tinliên quan đến hàng hóa và dịch vụ do chính quyền địa phương cung cấp Kết quả từ

DEA cho thấy, mức độ hiệu quả trung bình đạt 0,763 Khoảng 24% các đơn vi hành

chính địa phương có mức độ hiệu quả cao hơn chỉ 36 nay Cac don vi hanh chinh diaphương kém hiệu qua chủ yếu do chi tiêu ngân sách vượt mức Điều này ngụ ý rằng,

có một số tiền không nhỏ không được biến đôi một cách hợp lý thành các dịch vu

công tại các đơn vị hành chính địa phương được nghiên cứu.

Bên cạnh đó, còn có một số nghiên cứu về những yếu tô ảnh hưởng đến hiệuquả chỉ ngân sách địa phương, có thé kể đến như:

Zhang, J và Jin, Y (2005) khăng định rằng, với hệ thống phân cấp tài khóa, chỉtiêu ngân sách của các chính quyền địa phương đã cải thiện đáng kể năng suất Cụthé, khi được trao quyên tự chủ, tự quyết cao hơn về ngân sách, các địa phương sẽ cóđộng lực làm việc hiệu quả hơn dé phát huy nguồn lực, tài sản sẵn có và thu hút nguồnlực bên ngoài Họ sẽ cân nhắc kỹ lưỡng hon trong quyết định chi tiêu và sử dụng cácnguồn lực một cách tiết kiệm, hiệu quả nhất Chính vì vậy, theo Zhang, J va Jin, Y.(2005), phân cấp tài khóa làm tăng động lực làm việc của các cấp chính quyền, từ đónâng cao năng suất trong chỉ tiêu ngân sách côngTuy nhiên, một số nhà nghiên cứukhác cho rằng phân cấp tài khóa cản trở quá trình cải cách kinh tế tại Trung Quốc.Các tác giả cho rằng phân cấp tài khoá ở Trung Quốc, đặc biệt là hệ thống phân chiathuế được thực hiện sau năm 1994, đã biến vai trò của các chính quyền địa phương

15

từ “bàn tay giúp đỡ” thành “bàn tay nắm bắt”, nghĩa là thay vì phục vụ cho các mụctiêu phát triển chung của quốc gia, nhiều địa phương lại sử dụng quyền tự chủ dé tìmmọi cách tối đa hóa lợi ich cho chính mình Ho dé có kha năng lạm dụng nguồn lựccông dé thu vén lợi ích nhóm Chính vì vậy, tình trang chi tiêu công ngoài ngân sách,kém minh bach đã gia tăng Điều này dẫn đến sự phân bổ nguồn lực không hop lý,kém hiệu quả, làm suy giảm hiệu quả tái phân bổ trong nền kinh tế.

Afonso, Schuknecht va Tanzi (2006) đã nhấn mạnh rang thu nhập bình quânđầu người và trình độ giáo dục ảnh hưởng đến hiệu quả của chỉ tiêu NSĐP Điều nàycũng được xác nhận trong nhiều nghiên cứu khác như Borger và Kerstens (1996);

Rayp và Sijpe (2007); Afonso va Fernandes (2008).

Balaguer-Coll và cộng sự (2007) đã phân tích mối liên hệ giữa hiệu qua va phancấp quyền lực ở các chính quyền địa phương Tây Ban Nha trong giai đoạn 1995 -

2000 Thực hiện phân tích hoạt động qua hai giai đoạn khác biệt, trong đó giai đoạn

đầu, các đô thị được đánh giá dựa trên mức độ phân quyền tương đương, và giai đoạnthứ hai, mức độ phân quyền được nâng cao hơn so với giai đoạn đầu Kết quả chothấy một số đô thị có khả năng quản lý tài nguyên một cách hiệu quả hơn khi đượctrao thêm quyên hạn Hiệu quả từ việc phân quyền cũng được cải thiện theo thời gian.Điều này khăng định quan điểm từ các nghiên cứu trước đó rằng hệ thống phân quyền

có khả năng cung cấp dịch vụ phù hợp hơn với từng khu vực bầu cử, do đó có thê

mang lại dịch vụ công hiệu quả hơn (Klugman, 1994; Rodriguez-Pose và Bwire,

2004).

