Luận án tiến sĩ luật học: Quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay

Mặt khác cũng chính các bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân sẽ định hướng để công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính đúng pháp luật, phù hợp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYEN THỊ THỦY

QUYEN KHIEU NẠI HANH CHÍNH

CUA CONG DAN 6 VIỆT NAM HIEN NAY

Chuyên ngành : Ly luận va lich sử nhà nước va pháp luật

Mã số :62380L01

1 H U Vie te

on ĐẠI HỌC LUAT HA NỘI

PHONG BOC aay +te em 7

LUAN AN TIEN SI LUAT HOC

Người hướng dân khoa hoc: 1 TS Tran Minh Hương

2 TS Duong Thanh Mai

HA NOI - 2009

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình

nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêutrong luận án là trung thực Những kết luận

khoa học của luận án chưa từng được ai

công bố trong bất kỳ công trình nào khác

TÁC GIÁ LUẬN ÁN

Nguyễn Thị Thủy

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN KHIẾU NẠI HANH CHÍNH

CỦA CÔNG DÂNQuyền khiếu nại hành chính

Bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính

của công dân

Chương 2: THUC TRANG THUC HIỆN QUYỀN KHIẾU NẠI HANH

CHÍNH CUA CONG DÂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAYThực trạng pháp luật về quyền khiếu nại hành chính của công dân

Thực tiễn sử dụng quyền khiếu nại hành chính của công dân

Thực trạng công tác tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp

luật về quyền khiếu nại hành chính của công dân

Chương 3: NÂNG CAO HIỆU QUA THỰC HIỆN QUYỀN KHIẾU NẠI

HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại

hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay

Quan điểm nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành

chính của công dân ở Việt Nam hiện nay

Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính

của công dân

DANH MỤC CÁC TU VIET TAT

QDHC : Quyết định hành chính

HVHC : Hành vi hành chính

UBND : Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Một trong những yêu cầu cơ bản của Nhà nước pháp quyền Việt Namcủa dân, do dân, vì dân là phải bảo đảm quyền con người, quyền công dân; cá

nhân phải hiểu đúng và thực hiện đúng các quyền và nghĩa vụ công dân của

mình Có như vậy cá nhân mới thực sự được hưởng quyền công dân, đồng thờimối quan hệ giữa Nhà nước và công dân mới càng ngày được củng cố và phát

triển Quyền khiếu nại hành chính là quyền khiếu nại của công dân trong quản

lý hành chính nhà nước Trong các quyền chính trị, quyền khiếu nại hànhchính có vị trí quan trọng trong đời sống xã hội và trong quản lý hành chính

nhà nước Quyền khiếu nại hành chính còn là hình thức thể hiện chế độ dân

chủ mà ở đó công dân được làm chủ xã hội, làm chủ nhà nước Công dân thựchiện quyền khiếu nại hành chính là một trong những điều kiện bảo đảm cho

bộ máy nhà nước luôn trong sạch và vận hành có hiệu quả Trên cơ sở Điều 74

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) Nhà nước Việt Nam đã cụthể hóa quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà

nước tại Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2005), Pháp lệnh Thủ

tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) và tại các

nghị định hướng dẫn thi hành Những qui phạm pháp luật về quyền khiếu nại

hành chính trong các văn bản pháp luật kể trên là cơ sở pháp lý để công dân sửdụng quyền khiếu nại hành chính như là công cụ pháp lý hữu hiệu nhằm bảo

vệ các quyền cơ bản khác của công dân cũng như nhằm bảo đảm quyền và lợiích hợp pháp của họ Bản thân khiếu nại hành chính vốn là hiện tượng tất yếu

khách quan trong quản lý hành chính nhà nước, lại là vấn đề hết sức nhạy

cảm Do vậy, việc xác lập qui phạm pháp luật điều chỉnh việc thực hiện quyềnkhiếu nại hành chính là cần thiết cho việc bảo đảm thực hiện quyền khiếu nạihành chính và duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước Trong quản lý hành

chính nhà nước, việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính vừa được xem làhiện tượng phản ánh chân thực, khách quan hoạt động quản lý hành chính nhànước của các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức trong các cơ quan nhà nướcvừa được xem là phương thức giám sát của công dân đối với việc thực thiquyền lực nhà nước Dưới góc độ chính trị, quyền khiếu nại hành chính là

hình thức để công dân tham gia quản lý hành chính nhà nước Bởi vậy, quyền

khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước được ghi nhận là quyền công dân

có ý nghĩa quan trọng trong nền hành chính hiện đại Nhà nước cần phải quantâm đến việc bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của côngdân đặc biệt là các bảo đảm pháp lý Việc ghi nhận khiếu nại hành chính là

quyền công dân sẽ trở nên vô nghĩa nếu chúng ta thiếu hệ thống các yếu tố

bảo đảm pháp lý cho quyền khiếu nại hành chính của công dân được thực hiệntrong thực tế Mặt khác, hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính củacông dân cũng là một trong những tiêu chí đánh giá mối quan hệ giữa Nhànước và công dân Đó là mối quan hệ trách nhiệm qua lại, mối quan hệ dânchủ của Nhà nước và công dân trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.Thiếu đi các yếu tố bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại hànhchính của công dân, hay ngay cả khi có các yếu tố bảo đảm pháp lý nhưng còn

hạn chế thì việc ghi nhận quyền khiếu nại hành chính của công dân chỉ là hìnhthức Mặt khác cũng chính các bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền

khiếu nại hành chính của công dân sẽ định hướng để công dân thực hiện

quyền khiếu nại hành chính đúng pháp luật, phù hợp với trật tự quản lý hànhchính nhà nước, phù hợp với quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước và côngdân Lý do này khiến Nhà nước Việt Nam thực sự quan tâm đến việc xây dựngcác qui phạm pháp luật điều chỉnh quyền khiếu nại của công dân, bảo đảmquyền khiếu nại hành chính của công dân được thực hiện trong thực tế Đó

cũng là tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh được thể hiện thông qua những lời

văn hết sức bình di nhưng lại vô cùng sâu sắc: "Đồng bào có oan ức, có thắcmắc mới khiếu nại, ta giải quyết tốt các khiếu nại, đông bào thấy Đảng và

Chính phủ quan tam lo lang đến họ, do đó mối quan hệ quan chúng nhân danvới Đảng và Chính phú được củng cố tốt hơn” [44, tr 81).

Thời gian qua các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành nhiềuvăn bản pháp luật nhằm cụ thể hóa quyền khiếu nại hành chính của công dân,

điều chỉnh các quan hệ quản lý liên quan đến việc thực hiện quyền khiếu nạihành chính Tháng 12/1981 Hội đồng nhà nước đã ban hành Pháp lệnh qui địnhviệc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân Mười năm sau, Hộiđồng nhà nước ban hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991thay thế Pháp lệnh năm 1981 Sự không phù hợp của Pháp lệnh Khiếu nại, tốcáo của công dân năm 1991 với Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hànhchính nam 1996 đã khiến cho hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính gaprất nhiều khó khăn trong giai đoạn này Việc sử dụng quyền khiếu nại hànhchính của công dân vì thế cũng có nhiều cản trở Thực tiễn thực hiện quyềnkhiếu nại hành chính của công dân trong giai đoạn này đòi hỏi cần phải có LuậtKhiếu nại, tố cáo thay thế cho Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm

1991 Bởi vậy, Quốc hội đã ban hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 vừa bảođảm cho công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo vừa bảo vệ quyền và lợi ích hợppháp của công dân và là cơ sở pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành

chính của công dân Cho đến thời điểm hiện nay, Luật Khiếu nại, tố cáo năm

1998 đã được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 2004 và 2005, theo đó việc giải

quyết khiếu nại của công dân đã đạt được những kết quả đáng khích lệ; quyền vàlợi ích hợp pháp của công dân cũng được bảo đảm, bảo vệ tốt hơn Bên cạnh đó

hệ thống văn bản quy phạm dưới luật qui định về khiếu nại và giải quyết khiếu

nại trong từng giai đoạn cụ thể hết sức phong phú [76], điều đó đã minh chứng

việc Nhà nước Việt Nam luôn nỗ lực bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếunại hành chính của công dân, hướng tới bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp củacông dân; củng cố mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và công dân

Tuy nhiên trên thực tế thực hiện, các qui định pháp luật về quyềnkhiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính vẫn bộc lộ những vướng mắc cả

về lý luận và thực tiễn Thực tiễn sử dụng quyền khiếu nại cho thấy, công dankhi khiếu nại hành chính còn chưa tuân thủ các qui định pháp luật về điềukiện khiếu nại, việc nhận thức về quyền khiếu nại hành chính của công dâncòn hạn chế, tình trạng khiếu nại đông người vẫn phát sinh và ngày càng phứctạp Bởi vậy hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân cònthấp Nhiều vụ việc khiếu nại không xuất phát từ mục dich hợp pháp mà từ

mục đích chính trị dẫn đến mất ổn định trật tự xã hội, ảnh hưởng xấu đến mốiquan hệ giữa Nhà nước và công dân Thực trạng công tác tổ chức thực hiện và

bảo vệ pháp luật về quyền khiếu nại hành chính của công dân cũng cho thấybảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân

ở Việt Nam hiện nay còn nhiều tồn tại cần khắc phục Nhiều qui định phápluật về quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính chưa minh bạch,chưa thực sự tạo cơ hội thuận lợi cho việc sử dụng quyền khiếu nại của côngdân, đôi khi còn là rào cản mỗi khi công dân thực hiện quyền khiếu nại hànhchính của họ Mặt khác, các cấp chính quyền, các ngành thiếu sự phối hợp

trong giải quyết khiếu nại, đùn đẩy trách nhiệm dẫn đến tình trạng trì trệ trong

giải quyết khiếu nại; quyết định giải quyết khiếu nại không được thực hiệnnghiêm chỉnh từ đó làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nướccũng như làm giảm lòng tin của người khiếu nại vào chính sách của Đảng vàpháp luật của Nhà nước, cản trở công cuộc cải cách hành chính hướng tới nềnhành chính hiện đại phục vụ dân

Thực trạng trên đặt ra yêu cầu phải nâng cao hơn nữa hiệu quả thực

hiện quyền khiếu nại hành chính, với việc nhanh chóng sửa đổi, bổ sung các

qui phạm pháp luật về quyền khiếu nại hành chính để pháp luật về quyền khiếunại hành chính đi vào cuộc sống, là cơ sở pháp lý vững chắc trong giải quyếtkhiếu nại hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Hơn nữa

việc thiết lập và duy trì mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và công dân phụ

thuộc nhiều vào những bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền và nghĩa vụ

cơ bản của công dân mà quyền khiếu nại hành chính là một trong những quyền

chính trị của công dân Bởi vậy nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nạihành chính của công dân là thực su cần thiết trong giai đoạn hiện nay.

