MỤC LỤC
Nhưng số lượng khiếu nại hành chính lại lớn hơn nhiều so với các loại khiếu nại khác (xem bảng 1 và bảng 2 phần phụ lục). Mặt khác, thực tiễn thực hiện quyền khiếu nại hành chính hết sức phức tạp, nhạy cảm và mang tính chính trị sâu sắc. Điều đó cho thấy việc đưa ra khái niệm về khiếu nại hành chính là hết sức cần thiết, là yếu tố quan trọng cho việc đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân. Chúng tôi cho rằng, để có cách nhìn thống nhất và toàn diện về quyền khiếu nại hành chính trước hết phải xem xét bản chất của khiếu nại hành chính. Chúng ta chỉ có thể nhận diện chính xác về bản chất khiếu nại hành chính, khi xem xét khiếu nại hành chính một cách toàn diện, dưới những góc độ khác nhau. Cu thể, khiếu nại hành chính sẽ được xem xét đưới góc độ kinh tế, xã hội, chính trị và pháp lý. Dưới góc độ kinh tế, khiếu nại hành chính thể hiện khá mờ nhạt. Tuy nhiên nhìn nhận ở khía cạnh tương đối, mang tính gián tiếp thì khiếu nại hành chính là hành vi nhằm đạt được lợi ích vật chất cần thiết của công dân. Việc công dân yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hoặc hành vi mà họ cho là trái pháp luật phần nào hướng tới bảo vệ lợi ích vật chất cần thiết mà họ có được hoặc bị ảnh hưởng bởi QDHC, HVHC bị khiếu nai. Như vậy, trong nhiều trường hợp khiếu nại hành chính là hành vi có mục đích kinh tế. Dĩ nhiên yếu tố kinh tế trong khiếu nại hành chính không đồng nghĩa với lợi nhuận, bởi QDHC, HVHC không giống một hợp đồng kinh tế mà là hình thức quan lý hành chính nhà nước của cơ quan nhà nước. Nguy cơ gây thiệt hại về lợi ích vật chất cho công dân - đối tượng bi áp dụng quyết định, hành vi đó rất dé xảy ra. Đó chính là lý do để pháp luật qui định rằng: công dân có quyền khiếu nại đến chủ. pháp, m)t HVHC hoàn toàn đúng luật vẫn có thể là đối tượng khiếu nại hành chính néu công dân cho rằng quyết định, hành vi đó đã xâm hại đến quyền và lợi ích hyp pháp của mình. Thông thường các vi phạm trong hoạt động quản lý nhà nước thể hiện dưới các hình thức như: QDHC ban hành, HVHC được thực hiện không đảm bảo tính căn cứ pháp lý (nghĩa là khi ban hành QDHC, thực hiện HVHC chủ thể quan lý dựa trên những căn cứ pháp lý đã hết hiệu lực, không đúng, không phù hợp, dẫn đến nội dung của QDHC, HVHC xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân); QĐHC, HVHC không dam bao tính hợp pháp (tính hợp pháp của QDHC, HVHC thường được nhận diện thông qua các tiêu chí như: thẩm quyền, nội dung, trình tự thủ tục và hình thức. Chủ thể quản lý hành chính nhà nước khi ban hành QDHC, thực hiện HVHC sai phạm ở một trong ba tiêu chí trên đều dẫn đến sự xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của công dân); QDHC, HVHC không đảm bảo tính hợp lý (day là yếu tố rất khó có thể nhận diện. Bởi, hiện nay tiêu chí để đánh giá tính hợp lý của văn bản qui phạm pháp luật cũng còn rất nhiều tranh cãi, tiêu chí để đánh giá tính hợp lý của QDHC cá biệt và HVHC càng xa vời và trừu tượng. Pháp luật rất. khó định lượng về vấn đề tính hợp lý cho dù vấn đề này là hữu ích cần được xem xét khi giải quyết khiếu nại hành chính. Đây cũng chính là cơ sở để chúng ta qui định quyền hạn của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại khi phán quyết về tính đúng, sai của QDHC, HVHC bị khiếu nại).
Trong nhiều trường hợp hệ thống văn bản pháp luật dưới luật về quyền khiếu nại hành chính đóng vai trò qui định chỉ tiết, cụ thể những qui phạm pháp luật của Hiến pháp, luật, các văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, nhằm biến những qui định chung thành qui định chi tiết và đầy đủ hơn; cũng có thể trực tiếp thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước; đồng thời đặt ra những qui phạm pháp luật mới về quyền khiếu nại hành chính của công dân và giải quyết khiếu nại hành chính phù hợp với thực tiễn quản lý hành chính nhà nước cụ thể, không trái với Hiến pháp, luật. Thông qua hoạt động giám sát của mình, Quốc hội có thể kiểm nghiệm được tính thực tế của quyền khiếu nại được ghi nhận trong Hiến pháp; thấy được những khó khăn và thuận lợi trong việc triển khai thực hiện quyền khiếu nại hành chính của các chủ thể có thẩm quyền; thấy được những điểm mạnh và điểm yếu của việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa để từ đó Quốc hội kịp thời có những quyết sách, sự chỉ đạo kịp thời trong việc bảo đảm quyền khiếu nại hành chính của công dân.
Cũng theo qui định của pháp luật hiện hành cá nhân, tổ chức được quyền khiếu nại hai lần đối với QĐHC, HVHC (trừ trường hợp pháp luật có qui định khác). Vì vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao gồm thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần một và thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Nội dung thẩm quyền giải quyết khiếu nại luôn là vấn đề quan trọng và có ý nghĩa trong bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân. * Những chủ thể chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần một:. Căn cứ vào các Điều 19, 21, 24 thì Chủ tịch UBND cấp xã; Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở và cấp tương đương; Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ là những chủ thể chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần một đối với QĐHC, HVHC của mình và của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp. Việc qui định như vậy xuất phát từ những lý do cơ bản sau: ¡) Đây là những chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhưng cũng có thể đồng thời là người bị khiếu nại hành chính. Phương thức này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể quản lý hành chính có thể xem xét lại các QDHC, HVHC của mình, tự đánh giá về tính có căn cứ. và tính hợp pháp của các quyết định, hành vi đó. ii) Đây cũng là qui định tao. cơ hội cho các chủ thể quản lý khác phục, sửa đổi, hủy bỏ kịp thời các quyết định, hành vi trái pháp luật trong quá trình thực hiện hoạt động quan lý hành chính nhà nước. iii) Với trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần đầu các chủ thé quản lý sẽ tạo ra môi trường dân chủ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý, củng cố niềm tin của công dân với chính quyền. Sự thiếu thống nhất thể hiện ngay trong Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành, thể hiện giữa các văn bản qui định về quyền khiếu nại hành chính trong các lĩnh vực cụ thể như thiếu thống nhất khi sử dụng thuật ngữ thời hiệu khiếu nại hành chính; qui định thời hiệu không thống nhất giữa các văn bản pháp luật Luật Đất đai, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 qui định cụ thể chi tiết Luật Đất đai; thiếu thống nhất khi qui định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu giữa Điều 30 với các Điều 19, 20, 21 Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành; thiếu thống nhất khi qui định về đối tượng khiếu nại giữa Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành với Điều 12 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi, bổ sung năm 2006, Điều 162 Nghị định.
Báo cáo tổng kết hàng năm về giải quyết khiếu nại, tố cáo của Thanh tra Chính phủ trên phạm vi cả nước cũng cho thấy khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước xảy ra ở mọi lĩnh vực đều có xu hướng gia tăng (đất đai, thuế, xử phạt hành chính, công chứng, chứng thực, hải quan, xây dựng, cấp phép..), trong đó khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai chiếm số lượng lớn, phức tạp hơn cả, ước tính chiếm 80% số vụ việc khiếu nại, nhất là khiếu nại hành chính liên quan đến đền bù đất, tái định cư, giải phóng mặt bằng, thu hồi đất. Rất nhiều QDHC, HVHC trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về dat đai bị khiếu nai, trong số đó có nhiều QDHC được ban hành có dấu hiệu chính quyền cơ sở không có thẩm quyền hoặc lạm quyền trong quản lý nhà nước về đất đai, cơ quan nhà nước có thẩm quyền không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho nhân dân theo đúng qui định của pháp luật hoặc nhiều QDHC ban hành có dấu hiệu sai phạm trong quá trình thu hồi đất giải phóng mặt bằng, thu hồi đất không có trong qui hoạch, thu hồi đất sai qui hoạch.
Hiện tượng nhiều công dân ở các tỉnh thành liên kết với nhau thành từng đoàn người, dùng băng rôn, khẩu hiệu đứng trước các trụ sở tiếp dân của cơ quan trung ương và nhà riêng của một số cán bộ lãnh đạo từ ngày này qua ngày khác; một số người đi khiếu nại bị kẻ xấu lợi dụng gửi kèm theo đơn khiếu nại là những tài liệu mang màu sắc chính trị, cá biệt có trường hợp phát tán tài liệu của người Việt Nam ở nước ngoài nhằm mục đích chống đối chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước ta [75]. Nghị quyết chỉ rừ về cụng tỏc kiểm tra, thanh tra đối với cụng tỏc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước: Tăng cường chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc cơ quan hành chính nhà nước các cấp trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có hiệu lực pháp luật; kịp thời xử lý nghiêm đối với những người thiếu trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Nội dung về đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức được xác định cụ thể ở các yếu tố quản lý, tiền lương chính sách, đào tạo, bồi dưỡng, trách nhiệm và đạo đức của cán bộ, công chức theo xu hướng cán bộ, công chức phải dam bảo trình độ nhưng phải đảm bảo yếu tố đạo đức với lý tưởng "vì dân phục vụ”, gần gũi với nhân dân, vì quyền, lợi ích hợp pháp của dân. Chúng ta cần phải có sự đổi mới về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính nhằm đảm bảo yêu cầu cải cách hành chính: đó là bảo đảm việc thực thi pháp luật nghiêm minh của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước cho phù hợp với yêu cầu quản lý hành chính nhà nước trong giai đoạn mới, cũng như đề cao trách nhiệm, đạo đức của cán bộ, công chức.
Trong khi đó đại số công dân chưa có thói quen nhờ luật sư trợ giúp về mặt pháp lý, mặt khác luật sư Việt Nam còn ít tham gia vào việc giải quyết các khiếu kiện hành chính bởi thù lao tra cho luật sư tư vấn, trợ giúp khách hang trong các vụ khiếu nại hành chính chưa cao, vụ việc khiếu nại hành chính thường kéo dài, mất thời gian, công sức cũng như chi phí của luật sư và Luật sư Việt Nam cũng chưa có sự dũng cam, tâm huyết với nghề để có thể bảo vệ công lý trong các vụ khiếu nại hành chính [67]. Pháp luật hiện hành về quyền khiếu nại hành chính có nhiều qui định chưa đảm bảo tinh minh bạch như: cách tính thời hiệu khiếu nại, xác định người khởi kiện, người bị khiếu nại trong vụ việc khiếu nại hành chính, các qui định về biện pháp chế tài đối với cá nhân, tổ chức vi phạm Luật khiếu nại, tố cáo.Mặt khác pháp luật hiện hành cũng chưa đảm bảo tính minh bạch và độc lập giữa người giải quyết khiếu nại và người bị khiếu nại, cụ thể người giải quyết khiếu nại đồng thời là người bị khiếu nại hoặc là cấp trên trực tiếp của người bị khiếu nại.
Khụng hiểu đỳng về quyền khiếu nại hành chớnh, khiếu nại hành chính, tranh chấp hành chính đôi khi khiến cho con đường di tìm công lý của công dân không ít lần gặp trở ngại và gây ra nhiều khó khăn cho cơ quan thụ lý (đơn cử như lẽ ra phải làm đơn tố cáo thì công dân lại làm đơn khiếu nại và ngược lại, lẽ ra có thể gửi đơn khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền nếu công dân nhận thức được nên sử dụng quyền khiếu nại hành chính hay không thì lại gửi đơn đến cơ quan nhà nước không có thẩm quyền giải quyết). Chúng tôi cho rằng, nên hiểu khái niệm khiếu nại hành chính, quyền khiếu nại hành chính theo nghĩa như đã phân tích ở chương 1 của luận án. Với các khái niệm này công dân chỉ sử dụng quyền khiếu nại hành chính của mình khi:. i) QĐHC, HVHC áp dụng đối với mình có căn cứ bất hợp pháp. ii) quyền va lợi ích hợp pháp của công dân bị xâm hại do QDHC, HVHC của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. iii) có sự bất đồng giữa công dân với cơ quan nhà nước trong quan hệ quản lý hành chính nhà nước. Hiện nay còn nhiều qui định pháp luật của các luật chuyên ngành mâu thuẫn với Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 về: thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết khiếu nại, qui trình giải quyết khiếu nại.., mâu thuẫn giữa Luật khiếu nại, tố cáo với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, về thủ tục khiếu nại, nhiều luật chuyên ngành vẫn qui định: quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng dẫn đến quá trình giải quyết khiếu nại hành chính người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lúng túng (như Luật Đất đai, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Pháp lệnh về thuế thu nhập với người. có thu nhập cao).