Alegre và đồng nghiệp (201 1) đã tập trung vào van đề về sự minh bạch trongngân sách của chính quyền địa phương Nhóm nghiên cứu đã tiến hành khảo sát bằngcach sử dụng bảng câu hỏi về minh bach trong chi tiêu NSDP Các chỉ số minh bach

được xác định dựa trên các tiêu chí của OECD và IMF Code (OECD, 2001; IMF,

2007a, 2007b) Sự minh bạch trong thông tin được đo lường thông qua cảm nhận của

người tham gia khảo sát sử dụng thang đo Likert (1932) đối với các chỉ số về minhbạch như: sự tham gia của công dân vào việc chi NSDP, thông tin về ngân sách đượccung cấp va dễ tiếp cận, việc đánh giá chương trình chi NSDP thông qua các công cụ

16

đo lường hiệu quả (chi phí - thu nhập; chi phí - lợi ích biên ), tính lĩnh hoạt của ngân

sách là chủ đề được thảo luận cộng đồng trong Quốc hội Kết quả nghiên cứu đã chỉ

ra một số yếu tố có tác động đáng ké đến minh bạch trong ngân sách nhà nước Cụ thé,

ty lệ thất nghiệp càng cao thì chi số minh bạch ngân sách càng thấp, mối tương quannày có ý nghĩa thống kê Bên cạnh đó, sự hiện diện của các liên minh chính trị cũng cóảnh hưởng tiêu cực đến tính minh bạch Trong khi đó, mức nợ công cao lại có tác độngtích cực đến phần điểm số đầu tiên của chỉ số minh bạch Ngược lại, tình trạng thâmhụt ngân sách lớn sẽ làm giảm tính minh bạch Những phát hiện trên cho thấy sự phứctạp của các yêu tố tác động đến minh bạch tài chính công

Alegre và đồng nghiệp (2011) đã nghiên cứu về hiệu suất của các thành phố lớncủa Ý, tập trung vào hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương theo hai hướngchính: (i) hợp nhất các đô thị địa phương với hy vọng rằng việc tổ chức lại hành chínhnhỏ sẽ giảm chi phí và tăng hiệu quả do quy mô; và (ii) phân quyền tăng cường quyềnhạn hành chính, tài chính và quản lý từ cấp trung ương xuống cấp địa phương, từ đónâng cao hiệu quả chỉ tiêu và nắm bắt tốt hơn nhu cầu địa phương, thậm chí khuyếnkhích sự cạnh tranh giữa các đô thị trong việc phân bồ từ cấp trung ương đến cấp địaphương Sử dụng phương pháp phân tích DEA để tính chỉ số hiệu quả, tác giả đã đánhgiá hiệu suất chi tiêu của 103 thành phố lớn của Y Kết quả cho thay, 43 thành phố

có quy mô không hiệu quả, trong đó 34 thành phó có lợi ích giảm theo quy mô, trongkhi 9 thành phố có lợi ích tăng theo quy mô Phân tích sâu hơn cho thấy quy môkhông hiệu quả là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến hiệu quả chỉ tiêu Tuy nhiên, kếtquả của việc thu nhập giảm theo quy mô là do dân số trung bình của nhóm thành phố

có lợi tức tăng lên nhỏ hơn nhóm có lợi tức giảm theo quy mô (93,961 so với 97,889),

từ đó ảnh hưởng đến thang đo hiệu quả chỉ tiêu Kết quả nghiên cứu đã hỗ trợ thêmquan điểm (i), sáp nhập dé hưởng lợi từ quy mô kinh tế, tuy nhiên tác giả nhắn mạnhrằng đây không phải là lựa chọn duy nhất Tác giả cũng chỉ ra rằng, các biến môitrường thường không được kiểm soát, độ phức tạp của quá trình ra quyết định và khảnăng quản lý của chính quyền địa phương quan trọng hơn quy mô chỉ trong việc ảnhhưởng đến hiệu quả chỉ tiêu

17

Cheng và cộng sự (2014) đã sử dụng phương pháp phân tích DEA phi tham số

dé đánh giá hiệu quả chi tiêu NSĐP ở cấp tỉnh tại Trung Quốc trong giai đoạn 1978

- 2005 Đồng thời, họ cũng sử dụng mô hình hồi quy dữ liệu panel và phân tích kiếmđịnh Tobit giới han dé khám phá các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi NSĐP ở cấptỉnh tại Trung Quốc

Các nghiên cứu khác đã tập trung vào việc đánh giá tác động của dân số địaphương đến hiệu quả chi ngân sách Một số nghiên cứu đã phát hiện ra mối quan hệtích cực giữa dân số và hiệu quả chi ngân sách (De Borger và cộng sự, 1994; Gimenez

và Prior, 2007; Balaguer-Coll và cộng sự, 2007), trong khi một sé nghiên cứu kháclại chỉ ra mối quan hệ ngược lại (Loikkanen và Susiluoto, 2006; Loikkanen và cộng

sự, 2011) Liên quan đến việc phụ thuộc vào các khoản chuyên từ chính quyền trungương, hầu hết các nghiên cứu đều tìm thấy mối quan hệ tiêu cực giữa các khoản tàitrợ từ chính quyền trung ương và hiệu quả chi ngân sách địa phương (De Borger và

Kerstens, 1996; Balaguer-Coll và cộng sự, 2007).