Luận án tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền khiếu nại

hành chính làm nền tảng để xây dựng hệ thống qui phạm pháp luật nhằm điều

chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình công dân thực hiện quyềnkhiếu nại hành chính; nghiên cứu khả năng áp dụng pháp luật vào thực tiễngiải quyết khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước; hướng tới hình thànhcác vếu tố pháp lý cơ bản bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại củacông dân trong quản lý hành chính nhà nước Theo đó, luận án bàn đến cácgiải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hànhchính, đặc biệt là giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại hànhchính - bảo đảm pháp lý quan trọng cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành

chính của công dân Điểm nhấn của luận án là bàn đến việc ban hành Luật

Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính nhằm đảm bảo chocông dân có cơ sở pháp lý khi thực hiện quyền khiếu nại của mình trong quản

lý hành chính nhà nước, khắc phục những bất cập còn tồn tại của pháp luật

hiện hành về quyền khiếu nại hành chính; mặt khác bảo đảm quyền và lợi ích

hợp pháp của công dân, của Nhà nước

Vì những lý do trên, nghiên cứu sinh chọn đề tài: "Quyền khiếu nại

hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay" để làm luận án

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo là

những vấn đề được nhiều nhà khoa học pháp lý quan tâm, nghiên cứu Bởi

vậy, trong thời gian qua có nhiều công trình khoa học ít nhiều, trực tiếp haygián tiếp, ở góc độ này hay góc độ khác đã đề cập đến những vấn đề này

- Trước hết có thể kể đến công trình nghiên cứu mang tính bao quát

theo hướng phân tích và luận giải các qui định pháp luật về khiếu nại, tố cáocủa công dân tại giai đoạn cụ thể như: "Tim hiểu pháp luật khiếu nại, tố cáo

của công dân” (Lê Bình Vọng, Nxb Pháp lý, Hà Nội 1991), “Tìm hiểu Luật khiếu

nại, tố cáo” (Luật gia Đình Văn Minh, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000),

"Pháp luật về khiếu nại, tố cáo” (PGS.TS Phạm Hồng Thái và đồng nghiệp,Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 2003) Trong đó công trình của tác giả PhạmHồng Thái đã nghiên cứu một số vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật khiếunại, tố cáo hiện hành đồng thời chỉ ra một số những bất cập và kiến nghị sửa

đổi, bổ sung một số qui định Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998.

- Một số đề tài khoa học đo các cơ quan, tổ chức thực hiện dưới góc độ

giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân như:

Đề tài khoa học cấp Bộ "Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của côngdân trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước sau khi tòa hành chính đượcthành lập” của Thanh tra nhà nước, năm 1996 Công trình này tập trung nghiêncứu cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính của công dân khi Tòa hành chínhđược thành lập trong hệ thống Tòa án nhân dân trong sự so sánh với cơ chếgiải quyết khiếu nại hành chính trước đó Nhóm tác giả của đề tài đã đưa ra

những kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại của

các cơ quan hành chính nhà nước

Tại cơ quan Thanh tra nhà nước, một đề tài khoa học cấp bộ nữa là: "Caicách thi tục hành chính trong tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cdo", năm 1998

được thực hiện nhằm đề xuất các giải pháp hoàn thiện các qui định pháp luật

về thủ tục hành chính trong công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo.Đối với đề tài khoa học cấp Bộ "Giải quyết khiếu tố của nhân dân - thực trạng

và những bài học kinh nghiệm” của Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh,năm 2001 lại được các tác giả thực hiện đề tài bàn luận theo phương thức trên

cơ sở nghiên cứu vấn đề lý luận về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố

cáo, thực trạng giải quyết khiếu nại, tố cáo để đúc rút một số bài học kinh

nghiệm, từ đó kiến nghị các giải pháp nhằm đảm bảo hiệu quả công tác giảiquyết khiếu tố của nhân dân

Ngoài ra, liên quan đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nhiều bàiviết được đăng trên các tạp chí chuyên ngành như: Luật học, Nhà nước vàpháp luật, Thanh tra, Dân chủ và pháp luật Hầu hết các bài viết đều bình luậncác qui định Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành, chỉ ra bất cập với thực tiễn giảiquyết khiếu tố từ đó kiến nghị các giải pháp khắc phục Như vậy, những côngtrình dưới hình thức sách tham khảo, đề tài khoa học nêu trên đều nghiên cứuchung về khiếu nại và tố cáo Hầu hết công trình đều nghiên cứu dưới góc độgiải quyết khiếu nại, tố cáo trên cơ sở bình luận qui định pháp luật hiện hành

và đối chiếu với thực tiễn áp dụng để chỉ ra những bất cập còn tồn tại

- Tiếp theo là một số công trình khoa học nghiên cứu chuyên sâu vềkhiếu nại, khiếu nại hành chính, khiếu kiện hành chính như đề tài: "Thực tiễncông tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, nhà ở hiện nay Nhữngvấn đề đặt ra và giải pháp”, của cơ quan Thanh tra Nhà nước, năm 2003 Đây

là công trình nghiên cứu chuyên sâu về khiếu nại trong quản lý hành chínhnhà nước ở lĩnh vực đất đai, nhà ở Nhóm tác giả đưa ra các giải pháp nhằm

nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính đất đai, nhà ở trên

cơ sở đánh giá pháp luạt hiện hành và đối chiếu với thực tiễn áp dụng

Một công trình khác được viết dưới hình thức sách chuyên khảo là

"Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt

Nam” của hai tác giả: TS Nguyễn Văn Thanh và LG Định Văn Minh, Nxb Tưpháp, năm 2004 Công trình nghiên cứu một số vấn đề lý luận về khiếu nại hànhchính, khiếu kiện hành chính, cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính, từ đó

kiến nghị giải pháp đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam Một công trình nữa được viết dưới hình thức sách chuyên khảo: “Thẩm quyền

xét xứ khiếu kiện hành chính cua Tòa án - Sự bảo dam công lý trong quan hệgiữa Nhà nước và công dan" (TS Nguyễn Thanh Bình, Nxb Tư pháp, năm

2004) Tác giả đã nghiên cứu vấn đề lý luận về khiếu kiện hành chính, thẩm

quyền khiếu kiện hành chính, đưa ra các giải pháp hoàn thiện qui định pháp

luật về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án nhân dân Bàn

về khiếu nại hành chính liên quan đến việc thực hiện Hiệp định thương mạisong phương Việt Nam và Hoa Kỳ là công trình cũng dưới hình thức sách thamkhảo với tên là: "Hiệp định thương mại song phương Việt Nam - Hoa kỳ và cơchế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam", của Thanh tra Nhà nước,Viện Khoa học Thanh tra, Nxb Tư pháp, năm 2004 Cuốn sách tập trung nhiềubài viết khác nhau của các tác giả là những người nghiên cứu hoặc làm thựctiễn Mỗi tác giả tiếp cận vấn đề ở các góc độ khác nhau nhưng đều phân tích ưu

điểm, hạn chế của cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính hiện hành để từ đó nêu ra những giải pháp khắc phục, góp phần đẩy mạnh công tác giải quyết khiếu

kiện hành chính của công dân Việt Nam trong xu thế hội nhập quốc tế Mộtcông trình khác nghiên cứu riêng về cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ởlĩnh vực thương mại là: “Hoàn thiện cơ chế giải quyết thương mại và khiếukiện hành chính liên quan đến hoạt động thương mại” của dự án Star - ViệtNam Công trình tập trung phân tích những mặt mạnh và hạn chế của cơ chế giải

quyết khiếu kiện hành chính hiện tại, đồng thời đề xuất mô hình giải quyết khiếu

kiện hành chính bởi cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ

- Ngoài ra đề tài khoa học nghiên cứu cấp bộ năm 2004 ở một nộidung hep của giải quyết khiếu nại hành chính cũng đã được thực hiện là: "Giaiquyết don của công dân gửi Thủ tướng Chính phi khiếu nại quyết định giải quyếtkhiếu nại cuối cùng: thực trạng và giải pháp" Công trình đã đi sâu phân tích

thẩm quyền, trình tự giải quyết khiếu nại cuối cùng của Thủ tướng Chính phủ,

đánh giá thực trạng và nêu các giải pháp kiến nghị Nhìn chung hầu hết các công

trình nêu trên đều tập trung nghiên cứu về cơ chế giải quyết khiếu kiện hànhchính, đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của cơ chế giải quyết khiếu

kiện hành chính của công dân, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

- Cũng cần kể đến các công trình khoa học là các luận án tiến sĩ nghiên

cứu về khiếu nại, tố cáo ở các góc độ khác nhau bởi, cơ sở phương pháp luận mà

các tác giả đã nghiên cứu phần nào liên quan đến vấn đề của đề tài luận án Cụ

thể là luận án: “Tăng cường hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo

của công dân ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Thế Thuấn, năm 2001 Luận

án tập trung làm rõ vấn đề lý luận về hiệu quả pháp luật và hiệu quả pháp luật

về giải quyết khiếu nại, tố cáo, phân tích thực trạng hiệu quả pháp luật về giảiquyết khiếu nại, tố cáo từ đó đưa ra các giải pháp kiến nghị Cũng giống như

một số công trình đã kể đến ở trên, luận án đã phân tích chung cả về khiếu nại

và tố cáo và xem xét vấn đề hiệu quả pháp luật về khiếu nại, tố cáo Công trìnhtiếp theo, tương đối mới cũng liên quan đến đề tài là luận án tiến sĩ Luật học:

