Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường: Kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐÈ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CÁP TRƯỜNG

KIEM TRA, RA SOÁT, XU LI, HE THONG HOAVAN BAN QUI PHAM PHAP LUAT

MA SO: LH-09-08 - DHL - HN

Chi nhiém dé tai: T.S Bui Thi Dao

HA NOL, tháng 12 năm 2010

A ey n

DANH MUC CAC CHUYEN DE

Một số van đề lí luận về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khiban hành

Một số vấn đề lí luận về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban

Một số vấn đề lí luận về rà soát văn bản qui phạm pháp luậtMột số vấn đề lí luận về xử lí văn bản qui phạm pháp luật

Một số van dé lí luận về hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

Mối quan hệ giữa các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thong hoa van

12.Thuc trang và hướng hoàn thiện hoạt động hệ thong hóa văn ban qui

pham phap luat

DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN

STT HỌ VÀ TÊN DON VỊ CHUYEN DE

) Nguyên Ngọc Bích Đại học Luật HN | 32 Bùi Thị Đào Đại học Luật HN | 1, 6, 8

3 Nguyễn Minh Doan Đại học Luật HN | 5

4 Nguyễn Thị Hoi Đại học Luật HN | 4, 10,11,125 Nguyên Văn Thái Đại học Luật HN | 7

6 Đoàn Thị Tô Uyên Đại học Luật HN | 2, 9

MỤC LỤC

hóa văn ban qui phạm pháp luật

STT NOI DUNG TR1 | Phan mở dau 4

2 | Báo cáo tông thuật 93 | Mot so vân đê lí luận vê kiêm tra văn ban qui phạm pháp luật| 37

trước khi ban hành

4 | Một sô vân dé lí luận về kiêm tra văn bản qui phạm pháp luật sau | 49

khi ban hành

5 | Một sô vân dé lí luận vê rà soát văn bản qui phạm pháp luật 656 | Một sô van đê lí luận vê xử lí văn bản qui phạm pháp luật 807 | Một so van dé lí luận vê hệ thong hóa văn ban qui phạm pháp | 94

PHAN THỨ NHẬTMỞ DAU

I Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Trong bối cảnh xây dựng nha nước pháp quyền đáp ứng nhu cau hội nhậpquốc tế ở nước ta hiện nay, yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật trở nên cấpbách hơn bao giờ hết Mục đích nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật đượcđặt ra trước hết ngay trong quá trình xây dựng từng văn bản quy phạm phápluật, trong đó đòi hỏi mỗi văn bản với tính cách là một đơn vị độc lập tương đốitrong hệ thống pháp luật phải có chất lượng cao, đồng thời mỗi văn bản phảicùng với các văn bản khác tạo nên hệ thong pháp luật hài hòa, thông nhất, toàndiện Tuy nhiên, vì nhiều lí do khác nhau không phải văn bản nào cũng đượcban hành với chất lượng đạt yêu cầu, đồng thời mỗi văn bản quy phạm pháp luậtchỉ có thể phát huy giá trị điều chỉnh các quan hệ xã hội trong những điều kiệnnhất định, khi điều kiện xã hội thay đổi đến một mức độ nào đó thì văn bảnkhông còn giữ được giá trị điều chỉnh ban đầu nữa, thậm chí gây ra những tácđộng ngược Mặt khác, do số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hànhnhững năm gan đây quá lớn và nhiều khi phải giải quyết những nhiệm vụ khácấp bách như để điều chỉnh những nhóm quan hệ xã hội mới phát sinh hay đểhội nhập quốc tế trong những lĩnh vực nhất định Vì vậy, mối tương quan giữacác văn bản quy phạm pháp luật trong cùng lĩnh vực, giữa các lĩnh vực với nhauhay của các quy đmh ngay trong cùng một văn bản đôi khi chưa được xử lí hợplí làm cho việc thực hiện pháp luật khó khăn và áp dụng pháp luật thiếu thốngnhất,làm giảm hiệu quả điều chỉnh của từng văn bản nói riêng và cả hệ thốngpháp luật nói chung Do vậy, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật không chỉlà hoàn thiện từng văn bản riêng biệt mà còn là nâng cao chất lượng của văn bảntrong môi quan hệ với các văn bản khác Từ đó xuât hiện nhu câu đánh giá chât

lượng của từng văn bản và đánh giá tong thé các văn bản quy phạm pháp luật,làm cho hệ thong pháp luật thực sự có sự thống nhất nội tại cao Tức là phải tiếnhành các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thong hóa van ban qui phạm phápluật Ở bat cứ giai đoạn nao của quan lí nhà nước, các hoạt động nay cũng đềuđược thực hiện với những qui mô khác nhau nhưng không thường xuyên, liêntục hay ít nhất cũng chưa đáp ứng được yêu cau của thực tiễn quản lí đất nước.Nguyên nhân thì có nhiều trong đó có nhận thức về ý nghĩa, tam quan trọng, vềnội dung, cách thức tiến hành các hoạt động đó chưa sâu sắc, chưa thong nhất.

Vì vậy, việc làm sáng tỏ cơ sở lí luận, cơ sở thực tiễn của các hoạt động này,

tìm ra cách thức thực hiện một cách tốt nhất các hoạt động đó đang là van đề cóý nghĩa thiết thực trong thực tế quản lí hiện nay.

II Tình hình nghiên cứu đề tài

Kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp là hoạtđộng thực tế mang đậm tính nghiệp vụ, kĩ thuật Cho dù các hoạt động này đãđược tiễn hành trên thực tế nhiều lần, khi rải rác, khi tập trung thành dot songviệc nghiên cứu những van đề lí luận liên quan đến các hoạt động này vẫn chưaday du, sâu sắc Các công trình nghiên cứu đã công bố có thé kế đến như: cácGiáo trình Li luận chung về nhà nước và pháp luật của các cơ sở đào tạo luật;Đề tài cấp bộ “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật- thực trạng và giảipháp hoàn thiện” của Viện Khoa học pháp lí, Bộ Tư pháp; các kỉ yếu hội thảodo Nhà pháp luật Việt- Pháp phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức trong quá trìnhxây dựng, sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; luậnvăn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan về “Kiểm tra và xử lí văn bản qui phạmpháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay”; sáchchuyên khảo “Xử lí văn bản quản lí hành chính nhà nước khiếm khuyết” củaTS Nguyễn Thế Quyền và rất nhiều bài nghiên cứu của các tác giả khác nhauđăng trên các tạp chí chuyên ngành về những khía cạnh khác nhau của các hoạt

động này Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu đó chưa tạo nên cái nhìn tổngquát về toàn bộ van đề mà mới chỉ giới thiệu các khái niệm cơ bản (Giáo trìnhLí luận chung về nhà nước và pháp luật), tập trung vào một số hoạt động vànghiêng về góc độ kĩ thuật, nghiệp vụ hay chỉ là hoạt động của một cấp chínhquyên (dé tài cấp bộ của Bộ Tư pháp, luận văn thạc sĩ, các bài tạp chí) Vivậy, cần có sự nghiên cứu toàn diện hơn để có thê cung cấp cơ sở lí luận, thựctiễn cần thiết cho hoạt động rà soát, kiểm tra, xử lí, hệ thống hóa văn bản quyphạm pháp luật mới có thể đáp ứng được yêu cầu quản lí nhà nước, xây dựngnhà nước pháp quyền hiện nay.

IH Phương pháp nghiên cứu

Việc nghiên cứu đề tài được thực hiện trên cơ sở quan điểm của chủnghĩa Mác- Lê nin về nhà nước và pháp luật Những phương pháp nghiên cứuchủ yếu được sử dụng là phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, lịch sử, xãhội học, thông kê.

IV Mục đích nghiên cứu đề tài

Kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là côngviệc cần phải tiến hành thường xuyên, liên tục dé đảm bảo chất lượng cho hệthong pháp luật Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài nhằm những mục đích sau:

- Làm sáng tỏ cơ sở lí luận của hoạt động rà soát, kiểm tra, xử lí, hệ thônghóa văn bản quy phạm pháp luật, các yêu cầu về nghiệp vụ, tổ chức bộ máy,nhân sự, pháp luật của các hoạt động này.

- Đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thong hóa pháp

luật ở nước ta trong giai đoạn vừa qua.

- Làm rõ nhu cầu kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản quy phạmpháp luật nói chung và nhu cầu kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thong hoa van banquy phạm pháp luật trong một số ngành luật cụ thê.

- Dé xuất một số kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao

chất lượng hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thong hóa van ban quy phạm

pháp luật.

Kết quả nghiên cứu đề tài sẽ là tài liệu tham khảo bổ ích cho các cơ quannhà nước, các cán bộ, công chức tham gia hoạt động ra soát, kiểm tra, xử lí, hệthống hóa văn bản quy phạm pháp luật và những người quan tâm đến các hoạtđộng này cả dưới góc độ lí thuyết và thực tiễn.

V Phạm vi nghiên cứu

Đề tài sẽ tập trung nghiên cứu các vấn đề lí luận, pháp lí, thực tiễn củahoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thong hóa văn ban quy phạm pháp luật nóichung; hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thống hóa văn bản pháp luật do mộtsố cơ quan nhà nước tiến hành; trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hoàn thiệnpháp luật, nâng cao chất lượng thực tiễn của các hoạt động đó.

VỊ Nội dung nghiên cứu

Các chuyên đề nghiên cứu cụ thê của đề tài bao gồm:

1 Một số van dé lí luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trước khivăn bản được ban hành

2 Một số vấn đề lí luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau khi vănbản được ban hành

Một số van dé lí luận về rà soát văn bản pháp luật.