Phan lớn nghiên cứu về các yếu tô ảnh hưởng đến hiệu quả chi ngân sách nhànước thường được tiếp cận dựa trên đặc điểm riêng của mỗi quốc gia mà chưa đượctong hợp thành các yếu tố đầy đủ có tính tư vấn Việc xác định các yếu tố ảnh hưởngđến hiệu quả chi ngân sách địa phương tại các quốc gia đang phát triển, đặc biệt làtheo mô hình tổ chức Nhà nước tại Việt Nam, vẫn còn thiếu nghiên cứu, do đó chỉ cóthé xây dựng mô hình phù hợp dựa trên lý thuyết chung về tài chính công và cácnghiên cứu tiêu biểu liên quan Các phát hiện cho thấy: (i) Khác với các quốc gia pháttriển, hiệu quả chi ngân sách địa phương tại các quốc gia dang phát triển còn bị ảnhhưởng nhiều bởi các đặc điểm của chính quyền địa phương và (ii) có nhiều yếu tốkhác nhau ảnh hưởng đến hiệu quả chỉ tiêu ngân sách địa phương, nhưng vẫn thiếu

sự đồng thuận về mức độ và hướng quan hệ, do đó cần có những nghiên cứu cụ thểtheo bối cảnh cu thé dé xác nhận lại

18

1.1.3 Các nghiên cứu về tác động của phân cấp tài khóa đến hiệu quả chỉ ngân

đề cập trước đó Phần dưới đây sẽ điểm lại các nghiên cứu đáng chú ý về mỗi quan

hệ giữa phân cấp tài khóa và hiệu quả chỉ ngân sách địa phương:

Nghiên cứu của Mello và Barenstein (2001), dua trên số liệu từ 78 quốc gia, đãchỉ ra rằng phân cấp tài khóa liên quan đến nhiều chỉ số đánh giá hiệu quả chi ngânsách địa phương Nghiên cứu này cho thấy mối liên hệ giữa phân cấp tài khóa và hiệuqua chi ngân sách địa phương không chi dựa trên việc phân cấp nhiệm vụ chi ngânsách nhà nước, mà còn dựa trên cách thức tài trợ cho các khoản chi tiêu: các quốc gia

có mức độ phân cấp cao về nguồn thu thì mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa và hiệu

quả chi ngân sách địa phương sẽ mạnh hơn.

Fisman và Gatti (2002) đã tiếp cận phân cấp tài khóa theo cách tương tự, nhưng

sử dung dit liệu từ 57 quốc gia trong giai đoạn 1980-1995 với nhiều biến kiểm soáthơn so với nghiên cứu của Mello và Barenstein (2001), như dân só, ty lệ chi tiêu củachính phủ theo GDP Họ đã chỉ ra rằng phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

có tác động mạnh mẽ đến việc thúc đây hiệu quả chỉ ngân sách địa phương Kết luận

này cũng được Arikan (2004) ủng hộ trong một nghiên cứu tương tự Dựa trên dữ

liệu từ nhiều quốc gia, kết quả hồi qui của nghiên cứu này cho thấy có mối liên hệgiữa phân cấp tài khóa và hiệu quả chỉ ngân sách địa phương, nhưng mức độ mạnhyếu của mối liên hệ phụ thuộc vào việc lựa chọn biến giải thích

Một số nghiên cứu thực nghiệm khác đã xem xét các khía cạnh khác của hiệuquả chi ngân sách địa phương trong mối quan hệ với phân cấp tài khóa Estache vaSinha (1995) đã sử dụng di liệu bảng với số liệu từ nhiều quốc gia dé xem xét tác

động của phân cap chi ngân sách nhà nước đên việc cung cap co sở hạ tang của chính

19

phủ Họ phát hiện rang, phân cấp chi ngân sách nhà nước có mối quan hệ với đầu tưvào cơ sở hạ tầng ở cấp chính quyền địa phương và mối quan hệ này mạnh hơn ở cácquốc gia đang phát triển và yếu hơn ở các quốc gia phát triển Tuy nhiên, nghiên cứunày chỉ ra rằng mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa và hiệu quả thực hiện các dự án

không rõ ràng.