"Tang cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nai, tốcáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay” của Trần VănSơn, năm 2006 Luận án xem xét khiếu nại, tố cáo ở góc độ đòi hỏi pháp chế xãhội chủ nghĩa đối với hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và đưa ra các giảipháp nhằm tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyếtkhiếu nại hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước Gần đây nhất, tácgiả Ngô Mạnh Toan cũng đã bảo vệ thành công luận án tiến sĩ Luật học với đềtài: "Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện xây dựng Nhànước pháp quyền Việt Nam" Tuy nhiên, cùng xu hướng với các tác giả trên,tác giả Ngô mạnh Toan cũng nghiên cứu đồng thời cả khiếu nại và tố cáo nóichung và chuyên sâu ở khía cạnh pháp luật

- Những năm gần đây, tại các cơ sở đào tạo luật của nước ta có nhiềuhọc viên bước đầu nghiên cứu pháp luật về khiếu nại hành chính và giải quyết

khiếu nại hành chính để viết luận văn thạc sĩ, như: “Thẩm quyền giải quyết

khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước”, luận văn thạc sĩ Luật học

của Nguyễn Minh Hà, năm 2002 Luận văn phân tích sâu về thẩm quyền giải

quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước

“Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai của các cơ quan hànhchính nhà nước ở tinh Hải Dương hiện nay", luận văn thạc sĩ Luật học củaNguyễn Hoài Thoa, năm 2007 Nhìn chung các luận văn dựa trên cơ sở pháp

luật hiện hành là Luật Khiếu nại, tố cáo ở từng mảng cụ thể như: giải quyết

khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai, thẩm quyền giải quyết khiếu nạihành chính, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính để bình luận và lý giải

- Cũng liên quan đến đề tài của luận án là các bài viết của nhiều tácgiả tại Hội thảo khoa học với chủ đề: "Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại,khiếu kiện hành chính đáp ứng nhu cầu hội nhập", do Khoa Hành chính nhà

nước trường Đại học Luật Hà Nội tổ chức tháng 09/2007 Các công trình khoa

học tại hội thảo này đề cập đến nhiều vấn đề khác nhau của khiếu nại và khởi

kiện hành chính Hầu hết các bài viết đều đưa ra những giải pháp nhằm hoàn

thiện các qui định của pháp luật trong Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành và

Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi, bổ sung năm 2006

- Giáo trình giảng dạy Luật hành chính của các cơ sở đào tạo luật ởnước ta hiện nay cũng có đề cập đến quyền khiếu nại, tố cáo ở các nội dung cơbản trên sở pháp luật hiện hành về quyền khiếu nại, tố cáo Giáo trình Thanhtra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của trường Đại học Luật Hà Nội đề cập đến

mảng pháp luật về trình tự thủ tục khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại

theo qui định của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành

- Ở góc độ bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành

chính của công dân dường như chưa có công trình nào nghiên cứu trực tiếp về

vấn đề này Tuy nhiên, có một công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề bảo

đảm pháp lý nhưng lại nghiên cứu bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền

cơ ban của công dân trong lĩnh vực tự do cá nhân, đó là: “Những bdo dampháp lý cho việc thực hiện quyền cơ bản của công dân trong lĩnh vực tự do cánhân”, luận án tiến sĩ Luật học của Trần Thanh Hương, năm 2006 Luận án đềcập đến nội hàm các quyền tự do cá nhân của công dân và bảo đảm pháp lýchung cho việc thực hiện các quyền tự do cá nhân của công dân

Có thể nói, trong khoa học pháp lý từ trước tới nay ở nước ta chưa có

bất kỳ công trình nào nghiên cứu chuyên sâu về quyền khiếu nại hành chính

của công dan cũng như các bao đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếunại hành chính Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính Việt Namcủa Học viện Hành chính Quốc gia, ở chương giải quyết khiếu nại, tố cáo có

đề cập đến quyền khiếu nại, tố cáo và các bảo đảm pháp lý đối với quyền

khiếu nại, tố cáo Tuy nhiên những nội dung mà giáo trình đề cập mang tínhkhái quát và cũng xem xét đồng thời cả quyền khiếu nại và quyền tố cáo

Từ những phân tích trên cho thấy, luận án là công trình khoa học đầutiên nghiên cứu riêng và chuyên sâu về quyền khiếu nại hành chính của côngdan ở Việt Nam hiện nay

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận án là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quyềnkhiếu nại hành chính cũng như các bảo đảm, đặc biệt là các bảo đảm pháp lýcho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân nhằm nâng cao

hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân Luận án hướng tới việc kiến nghị các giải pháp để nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu

nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Nhiệm vụ của luận án là trên cơ sở những vấn đề lý luận về quyềnkhiếu nại hành chính của công dân, luận án xây dựng những khái niệm cơ bảnnhư: quyền khiếu nại hành chính, khiếu nại hành chính, tranh chấp hànhchính, quyết định hành chính (QĐÐHC), hành vi hành chính (HVHC) Luận ánphải đánh giá được thực trạng pháp luật về quyền khiếu nại hành chính củacông dân; thực tiễn sử dụng quyền khiếu nại hành chính của công dân; thực

trạng công tác tổ chức thực hiện và bảo vệ pháp luật về quyền khiếu nại hành

chính nhằm chỉ ra những bất cập và những tồn tại cần khác phục của nhữngbảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân

hướng tới mục đích nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chínhcủa công dân ở Việt Nam hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của luận án là quyền khiếu nại hành chính củacông dân ở Việt Nam hiện nay, bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyềnkhiếu nại hành chính trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước thông qua

hệ thống qui định pháp luật về quyền khiếu nại hành chính của công dân hiệnhành có sự kết hợp với thực tiễn sử dụng quyền khiếu nại hành chính của công

dân và thực trạng tổ chức thực hiện, bảo vệ pháp luật về quyền khiếu nại hành

chính của công dân; quyền khiếu nại hành chính của công dân thông qua cácqui định pháp luật nước ngoài trong sự so sánh với pháp luật Việt Nam

- Phạm vi nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận và thực tiễn cóliên quan trực tiếp đến quyền khiếu nại hành chính và bảo đảm pháp lý choviệc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân Bao gồm:

+ Đặc điểm quyền khiếu nại hành chính

+ Đặc trưng của khiếu nại hành chính, bản chất của quyền khiếu nạihành chính

+ Vai trò của quyền khiếu nại hành chính trong quản lý hành chínhnhà nước

+ Quan niệm về bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nạihành chính, các yếu tố của bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếunại hành chính của công dân

+ Thực trạng pháp luật về quyền khiếu nại hành chính và bảo đảm thựchiện trong thực tế

+ Thực trạng công tác tổ chức thực hiện và bảo vệ pháp luật về quyềnkhiếu nại hành chính

+ Thực tiễn sử dụng quyền khiếu nại hành chính của công dân

nại, hiểu và nhận thức đúng bản chất quyền khiếu nại hành chính và đặc biệt

giúp chúng ta sử dụng một cách có hiệu quả quyền khiếu nại hành chính củacông dân Đánh giá thực trạng pháp luật về quyền khiếu nại hành chính vàthực tiễn thực hiện giúp chúng ta chỉ ra được những bất cập giữa pháp luậthiện hành với thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính và thực tiễn sử dụngquyền khiếu nại hành chính của công dân Đánh giá thực tiễn sử dụng quyền

khiếu nại hành chính và thực trạng công tác tổ chức thực hiện, bảo vệ pháp

luật về quyền khiếu nại hành chính của công dân cho chúng ta thấy rõ những

hạn chế của những bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chínhtrong thực tiễn từ đó định hướng khắc phục kịp thời những hạn chế đã và đangphát hiện

5 Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở phương pháp luận để nghiên cứu đề tài là quan điểm của chủ

nghĩa Mác - Lénin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, đườnglối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước phápquyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân Đề tài được nghiên cứu trên

cơ sở gắn lý luận với thực tiễn để làm sáng tỏ các vấn đề liên quan đến: quyền

khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay

Trong quá trình nghiên cứu, các phương pháp được tác giả sử dụng là:

phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, lịch sử, xã hội học

Phương pháp phân tích tổng hợp vừa đảm bảo tính khái quát của vấn

đề được nghiên cứu vừa đảm bảo tính chuyên sâu ở mỗi nội dung cụ thể liên

quan đến quyền khiếu nại hành chính của công dân

Phương pháp so sánh, lịch sử luôn được tác giả sử dụng và kết hợpsong hành Bởi vì chỉ khi đặt quyền khiếu nại hành chính của công dân ở ViệtNam hiện nay trong hệ thống qui định pháp luật điều chỉnh về quyền khiếunại hành chính của công dân từ trước tới nay, cũng như các qui định pháp luậtnước ngoài về quyền khiếu nại hành chính của công dân nước họ thì đề tài

mới được giải quyết triệt để các vấn đề cần nghiên cứu

Phương pháp thống kê được tác giả sử dụng để xử lý những số liệu về

thực tiễn thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân trong những nămgần đây và các số liệu liên quan đến công tác giải quyết khiếu nại trong quản

lý hành chính nhà nước Đồng thời tác giả cũng sử dụng phương pháp nàythông qua việc mô tả dưới dang bảng biểu để khái quát xu hướng điều chỉnhcác quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình công dân thực hiện quyền khiếu

6 Những đóng góp mới của luận án

Luận án là công trình đầu tiên phân tích một cách toàn diện, đầy đủ vàchuyên sâu về quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay.Những đóng góp chủ yếu của luận án được thể hiện ở những điểm mới sau đây:

- Luận án xây dựng được một số khái niệm đảm bảo tính học thuật,

đồng thời là cơ sở để xây dựng pháp luật về quyền khiếu nại hành chính của

công dân và áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại hành chính góp phầnnâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân Đó làcác khái niệm: khiếu nại hành chính, quyền khiếu nại hành chính, tranh chấphành chính, QDHC, HVHC - đối tượng của khiếu nại hành chính, bảo dampháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dan

- Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề bảođảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân.Luận án đã xây dựng và phân tích sâu sắc nội dung các bảo đảm pháp lý cơbản cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân, bao gồm: hệthống văn bản pháp luật - cơ sở pháp lý quan trọng cho việc công dân sử dụng

quyền khiếu nại nại hành chính của mình và trong việc các chủ thể có thẩm

quyền giải quyết khiếu nại hành chính; công tác tổ chức thực hiện, bảo vệ

pháp luật về quyền khiếu nại hành chính

- Luận án đưa ra những nhận xét và đánh giá về thực tiễn sử dụng

quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay cũng như có

những kết luận về công tác giải quyết khiếu nại hành chính; công tác tổ chức

thực hiện và bảo vệ pháp luật về quyền khiếu nại hành chính của công dân Từ

đó chỉ ra những điểm đạt được và những hạn chế trong việc thực hiện quyền

khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay

- Luận án đã luận giải sự cần thiết, quan điểm, các giải pháp nhằm

nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân ở ViệtNam hiện nay

7 Y nghĩa khoa hoc của luận án

Luận án góp phần vào việc nâng cao nhận thức khoa học về quyềnkhiếu nại hành chính của công dân Kết quả của cơ sở lý luận về quyền khiếunại hành chính sẽ xóa bỏ nhận thức lệch lạc về quyền khiếu nại hành chính

ra được sự tồn tại song hành của quyền khiếu nại hành chính và bảo đảm pháp

lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính sẽ hình thành nhận thứckhoa học, đó là: quyền công dân và bảo đảm thực hiện quyền của công dân là

hai nội dung không thể tách rời, ghi nhận quyền khiếu nại hành chính cho

công dân và bảo đảm cho quyền của công dân được thực hiện hiệu quả trongthực tế là nghĩa vụ của nhà nước; điều này xác định mối quan hệ trách nhiệm

và dân chủ giữa Nhà nước và công dân

Lần đầu tiên quyền khiếu nại hành chính của công dân được nghiêncứu một cách hệ thống và chuyên sâu bởi vậy, kết quả nghiên cứu của luận án

sẽ góp phần làm phong phú lý luận khoa học pháp lý về quyền khiếu nại hànhchính của công dân như: quyền khiếu nại hành chính là quyền công dân có vị

thế quan trọng trong hệ thống quyền chính trị của công dân; là quyền dân chủ

mà công dân đương nhiên được hưởng và định đoạt sử dụng; là yếu tố tạo lậpmôi trường dân chủ trong quan hệ quản lý hành chính nhà nước

Những kiến thức khoa học của luận án sẽ có giá trị tham khảo trongcông tác nghiên cứu, giảng dạy luật học và học luật ở nước ta

Trong tương lai những kiến nghị này sẽ có ý nghĩa trong việc xác lập

những luận cứ khoa học cho Đảng và Nhà nước hoạch định và tổ chức thực

hiện chủ trương chính sách pháp luật về bảo đảm thực hiện quyền khiếu nạihành chính của công dân Mặt khác, những kiến nghị của luận án nhằm hoànthiện pháp luật về quyền khiếu nại hành chính luôn hướng tới bảo vệ quyền vàlợi ica hợp pháp của công dân, bao đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chínhcủa công dân cũng như tạo cơ hội thuận lợi để công dân có thể bảo vệ quyền

và lợi ích hợp pháp của mình bằng công lý

8 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dungcủa luận án gồm 3 chương:

Chương 1 Cơ sở lý luận về quyền khiếu nại hành chính của công dân

Chương 2 Thực trạng thực hiện quyền khiếu nại hành chính của côngdan ở Việt Nam hiện nay

Chương 3 Nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chínhcủa công dân ở Việt Nam hiện nay

“eT 4) KỀ xa

BC, VIiCiN

NG ĐẠI HỌC LỤAT HẠ NO}

i SodF -›

Chuong I

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN KHIẾU NẠI HANH CHÍNH

CỦA CÔNG DÂN

1.1 QUYEN KHIẾU NẠI HANH CHÍNH

Khiếu nại là hành vi mang tính xã hội Quyền khiếu nại là một trong

những quyền co bản của công dan Dé làm rõ ban chất quyền khiếu nại chúng

ta cần phải bắt đầu từ việc xem xét quan niệm khiếu nại nói chung Hành vi

khiếu nại của công dân là yếu t6 mang tính tất yếu khách quan trong xã hội

khi có sự bất đồng về quan điểm, quyền và lợi ích giữa hai bên chủ thể trong

một quan hệ cụ thể Nói cách khác khiếu nại chính là biểu hiện mang tính xãhội của tranh chấp giữa hai chủ thể về một vấn đề cụ thể liên quan đến quyền

và lợi ích nhất định Tranh chấp, theo nhiều từ điển chính là sự bất đồng, tráingược nhau, sự giành giật giằng co nhau không rõ về bên nào: “Tranh chấp làđấu tranh tranh gidng co nhau khi có ý kiến bất đồng" [80, tr 989] Tranh

chấp xảy ra tức là có sự bất đồng về quyên, lợi ích hay quan điểm từ đó dẫn đến

một bên có yêu cầu, đòi hỏi bị từ chối và buộc họ phải khiếu nại hoặc khởi

kiện [8, tr 14] Như vậy, một trong những hình thức biểu hiện đầu tiên của

tranh chấp chính là khiếu nại Đúng hơn, khiếu nại thể hiện sự phản ứng của

chủ thể khi họ cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình không được bảo đảm

hoặc bị xâm hại Trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân luôn tiém ẩn

sự bất đồng khi công dân cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của họ không đượcbảo đảm hoặc bị xâm hại bởi những quyết định pháp luật, hành vi quyền lực

nhà nước Phản ứng của công dân được thể hiện thành hành vi khiếu nại

Theo "Từ điển tiếng Việt thông dụng" khiếu nại là: "Thắc mắc về

những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm" [85, tr 356];

theo "Tir điển giải thích thuật ngữ luật hoc" khiếu nai là: "Những đề nghị của

công dân, cơ quan, tổ chức hoặc người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là

vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ” [68, tr 81] Như vay, khiếu nai

chính là biểu hiện cụ thể của việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân Bàn

về khiếu nại có nhiều quan điểm khác nhau, mỗi quan điểm đều thể hiện góc độ

nhìn nhận riêng của mình, tuy nhiên dù nhìn nhận dưới góc độ nào thì “khiếu

nại bao giờ cũng hàm chứa những dữ liệu có thể chứng tỏ sự vi phạm hoặccho là vi phạm quyền chủ thể và lợi ích được pháp luật bảo vệ” [69, tr 68]

Có tác giả cho rằng:

Khiếu nại là dé nghị trực tiếp hoặc bằng văn bản của cánhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hànhchính hay hành vi hành chính đối với cơ quan, tổ chức hoặc người

có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Đề nghị này xuất phát từ nhậnthức chủ quan của người khiếu nại cho rằng quyền, lợi ích chínhđáng cua mình bị xâm phạm [69, tr 67]

Có lẽ ở đây tác giả đã xem xét khiếu nại dưới góc độ hẹp, bởi lẽ nộidién của quan niệm nay mdi chi xem xét khiếu nại trong lĩnh vực quản lý

hành chính nhà nước Trong khi đó, trên thực tế công dân có thể khiếu nại ở

bất kỳ lĩnh vực nào của đời sống xã hội

Một quan niệm khác lại cho rằng: khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan,

tổ chức, cán bộ, công chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền

xem xét lại các quyết định, hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc

hành vi đó trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền tự do, lợi ích

hợp pháp của mình [71, tr 20] Quan niệm này đã bao hàm việc khiếu nại Ở

mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và chỉ ra được vấn đề cốt lõi của việc khiếunại là "yêu cầu" người có thẩm quyền xem xét lại các quyết định, hành vi mà

người khiếu nại cho là trái pháp luật hoặc xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp

pháp của mình Tuy nhiên, theo quan niệm này sẽ khó có thể xác định một

cách chính xác đối tượng bị khiếu nại bao gồm những quyết định, hành vi nào

Khiếu nại chính là tấm gương phản ánh mức độ đúng của việc thực

hiện pháp luật, là hàn thử biểu phản ánh sự đồng thuận của xã hội, thái độ của

tượng mà công dan có thể thực hiện hành vi khiếu nại “Công vụ là hoạt động

mang tính nhà nước, nhằm thực hiện chức năng của nhà nước vì lợi ích xã hội,lợi ích nhà nước, lợi ích chính đáng của các tổ chức, cá nhân" [70, tr 210]

Hành vi công vụ được hiểu là hành vi của cán bộ, công chức trong phạm vi

quyền hạn của mình gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của công dân.Nhiệm vụ là những công việc cụ thể nhằm thực hiện chức năng cơ bản của

các cơ quan, đơn vị vì lợi ích chung của cơ quan, đơn vị đó Đương nhiênmột quyết định pháp luật hay hành vi công vụ của cán bộ, công chức có thể

nảy sinh ở cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp Mỗi quốc gia sẽ cócách thức qui định để công dân có thể khiếu nại ở những lĩnh vực nào

Nhưng điều mà chúng ta phải thừa nhận rằng ở cả ba lĩnh vực này đều có thể

nảy sinh sự không đồng tình từ phía công dân với các quyết định pháp luậthay hành vi pháp luật Bởi vậy, việc mở rộng đối tượng khiếu nại cần được các

nhà lập pháp xem xét để có thể bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại

của công dân

Từ những phân tích trên, theo chúng tôi có thể quan niệm về khiếu nại

như sau: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu người có thẩm

quyền xem xét lại các quyết định pháp luật, hành vi công vụ, việc thực hiệnnhiệm vụ của người có thẩm quyền mà họ có căn cứ cho rằng quyết định,hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ

Như vậy, khiếu nại có thể nảy sinh ở cả ba lĩnh vực thực hiện quyềnlực nhà nước: lập pháp, hành pháp và tư pháp Tuy nhiên, khiếu nại ở mỗi lĩnhvực có những điểm đặc thù

Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại là một trong những quyền co ban củacông dân Dưới góc độ luật thực định, quyền khiếu nại của công dân là quyền

hiến định, được ghi nhận tại Điều 74 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung

- năm 2001 Trong hệ thống quyền cơ bản của công dân, quyền khiếu nại thuộc

phạm vi các quyền chính trị Công dân sử dụng quyền khiếu nại nhằm bảo vệ

quyền, lợi ích hợp pháp của mình tránh sự xâm hại từ phía cơ quan nhà nước,

tổ chức, đơn vi vũ trang

Trong lịch sử dựng nước và giữ nước của dan tộc ta, ở các triều đại phongkiến cũng đã ghi nhận quyền khiếu nại thông qua việc xác lập qui trình giải

quyết khiếu nại để người dân có thể sử dụng quyền khiếu nại của mình Chẳng

hạn: thời vua Lý Thái Tông (1028-1054), để thuận lợi cho dân bày tỏ nguyện

vọng và khiếu kiện khi cần, nhà vua cho đặt hai bên tả hữu thêm rồng (tức

Long trì) hai lầu chuông đối nhau để ai có việc kiện tụng, oan uống thì đánhchuông tâu trình [15, tr 303] Đến thời vua Lý Anh Tông trị vì (1137-1175)

cũng xuất phát từ việc quan tâm đến dân, thấy trước được những trở ngại của dân

và để tạo thuận lợi cho dân bày tỏ những oan khuất, nhà vua đã cho đặt hòm ở

giữa sân để ai muốn bày tỏ nỗi niềm gì thì bỏ thư vào đó [15, tr 22] Cho đến

thời kỳ nhà Nguyễn, các qui định về quyền khiếu nại và xem xét khiếu nại vẫntiếp tục được thực hiện Thời vua Minh Mệnh (1820-1840), triều đình đã đặt

ra pháp ty nhận đơn vào các ngày cố định hàng tháng Nếu khiếu kiện không

vào những ngày nhận đơn dân chúng có thể đánh hồi trống để nhân viên pháp

ty đến nhận và tau trình lên xem xét [73, tr 103]

\Trong thế giới hiện đại, quyền khiếu nai là quyền cơ bản của con người,

được công nhận, cam kết và bảo đảm thực hiện, được ghi nhận cụ thể trong các bản

tuyên ngôn, cam kết về quyền con người/ Điều 8 - bản Tuyên ngôn toàn thế giới

về nhân quyền năm 1948 ghi nhận: "Mọi người déu có quyên khiếu nại có hiệu

quả tới các cơ quan pháp ly quốc gia có thẩm quyền chống lại những hành vi vi

phạm các quyển căn bản mà Hiến pháp và pháp luật đã thừa nhận" (13, tr 19]

Như vậy quyền khiếu nại là một trong những quyền mà công dân có thể sử dụng

nước" [78, tr 62] Công dan sử dung quyền khiếu nại không những để bảo vệ các

quyền cơ bản khác mà còn như là một trong những biện pháp để công dân thực

hiện quyền làm chủ của mình Bàn đến quyền khiếu nại có quan điểm cho rằng:

Nắm trong tay các công cụ sức mạnh, từ quân đội cảnh sát,tòa án cho đến các nhà tù, các cơ quan nhà nước có quyền uy khổng

lồ hơn những người dân tí hon Một xã hội của dân, do dân, vì dân

là xã hội chăm chú nghĩ tới phương cách giám sát quyền lực, buộcquyền lực to lớn tuân thủ ý chí của dân Bởi vậy không chỉ xem

quyền khiếu nại là quyền của dân mà còn là công cụ pháp luật đểkiểm tra, giám sát, đặt nền hành chính vào khuôn phép [64, tr 2]

Nhà nước qui định quyền khiếu nại cho công dân cũng chính là trao

cho công đân công cụ pháp luật để công dân có thể bảo vệ được quyền, lợi ích

hợp pháp của mình theo một trình tự pháp luật nhất định Đặc biệt trong xã

hội công dân, việc ghi nhận quyền khiếu nại trên nguyên tắc dân chủ lại vô

cùng cần thiết Yếu tố dân chủ trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân

là tối quan trọng của một nhà nước pháp quyền Về vấn đề này Chủ tịch Hồ

Chí Minh đã chỉ rõ:

Nước ta là một nước dân chủ Mọi công việc đều vì lợi ích của

dân mà làm Khắp nơi có đoàn thể nhân dân như: Hội đồng nhân dân,

mặt trận, công đoàn, nông dân cứu quốc, phụ nữ cứu quốc những

đoàn thể ấy là tổ chức của dân, phấn đấu bênh vực quyền lợi của

dân, liên lạc mật thiết với nhân dân, với Chính phủ [43, tr 495]

Có quan điểm cho rằng: "Khiếu nại được Hiến pháp ghi nhận là quyển

cơ bản cua công dân, là phương tiện bảo vệ quyền, lợi ích của công dân, của

nhà nước, của xã hội" [41, tr 158] Tác gia cho rằng quyền khiếu nại là khả năng

công dân được sử dụng công cụ pháp lý nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước Ở góc độ khác, quyền khiếu nại lại được hiểu là: |*Quyên khiếu nại là quyền có tính

tị vệ, tự bảo vệ, gắn với đời sống chính trị xã hội, thể hiện tính tích cực chínhtrị của công dan, ty thuộc vào nhiều nhân tố khách quan, chu quan khácnhau phan ánh trình độ văn mình pháp luật cua xã hội | [61, tr 25] Tác giả

đã xem xét quyền khiếu nại với tư cách là khả năng hưởng quyền và quyềnkhiếu nại dưới góc độ là hành vi Điều này cho thấy quyền khiếu nại khi đượcghi nhận là quyền công dân, là mốc đánh dấu sự phát triển của xã hội và việcnhận thức về quyền khiếu nại của công dân Công dân sử dụng quyền khiếunại một cách có hiệu quả sẽ phản ánh trình độ văn minh pháp luật của xã hội,

cũng là thể hiện tính tích cực chính trị của công dân Khi công dân sử dụng

quyền khiếu nại không chỉ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân mà còn

thể hiện trách nhiệm của công dân trước cơ quan nhà nước Ngược lại nếu quyền

khiểu nại được công dân sử dụng bất hợp pháp cũng có nghĩa là sẽ gây nhữngtiểu cực cho nền chính trị Vì vậy, chúng ta cần phải hết sức thận trọng khi thiếtlập cơ chế pháp lý cho việc sử dụng quyền khiếu nại của công dân; đó phải là cơchế không gây cản trở việc sử dụng quyền khiếu nại của công dân nhưng cũng

đồng thời kiểm soát được tình hình chính trị của quốc gia Sẽ là rất nguy hại

nếu quyền khiếu nại bị công dân sử dụng để nhằm mục đích bất hợp pháp

Xem xét quyền khiếu nại dưới góc độ pháp luật thì quyền khiếu nại là

quyền cơ bản của công dân Tùy thuộc vào chế độ chính trị, tình hình kinh tế

của mỗi quốc gia cụ thể mà quyền khiếu nại được ghi nhận trong Hiến pháp

và được bảo đảm thực hiện ở những cấp độ khác nhau

Trên cơ sở bản chất của quyền khiếu nại có thể quan niệm về quyềnkhiếu nại như sau: Quyền khiếu nại là khả năng của công dân được Nhà nướcthừa nhận cho công dân có thể yêu cầu người có thẩm quyền xem xét lại quyếtđịnh pháp luật hoặc hành vi pháp luật nếu không đồng tình với quyết định,hành vi đó nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân

1.1.1 Quan niệm về quyền khiếu nai hành chính

Trong quản lý hành chính nhà nước, quyền khiếu nại của công dân làquyền khiếu nại hành chính Quyền khiếu nại của công dân được pháp luậthành chính ghi nhận chính là một bảo đảm pháp lý quan trọng cho việc thựchiện quyền khiếu nại của công dân trong quản lý hành chính nhà nước ViệcNhà nước ghi nhận quyền khiếu nại hành chính là quyền công dân nhằm bảo

vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dan trong quản lý hành chính nhà nước

Khi thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, giữa Nhà nước,

người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước với các cá nhân, tổ chức luôn

phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính Ở những quan hệ đó không phải lúc

nào quyền và lợi ích hợp pháp giữa hai chủ thể cũng được dung hòa vì thế khó có

thể tránh khỏi những tranh chấp xảy ra Bởi vậy, quyền khiếu nại hành chính trở

thành phương tiện để công dân sử dụng nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp

của mình Việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính phản ánh tranh chấp giữa

cá nhân, tổ chức với cơ quan nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước khi cánhân, tổ chức cho rằng: quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi quyết

định pháp luật hoặc hành vi của người có thẩm quyền Hành vi thực hiện quyềnkhiếu nại hành chính của công dân cũng chính là sự phản ứng tất yếu khách quancủa đối tượng quản lý trong bất kỳ mối quan hệ quản lý nào Bởi vậy, thực hiện

quyền khiếu nại hành chính trước hết là hành vi mang tính xã hội Về nguyên tắc,

các quyết định, hành vi trong quản lý hành chính nhà nước được ban hành vì lợiích công, lợi ích của nhà nước, bởi vậy dễ nảy sinh sự không không đồng tình

từ phía đối tượng quản lý khi họ cho rằng quyết định, hành vi đó xâm phạmđến quyền và lợi ích hợp pháp của họ Điều này cho thấy quyền và lợi ích hợp

pháp của Nhà nước và công dân trong một số trường hợp có thể không dung

hòa Sự bất đồng về quyền và lợi ích hợp pháp là nguyên nhân nảy sinh phản ứngcủa công dân nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình Tuy nhiên, trongthực tiễn, thuật ngữ khiếu nại hành chính không được sử dụng nhiều Người dânquen với thuật ngữ khiếu kiện, khiếu nại nói chung mà không quan tâm đến sự

phân biệt khiếu nại hay khởi kiện cũng như phân biệt khiếu nại trong các lĩnhvực khác nhau Thói quen của công dân khi có sự không đồng tình trước cơ quannhà nước là: gửi đơn kiện cơ quan nhà nước Vì vậy, thuật ngữ kiện trở nên quenthuộc với người dân hơn bất kỳ một thuật ngữ nào Trong các văn bản pháp luậtqui định về khiếu nại, tố cáo, thuật ngữ khiếu nại hành chính chưa từng xuấthiện Nhưng số lượng khiếu nại hành chính lại lớn hơn nhiều so với các loạikhiếu nại khác (xem bảng 1 và bảng 2 phần phụ lục) Mặt khác, thực tiễn thựchiện quyền khiếu nại hành chính hết sức phức tạp, nhạy cảm và mang tínhchính trị sâu sắc Điều đó cho thấy việc đưa ra khái niệm về khiếu nại hànhchính là hết sức cần thiết, là yếu tố quan trọng cho việc đảm bảo thực hiệnquyền khiếu nại hành chính của công dân