Một số vấn đề lí luận về xử lí văn bản quy phạm pháp luật

Một số vấn đề lí luận về hệ thông hóa văn bản quy phạm pháp luật

Am fh m 2 Mối liên hệ giữa các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thông hóa vănbản quy phạm pháp luật

7 Cơ quan quyền lực nhà nước với hoạt động kiểm tra, rà soát xử lí, hệthống hóa văn bản quy phạm pháp luật

8 Hoàn thiện pháp luật về hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luậttrước khi văn bản được ban hành

9 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra văn bảnquy phạm pháp luật sau khi văn bản được ban hành

10.Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động rà soát văn bảnquy phạm pháp luật

11.Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xử lí văn bản quy

phạm pháp luật

12.Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động hệ thống hóa vănbản quy phạm pháp luật

PHẢN THỨ HAIBAO CAO TONG THUATDé tai:

“Kiểm tra, rà soát, xử li, hệ thong hóa văn ban qui phạm pháp luật”

1 MOT SO VAN DE LÍ LUẬN VE KIEM TRA, RA SOÁT, XỬ LÍ,HE THONG HOA VAN BAN QUI PHAM PHAP LUAT

1.1 Một số van đề lí luận về kiểm tra van bản qui phạm pháp luật

trước khi văn bản được ban hành

Khái niệm kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi văn bản

được ban hành

Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành là hoạt độngđánh giá chất lượng của dự thảo văn bản về tính hợp pháp, tính hợp lí, về thủtục ban hành, kĩ thuật trình bay giúp cơ quan soạn thảo nâng cao chất lượng bảnthảo và tạo cơ sở cho cơ quan ban hành quyết định việc ban hành văn bản Kiểmtra văn bản trước khi ban hành được thực hiện thông qua hai hình thức hoạtđộng cụ thé là thâm tra và thấm định Thâm tra là hoạt động kiểm tra dự thảovăn bản do các cơ quan, t6 chức trong hệ thống co quan quyên lực nha nướctiến hành đối với các dự thảo văn bản do cơ quan quyên lực ban hành Thâmdinh là hoạt động kiểm tra do các cơ quan, tổ chức trong hệ thong co quan hanhchính tiễn hành đối với dự thảo văn ban của cơ quan hành chính nhà nước hoặcvăn bản của cơ quan quyền lực ban hành nhưng do cơ quan hành chính soạnthảo Dựa vào định nghĩa về thẩm định trong Điều 1 Qui chế thẩm định dự án,dự thảo văn bản qui phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ có thé định nghĩavề hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành như sau“Kiểm tra (thẩm định, thẩm tra) dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật là

hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung, hình thức cua dự án, dự thao nhằmbảo đảm tinh hợp hiến, hợp pháp, tinh thong nhất, dong bộ của dự án, dự thảotrong hệ thong pháp luật”.

Chủ thể kiểm tra:

Chủ thé thâm định bao gồm Bộ Tư pháp, tổ chức pháp chế của các bộ, cơquan ngang bộ, cơ quan tư pháp ở địa phương Bộ Tư pháp có trách nhiệm thâmđmh các dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy banthường vụ Quốc hội do Chính phủ trình, thẩm định dự thảo nghị định của Chínhphủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ Tổ chức pháp chế của bộ, cơ quanngang bộ thâm định dự thảo thông tư do Bộ trưởng ban hành Sở Tư pháp,Phòng Tư pháp thấm định nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp do Ủyban nhân dân trình, thâm định dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dâncùng cấp.

Chủ thê thâm tra gồm Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, cácỦy ban khác của Quốc hội, các Ban của Hội đồng nhân dân Hội đồng dân tộcvà các Ủy ban của Quốc hội thâm tra các dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghịquyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Các ban của Hội đồng nhândân thâm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Mặc dù hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm trước khi ban hành đượctiễn hành bởi nhiều cơ quan khác nhau nhưng tất cả các cơ quan đó đều có điểmchung là có sự độc lập tương đối so với cơ quan ban hành và cơ quan, tổ chứcsoạn thảo văn bản, đồng thời đó là các cơ quan có hoạt động chuyên môn,nghiệp vụ khá rõ Những điểm chung này cũng là yêu cầu cần thiết đối với cơquan kiểm tra để đảm bảo tính khách quan cũng như giá trị thiết thực của ý kiếnkiểm tra.

Nội dung kiểm tra Nội dung kiểm tra gồm: Sự cần thiết ban hành vănbản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp của nội dung

dự thảo với đường lỗi, chính sách của Đảng: sự phù hợp của dự án, dự thảo vớiHiến pháp và các văn bản qui phạm pháp luật; tính khả thi của dự án, dự thảo;ngôn ngữ, kĩ thuật soạn thảo Như vậy, nội dung kiểm tra rất rộng bao gồm tất

cả các khía cạnh khác nhau của dự án, dự thảo nhằm đánh giá chất lượng của dự

án, dự thảo một cách toàn diện.

Mục đích của kiểm tra Một cách chung nhất, mục đích của kiểm tra vănbản trước khi ban hành là giảm thiểu khả năng văn bản qui phạm được ban hành

có chất lượng thấp Một cách cụ thể, kiểm tra có hai mục đích Một là, thammưu, tư vấn cho cơ quan, tô chức soạn thảo văn bản nâng cao chất lượng bản

thảo Hai là, tham mưu, tư van cho cơ quan ban hành văn bản trong việc quyếtđịnh có ban hành văn bản hay không Cả hai mục đích này đều thê hiện ở chỗcơ quan kiểm tra tiến hành kiểm tra toàn diện dự án, dự thảo xuất phát từ gócnhìn độc lập, khách quan đối với quan điểm, cách đánh giá van dé của cả cơquan soạn thảo và cơ quan ban hành văn bản.

Qui trình kiểm tra Qui trình kiểm tra nói chung bao gồm: Một là, tiếpnhận hồ sơ kiểm tra Cơ quan kiểm tra tiếp nhận hồ sơ kiểm tra do cơ quan, tổchức soạn thảo gửi đến, kiểm tra tài liệu có trong hồ sơ, nếu thiếu thì cơ quankiểm tra yêu cầu cơ quan, tổ chức soạn thảo cung cấp đầy đủ Hai là, tiến hànhkiểm tra Việc kiểm tra được thực hiện đối với tất cả các nội dung kiểm tra, cơquan kiểm tra có thê độc lập tiến hành hoặc phối hợp với cơ quan, tổ chức soạnthảo tiễn hành khảo sát thực tế, tô chức các cuộc hội thảo phục vụ cho việc kiểmtra Ba là, lập báo cáo kiểm tra Cơ quan kiểm tra phải lập báo cáo kiểm tra thểhiện kết quả kiểm tra, ý kiến chính thức của cơ quan kiểm tra đối với dự án, dựthảo duoc kiểm tra và gửi báo cáo này đến co quan ban hành văn bản hay coquan, tổ chức soạn thảo hay cả hai tùy từng loại văn bản do pháp luật qui định.

1.2 Một số van đề lí luận về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật

sau khi ban hành

Khái niệm kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hànhMặc dù các văn bản qui phạm pháp luật đã được kiểm tra ngay trong quátrình soạn thảo nhằm hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng văn bản được banhành mà có chứa đựng khiếm khuyết Tuy nhiên, vì nhiều lí do khác nhau trênthực tế vẫn không thể tránh được khả năng một văn bản ngay khi ban hành đã

không hợp pháp hay không hợp lí hay vừa không hợp pháp, vừa không hợp lí.

Mặt khác, bất cứ văn ban qui phạm nào cũng được ban hành dé điều chỉnh cácquan hệ xã hội trong một khoảng thời gian nhất định mà trong khoảng thời gianđó bản thân các quan hệ xã hội do văn bản điều chỉnh luôn vận động, biến đỏikhông ngừng và yêu cầu, nhiệm vụ quản lí nhà nước cũng có những thay đổinhất định Vì vậy, có nhiều văn bản đảm bảo chất lượng tại thời điểm ban hànhnhưng sau một thời gian thực hiện sẽ không còn phù hợp nữa Tất cả các trườnghợp nói trên nếu không được phát hiện nhanh chóng và xử lí kịp thời thườnggây những hậu qua bat lợi cho quản lí nhà nước Do vậy, các văn bản qui phạmpháp luật sau khi được ban hành cần được thường xuyên theo dõi, xem xét,đánh giá Hoạt động này nếu được tiến hành bởi các cơ quan quyên lực nhànước thì gọi là hoạt động giám sát, nếu được tiễn hành bởi cơ quan hành chínhnhà nước thì gọi là hoạt động kiểm tra Vì sự giống nhau về nội dung, mục đíchcủa hai hoạt động này nên trong phạm vi nghiên cứu của đề tài nói chung vàchuyên đề này nói riêng, cả hai hoạt động đó đều được gọi chung là hoạt độngkiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành Như vây, có thể coi“Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nướccó thẩm quyên trong việc xem xét, đánh gid về tính hợp pháp và hợp lí của vănbản qui phạm pháp luật, phát hiện những sai trai, không phù hợp nhằm sửa đổi,bồ sung, thay thé, bãi bỏ, huỷ bỏ nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quiphạm pháp luật”.

Đặc điểm của kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật sau khi ban hành:

- Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động có tính tổ chức chặtchẽ Tính tô chức được hiểu là hoạt động này được tiến hành bởi cơ quan, cánbộ, công chức có thấm quyền theo qui trình do pháp luật qui định, trong đó cóchia thành qui trình kiểm tra các văn bản có nội dung thông thường với qui trìnhkiểm tra các văn bản có nội dung bí mật nhà nước.