Theo nghiên cứu của Khaleghian (2003), phân cấp tài khóa (bao gồm cả chỉ tiêu

và thu nhập của cấp chính quyền địa phương) có mối liên hệ mạnh với kết quả phòngchống bệnh tật ở các quốc gia có thu nhập thấp

Treisman (2002) sử dụng số liệu từ nhiều quốc gia, đã thêm vào biến tự chủ dé

đo lường phân cấp tài khóa, và cũng đến kết luận tương tự: phân cấp tài khóa có mốiliên hệ với việc cung cap hàng hóa công cộng (tương quan dương với cơ sở hạ tang

và tương quan âm với giáo dục và y tế) Ngoài ra, nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng,nếu thay đổi biến giải thích, chăng hạn như biến tôn giáo - được xác định dựa trên tỷ

lệ phần trăm dân số theo tôn giáo, thì sẽ không có mối liên hệ ngược chiều giữa phâncấp tài khóa và hiệu quả chi ngân sách địa phương như trong kết luận của Fisman va

Gatti (2002).

Huther và Shah (1998) cũng sử dụng số liệu liên quốc gia và phát hiện ra rằngphân cấp tài khóa có mối liên hệ đương với hiệu quả chi ngân sách địa phương - được

đánh giá dựa trên các tiêu chí như sự tham gia của công dân, trách nhiệm giải trình,

công bằng xã hội, quản lý kinh tế tốt hơn và giảm tham nhũng Trong nghiên cứunày, Huther và Shah đo lường phân cấp tài khóa bằng chỉ số phản ánh tỷ lệ thu nhập

và chi tiêu.

Dreher (2006), sử dụng dữ liệu từ các quốc gia có thu nhập thấp và thu nhậpcao, đã ước lượng mdi liên hệ giữa phân cấp tài khóa và hiệu qua chi ngân sách địaphương Nghiên cứu này sử dụng các biến đại diện như mức độ độc lập của chínhquyền cấp dưới và các biến kiểm soát như GDP, dân sé, dân trí Dreher đã phát hiệnmối liên hệ mạnh mẽ giữa hiệu quả chi ngân sách địa phương và phân cấp tài khóacủa chính quyền địa phương ở các nước có thu nhập thấp, nhưng mối liên hệ này

không xuât hiện ở các nước có thu nhập cao Mức độ độc lập của chính quyên câp

20

dưới tăng lên theo nguồn thu và chỉ tiêu của chính quyền địa phương ở cả các nước

có thu nhập cao và thu nhập thấp

Kyriacou (2009), sử dụng dữ liệu từ 29 quốc gia có thu nhập cao và thu nhậptrung bình trong giai đoạn 1984-1997, đã mở rộng các khía cạnh dé đo lường chatlượng hiệu qua chi ngân sách địa phương, bang cach sử dụng thêm biến chat lượnghành chính và sử dụng nhiều bién kiểm soát hơn Nghiên cứu này cũng cho thấy phâncấp tài khóa (được đo lường bang tỷ lệ chi tiêu và thu nhập của chính quyền địaphương trong tông chỉ tiêu và thu nhập của chính phủ) có tác động tích cực đến hiệuquả chi ngân sách địa phương, nhưng tác động này khác nhau giữa các quốc gia có

thu nhập cao và thu nhập trung bình.

Adam, Dellis và Kammas (2008) đã sử dụng phương pháp tiếp cận hai bước đểxác định ảnh hưởng của phân cấp tài khóa đến hiệu quả chi ngân sách địa phương.Trong bước đầu tiên, Adam đã sử dung dữ liệu từ 21 quốc gia thuộc OECD trong giaiđoạn 1970-2000 dé xác định các chỉ số hiệu quả chi ngân sách địa phương dựa trênhàm sản xuất, với chỉ tiêu công được xem là đầu vào và hai chỉ số tổng hợp là chỉ sốthực thi kinh tế và chỉ số 6n định kinh tế được giả định là kết quả đầu ra của khu vựccông Trong bước thứ hai, mỗi chỉ số đo lường hiệu quả chỉ ngân sách địa phươngđược hồi qui theo phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách cùng với cácbiến kiểm soát như: các biến về dân số (tỷ lệ dân số phụ thuộc: dưới 16 tuổi và trên

65 tuổi); biến vốn đầu tư theo GDP phan ánh năng suất của nền kinh tế với quan điểmnơi nào có năng suất kinh tế cao thì sẽ có hiệu quả chi ngân sách địa phương cao;biến phản ánh độ mở của nền kinh tế; và biến về cấu trúc chính phủ Kết quả củanghiên cứu này cho thay phân cấp có tác động tích cực và quan trọng đến hiệu qua

chi ngân sách địa phương.