Chúng tôi cho rằng, để có cách nhìn thống nhất và toàn diện về quyền

khiếu nại hành chính trước hết phải xem xét bản chất của khiếu nại hànhchính Chúng ta chỉ có thể nhận diện chính xác về bản chất khiếu nại hànhchính, khi xem xét khiếu nại hành chính một cách toàn diện, dưới những góc

độ khác nhau Cu thể, khiếu nại hành chính sẽ được xem xét đưới góc độ kinh

tế, xã hội, chính trị và pháp lý

Dưới góc độ kinh tế, khiếu nại hành chính thể hiện khá mờ nhạt Tuynhiên nhìn nhận ở khía cạnh tương đối, mang tính gián tiếp thì khiếu nại hànhchính là hành vi nhằm đạt được lợi ích vật chất cần thiết của công dân Việc công

dân yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hoặc hành

vi mà họ cho là trái pháp luật phần nào hướng tới bảo vệ lợi ích vật chất cần thiết

mà họ có được hoặc bị ảnh hưởng bởi QDHC, HVHC bị khiếu nai Như vậy,trong nhiều trường hợp khiếu nại hành chính là hành vi có mục đích kinh tế Dĩnhiên yếu tố kinh tế trong khiếu nại hành chính không đồng nghĩa với lợi nhuận,bởi QDHC, HVHC không giống một hợp đồng kinh tế mà là hình thức quan lýhành chính nhà nước của cơ quan nhà nước Nguy cơ gây thiệt hại về lợi ích vậtchất cho công dân - đối tượng bi áp dụng quyết định, hành vi đó rất dé xảy ra Đóchính là lý do để pháp luật qui định rằng: công dân có quyền khiếu nại đến chủ

thể quảr lý hành chính nhà nước nếu họ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp

của mìm bị xâm hai bởi QDHC, HVHC Nhu vậy một QDHC hoàn toàn hợp

pháp, m)t HVHC hoàn toàn đúng luật vẫn có thể là đối tượng khiếu nại hành

chính néu công dân cho rằng quyết định, hành vi đó đã xâm hại đến quyền vàlợi ích hyp pháp của mình Mục đích khiếu nai của công dân trong trường hop

này là yêu cầu người có thẩm quyền xem xét các quyết định, hành vi nhằm

chấm dứt sự xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp gắn liền với kinh tế của quyếtđịnh, hành vi đó, hoặc khắc phục những bất lợi về kinh tế của công dân do cácquyết định, hành vi gây ra Nhìn nhận từ phía người khiếu nại thì khiếu nạihướng tơi mục đích nhằm đạt được lợi ích về kinh tế vì vậy công dân rất dễthực hiện hành vi khiếu nại vượt qua khuôn khổ pháp luật Hơn nữa, trongquản lý 1anh chính nhà nước ban thân công dân luôn là đối tượng quan lý có

nghĩa vt tuân thủ, chấp hành các quyết định, hành vi của các chủ thể quản lýhành chính nhà nước Vì vậy, trong sâu xa, việc khiếu nại của công dân có thé

nhằm bio vệ quyền lợi về kinh tế cho chính mình Điều này dẫn đến hành vikhiếu nạ hành chính của công dân thường là mang tính chủ động nhưng nhiềukhi lại thiếu tính tích cực Tất nhiên, khiếu nại hành chính không phải là biện

pháp duy nhất mà công dân sử dụng để nhằm dat được mục đích kinh tế cho

mình Nếu so sánh với quan hệ lao động, người lao động sử dụng đình côngnhư là cích thức có hiệu quả nhất để bảo vệ quyền lợi cho họ, thì trong quản

lý hành :hính nhà nước, khiếu nại hành chính không phải là cách thức có hiệu

quả nhấ, triệt để nhất để đảm bảo lợi ích kinh tế Đây chính là lý do để công

dân thié: niềm tin khi sử dụng quyền khiếu nại hành chính, không muốn sử

dụng quyên khiếu nại hành chính nếu có thể Vì vậy, chúng ta cần phải đặt ranhững qu định thiết thực va phù hợp để công dan có thể sử dụng hợp pháp

quyền kiiếu nại hành chính, khiếu nại hành chính có hiệu quả trong việc bảo

vệ quyér lợi kinh tế, khắc phục được thiệt hai về kinh tế của công dân

Như vậy, khiếu nại hành chính khi xem xét dưới góc độ kinh tế làhành vi :¢ mục đích nhằm dat được lợi ích vật chất cho công dân

Dưới góc độ xã hội, khiếu nại hành chính là hành vi phản ứng có tinh tựnhiên của công dân trước QDHC, HVHC của co quan công quyền mà họ cho làtrái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích của ho Day cũng là hiện tượngthường phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước nói riêng, trong đời sống xã

hội nói chung Công dân thực hiện hành vi khiếu nại hành chính vừa là để tự vệvừa hướng tới mục đích yêu cầu chủ thể quản lý chấm dứt sự xâm hại quyền và

lợi ích hợp pháp của mình Qua đó, công dân yêu cầu nhà nước phải có phươngthức ngăn chặn sự vi phạm kỷ cương nhà nước, vi phạm qui tắc xã hội nói chung.Như vậy, khiếu nại hành chính còn là hiện tượng phan ánh sự vi phạm các quitac, chuẩn mực xã hội của chủ thể quản lý hành chính nhà nước, đòi hỏi xãhội, nhà nước phải có phương phức giải quyết những vi phạm đó [54, tr 10]

Mặt khác khiếu nại hành chính còn là hiện tượng có thể gây mất ổn

định trật tự xã hội Đặc biệt đối với những khiếu nại hành chính quá khích,khiếu nại hành chính đông người, khiếu nại vi phạm pháp luật hoặc những

khiếu nại lợi dụng khiếu nại nhằm mục đích chính trị sẽ gây ra sự bất ổn trong

cộng đồng dân cư, gây tâm lý hoang mang cho công dân đối với cơ chế quản

lý hành chính nhà nước hiện tại Nguy hại hơn là khiếu nại hành chính ở

trường hợp trên có thể gây ra sự mất niềm tin của công dân đối với chủ thể

quản lý hành chính nhà nước Trong lĩnh vực đất đai luôn diễn ra tình trạng

khiếu nại đông người, gắn liền với yếu tố lịch sử, khiếu nại vượt cấp, khiếu nại

không đúng thẩm quyền Trước khi sát nhập về Hà Nội, Hà Tây là tỉnh có nhiều

khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai Các vụ khiếu nại hành chính trong

lĩnh vực đất đai đã xảy ra tập trung ở các điểm công nghiệp trên địa bàn: cụmcông nghiệp xã Bích Hòa (huyện Thanh Oai), xã Phương Liên (huyện Thường

Tin), xã Hang Hà (huyện Dan Phượng), xã Ngoc Hòa (huyện Chương Mỹ).Nhiều khi người khiếu nại cầm theo đơn khiếu nại đứng trước các công sở,đứng gan hội trường Ba Dinh nơi họp phiên họp thường kỳ của Quốc hội Nhữngphương thức khiếu nại như vậy kích động sự hiếu kỳ của cả những ngườikhông khiếu nại, gây mất trật tự xã hội, kéo theo những hậu quả nghiêm trọng

vê chính trị, xã hội được coi là phương thức khiếu nại không hợp pháp, tuy

nhiên nó đã thể hiện rất rõ nét bản chất xã hội của khiếu nại hành chính

Ngoài ra, xét ở mức độ nhất định, khiếu nại hành chính cũng góp phầnbảo vệ những giá trị tiến bộ của xã hội như quyền dân chủ của công dân trongquản lý hành chính nhà nước Bởi khiếu nại hành chính là một trong những

biểu hiện của chế độ dân chủ nhân dân Trong chế độ đó, các quyền cơ bản

khác của công dân đã được Hiến pháp ghi nhận mà bị xâm phạm thì họ có

quyền khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền Đồng thời trong chế độ

dân chủ, công dân sẽ sử dụng quyền khiếu nại hành chính như là biện pháp để

tham gia xây dựng chính quyền, xây dựng xã hội [82, tr 124] Mặt khác, việcgiải quyết kịp thời, khách quan khiếu nại hành chính cũng là phương thức hữu

hiệu để các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức thực thi quyền lực nhà

nước vì mục tiêu đảm bảo tự do, dân chủ cho nhân dân

Quan hệ giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại là quan hệ quản lýhành chính nhà nước - quan hệ pháp luật hành chính Bởi vậy, khiếu nại hành

chính khẳng định sự công bằng, bình đẳng giữa đối tượng quản lý và chủ thể

quản lý Như vậy, khiếu nại hành chính đã góp phần tạo nên không khí dânchủ trong quan hệ quản lý hành chính nhà nước