- Kiểm tra văn bản qui phạm là hoạt động thường xuyên, liên tục Tínhthường xuyên, liên tục thé hiện hoạt động này được tiến hành đối với mọi vănbản qui phạm ở bat cứ thời điểm nao trong suốt quá trình văn bản tổn tại Yêucầu thường xuyên, liên tục của hoạt động kiểm tra này nhằm mục đích phát hiệnnhanh chóng, kịp thời văn bản sai trái để hạn chế khả năng văn bản đó gây ranhững hậu quả xấu cho quản lí nhà nước.

- Kiểm tra văn bản qui phạm là hoạt động có tính nghiệp vụ, kĩ thuật cao.Đây là hoạt động đòi hỏi người thực hiện phải có kiến thức chuyên môn nhấtđịnh Việc đánh giá văn bản phải dựa trên những tiêu chí cụ thể, chính xác vềmặt pháp lí và chuyên môn về từng lĩnh vực quản lí xã hội thì việc đánh giá mớicó ý nghĩa thiết thực, là căn cứ xác đáng dé tiến hành xử lí văn bản bang những

hình thức thích hợp.

- Kiểm tra văn bản qui phạm là hoạt động mang tính phòng ngừa Kiểmtra được tiến hành với bất cứ văn bản qui phạm nào ngay từ khi văn bản vừađược ban hành để phát hiện sớm văn bản sai trái, ngăn ngừa khả năng gây hậuquả xấu do việc thực hiện văn bản sai trái.

Vai trò của hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm pháp luậtsau khi banhành Hoạt động này có một số vai trò quan trọng sau:

- Góp phần bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật Vaitrò này thé hiện thông qua nội dung kiểm tra là kiểm tra tính hợp pháp, hợp lícủa văn bản nhăm phát hiện những khía cạnh bất hợp lí, bất hợp pháp của văn

ban dé kịp thời loại bỏ, hoàn thiện từng văn bản nói riêng và cả hệ thống phápluật nói chung.

- Duy trì trật tự quản lí nhà nước, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp củacác cá nhân, tổ chức Bat cứ văn ban sai trái nào cũng tiềm ân nguy co gây matồn định cho những quan hệ xã hội tương ứng, xâm phạm những quyên, lợi íchcủa các cá nhân, tổ chức khác nhau Kiểm tra văn bản sau khi ban hành chính làđề hạn chế, loại trừ khả năng đó xảy ra trên thực tế.

- Góp phan bao đảm tính khả thi của văn bản Hoạt động kiểm tra có théphát hiện được những văn bản, những qui định không phù hợp thực tế ngay từkhi ban hành hay bị lạc hậu do điều kiện xã hội thay đôi dẫn đến việc sửa đôi,bồ sung, bãi bỏ các văn ban, qui định đó làm tăng tính khả thi của pháp luật.

Nội dung kiểm tra văn bản qui phạm sau khi ban hànhNội dung kiểm tra bao gồm:

- Sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hộivà văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

- Sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó;

- Sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hànhvăn bản;

- Sự thông nhất giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bảnquy phạm pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan.

Dé kiểm tra những nội dung nói trên cơ quan kiểm tra phải xác định: vănbản có được ban hành đóng căn cứ pháp lí không; có đóng thâm quyền không:văn bản có nội dung hợp pháp không; văn bản có được ban hành theo đóng thêthức và kĩ thuật trình bày không; văn bản có được ban hành theo đóng thủ tụckhông: nội dung của văn bản có phù hợp với điều kiện xã hội không, có phùhợp với các qui phạm xã hội khác không Tất cả các căn cứ nói trên đều đượcxem xét dé kết luận chính xác về tinh trạng của văn bản là đối tượng kiểm tra.

Tham quyền kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật

Thâm quyền kiểm tra được xác định trong hai trường hợp: một là, tất cảcác cơ quan ban hành văn bản qui phạm pháp luật đều tự kiểm tra văn bản củachính cơ quan mình ban hành Đây là hoạt động tự kiểm tra Hai là, mỗi cơ quannhà nước chỉ được kiểm tra đôi với những văn bản qui phạm do một số cơ quankhác ban hành Hoạt động này gọi là kiểm tra (giám sát) theo thâm quyền.

Đối với các cơ quan quyên lực nhà nước: Quốc hội có quyền kiểm tra vănbản qui phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc Hội, Chính phủ, Thủ tướngChính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dan tối cao, Chủ tịchnước Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền kiểm tra văn bản qui phạm phápluật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểmsát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước Hội đồng nhân dân nhân dân các cấp cóquyên kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp, củaHội đồng nhân dân cấp dưới.

Đối với cơ quan hành chính nhà nước: Chính phủ kiểm tra văn bản quiphạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Uỷ bannhân dân cấp tỉnh; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ kiểm tra các vănbản có qui định liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lí nhà nước của bộ, cơquan ngang bộ do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác, Hộiđồng nhân dân và Uy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành; Uy ban nhân dân cấptỉnh kiểm tra văn bản của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện;Uỷ ban nhân dân cấp huyện kiểm tra văn bản của Hội đồng nhân dân và Uỷban nhân dân cấp xã.

Qui trình kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật

Trước hệt, cơ quan kiêm tra nhận văn bản kiêm tra Tat cả các văn banqui phạm pháp luật đều phải được cơ quan ban hành gửi đến các cơ quan có

thâm quyên kiểm tra văn bản Cơ quan kiểm tra vào số theo dõi văn bản đếndé thuận tiện cho công tác kiểm tra Sau đó văn bản được giao cho người trựctiếp kiểm tra Văn bản sẽ được kiểm tra về tất cả các nội dung theo qui địnhcủa pháp luật Nếu văn bản là đối tượng kiểm tra có dấu hiệu trái pháp luật thìcơ quan kiểm tra sẽ thông báo cho co quan có thâm quyền xem xét, xử lí vănbản bằng hình thức thích hợp.

1.3 Một số vấn đề lí luận về rà soát văn bản qui phạm pháp luậtKhai niệm rà soat văn ban qui phạm pháp luật

Hệ thống pháp luật bao gồm nhiều văn bản qui phạm pháp luật hợpthành Mỗi văn bản qui phạm là một thành phần vừa có tính độc lập tươngđối, vừa có mối quan hệ mật thiết với các văn bản qui phạm pháp luật khác.Sự thống nhất về nội dung, hình thức của các văn bản qui phạm pháp luật làyêu cau tất yếu bảo đảm hiệu quả điều chỉnh của từng văn bản cũng như củacả hệ thống pháp luật nói chung Việc xem xét các văn bản qui phạm phápluật trong mối tương quan với nhau vì vậy là nhu cầu tất yếu trong quản lí nhànước, quản lí xã hội Công việc này được gọi là rà soát văn bản qui phạmpháp luật Như vậy, "Ra soát van bản quy phạm pháp luật là hoạt động docác cơ quan nhà nước có thẩm quyên thực hiện nhằm xét lại các văn bảnquy phạm pháp luật đã được ban hành để đánh giá tính phù hợp với cácquy định của pháp luật, tính thông nhất và hợp lý của các văn bản quyphạm pháp luật được rà soát".

Đặc điểm của rà soát văn bản qui phạm pháp luật

- Rà soát văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động có tính chuyên môn,nghiệp vụ cao Đặc điểm này thể hiện ở chỗ người rà soát phải có những kiếmthức chuyên môn và nghiệp vụ nhất định mới có thé tiễn hành tập hợp đượccác văn bản qui phạm phù hợp với phạm vi rà soát và mới có thé đánh giá

chính xác, khách quan tinh trang của các văn bản thuộc phạm vi rà soát trongquan hệ tác động qua lại lẫn nhau.

- Rà soát văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động được tiễn hành cótính chất thường xuyên hay định kì Việc rà soát thường xuyên nhằm bảo đảmtính thong nhất liên tục của hệ thong pháp luật Việc rà soát dinh ki nhằm

đánh giá quá trình quản li nhà nước nói chung hay trong phạm vi một địa

phương, một ngành trong một khoảng thời gian nhất định, vừa để hoàn thiệnhệ thống pháp luật, vừa định hướng cho quản lí nhà nước trong thời gian tới.Đồng thời, rà soát còn phục vụ cho hoạt động hệ thông hóa pháp luật hay xâydựng những văn bản pháp luật quan trọng.

- Rà soát văn bản qui phạm pháp luật có mục đích bảo đảm tính thốngnhất, hợp pháp của hệ thông pháp luật Trên cơ sở xem xét các văn bản quiphạm trong mối quan hệ với nhau, rà soát văn bản qui phạm có khả năng phát

hiện ra các văn bản có khiếm khuyết, tạo tiền đề cho hoạt động xử lí dé nang

cao chat lượng của hệ thống pháp luật.

Vai trò của rà soát văn bản qui phạm pháp luật

- Phát hiện những bat cập, thiếu sót của hệ thống pháp luật hiện hành.Khi kiểm tra từng văn bản riêng biệt có thể phát hiện ra những khiếm khuyếtchứa đựng trong từng văn ban đó va phan nao liên quan tới các văn bản khác,nhưng khi rà soát, mỗi văn bản được nhìn nhận trong mối tương quan với toàn

bộ hệ thống thì những khiếm khuyết thuộc về hệ thong mới thực sự lộ rõ.

Chăng hạn, sự thiếu thong nhất, tan mạn của các qui dinh về cùng một vẫn đề,các lỗ hồng pháp lí do sự thiếu ăn khớp giữa các qui định khác nhau khó cóthể phát hiện khi kiểm tra từng văn bản nhưng lại dễ dàng phát hiện khi ràsoát nhiều văn bản đồng thời.