Bên cạnh đó, số lượng các nghiên cứu về phân cấp tài khóa và hiệu quả hiệuquả chi ngân sách địa phương ở từng quốc gia không nhiều như các nghiên cứu sử

dụng số liệu đa quốc gia, cu thé:

Elhiraika (2007) đã thực hiện nghiên cứu về Nam Phi, sử dụng dữ liệu từ 9 địaphương trong giai đoạn 1996-2005, và phát hiện rằng tác động của việc phân cấp

21

nguồn thu có những ảnh hưởng khác nhau đối với giáo dục và y tế, với các biến đạidiện là chi của chính quyền địa phương cho giáo dục và y tế Trong khi phân cấpnguồn thu không có ảnh hưởng mạnh mẽ đến giáo dục, do chính quyên trung ươngchắc chăn sẽ dành một phần tiền trợ cấp cho giáo dục của các tỉnh Nguồn thu màchính quyền địa phương được tự chủ lại có ảnh hưởng mạnh mẽ đến y tế, nhưng có

sự khác biệt giữa địa phương phát triển và địa phương còn kém phát triển

Eggleston và cộng sự (2008) đã sử dụng đữ liệu của 28 tỉnh thành Trung Quốcgiai đoạn 1993-2000 dé nghiên cứu về mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa với chatlượng cung cấp dịch vụ công về y tế tại các địa phương ở Trung Quốc Kết quả chỉ

ra rằng, trong nền kinh tế đặc thù của Trung Quốc, phân cấp tài khóa đã là một phầnquan trọng của quá trình cải tô chính sách và hệ thống y tế Trong bối cảnh đó, phâncấp tài khóa liên quan đến việc phân chia quyên lực và trách nhiệm tài chính từ chínhphủ trung ương đến các chính quyền địa phương, bao gồm cả việc quản lý và tài trợcho các dịch vụ y tế Nghiên cứu này cho thấy răng phân cấp tài khóa tạo ra hiệu quảtrong việc quản lý nguồn lực y tế đã cải thiện một số chỉ tiêu y tế khi mà chính quyềnđịa phương điều chỉnh các chính sách và dịch vụ y té dé phù hợp với nhu cầu cụ thểcủa cộng đồng địa phương của họ, nhưng chưa đồng bộ Điều này có thé do sự khácbiệt về cách thức triển khai và quản lý nguồn lực tài chính giữa các địa phương khácnhau, cũng như sự khác biệt về nguồn lực và nhu cầu y tế cụ thê của từng địa phương

Boetti và cộng sự (2009) đã đánh giá ảnh hưởng của phân cấp tài khóa lên hiệuqua chi tiêu của chính quyền địa phương bằng cách sử dung dit liệu từ 262 đô thithuộc thành phố Turin (Ý) Tương tự như các nghiên cứu trước đó, nghiên cứu nàycũng đưa ra kết luận rang: (i) khi các đô thị có nhiều quyền tự quản trong quan lýngân sách, họ sẽ giảm bớt chi tiêu không hiệu quả (ii) Các quy định nghiêm ngặt vềthu va chi là yếu tố chính tăng cường hiệu quả chỉ tiêu (iii) Trách nhiệm giải trìnhtrong việc thực thi ngân sách có tác động lớn đến hiệu quả chỉ tiêu của chính quyền

địa phương.

22

Sepulveda và Martinez-Vazquez (2011) sử dụng đữ liệu của các bang tại Mỹ

giai đoạn 1997-2006 dé phân tích mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa, quyền tự chủcủa chính quyên bang và kết quả giáo dục cũng đã cho thay phân cấp tài khóa có thécải thiện kết quả giáo dục ở địa phương nếu các cấp chính quyền địa phương có đủquyên quyết định trong công việc sử dụng nguồn lực Cụ thể, nghiên cứu chỉ ra rangtác động tích cực của phân cấp tài khóa lên kết quả giáo dục mạnh hơn ở các bang cómức độ tự chủ cao hơn Kết quả này cũng phù hợp với lý thuyết cho rằng phân cấptài khóa giúp chính quyền địa phương đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân

Chakraborty (2016) khi nghiên cứu về mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa vàkhả năng tiếp cận các dịch vụ công của người dân bằng việc sử dụng dữ liệu của 29bang tại Ấn Độ, với 406 quan sát trong giai đoạn 1993-2012 cho thấy phân cấp tàikhóa đã tăng khả năng tiếp cận của người dân về các dịch vụ công như y tế, giáo dục,điện, nước sạch nhưng mức độ tăng trưởng không đồng đều giữa các bang Thôngqua việc phân cấp tài khóa cho phép các chính quyền địa phương có quyền kiểm soát

và quan lý nguồn lực tài chính của họ, từ đó có thé tùy chỉnh các dich vụ công dé phủhợp với nhu cầu cụ thể của cộng đồng mình

Bảng 1.1 dưới đây tong hợp một số phương pháp nghiên cứu về tác động củaphân cấp tài khóa đến hiệu quả chi ngân sách địa phương

23

Bảng 1.1: Tổng hợp một số phương pháp nghiên cứu

về tác động của phân cấp tài khóa đến hiệu quả chỉ ngân sách địa phương

Phương pháp nghiên cứu

STT Biến đại diện cho phân cấp tài khóa 7 Bien dai diện ; Mô hình nghiên Nguôn

cho hiệu quả chỉ ngân sách địa phương cứu

Mello và

Barenstein

«ox nhân cấp rài khóa — —— Chỉ NSĐP ccá Méhinh = |C00D,

1 Chi số phân cap tai khóa = ——-— Chi sô tham những ICRG x Fisman và

Tổng chi NSNN hoi quy Gatti (2002)

Arikan (2004)

Chat lượng y tê: tỷ lệ phan trăm trẻ so sinh Treisman

dưới 12 tháng tuôi đã được tiêm phòng (2002)

bệnh bạch hau, uốn ván và hogà

¬ Chi NSĐP Chat lượng giáo dục: tỷ lệ phan tram ước Mô hình

2 | Chỉ số phân cấp tài khóa = ——-— _ tính đân số từ 15 đến 24 tuổi không biết À;

Tổng chi NSNN chữ hôi quy

Khả năng cung câp cơ sở hạ tầng giao

thông: s6 km đường trải nhựa cho mỗi người dân của địa phương

Chỉ so hiệu quả kinh tê: tỷ lệ thất nghiệp, Mô hình phân tích Huther và

A cK ñ oo Pi GRDP bình quân đầu người và tốc độ tăng R ~1:a | Shah (1998);

Hệ số tự chủ thu chi của chính quyền địa phương trưởng GRDP hàng năm đường bao dữ liệu Adam

3 Tổng nguồn thu NSĐP 5 Š = (DEA - Data Dellis và

Chi NSĐP Chỉ số ổn định kinh tế: tỷ lệ lạm phát Envelopment | mạtý Pp. Analysis) (2008)

25

Phương pháp nghiên cứu

sTT Biến đại diện cho phân cấp tài khóa „ — Biển đại diện - Mô hình nghiên Nguoncho hiệu qua chỉ ngân sách dia phương cứu

Tỷ lệ chỉ cho y tế Elhiraika

Số chi NSĐP cho y tế (2007)

? số nhân cấp tài khó Chi NSBP —— Tổng chi NSĐP

4_ | Chỉ số phân cấp tài khóa Tổng chỉ NSNN Tỷ lệ chỉ cho giáo dục

Số chi NSĐP cho giáo dục

Tổng chi NSĐP

Eggleston,

h K Shen,

? cổ nhẦn cấn tài khé Chỉ NSĐP Các chỉ số về kết quả y tế: tỷ lệ tử von! Mô hình YC., Lau, J.,

5 | Chi so phân cấp tai khóa = mạn chịNSNN trẻ so sinh, tỷ lệ từ vong mẹ, tuổi thọ hồi quy Schmid,

CH., Chan,

J (2008)

Mô hình Sepulveda,

Phân cấp tài khóa dành cho giáo dục Chất lượng giáo dục: điểm số trung bình | phan tích nhân tố | C.,

6 _ Số chi NSDP cho giáo dục của các ky thi chuẩn hóa ở cấp trung học | khám phá (EFA - |

Martinez-Tổng chỉ NSĐP phổ thông của từng bang Exploratory Factor | Vazquez, J.

Analysis) (2011)

M6 hinh phan tich | Boetti,

biên ngẫu nhiên | Piacenza va

Hệ số tự chủ thu chỉ của chính quyền địa phương (SFA — Stochastic Turati

7 Tổng nguồn thu NSĐP Chỉ số tiếp cận dịch vụ công (PACT) frontier analysis) | (2009);= - _ l và phân tích đường | Chakraborty,

Chi NSĐP bao dữ liệu (DEA - | P (2016)

Data Envelopment

Analysis)

26

Nguôn: Tác giá tổng hợp

Từ những nghiên cứu ở trên cho thấy, chỉ số phân cấp tài khóa chủ yếu đượcxác định là tỷ lệ giữa chi ngân sách địa phương và tổng chi ngân sách nhà nước Việc

sử dụng chỉ số này dé đo lường mức độ phân cấp tài khóa thé hiện mức độ quản lýngân sách của chính quyền địa phương, cụ thê chỉ số này cho thấy phần trăm ngânsách mà chính quyền địa phương được quyền chỉ tiêu Một chỉ số cao cho thấy chínhquyền địa phương có quyền lực lớn hơn trong việc quyết định cách sử dụng ngânsách, trong khi một chi số thấp cho thay chính quyền trung ương có quyền kiểm soátlớn hơn Ngoài ra, chỉ số này cũng giúp theo dõi sự thay đối của mức độ phân cấp tàikhóa theo thời gian Điều này có thể giúp đánh giá hiệu quả của các chính sách nhằmtăng cường quyền lực tài chính của chính quyền địa phương đồng thời thông qua đócho thấy mức độ phân cấp tài khóa có thể ảnh hưởng đến hiệu quả của chỉ tiêu ngânsách Một chỉ số phân cấp tài khóa cao có thê dẫn đến việc sử dụng ngân sách hiệuqua hơn nếu chính quyền địa phương hiéu rõ nhu cầu của cộng đồng hơn chính quyền

trung ương.

Hon thé nữa, tỷ lệ giữa chi ngân sách địa phương và tông chi ngân sách nhànước cũng thấy sự phù hợp nhằm đo lường mức độ phân cấp tài khóa ở Việt Nam bởiphù hợp với cấu trúc hành chính của Việt Nam do Việt Nam là một quốc gia thốngnhất được chia thành các đơn vị hành chính ở các cấp khác nhau, bao gồm tỉnh, huyện

và xã Mỗi cấp đều có ngân sách và trách nhiệm chi tiêu của riêng mình Chỉ số phâncấp tài khóa được xác định dựa trên tỷ lệ giữa chi ngân sách địa phương và tông chingân sách nhà nước có thé phản ánh một cách đầy đủ quyền tự chủ tài chính của chínhquyền địa phương nay trong khuôn khổ ngân sách quốc gia

1.2 Các nghiên cứu về phân cấp tài khóa, hiệu quả chi ngân sách địa phương

và tác động của phân cấp tài khoá tới hiệu quả chỉ ngân sách địa phương tại Việt

Nam

1.2.1 Các nghiên cứu về phân cấp tài khóa tại Việt Nam

Các nghiên cứu về phân cấp tài khóa ở Việt Nam có thé được phân thành hai xuhướng chính Xu hướng đầu tiên là nghiên cứu phân cấp tài khóa dựa trên bốn nội

27

dung chính, gồm phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi, hệ thống b6 sung hoặctrợ cấp từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới và vay nợ của các chínhquyền địa phương Xu hướng thứ hai liên quan đến việc nghiên cứu phân cấp tài khóatrong mối quan hệ với tăng trưởng kinh tế.

Wescott (2003) đã đánh giá tình hình phân cấp ở Việt Nam nói chung và tậptrung vào khía cạnh phân cấp các nhiệm vụ chỉ tiêu cho cấp tỉnh thông qua ba địađiểm nghiên cứu là Yên Bái, Tuyên Quang và TP Hồ Chí Minh Bằng phương phápđịnh tính, nghiên cứu đã lý giải về sự tham gia của người dân, giảm nghèo và bất bìnhđăng vùng, cũng như tăng trách nhiệm giải trình của các địa phương băng cách tậptrung vào các vấn đề liên quan đến phân cấp

Fforde (2003) khí đánh giá mức độ phân cấp trong quá trình lập kế hoạch, quản

lý và phân bổ trách nhiệm chỉ tiêu ở hai tỉnh Quảng Ngãi và Long An đã chỉ ra rangQuảng Ngãi tập trung áp dụng hình thức tản quyền, trong đó chính quyền vừa là ngườiquan lý vừa là người cung cấp dịch vụ Trong khi đó, chính quyền tỉnh Long An có

xu hướng ủy quyền nhiều hon cho khu vực tư nhân bên ngoài khu vực nhà nước.Bằng cách so sánh hai mô hình phân cấp ở hai tỉnh, nghiên cứu đã đưa ra khuyến nghịrang cần xem xét năng lực của chính quyền địa phương có dam bảo để mở rộng tráchnhiệm cho khu vực tư và đảm bảo khu vực tư cung cấp hiệu quả và công băng các

dịch vụ cho người nghẻo hay không.

Martinez-Vazquez (2004) trong nghiên cứu của mình đã phân tích các vấn đềliên quan đến phân cấp tài khóa ở Việt Nam, tập trung vào các nội dung như hệ thốngcủa chính phủ, phân cấp trách nhiệm chi tiêu, phân cấp nguồn thu thuế, hệ thống trợcấp của chính quyền cấp trên cho cấp dưới, qui trình ngân sách với các vấn đề liênquan như sự tham gia, minh bạch và trách nhiệm giải trình, vay nợ của chính quyềnđịa phương Nghiên cứu đã phân tích các van dé trong phân cấp tài khóa ở Việt Nam,đặc biệt là van đề liên quan đến phân cấp nguồn thu, và đưa ra các gợi ý dé cải cách

hệ thống phân cấp tài khóa của Việt Nam Các gợi ý cải cách cụ thé bao gồm: i) xemxét lại hệ thống 4 cấp hành chính với qui mô tối ưu cho chính quyền cấp xã; ii) làm

rõ trách nhiệm chi tiêu của các cấp chính quyên, tăng cường kha năng phối kết hợp

giữa các cap chính quyên theo chiêu dọc và chiêu ngang: ili) giao cho chính quyên

28

địa phương các nguồn thu rõ ràng và quy định trong Luật Ngân sách Nhà nước, tăng

tự chủ ngân sách cho chính quyền cơ sở, sử dụng hợp lý các loại phí; iv) quản ly tốthơn các khoản trợ cấp có điều kiện; v) cải thiện tính tự chủ, minh bạch, trách nhiệm

giải trình trong quá trình thực hiện ngân sách.

Khi nghiên cứu về các khía cạnh phân cấp tài khóa như phân cấp nhiệm vụ chỉ

và nguồn thu, phân cấp thâm quyền trong quyết định chế độ, định mức phân bé vàchi tiêu ngân sách, phân cấp về qui trình ngân sách, Lê Chi Mai (2006) đã sử dụng

dữ liệu nghiên cứu của hai tỉnh Lạng Sơn và Đà Nẵng dé minh họa cho các nhận xét

về phân cấp tài khóa ở Việt Nam Các giải pháp được đưa ra bao gồm tăng cườngphân cấp nhiệm vụ chi cho chính quyền địa phương, cai thiện minh bạch trách nhiệmchỉ tiêu ngân sách của các cấp và phân cấp trách nhiệm chỉ tiêu tương ứng với nguồnthu được phân cấp Về phân cấp nguồn thu, nghiên cứu ủng hộ quan điểm tạo ra một

số nguồn thu tự có cho chính quyền địa phương bang cách trao quyền tự chủ thuế chochính quyền địa phương từng bước và ở mức độ hạn chế; cải tiến cách phân chia giữatrung ương và địa phương đối với một số loại thuế nhằm đảm bảo tính công bằng.Đối với hệ thống điều hòa ngân sách, cần hoàn thiện phương pháp tính toán số bốsung theo công thức có tính ồn định và công khai, bé sung muc tiéu cần có căn cứkhách quan và rõ ràng: quy định rõ hơn về vay nợ của địa phương Đối với hệ thốngđịnh mức phân bồ và chỉ tiêu ngân sách ở địa phương, cần điều chỉnh cho phù hợpvới biến động thực tế, đảm bảo mỗi địa phương có đủ năng lực dé cung cap cac dich

vụ công thiết yếu ở mức độ trung bình Cuối cùng, nghiên cứu dé xuất tăng cườngphân cấp trong qui trình ngân sách, trong đó trọng tâm là tách bạch ngân sách trungương với ngân sách địa phương, xóa bỏ tính lồng ghép trong thực hiện ngân sách

Bùi Thị Mai Hoài (2009) đã tổng hợp mô hình lý thuyết phân cấp tài khóa củaTiebout và đánh giá mô hình phân cấp tài khóa của Việt Nam, đưa ra các luận giải về

sự khác biệt giữa thực tiễn phân cấp tài khóa ở Việt Nam so với mô hình của Tiebout

Cụ thể, mô hình Tiebout giả định rằng các cư dân sẽ di chuyển đến địa phương cóchế độ chi tiêu phù hợp với sở thích của họ, do đó tạo ra sự cạnh tranh giữa các địaphương Tuy nhiên, ở Việt Nam, việc di chuyền của cư dân giữa các địa phương vẫn

29