Dưới góc độ chính trị, khiếu nại hành chính là hiện tượng mang tínhchính trị rõ nét Công dân thông qua hành vi khiếu nại thực hiện quyền giám sátcủa mình đối với cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức trong các cơ quan nhànước Khiếu nại hành chính cũng hướng tới tạo dựng môi trường quản lý hànhchính nhà nước trong sạch, minh bạch, đáp ứng được quyền, lợi ích chính đáng

của công dân Mặt khác, khiếu nại hành chính cũng thể hiện tính tích cực chính

tri của công dân với mong muốn một cơ chế quản lý nhà nước hợp pháp, kháchquan, hợp với lòng dân Tuy nhiên, ở góc độ khác khiếu nại trong quản lý hành

chính nhà nước có thể gây bất ổn đến tình hình chính trị của mỗi quốc gia Mặc

dù mục dich chính của người khiếu nại là nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp

của mình nhưng trong nhiều trường hợp người khiếu nại lợi dụng khiếu nại

nhằm mục đích chống đối chính quyền Người khiếu nại có thể sử dụng khiếu

nại như là một công cụ chính trị để phản đối một quyết định, một chính sáchcủa cơ quan nhà nước Ví dụ, khi nhà nước cần thu hồi đất để làm đường Cóthể đây là chính sách đúng, người có thẩm quyền cũng đã ban hành quyết địnhthu héi đất đúng pháp luật nhưng công dân không chấp hành Ho sử dụng khiếu

nại hành chính để phản đối chính sách qui hoạch đất đai Vì vậy họ phản đối

quyết định thu hồi đất Trong nhiều trường hợp khác những phần tử chống đốichính quyền lợi dụng khiếu nại hành chính là quyền chính trị của công dân,kích động, xúi giục công dân khiếu nại gây bất ổn tình hình an ninh chính trịquốc gia Vụ việc Ninh Thị Định ở Hải phòng là ví dụ cụ thể: Ninh Thị Địnhcùng một số người khiếu kiện khác liên hệ với đối tượng cơ hội chính trị nhậntài liệu phát tán trên mạng Internet và tham gia vào cái gọi là "Hội dân oan ".Ninh Thị Định còn nhận tiền của Thích Quảng Độ lôi kéo kích động ngườikhiếu kiện chống đối chính quyền

Có nhiều quan điểm không thừa nhận khiếu nại hành chính mang màu

sắc chính trị Tuy nhiên, thực tế khiếu nại hành chính diễn ra trong những năm

vừa qua cho chúng ta thấy tính chất nhạy cảm của khiếu nại hành chính.

Khiếu nại hành chính nếu không có một cơ chế giải quyết phù hợp thì rất cóthể là hiện tượng đe dọa, hoặc trực tiếp ảnh hưởng đến chính trị của mỗi mộtquốc gia Ngược lại chúng ta có một cơ chế tốt, phù hợp thì khiếu nại hànhchính lại là yếu tố chính trị tích cực nhằm củng cố nền dân chủ, hướng tới xâydựng chính quyền vững mạnh

Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại hành chính là quyền công dân đượcpháp luật hành chính thừa nhận Vì được coi là một loại quyền công dân như

đã phân tích ở phần trên nên quyền khiếu nại hành chính được thực hiện thôngqua hành vi yêu cầu của đối tượng quản lý với việc gửi đơn khiếu nại nhằmhướng tới bảo vệ những quyền lợi ích chính đáng của chính họ Bản chất pháp

lý của khiếu nại hành chính là việc công dân bảo vệ quyền, lợi ích hợp phápcủa mình khi tham gia vào quan hệ quản lý hành chính nhà nước Trong quan

hệ này chủ thể quản lý hành chính nhà nước luôn được sử dụng quyền lực nhà

nước để áp đặt ý chí đơn phương lên đối tượng quản lý Đương nhiên đó là sự

áp dat ý chí đơn phương trên cơ sở các qui định của pháp luật Song, tính chất

"quyền uy - phục tùng” của quan hệ quản lý hành chính nhà nước (quan hệpháp luật hành chính) hoàn toàn khác với quan hệ pháp luật dân sự (luôn có sự

thỏa thuận, bình đẳng), dé dẫn đến khả năng các chủ thể quản lý nhà nước áp

đặt ý chí đơn phương trái qui định của pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợppháp của công dân Đây là điều tối ky trong nhà nước pháp quyền với đặc

điểm nhà nước đặt mình trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật Vì vậy, việccông dân yêu cầu các chủ thể quản lý xem xét lại các QĐHC, HVHC khi họ

cho rằng các quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền lợi

ích hợp pháp của mình sẽ là phù hợp để công dân có thể tự bảo vệ được quyền

và lợi ích hợp pháp của mình, hơn nữa cũng là cơ hội để các chủ thể quản lý

hành chính nhà nước xem xét lại tính hợp pháp của các quyết định, hành vị đãđược ban hành, thực hiện trong quá trình quản lý hành chính nhà nước

Nét đặc trưng căn bản nhất của khiếu nại hành chính đó là "quyền yêu

cầu chủ thể quản ly xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính" của

công dân Trong quan hệ quản lý hành chính nhà nước, công dân có thể sử dụngquyền khiếu nại hành chính bằng hành vi khiếu nại cụ thể để biến khả năng bảo

vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình thành hiện thực Song, trong thực tế có

nhiều công dân có thể không thực hiện quyền khiếu nại hành chính của mình

cho dù họ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại Nghĩa là côngdân hoàn toàn có quyền quyết định thực hiện khiếu nại hành chính hay không thực

hiện khiếu nại hành chính để yêu cầu chủ thể quản lý hành chính hủy QDHC

hoặc chấm dứt thực hiện HVHC và khôi phục lại quyền, lợi ích đã bị xâm hại

Mối quan hệ pháp lý cơ bản giữa công dân với Nhà nước là mối quan hệ

mà ở đó cả hai bên đều có quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý trước Nhà

nước như nhau Nhà nước là tổ chức quyền lực quản lý xã hội bằng pháp luật; là

công cụ bảo vệ, bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; có nghĩa vụ

bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của công dân khi bi xâm hai Công dan vừa là chuthể của quyền lực nhà nước vừa là đối tượng chịu sự tác động của quyền lực nhànước, có nghĩa vụ tôn trọng va chấp hành pháp luật [20, tr 16-17] Như vậy,khiếu nại hành chính là quyền của đối tượng quản lý hành chính nhà nước, giải

quyết khiếu nại hành chính là nghĩa vụ của chủ thể quản lý hành chính nhà nước;chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải đảm bảo để công dan thực hiện được

quyền khiếu nại hành chính của mình ngược lại đối tượng quản lý phải có nghĩa

vụ thực hiện khiếu nại theo đúng qui định của pháp luật Khi xem xét bản chấtpháp lý của khiếu nại hành chính nhất thiết chúng ta phải đặt khiếu nại trong mối

quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý để có thể khẳng định rằng:

khiếu nại nảy sinh tất yếu trong quản lý, việc ghi nhận quyền khiếu nại cũng như

có những bảo đảm pháp lý để công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính làhết sức quan trọng Bởi khiếu nại chính là sự phản ứng của đối tượng quản lý với

chủ thể quản lý về hoạt động quản lý hành chính nhà nước Khiếu nại là kênh

"thông tin ngược" từ đối tượng quản lý đến chủ thể quan lý về những vi phạm,

khiếm khuyết của hoạt động quản lý [54, tr 11] Thông thường các vi phạmtrong hoạt động quản lý nhà nước thể hiện dưới các hình thức như: QDHC banhành, HVHC được thực hiện không đảm bảo tính căn cứ pháp lý (nghĩa là khi

ban hành QDHC, thực hiện HVHC chủ thể quan lý dựa trên những căn cứ pháp

lý đã hết hiệu lực, không đúng, không phù hợp, dẫn đến nội dung của QDHC,HVHC xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân); QĐHC, HVHCkhông dam bao tính hợp pháp (tính hợp pháp của QDHC, HVHC thường được

nhận diện thông qua các tiêu chí như: thẩm quyền, nội dung, trình tự thủ tục vàhình thức Chủ thể quản lý hành chính nhà nước khi ban hành QDHC, thực hiện

HVHC sai phạm ở một trong ba tiêu chí trên đều dẫn đến sự xâm hại quyền vàlợi ích hợp pháp của công dân); QDHC, HVHC không đảm bảo tính hợp lý (day

là yếu tố rất khó có thể nhận diện Bởi, hiện nay tiêu chí để đánh giá tính hợp lý

của văn bản qui phạm pháp luật cũng còn rất nhiều tranh cãi, tiêu chí để đánh giá

tính hợp lý của QDHC cá biệt và HVHC càng xa vời và trừu tượng Pháp luật rất

khó định lượng về vấn đề tính hợp lý cho dù vấn đề này là hữu ích cần được xemxét khi giải quyết khiếu nại hành chính Đây cũng chính là cơ sở để chúng ta quiđịnh quyền hạn của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại khi phán quyết vềtính đúng, sai của QDHC, HVHC bị khiếu nại)

Bên cạnh vi phạm khiếm khuyết trong quản lý hành chính nhà nước lànguyên nhân dẫn đến khiếu nại hành chính thì sự mất niềm tin của công dânđối với cơ quan nhà nước cũng là nguyên nhân dẫn đến khiếu nại hành chính

Khái niệm về khiếu nại hành chính dường như chưa được ghi nhận chính

thức trong bất kỳ một văn bản pháp luật hiện hành nào Nếu hiểu thuật ngữ

"khiếu nại hành chính” theo nguồn gốc từ tiếng Anh: (Administrative grievance)thì đó là khiếu nại văn bản hành chính Trong Từ điển giải thích thuật ngữhành chính, khiếu nại hành chính là:

Thuật ngữ để chỉ hành vi của cá nhân, cơ quan hay tổ chức

đề nghị với các cơ quan hành chính nhà nước hoặc với người có

thẩm quyền của cơ quan đó xem xét lại các quyết định hành chínhhay hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng, quyết định hoặc

hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền hoặc lợi ích hợppháp của mình [5, tr 102]