- Tạo tiền đề cho hoạt động xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.Thông qua rà soát có thể phát hiện nhu cầu ban hành văn bản qui phạm pháp

luật mới nhằm loại bỏ những mâu thuẫn, chồng chéo của các qui dinh hiệnhành, xóa bỏ các lỗ hồng pháp lí hay tăng tính khả thi của pháp luật Mat

khác, khi phát hiện ra các văn bản có những khiếm khuyết mà sự tồn tại của

các văn bản đó ảnh hưởng nghiêm trọng đến kết quả quản lí, hay làm tôn hạinhững quyên, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hay cộng đồngthì co quan rà soát có thé đề nghị cơ quan có thâm quyền xử lí các văn bản đó.- Kiểm soát hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật Đối vớitừng văn bản qui phạm pháp luật riêng biệt thì rà soát là hoạt động đi sau hoạtđộng xây dựng văn bản nhưng đối với cả hệ thống pháp luật nói chung thì ràsoát là hoạt động không thé thiếu trong xây dựng pháp luật Hoạt động nàykhông chỉ tác động trực tiếp đến các văn bản trong phạm vi rà soát mà còn tácđộng vào quá trình xây dựng pháp luật nói chung nhăm tao ra các văn bản quiphạm có chất lượng cao, có mỗi quan hệ hài hòa với các văn bản khác trongcả hệ thống pháp luật.

Chủ thể rà soát văn bản qui phạm pháp luật

Pháp luật hiện hành không qui định cụ thé thâm quyền rà soát văn ban

qui phạm pháp luật mà chỉ qui dinh chung là các cơ quan nhà nước trong

phạm vi thâm quyền của mình có trách nhiệm thường xuyên rà soát văn bảnqui phạm pháp luật Đồng thời pháp luật cũng qui định Ủy ban nhân dân cáccấp có trách nhiệm rà soát văn bản do cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấpban hành Do vậy, trên thực tế, hoạt động rà soát thường được thực hiện bởi

cơ quan hành chính nhà nước.

Pham vi rà soát văn bản qui phạm pháp luật

Tuy theo yêu cầu cụ thể của mỗi lần rà soát mà hoạt động rà soát cóphạm vi khác nhau Thông thường rà soát được thực hiện trong những phạmvi sau: rà soát theo năm ban hành: là rà soát những van bản được ban hànhtrong một năm hay trong một số năm nhất định; rà soát theo chủ thê ban hành:

là rà soát các văn bản do một hoặc một nhóm cơ quan nhà nước ban hànhtrong một khoảng thời gian nhất định; rà soát theo ngành, lĩnh vực: là rà soátcác văn bản được ban hành dé điều chỉnh các quan hệ xã hội trong một ngành,một lĩnh vực quản lí nào đó; tong rà soát: là rà soát tất cả các văn bản quiphạm pháp luật được ban hành trong một khoảng thời gian tương đối dài,thường là trong mười năm để có sự đánh giá tổng thê đối với cả hệ thông pháp

1.4 Một số vấn đề lí luận về xử lí văn bản qui phạm pháp luật

Khái niệm xử lí văn bản qui phạm pháp luật

Xử lí văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính t6 chức, quyền lựcnhà nước, được tiễn hành bởi các cơ quan nhà nước có thâm quyên theo thủ tụcvà nguyên tac do pháp luật quy định nhăm đình chỉ thi hành, sửa đổi, bố sung,bãi bỏ, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật sai trái.

Xử lí văn bản qui phạm pháp luật có các đặc điểm:

- Xử lí văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động có tính t6 chức, quyềnlực nhà nước Hoạt động này chỉ được tiễn hành bởi cơ quan nhà nước có thâmquyên, theo thủ tục pháp luật qui định.

- Xử lí văn bản qui phạm pháp luật chỉ được tiến hành đối với văn bản saitrái và phải đảm bảo có căn cứ theo qui định của pháp luật Việc kết luận mộtvăn bản qui phạm pháp luật sai trái trên cơ sở đó tiễn hành xử lí băng hình thứcphù hợp phải dựa trên những căn cứ pháp luật qui định như: văn bản phải đượcban hành đóng căn cứ pháp lí; văn bản phải được ban hành đóng thâm quyên;nội dung của văn bản phải phù hợp với các qui định của pháp luật; văn bản phảiđược ban hành đóng thé thức và kĩ thuật trình bày; văn bản phải tuân thủ các quiđịnh về thủ tục ban hành, đăng Công báo, đưa tin.

- Hoạt động xử lí văn bản quy phạm pháp luật sẽ gây ra những hậu quảpháp lí nhất định đối với văn bản bị xử lí, đó là văn bản sẽ bị đình chỉ thi hành,

bị sửa đối, bố sung, bãi bỏ hoặc huỷ bỏ một phan hoặc toàn bộ Việc văn ban bịsửa đôi, bố sung, bãi bỏ hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ nội dung tùy thuộcvào tình trang sai trai cụ thé của văn ban.

- Việc xử lí văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật có thê dẫn đến truycứu trách nhiệm pháp lí đối với chủ thể ban hành văn bản trái pháp luật Một cơquan, cá nhân ban hành một văn bản qui phạm pháp luật sai trái cũng đồngnghĩa với việc cơ quan, cá nhân đó thực hiện sai trái nhiệm vụ, quyền hạn củamình nên tùy theo tính chất và mức độ sai trái của văn bản mà người ban hànhvăn bản phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hoặc trách nhiệmhình sự theo quy định của pháp luật.

Các nguyên tắc xử lí văn bản qui phạm pháp luật

- Văn bản có dau hiệu trái pháp luật phải được cơ quan, người có thẩmquyên kiểm tra văn ban thông báo ngay cho co quan, người có thâm quyền banhành văn bản dé tự kiểm tra và xử lí Việc thực hiện văn bản sai trái có khả năngdẫn tới những hậu quả xấu cho xã hội nên văn bản sai trái càng được xử lí sớmcàng giảm bớt tác động tiêu cực của văn bản Vì vậy, khi phát hiện ra văn bảnsai trái thì phải thông báo ngay cho người có thẩm quyền dé xử lí kịp thời.

- Việc xử lí văn bản trái pháp luật phải được tiến hành một cách kháchquan, toàn diện, kịp thời và triệt để theo đóng quy định của pháp luật Xử lí vănbản là nhằm hoàn thiện chính bản thân văn bản bị xử lí và cả hệ thong pháp luậtnói chung nên nếu xử lí không chính xác thì đảm bảo giá trị của hoạt động xử lí.- Các văn bản trái pháp luật phải bị đình chỉ thi hành ngay và phải bị bãibỏ hoặc huỷ bỏ kip thời Việc đình chỉ thi hành văn bản trước khi có biện phápxử lí thích hợp nhăm giảm thiểu khả năng gây hậu quả xấu của van bản.

- Cơ quan, người có thấm quyền xử lí văn bản phải chịu trách nhiệmtrước pháp luật về kết luận và quyết định xử lí của mình; nếu quyết định xử lítrái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lí do quyết định đó gây ra Xử lí

văn bản qui phạm pháp luật cũng là hoạt động thực thi nhiệm vụ, quyền hạn củacơ quan xử lí Mặt khác, xử lí văn bản có thé ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu lựcpháp lí của văn bản nên nếu xử lí không đóng đắn lại có thé làm giảm giá trị tácđộng của văn bản, ảnh hưởng xâu đến các quan hệ xã hội do văn bản điều chỉnh.- Nghiêm cắm cơ quan, tổ chức và cá nhân can thiệp vào quá trình xử lívăn bản trái pháp luật Nguyên tắc này đảm bảo tính chính xác, khách quan chohoạt động xử lí văn bản.

1.5 Một số van đề lí luận về hệ thống hóa văn bản qui phạm phápluật

Khái niệm hệ thông hóa văn bản qui phạm pháp luật

Hệ thống pháp luật bao gồm nhiều qui phạm pháp luật được ban hành ởnhững thời điểm khác nhau, trong các văn bản khác nhau, do các cơ quan khácnhau ban hành Thông thường, các qui định về cùng một vấn đề khó tránh khỏitản mạn, mâu thuẫn, chồng chéo gay khó khăn cho việc thực hiện và áp dụngqui phạm pháp luật trên thực tế Do vậy, sắp xếp các qui định pháp luật theomột trật tự xác định là nhu cầu khách quan trong quản lí nhà nước Hệ thonghoa pháp luật là hoạt động thu thập, tap hợp, sắp xếp các qui định pháp luậthoặc các nguồn pháp luật (văn bản qui phạm pháp luật) theo những trật tự nhấtđịnh Nói cách khác là từ hệ thống pháp luật (các qui định pháp luật, văn bản quiphạm pháp luật ) tiến hành tập hợp, sắp xếp thành những hệ thống nhỏ hơn phụcvụ cho mục đích nghiên cứu, thực hiện và áp dụng pháp luật của các tô chức và

cá nhân trong xã hội.

Mục đích hệ thông hóa văn bản qui phạm pháp luật

- Hoạt động hệ thong hoá van bản qui phạm pháp luật nhằm tạo ra một hệthống văn bản qui phạm pháp luật cân đối, hoàn chỉnh, thống nhất trong đó vaitrò của các đạo luật ngày càng quan trọng đôi với sự điêu chỉnh các quan hệ xã

hội, tăng cường hiệu quả của pháp luật trong quản lí các lĩnh vực khác nhau củađời sống xã hội.

- Kết quả của hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật chúng ta có đượccác “hệ thống pháp luật nhỏ” có thê là hệ thông các qui phạm pháp luật hoặc hệthống các văn bản (nguồn pháp luật) về một lĩnh vực quản lí nhà nước hay domột cơ quan nhà nước có thâm quyền nào đó ban hành được thể hiện dưới hìnhthức tuyển tập luật lệ hoặc văn ban qui phạm pháp luật mới.

- Hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật còn có mục đích làm cho nộidung pháp luật phù hợp với những yêu cầu của đời sống, có hình thức rõ ràng,dễ hiểu, nâng cao giá trị pháp lí của các qui định pháp luật, tạo ra bộ luật, pháplệnh về từng lĩnh vực tiện lợi cho việc nhận thức, thực hiện và áp dụng chúngtrong đời sống nhà nước và xã hội.

Ý nghĩa của hoạt động hệ thông hóa

- Hệ thong hoá văn bản qui phạm pháp luật là một trong những biện phápđể tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Ý nghĩa này được thê hiện ở việc hệ

thong hoa lam cho hé thống pháp luật có chất lượng cao hơn, dễ thực hiện hơn.

- Hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật là một trong những biện phápgóp phần bảo đảm và nâng cao hiệu quả của quản lí nhà nước Pháp luật làphương tiện chủ yếu dé nhà nước quan lí xã hội, chất lượng của pháp luật càng

cao thì hoạt động quản lí nhà nước càng dễ dàng, thuận tiện, đóng nội dung,đóng mục đích quản lí mà nhà nước định ra.

- Hệ thong hoá văn bản qui phạm pháp luật có ý nghĩa trong việc nghiêncứu lịch sử về pháp luật trong các lĩnh vực quản lí nhà nước.

Hình thức hệ thông hóa văn bản qui phạm pháp luật* Hình thức tập hợp hóa:

Tập hợp hóa văn bản qui phạm pháp luật là hình thức thu thập và sắp xếpcác qui định pháp luật hoặc các văn bản qui phạm pháp luật thành tuyên tập luật

lệ theo những trật tự nhất định như theo chuyên đề, theo ngành quản lí, cơ quanban hành, tên gọi, thời gian ban hành văn bản Hình thức tập hợp hoá pháp luậtkhông làm thay đổi nội dung, hiệu lực của các qui định pháp luật, các văn bảnpháp luật được tập hợp hóa Các qui định pháp luật, các chương, các mục hoặctoàn bộ văn bản qui phạm pháp luật được giữ nguyên như văn bản gốc kể cả tênchương, số thứ tự cũng như cách trình bày trong quá trình tập hợp hóa khôngđược sửa đổi, không được bổ sung các qui định pháp luật mới (không thay đồinội dung và cả cấu trúc hình thức của qui phạm, chương của văn bản quiphạm pháp luật gốc).

* Hình thức pháp điển hóa

Pháp điển hóa văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động của cơ quan nhànước có thâm quyền nham tập hợp các qui phạm, văn ban qui phạm pháp luậthiện hành va sắp xếp chúng lại trong một chỉnh thé thống nhất, khoa học dé tạo

thành một văn bản qui phạm pháp luật mới.

Pháp điển hoá pháp luật là hình thức cao hơn của hệ thống hoá văn bảnqui phạm pháp luật, được tiến hành theo ngành luật hoặc theo lĩnh vực quản línhà nước Khác với tập hợp hóa, quá trình pháp điển hóa không chỉ dừng lại ởviệc lựa chọn, sắp xếp các qui định pháp luật hiện hành mà các qui định phápluật được pháp điển hóa có thé bị sửa đổi cả về nội dung, hình thức cũng nhưhiệu lực Khi tiến hành pháp điển hóa, bên cạnh việc lựa chọn những qui địnhpháp luật đã có từ các văn ban qui phạm pháp luật cũ còn có thể bổ sung thêmcác qui định pháp luật mới dé thay thế cho các qui phạm đã bị loại bỏ và khắcphục những chỗ trống, loại bỏ những qui định pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn,lạc hậu được phát hiện trong quá trình tập hợp văn bản, sửa đôi các qui phạm

hiện hành, nâng cao hiệu lực pháp lí của chúng

Chủ thể hệ thông hóa

Do sản phẩm của tập hợp hoá pháp luật chi là những tuyến tập luật lệ vềkhông có giá trị pháp lí độc lập nên bất kỳ một tổ chức, cá nhân nào cũng có thêtiến hành Tuy nhiên, do nhu cầu quản lí xã hội bằng pháp luật luôn được coitrọng nên chủ thê hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật chủ yếu là các cơquan nhà nước có thâm quyên Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mìnhcác cơ quan nhà nước có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thốnghóa các văn bản qui phạm pháp luật Nếu phát hiện có qui định trái pháp luật,mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đấtnước thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thâm quyên dé kịpthời sửa đổi, bố sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành các văn banhay qui định pháp luật đó.

Đối với hoạt động pháp điển hoá pháp luật thì phải do các cơ quan nhànước có thâm quyền tiễn hành, vì đây chính là một dạng của hoạt động xâydựng pháp luật.

1.6 Mối liên hệ giữa các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệ thốnghóa văn bản qui phạm pháp luật

Mối liên hệ giữa các hoạt động này thé hiện ở sự độc lập tương đối của

mỗi hoạt động cũng như ở sự tác động qua lại giữa chúng.

Sự độc lập tương doi của các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí, hệthông hóa văn bản qui phạm pháp luật Sự độc lập trước hết thể hiện là mỗihoạt động nói trên được tiễn hành bởi những chủ thé nhất định: hoạt động kiểmtra văn bản trước khi ban hành được tiến hành bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội,Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, các ban của Hội đồng nhân dân,Bộ Tư pháp, tô chức pháp chế của các bộ, cơ quan tư pháp ở địa phương với đặcđiểm chung là các cơ quan này không đồng thời là cơ quan soạn thảo hay coquan ban hành văn bản Hoạt động kiểm tra văn bản sau khi văn bản được banhành được tiến hành bởi chính co quan ban hành và các cơ quan có thâm quyền

khác Chủ thê tiến hành rà soát, hệ thống hóa ít được pháp luật qui định cụ thểvà thường tập trung vào cơ quan hành chính nhà nước (trừ pháp điển hóa) Hoạtđộng xử lí văn bản thuộc thâm quyên của nhiều co quan, đó là những cơ quancó thâm quyên kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan ban hành văn bản Thứhai là thời điểm tiễn hành mỗi hoạt động: hoạt động kiểm tra văn bản trước khi

ban hành chỉ được thực hiện trong quá trình xây dựng văn bản, các hoạt động

khác thường được thực hiện sau khi văn bản được ban hành, đôi khi được thựchiện trước khi ban hành văn bản nhằm phục vụ cho việc ban hành một văn bảncụ thé như rà soát chăng hạn Thứ ba là về đối tượng của hoạt động: kiểm travăn bản trước khi ban hành luôn có đối tượng kiểm tra là dự thảo văn bản, cáchoạt động khác có đối tượng là văn bản qui phạm pháp luật Mặc dù cùng là vănbản qui phạm nhưng có hoạt động có thê thực hiện đối với từng văn bản riêngbiệt, có hoạt động nhất thiết phải tiến hành đồng thời đối với nhiều văn bản.Thứ tư là mục đích tiễn hành các hoạt động đó: kiểm tra văn bản trước khi banhành luôn có mục đích chính là nâng cao chất lượng của từng văn bản cụ thé,các hoạt động khác thường có mục đích vừa đảm bảo chất lượng của từng vănbản, vừa đảm bảo chất lượng của cả hệ thống pháp luật.

Sự tác động qua lại giữa các hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lí văn bảnqui phạm pháp luật Thứ nhất, mỗi hoạt động trong đó có thê là một khâu tấtyếu trong quá trình thực hiện hoạt động khác như rà soát trong quá trình hệthong hóa Thứ hai, mỗi hoạt động có thé là tiền đề cho hoạt động khác nhưkiểm tra, rà soát là tiền đề của xử lí Thứ ba, một hoạt động có thé làm phát sinhhoạt động khác như sau khi rà soát, phân loại văn bản thì phải kiểm tra dé xácdinh tình trạng của các van bản cụ thé nhằm áp dụng các biện pháp xử lí thíchhợp Thứ tư, các hoạt động có thé hỗ trợ lẫn nhau, việc thực hiện tốt hoạt độngnày sẽ tạo điều kiện cho việc thực hiện hoạt động khác được thuận lợi, chínhxác như kiểm tra văn bản trước khi ban hành được thực hiện tốt thì các hoạt

động sẽ đơn giản, kiểm tra văn bản sau khi ban hành tốt thì xử lí chính xác, ràsoát tốt thì hệ thống hóa mới hiệu quả.

2 CAC CO QUAN QUYEN LỰC NHÀ NƯỚC TRONG HOATDONG KIEM TRA, RA SOÁT, XỬ LÍ, HE THONG HÓA VĂN BẢN QUIPHAM PHAP LUAT

Với vi trí là co quan quan trọng nhất trong bộ máy nhà nước, co quanquyên lực nhà nước có chức năng lập pháp, giám sát hoạt động của bộ máy nhanước và quyết định các vấn đề quan trọng của cả nước hoặc địa phương Khithực hiện các chức năng nói trên, cơ quan quyên lực có vai trò quan trọng trongviệc xây dựng và bảo đảm chất lượng cho các văn bản qui phạm pháp luật Việcbảo dam chat lượng văn bản qui phạm được cơ quan quyền lực thực hiện thôngqua hoạt động giám sát, thâm tra, xử lí, hệ thống hóa văn bản qui phạm phápluật.

Hoạt động giám sát, xử lí văn bản qui phạm pháp luật của Quốc hội.Theo các qui định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội thì Quốc hội xemxét văn bản qui phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội,Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhândân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội.

Khi phát hiện văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướngchính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệutrái với Hiễn pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội thì Ủy ban thường vụ Quốchội xem xét, đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xét, quyết định việcbãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó tại kì họp gần nhất Quốc hội ra nghịquyết dé xử lí các văn bản trái pháp luật.

Hoạt động giám sát, xử lí văn bản của các cơ quan của Quốc hội Uyban thường vụ Quốc hội tự mình hoặc theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy

ban của Quốc hội, Doan đại biéu Quốc hội hoặc của Đại biểu Quốc hội quyết

dinh xem xét văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,Toà án nhân dan tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dâncấp tỉnh có dấu hiệu trái với Hién pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháplệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội Ủy ban thường vụ Quốc hộira nghị quyết xử lí văn bản.

Hoạt động giám sát, xử lí văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồngnhân dân Hội đồng nhân dân giám sát các quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhândân cùng cấp và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp Khi pháthiện văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp, văn bản quiphạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp trái pháp luật thì Hộiđồng nhân dân có quyền ra nghị quyết bãi bỏ các văn bản qui phạm pháp luậtđó.

Hoạt động thẩm tra của cơ quan quyên lực nhà nước Tat cả các vănbản qui phạm pháp luật của cơ quan quyền lực đều được thâm tra trước khi banhành Hoạt động thâm tra được thực hiện bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hộiđồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, các ban của Hội đồng nhân dân.

Hoạt động hệ thông hóa văn bản qui phạm pháp luật của cơ quanquyên lực nhà nước Hệ thông hóa văn bản qui phạm thường được tiễn hànhbang hai hình thức là tập hợp hóa và pháp điển hóa Trên thực tế, tập hợp hóathường được tiến hành bởi cơ quan hành chính nhà nước Trong khi đó, phápđiển hóa được tiến hành bởi Quốc hội vì kết quả của hoạt động này ở Việt Namhiện nay thê hiện dưới dạng bộ luật Do yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyềnvà hội nhập quốc tế cũng như đòi hỏi của thực tiễn quản lí, việc pháp điển hóanhững năm gần đây được tiến hành rất tích cực Khá nhiều công trình pháp điểnhóa ra đời góp phần hoàn thiện pháp luật, nâng tầm điều chỉnh của pháp luật đốivới các quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng, ôn định đời sông xã hội.

3 HOÀN THIỆN PHÁP LUAT VA BAO DAM CHAT LƯỢNG THUCTE CUA HOAT ĐỘNG KIEM TRA, RA SOÁT, XỬ LÍ VAN BAN QUI PHAMPHAP LUAT

3.1 Hoan thiện pháp luật về kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi

ban hành

Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành có mục đích nâng caochất lượng của văn bản Các qui định của pháp luật điều chỉnh hoạt động này ngày càng

hoàn thiện tạo cơ sở cho các hoạt động trên thực tễ, Tuy nhiên, pháp luật hiện hành van

còn một số điểm hạn chế cần được thay đổi dé dam bảo hoạt động kiểm tra van bản trướckhi ban hành thực sự phát huy gi trị tích cực.

Thuý nhất, qui định về tinh độc lập tong doi của cơ quan kiểm tra Mục đíchxác định cơ quan kiểm tra có tính độc lập tương đối về tổ chức so với cơ quan, tô chứcsoạn thảo (sau đây gọi là cơ quan soạn thảo), cơ quan ban hành văn bản là dé đảm bảotính khách quan của ý kến kiểm tra, giảm bớt tính chủ quan trong hoạt động của cơ quansoạn thảo, tăng kha năng đánh giá van đề một cách toàn diện của cơ quan ban hành.Song, theo qui dinh của pháp luật thì cơ quan thâm định tham gia vào hau hết hoạt độngcủa cơ quan, tô chức soạn thảo từ việc b thành viên của Ban soạn thảo đến việc soạn thaovăn bản, khảo sát các vấn đề liên quan đến nội dung văn bản Việc cùng với cơ quan soạnthảo thực hiện hiện nhiều hoạt động trước khi tiến hành thấm định như vậy không thétránh khỏi sự ảnh hưởng bởi quan điểm của cơ quan soạn thảo cũng như các ý kiến khácnhau xuất hiện trong quá trình soạn thảo Thực tế này chắc chăn khó đảm bảo tính độc lậpcủa ý kién thấm định Điều đó nói lên rang, ý kến thâm dinh gần như không còn giữđược vai trò tạo thêm một góc nhìn (khác với cơ quan soạn thảo) để cơ quan có thâmquyền ban hành có thể đánh gid van đề toàn diện hon, bớt chịu ảnh hưởng bởi quan điểmcủa cơ quan soạn thảo Nên chăng, pháp luật cần giảm bớt sự tham gia của cơ quan thâmdinh vào các hoạt động của cơ quan, tô chức soạn thảo văn bản.

Thuứ hai, qui định vé moi quan hệ giữa cơ quan kiém tra và cơ quan soạn thảo.Quan hệ giữa cơ quan kiểm tra và cơ quan soạn thảo mối quan hệ vừa kiềm chế, vừaphối hợp Sự kiềm chế của cơ quan kiểm tra thé hiện ở chỗ, trước hết, hoạt động kiểm tratrong quá trình soạn thảo văn bản giống như sự cảnh báo đối với cơ quan soạn thảo rangnêu ban thảo có những sai sót ở bất cứ khía cạnh nào đều có thé được phát hiện bởi cơquan có trách nhiệm và việc quyết định thông qua văn bản hay không của cơ quan ban

hành không chỉ phụ thuộc vào việc thuyết trình của cơ quan soạn thảo mà còn phụ thuộc

vào ý kiến (mang tính phản biện) của cơ quan kiểm tra Đồng thời, hoạt động kiểm tra cómục đích chính là chỉ ra cho cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành thấy những sai sót vềnội dung, hình thức, thủ tục xây dựng văn bản dé chỉnh lí trước khi ban hành văn bản.Đây chính b sự kiềm chế cơ quan soạn thảo khỏi nóng vội, chủ quan hoặc đánh giá phiếndiện thực trạng các quan hệ xã hội, nhu cầu và khả năng điều chỉnh của nhà nước về cácvan đề liên quan đến nội dung văn bản, coi trọng lợi ích cục bộ hơn li ích toàn cục, lợiích trước mắt hơn lợi ích lâu dài trong quá trình xây dựng văn bản Sự phối hợp xuất pháttừ cơ sở l tất cả các hoạt động của mọi cơ quan, t6 chức, cá nhân trong quá trình xâydựng văn bản đều có chung mục dich la lam cho dự thảo có thé đạt được chất lượng caonhất.

Pháp luật hiện hành về mi quan hệ này có những hạn chế và nên được thay đôinhư sau: Một là, cơ quan thâm định phải tham gia vào quá nhiều hoạt động của cơ quan

soạn thảo và cùng một lúc cơ quan thâm định có thé phải thâm nhiều dự án, dự thảo nên

dễ dẫn đến quá tải Cần giảm bớt số lượng hoạt động cơ quan thâm định phải tham giacùng cơ quan soạn thảo Hai là, ý kiến thâm tra không được gửi cho cơ quan soạn thảohay cơ quan trình dự án, dự thảo nên không có gi trị lớn trong việc giúp cơ quan soạnthảo nâng cao chất lượng ban thảo Nên qui định ngoài việc báo cáo thâm tra phải gửi chocơ quan ban hành thì cũng phải gửi cả cho cơ quan soạn thảo dé cơ quan đó hoàn thiệnban thao Ba 4, cùng B hoạt động kiểm tra văn bản trước khi ban hành nhưng vai trò củacơ quan thâm tra và cơ quan thâm định quá khác nhau mà không dựa trên những cơ sở

khoa học vững chắc Đặc biệt A sau giai đoạn thâm tra, CƠ quan thâm tra có vai tro chủ trì

các hoạt động hoàn thiện ban thảo và cơ quan soạn thảo chỉ B cơ quan phối hợp trong cáchoạt động đó Qui đnh này không đảm bao đóng vi trí của cơ quan soạn thảo, cơ quanthấm tra trong quá trình xây dựng văn bản mà nên qui định ngược lại A cơ quan soạnthảo l cơ quan chủ trì, cơ quan thẩm tra A cơ quan tham gia trong các hoạt động nhămhoàn thiện ban thảo sau giai đoạn thấm tra.

Thu? ba, qui định về nội dung kiểm tra Nội dung kiểm tra phải thé hiện được hếtcác vấn đề cần kiểm tra bảo đảm rằng văn bản khi được ban hành không còn bị khiếmkhuyết do thiếu cần trọng trong quá trình xây dựng Theo pháp luật hiện hành thì tính cấpthết của việc ban hành văn bản không thuộc nội dung thâm tra, trong khi báo cáo thâmtra căn cứ quan trọng dé cơ quan ban hành quyết định việc ban hành văn bản Nếukhông thấm tra tính cấp thiết của việc ban hành văn bản thì cơ quan ban hành khôngđược tư van về van đề này nên có thé dẫn đến việc quyết định ban hành văn bản cho dùchưa thực sự can thiết phải ban hành văn bản đó Đối với các văn bản qui phạm do diaphương ban hành thì tính khả thi của văn bản không phải nội dung bắt buộc phải thâmdinh mà chỉ nội dung bắt buộc của hoạt động thâm tra Như vậy, với văn bản do Uỷban nhân dân ban hành thì chỉ được thâm định mà không được thâm tra và nếu khôngthâm định về tính khả thi thì khó tránh khỏi việc văn bản được ban hành hoàn toàn hợppháp nhưng không phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế nên sẽ khó thực hiện hoặcthục hiện nhưng hiệu quả không cao Đối với văn bản của Hội đồng nhân dân ban hànhthì được thâm tra Nhưng như đã nói ở trên, ý kiến của cơ quan thâm tra chỉ được gửi chocơ quan ban hành mà không được gửi cho cơ soạn thảo văn bản nên có thê đến khi xemxét, thông qua văn bản tại cơ quan ban hành dự thảo văn bản sẽ bị trả lại cơ quan soạnthảo vì thiếu tính khả thi thì sẽ gây King phi thời gian, công sức của các cơ quan có liênquan rất nhiều Vì vậy, nên qui định tính khả thi của dự thảo A nội dung bắt buộc củathâm định.

Thit tw, qui định về việc phát huy giá trị của ý kiến kiểm tra Là hoạt động xemxét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm bao dam tính hợp hiến,hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật, ý kiếnkiểm tra cần được gửi cho co quan soạn thảo để cơ quan soạn thảo chỉnh Ii bản thảo, gửicho cơ quan ban hành dé cơ quan này có thêm cơ sở quyết định có ban hành văn bản haykhông Đối với văn bản qui phạm do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành và được trìnhbởi cơ quan hành chính nhà nước, kiểm tra bao gồm thầm định và thâm tra Trong đó báo

cáo thâm định chỉ được gửi tới cơ quan soạn thảo, báo cáo thâm tra được gửi tỚI có quan

ban hành Vì vậy, nói chung hoạt động kiểm tra hữu ích đối với hoạt động của cả cơ quansoạn thảo và cơ quan ban hành Tuy nhiên, với văn bản qui phạm do cơ quan hành chínhban hành thì chỉ được kiểm tra thông qua hoạt động thâm định nhưng báo cáo thâm địnhkhông nằm trong hồ sơ trình dự thảo và trong quá trình thảo luận, thông qua văn bảncũng không có đại diện cơ quan thâm định đọc báo cáo thấm dinh Như vay, vai tro tuvấn của cơ quan thâm định đối với cơ quan soạn thảo rất han chế Nên chăng cần quiđịnh báo cáo thâm định phải fA tài liệu bắt buộc trong hồ sơ trình dự thảo và khi xem xét,thông qua văn bản cần có đại diện cơ quan thâm định đọc báo cáo thấm định fa khâu bắtbuộc Ngược lại, báo cáo thâm tra lại không được gửi cho cơ quan soạn thảo văn bản nênkhông phát huy được giá trị giúp cơ quan soạn thảo nâng cao chất lượng bản thảo Dovậy, nên qui định báo cáo thấm tra phải được gửi cho cả cơ quan soạn thảo như đã nói ở

do Cục kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật của Bộ Tư pháp tiến hành.Hoạt động này tiến hành đối với các văn bản đã được ban hành trướcđây, những văn bản mới ban hành và có cả kiểm tra theo chuyên đề tậptrung vào những văn bản qui phạm pháp luật trong một lĩnh vực nhấtđịnh đã phát hiện rất nhiều văn bản có sai sót Các cơ quan có chức năngkiểm tra văn bản đã bố trí lực lượng thích hop đảm nhiệm công tác này.Nhiều cơ quan đã xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ cho hoạt động kiểmtra văn bản Mặc dù vậy, hoạt động kiểm tra cũng còn những hạn chếnhư chưa có sự thống nhất giữa các qui định của pháp luật về kiểm tra;sự phối hợp giữa các cơ quan trong công tác kiểm tra chưa hài hòa, độingũ cán bộ làm công tác kiểm tra còn thiếu; các điều kiện vật chất phụcvụ công tác kiểm tra chưa đạt yêu cầu của công việc Do vậy, để đảmbảo chất lượng hoạt động kiểm tra văn bản sau khi ban hành cần:

Hoàn thiện pháp luật: qui định rõ hơn đặc trưng của văn bản qui

phạm pháp luật để xác định rõ đối tượng kiểm tra; mở rộng nội dung

kiểm tra bao gồm cả tính hợp pháp và tính hợp lí.

Kiện toàn về tổ chức cơ quan có chức năng kiểm tra văn bản quiphạm pháp luật: với cơ quan mà kiểm tra là một trong những hoạt độngchính thì cần có bộ phận chuyên môncho công tác này, các cơ quan khácthì nên bố trí cán bộ chuyên trách làm công tác kiểm tra.

Nâng cao trình độ cho cán bộ làm công tác kiểm tra: việc đánh giávăn bản bị kiểm tra đòi hỏi người kiểm tra phải có kiếm thức cần thiếtvề pháp luật, về các vấn đề liên quan đến nội dung văn bản bị kiểm tra.Trình độ cán bộ yếu sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiểm tra.

Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong côngtác kiểm tra, đặc biệt giữa cơ quan ban hành văn bản với cơ quan kiểmtra, giữa cơ quan kiểm tra với cơ quan xử lí văn bản.

Đảm bảo kinh phí và các điều kiện vật chất khác cho hoạt độngkiểm tra.

3.3 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động ràsoát văn bản qui phạm pháp luật

Là một hoạt động đánh giá chất lượng của nhiều văn bản qui phạm pháp luật đồngthoi trong đó có đánh giá từng văn bản một cách độc lập và đánh gi từng văn bản trongmỗi quan hệ với các văn bản pháp luật khác nên đây A hoạt động cần thiết bảo đảm chấtlượng của cả hệ thống pháp luật Trong những năm qua, rà soát văn bản qui phạm phápluật đã đạt được những kết quả nhất định như: vai trò công tác này ngày càng được khang

dinh thông qua nhận thức của các cơ quan, cán bộ, công chức có thâm quyền; hoạt động

rà soát trên thực tế cũng được tiến hành thường xuyên với chất lượng cao hơn đặc biệt khicần chuẩn bị ban hành văn bản có hiệu lực pháp lí cao về một vấn dé, một lĩnh vực nhấtđịnh hoặc khi Việt Nam gia nhập điều ước quốc tế Mặc dù vậy, công tác rà soát văn bảnqui phạm pháp luật cũng còn nhiều hạn chế như khối lượng văn bản cần rà soát quá nhiềumà đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp am công tác nay lại thiếu, các qui định của phápluật về công tác rà soát chỉ mới là một vài qui định quá chung không thê hiện rõ nội dung,qui trình thực hiện nên không đủ cơ sở dé tiến hành cũng như ràng buộc trách nhiệm củacác chủ thể có liên quan Dé công tác rà soát văn bản qui phạm pháp luật được thực hiệntốt cần nâng cao nhận thức của nhà nước nói chung, của những người lm công tác ràsoát nói riêng về vai trò của công tác này trong xây dựng và thực hiện pháp luật; hoànthiện các qui định của pháp luật tạo cơ sở pháp lí cần thiết cho hoạt động rà soát; tăng

cường cả về số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ trực tiếp thực hiện hoạt động tà soát;

bao dam kmh phí cần thiết phục vụ cho hoạt động này.

3.4 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xử lí văn bản qui

phạm pháp luật

Trong những năm gan đây, hoạt động xử li văn bản qui phạm pháp luật ngày càngđược chú ý và đã đạt được nhiều kết quả khả quan Số lượng văn bản được phát hiện có

dấu hiệu trái pháp luật khá nhiều và hầu hết đã được xử lí bằng những hình thức thíchhop góp phan bao đảm pháp chế, chất lượng hệ thống pháp luật, củng cố lòng tin của

nhân dân vào chính quyền, nâng cao tinh thần trách nhiệm của nhà nước, của cán bộ,

công chức nhà nước trong xây dựng và thực hiện pháp luật Tuy nhiên, công tác xử lí vănbản qui phạm pháp luật vẫn còn những hạn chế nhất định như có cơ quan, dia phương

chưa thực sự coi trọng việc xử li văn bản, khi được cơ quan có thâm quyền yêu cầu xử lí

thì không xử lí kp thời hoặc tìm cách lần tránh việc xử lí; khối lượng văn bản cần kiếmtra để xử lí quá lớn nên nhiều văn bản kém chất lượng chưa được phát hiện, xử lí kịp thời;các qui địh của pháp luật lên quan đến khái niệm văn bản qui phạm pháp luật, đốitượng xử lí, hình thức xử lí vẫn chưa rõ ràng hoặc chưa được hiểu thống nhất cũng gâykhó khăn cho công tác này Vì vậy, dé nâng cáo chất lượng hoạt động xử Ii văn bản qui

phạm pháp luật cần:

Nâng cao tinh thần trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào soạnthảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật dé hạn chế việc ban hành văn bản kém chấtlượng;

Hoàn thiện qui định về khái nệm văn bản qui phạm pháp luật, về các yêu cầu vềhình thức, nội dung đối với văn bản qui phạm pháp luật làm cơ sở cho hoạt động xử Ii;

Có cơ chế thích hop dé phối hợp các cơ quan hữu quan trong các hoạt động liênquan đến xử lí văn bản qui phạm pháp luật để hoạt động này được thực hiện dễ dàng vàhiệu quả.

3.5 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động hệ thống hóavăn bản qui phạm pháp luật

Hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay được thực hiện

theo hai hình thức: tập hợp hóa và pháp điển hóa Cho đến nay, pháp điển hóa đã đượcthực hiện đối với một số ngành luật mà đối tượng điều chỉnh là những quan hệ xã hội cóđộ ôn định tương đối cao như luật hình sự, luật dân sự, luật tỐ tụng hình sự, luật tố tungdân sự, luật lao động Nhiều bộ luật đã được ban hành tạo nên tính thong nhất cao trong

các ngành luật tương ứng Tuy nhiên, việc pháp điển hóa theo chủ đề hầu như chưa có,ngoại trừ hoạt động pháp điển hóa về xử lí vi phạm hành chính đang được tiến hành.Song song với pháp điển hoa fA tập hợp hóa văn ban qui phạm pháp luật Hoạt động nàyrất được chú ý những năm gần đây Có thé kê đến hoạt động của Cục kiểm tra văn bảnqui phạm pháp luật của Bộ Tư pháp Cơ quan này đã tập hợp hóa các văn bản thuộcnhiều lĩnh vực với các mục đích khác nhau như dé xác định văn bản hết hiệu lực, khôngcòn phù hợp với văn bản mới được ban hành dé kip thời kến nghị sửa đổi, bổ sung: đểphục vụ cho việc trên khai thực hiện văn bản mới, phục vụ cho công việc của các cơquan nhà nước khác nhau hoặc dé hoạch định chính sách phát triển kinh tế, xã hội trongnhững lĩnh vực, những vùng miền nhất định Không chỉ Cục kiểm tra văn ban qui phạmpháp luật của Bộ Tư pháp mà các tổ chức pháp chế của các bộ, ngành cũng tập hợp hóavăn bản thuộc lĩnh vực quan li của ngành, các dia phương cũng tập hợp hóa các van bảnqui phạm pháp luật thực hiện trên phạm vi dia phương phục vụ cho việc áp dụng phápluật một cách thống nhất Mặc dù hoạt động hệ thống hóa trong thời gian qua đã đượcchú trọng và đạt được những kết quả đáng khích lệ nhưng do khối lượng văn bản quiphạm pháp luật lớn va sự biến đổi thường xuyên của các quan hệ xã hội nên nhu cầu hệthông hóa rất lớn Giải pháp cần thiết trong thời gian tới A tập hợp hoá pháp luật vẫn phảitích cực thực hiện, song quan trọng hơn hà pháp điển hoá theo đóng nghĩa một hìnhthức của hệ thống hoá pháp luật phải được thực hiện dé có thé nhanh chóng xây dựngđược các bộ pháp điển theo từng chủ đề Trên cơ sở đó vừa có thể tạo điều kiện thuận lợicho việc tra cứu, áp dụng, thi hành pháp luật; vừa có thé đánh giá được chất lượng và tinhkhả thi của những văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành; vừa có thể phát hiện,đề xuất xử lý những mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với thực tiễn của các QPPL,gop phanlam cho hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện hơn.

PHẢN THỨ BA

NOI DUNG CÁC CHUYEN DE CỤ THE TRONG DE TÀI

MOT SO VAN DE LÍ LUẬN VE KIEM TRA VAN BẢN QUI PHAMPHÁP LUẬT TRƯỚC KHI VĂN BAN DUOC BAN HANH

TS Bùi Thị Đào

Theo quan niệm được thừa nhận rộng rãi trong khoa học pháp lí hiện naythì hệ thống pháp luật của một quốc gia có thé bao gồm ba nhóm nguôn là tậpquán pháp, tiền lệ pháp và văn bản qui phạm pháp luật Tuy nhiên, trong hệthống pháp luật Việt Nam hiện nay, văn bản qui phạm là nhóm nguồn chủ yếu.Vì vậy, chất lượng của hệ thống pháp luật nói chung được quyết định bởi chấtlượng của từng văn bản qui phạm pháp luật cụ thể Không những thế, Việt Namđang nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền trong đó pháp luật ngày càng đượccoi trọng đòi hỏi mỗi văn bản qui phạm pháp luật được ban hành phải có chấtlượng cao Yêu cau này trước hết đòi hỏi qui trình xây dựng văn bản qui phạmpháp luật khoa học, đầy đủ Tức là một qui trình mà mỗi hoạt động trong đó đềuthực sự cần thiết và đều nham mục dich tạo ra văn bản có chất lượng cao nhất.Các qui định của pháp luật về xây dựng văn bản qui phạm pháp luật và hoạtđộng thực tiễn của cơ quan, tổ chức tham gia soạn thảo văn bản luôn hướng tớimục đích tạo ra các qui phạm phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, với

các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lí cao hơn và phù hợp với thực tiễn.

Phan lớn các hoạt động trong quá trình soạn thảo văn ban qui phạm pháp luật docơ quan, tổ chức soạn thảo tiễn hành Tuy nhiên, cơ quan, tô chức soạn thảo rấtkhó tránh khỏi sự chủ quan, phiến diện ít nhiều trong cách nhìn nhận, đánh giánhu cầu điều chỉnh của thực tế xã hội và khả năng quản lí của nhà nước dẫn tớiviệc đưa ra các văn ban không hoàn toàn phù hợp Dé hạn chế tình trạng này,pháp luật qui định có nhiều chủ thể khác tham gia vào quá trình xây dựng vănban với những vai trò khác nhau Đặc biệt trong đó phải ké đến sự tham gia củacơ quan thâm tra, thâm định dự thảo văn bản Hoạt động thâm tra, thâm định dựthảo được gọi là hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi văn

ban được ban hành hay còn gọi ngắn gon là hoạt động kiểm tra trước văn bảnqui phạm pháp luật.

1 Kiểm tra và sự cần thiết phải kiểm tra văn bản qui phạm pháp luậttrước khi ban hành

Kiểm là “soát lại, rà xét, đánh giá từng cái hoặc cả tổng thé”’, ra là “tìmđiều cần biết nào đó trong sách chuyên dùng hoặc tài liệu được ghi chép, sắpxếp có hệ thong” Như vậy, kiểm tra văn ban qui phạm pháp luật trước khi banhành là hoạt động đánh giá chất lượng của dự thảo văn bản Nói cách khác,kiểm tra văn bản trong trường hợp này chính là hoạt động đánh giá chất lượng“sản phẩm” có đảm bảo tiêu chuẩn cần thiết trước khi quyết định “xuất xưởng”hay không Không chỉ liên quan đến lợi ích “người tiêu dùng” và uy tín của“nhà sản xuất” như các sản phâm mang tính hàng hóa, văn bản qui phạm phápluật còn ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến các quá trình xã hội, quyền vàlợi ich của nhiều đối tượng khác nhau nên việc kiểm tra văn bản trước khi banhành là đặc biệt cần thiết Kiểm tra văn bản trước khi ban hành gồm thâm tra vàthâm định Tuy thâm tra, thâm định có một số điểm khác nhau nhất định nhưngvề căn bản là giỗng nhau về mục đích, phạm vi, cách thức tiễn hành Vì vay, cóthê dựa vào định nghĩa thấm định được qui định tại Điều 1 Qui chế thâm địnhdự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ để định nghĩakiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành như sau “Kiểm tra(tham tra, tham định) dự an, dự thao văn ban qui phạm pháp luật là hoạt độngxem xét, đánh giá về nội dung, hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tínhhợp hién, hợp pháp, tinh thống nhất, dong bộ của dự án, dự thảo trong hệ thongpháp luật” Hoạt động này có khả năng hạn chế việc ban hành văn bản qui

' Như Ý chủ biên, Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nxb Giáo dục, Hà Nội 1995, tr.531? Như Ý chủ biên, Từ điên tiêng Việt thông dung, Nxb Giáo dục, Hà Nội 1995, tr.1159

phạm kém chất lượng, bảo đảm giá trị tác động của từng văn bản và của cả hệthông pháp luật.

Một văn bản qui phạm pháp luật được ban hành không bảo đảm tiêuchuẩn cần thiết không phải là van dé kĩ thuật, công nghệ mà là các van dé xã hộiphức tap Các vấn dé này có thể tường minh, có thê tiềm an và nhiều khi bị biếnthể, ngụy trang rất khó nhận biết Việc phát hiện và tìm cách khắc phục khiếmkhuyết của văn bản ngay trong quá trình soạn thảo là hoạt động mang tínhphòng ngừa nhưng lại rất tế nhị và không hề đơn giản.

Một cách khách quan, mỗi qui phạm pháp luật được coi là qui tắc xử sựchung cho nhiều cá nhân, tô chức trong cùng một tình huống được dự liệu Trênthực tế, tình huống cụ thể mà các cá nhân, tổ chức rơi vào có nhiều biểu hiệnkhông hoàn toàn giống nhau và mỗi chủ thé đó cũng bị chi phối bởi những yếutố kinh tế, xã hội, tâm lí khác nhau Chính vì vậy, qui phạm pháp luật phải vừacó tính cụ thé dé thích ứng với từng trường hợp riêng biệt, vừa có tính khái quátvà tính dự báo cao để phù hợp với nhiều đối tượng trong một thời gian dài vớisự thay đổi nhiều mat đời sống xã hội Đảm bảo được điều này trong mỗi quiphạm, mỗi văn bản là công việc khó khăn mà trước hết cơ quan, tổ chức soạnthảo văn bản cần có sự khách quan, khoa học trong cách đánh giá, thê hiện đòihỏi của xã hội, yêu cầu và khả năng quản lí của nhà nước thành các qui phạmpháp luật.

Một cách chủ quan, xuất phát từ lợi ích, chức năng, nhiệm vụ, vi tri của

mình trong nhà nước, trong xã hội mà mỗi cơ quan, tổ chức thường có cáchnhìn nhận, đánh giá không hoàn toàn giỗng cách nhìn nhận, đánh giá của coquan, tô chức khác về cùng một van dé Yếu tố chủ quan luôn luôn có mặt làmcho cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản khó có thé nhận thấy những sai sót, bấtcập trong các qui định mà mình dự thảo Điều này càng đáng lưu tâm khi vănbản được soạn thảo bởi cơ quan quản lí chuyên môn về vấn đề liên quan đến nội