Với quan điểm này, khiếu nại hành chính là quyền đề nghị của công

dân với tư cách là đối tượng quản lý đối với chủ thể quan lý xem xét QDHC,

HVHC để tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình trước quyết định, hành

vi mà họ cho là đã xâm phạm đến quyền lợi của họ Định nghĩa này mới chỉnhận dạng được một loại khiếu nại hành chính trong quản lý hành chính nhà

nước mà chủ thể quản lý luôn là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có

thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước Việc đưa ra khái niệm chuẩn

về khiếu nại hành chính là cơ sở để qui định quyền khiếu nại hành chính trong

pháp luật thực định Điều này càng cần thiết để chúng ta có thể nhận dạng

khiếu nại hành chính, phân biệt khiếu nại hành chính với khiếu nại tư pháp

cũng như xác định cơ chế pháp lý phù hợp nhằm giải quyết khiếu nại hànhchính và bảo đảm cho công dan có thể sử dụng quyền khiếu nại hành chínhcủa mình khi tham gia vào quản lý hành chính nhà nước

Theo chúng tôi có thể quan niệm về khiếu nại hành chính như sau:Khiếu nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do pháp

luật qui định yêu cầu chủ thể có thẩm quyền xem xét lại các QĐHC, HVHCkhi họ có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâmphạm đến quyền lợi ích hợp pháp của mình

Như vậy, dưới góc độ pháp luật, khiếu nại hành chính là quyền khiếu nạihành chính của công dân được pháp luật hành chính qui định Bởi vậy, quyềnkhiếu nại hành chính cũng như bất kỳ quyền nào khác của công dân đều đượcxem xét trước hết với tư cách là quyền con người Mặt khác, quyền khiếu nạihành chính xuất phát từ quyền khiếu nại nói chung, vì vậy quyền khiếu nại hànhchính là quyền công dân Quyền công dân sẽ chỉ do hai loại văn bản pháp luậtqui định đó là luật cơ bản (Hiến pháp) và các luật khác trong đó bao gồm cả bộluật Những quyền được qui định trong Hiến pháp được gọi là quyền cơ bản làm

cơ sở pháp lý để hình thành các quyền khác trong các đạo luật, bộ luật hoặc quiđịnh cụ thể trên cơ sở các quyền mà Hiến pháp các đã qui định hoặc qui định

những quyền mới mà Hiến pháp chưa qui định [22, tr 54-55] Quyền khiếu

nại hành chính là quyền cụ thể trong hệ thống quyền công dân Việt Nam,

được qui định cụ thé từ quyền khiếu nại qui định tại Hiến pháp Quyền khiếunại hành chính được xác định là quyền quan trọng trong hệ thống quyền củacông dân Công dân sử dụng hợp pháp quyền khiếu nại hành chính vừa nhằmđảm bảo thực hiện các quyền và nghĩa vụ cơ bản khác của công dân vừa chốnglại sự tha hóa quyền lực từ phía các chủ thể quản lý hành chính nhà nước

Việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh vực quản lý nha

nước sẽ tạo lập mối quan hệ dân chủ giữa chủ thể quan lý và đối tượng quản ly;

đồng thời cũng tạo cơ hội để công dân có thể bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp củamình khi bị xam phạm bởi các QDHC, HVHC của cơ quan công quyền

Quyền khiếu nại hành chính được ghi nhận được xem là công cụ pháp

lý quan trọng mà Nhà nước xác lập nhằm đảm bảo việc thực hiện quyền khiếunại của cối tượng quản lý trong quan lý hành chính nhà nước Công dân sử

dụng corg cụ pháp lý này vừa để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mìnhvừa để g 4m sát hoạt động quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan nhà

nước, cá: cán bộ, công chức Từ cách quan niệm về quyền khiếu nại nóichung, cuyền khiếu nại hành chính nói riêng Chúng tôi cho rằng, quyềnkhiếu nạ hành chính là kha năng của công dân được Nhà nước thừa nhận

cho công dân có thể yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại

hành chnh xem xét lại QĐHC, HVHC anh hưởng trực tiếp đến quyền và

lợi ích hep pháp của mình nhằm bdo vệ quyền, lợi ích hợp pháp đó

Cuyền khiếu nại hành chính của công dân xuất phát từ quyền khiếunại được ghi nhận tại Điều 74 Hiến pháp 1992 đã sửa đổi năm 2001, do vậy códay đủ cic đặc điểm của quyền khiếu nại Tuy nhiên ở khía cạnh là quyền củacông dar trong quản lý hành chính nhà nước, chúng ta có thể nhận diện quyền

khiếu nạ hành chính ở các đặc trưng sau:

-Quyén khiếu nại hành chính là quyền công dân do pháp luật hành

Chính qu định.

áp luật hành chính ghi nhận quyền khiếu nại hành chính tại các quiphạm phíp luật hành chính ở các văn bản luật và văn bản dưới luật Do tínhphức tạpcủa hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà việc ghi nhận quyền

khiếu nạ hành chính không thể qui định tại một đạo luật Hơn nữa, những nội

dung quin lý hành chính nhà nước khác nhau có nhiều điểm đặc thù bởi vậyquyền kliéu nại hành chính của công dân được pháp luật hành chính qui định

cụ thé, ci tiết ở mỗi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nhất định Tuynhiên dì là qui định ở các văn bản khác nhau song đều khẳng định rằng: khi

tham g1evào quan hệ pháp luật hành chính công dân được Nhà nước ghi nhậnquyền kiiếu nại hành chính Quyền khiếu nại hành chính cùng với các quyền

khác của công dân là yếu tố không thể thiếu khi xác lập địa vị pháp lý của

công dân khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính

- Quyền khiếu nại hành chính của công dân được thực hiện theo thi

tục hành chính.

Việc ghi nhận quyền khiếu nại cho một bên chủ thể trong quan hệ pháp

luật hành chính vừa khẳng định tranh chấp hành chính tất yếu xảy ra trong quan

hệ pháp luật hành chính vừa thừa nhận công cụ pháp lý mà một bên chủ thể cóthể sử dụng để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình chính là khiếu nại Bởivậy để quyền khiếu nại hành chính được triển khai vào thực tiễn cần thiết một thủtục - đó là thủ tục hành chính Hơn nữa khi một bên chủ thể trong quan hệ pháp

luật hành chính thực hiện quyền khiếu nại hành chính sé làm phát sinh một quan

hệ pháp luật hành chính mới giữa người khiếu nại với chủ thể bị khiếu nại.Căn cứ vào tính chất quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong mối quan hệ nàythì quan hệ pháp luật hành chính phát sinh khi công dân thực hiện quyền khiếu

nại hành chính vừa là quan hệ nội dung vừa là quan hệ thủ tục Ở quan hệ này

các chủ thể thực hiện các thủ tục pháp lý cần thiết nhằm thực hiện quyền khiếu

nại hành chính cũng như thực hiện các nghĩa vụ bảo đảm cho việc thực hiệnquyền khiếu nại hành chính Như vậy thủ tục hành chính là trình tự pháp lýcần thiết bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân

Thực tiễn giải quyết khiếu nại trên thế giới cho thấy có nhiều phương

thức khác nhau Mỗi quốc gia có thể chế chính trị, tổ chức bộ máy hay quanniệm về sự phân công quyền lực khác nhau song hầu hết các quốc gia đều quantâm đến việc tạo điều kiện để công dân thực hiện quyền phản kháng đối với các

quyết định hay hoạt động của cơ quan nhà nước khi nó xâm phạm đến quyền lợi

ích của họ Ở các nước có trình độ phát triển càng cao thì càng có xu hướng mở

rộng quyền dân chủ của công dân trong lĩnh vực này [62, tr 34] Về cơ bản các

quốc gia trên thế giới đều qui định hai phương thức chủ yếu giải quyết tranh chấp

hành chính Thit nhất, giải quyết khiếu nại hành chính bằng thủ tục hành chính

tức là giao việc giải quyết khiếu nại hành chính cho các cơ quan hành chính nhà

nước Việc giải quyết khiếu nai hành chính theo phương thức này có thể thực

hiện một lần hoặc nhiều lần; tu? hai, phương thức giải quyết tranh chấp hànhchính bàng thủ tục tố tụng, bởi tòa án Nhiều quốc gia cho phép người dân lựachọn phương thức giải quyết bằng con đường hành chính hoặc tư pháp Nhưng cónhững quốc gia lại qui định trước khi khởi kiện ra tòa án phải khiếu nại theo conđường hành chính Một số quốc gia lại kết hợp mềm dẻo giữa hai phương thức để

giải quyết khiếu kiện hành chính Ở Việt Nam vận dụng theo phương thức nào

đòi hỏi chúng ta phải nghiên cứu kỹ Cho đến thời điểm hiện nay khiếu nại hànhchính ở một số lĩnh vực cụ thể trước hết được thực hiện theo thủ tục hành chính.Sau khi thực hiện quyền khiếu nại hành chính nếu công dân thực hiện quyền khởikiện thì tranh chấp hành chính tiếp tục được giải quyết theo thủ tục tố tụng

- Quyển khiếu nại hành chính là một trong những quyền công dân

trong lĩnh vực hành chính - chính trị, là hình thức quan trọng để công dân

tham gia vào quản lý hành chính nhà nước, quản lý xã hội

Khi tham gia vào quản lý hành chính nhà nước, công dân là chủ thểtham gia vào quan hệ pháp luật hành chính Quyền khiếu nại hành chính củacông dân chính là quyền của đối tượng quản lý hành chính nhà nước Thôngqua việc sử dụng quyền khiếu nại hành chính công dân gián tiếp tham gia vàoquản lý hành chính nhà nước; giúp phát hiện những cán bộ, công chức không

đủ trình độ, phẩm chất đảm nhận công vụ; hướng tới xây dựng nền công vụtrong sạch, hiệu quả, vững mạnh Đặc biệt trong vị thế là quyền trong lĩnh vựchành chính - chính trị, quyền khiếu nại hành chính của công dân góp phần mởrộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền làm chủ của công dân; pháthiện va làm sáng tỏ nhiều hành vi vi phạm pháp luật, hiện tượng tham nhũng,lãng phí trong bộ máy hành chính nhà nước

- Đối tượng của quyền khiếu nại hành chính là các QĐHC, HVHC của

các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước (gọichung là của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước)

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học thì QDHC được hiểu như sau: