Đề tài khoa học cấp bộ: Pháp luật tài chính công Việt Nam - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện (Phần 2)

thành phần kinh tế, tạo sự bình đăng trong cạnh tranh, xóa bỏ tình trạng phân biệt đối xử trong kinh doanh giữa đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài, giữa các thành phan kinh tế tạo chuyên biến tích cực trong ổn định môi trường đầu tư, tăng tính hấp dẫn nhăm thu hút mạnh vốn đầu tư nước ngoài, bao gồm cả vốn đầu tư trực tiếp và gián tiếp Chủ động huy động trên thị trường tài chính quốc tế Đây mạnh thu hút vốn đầu tư gián tiếp thông qua thị trường tài chính trong nước Khuyến khích cung cấp hàng hóa có chất lượng cho thị trường chứng khoán Xây dựng chính sách tài chính phát triển thị trường bất động sản, bao gồm thị trường quyền sử dụng đất và thị trường nhà ở đô thị nhằm giải phóng và phát huy các nguồn lực của đất nước đưa vào đầu tư phát triển kinh tế Động viên, thu hút rộng rãi các nguồn vốn trong xã hội nhằm tăng đầu tư nâng cao số lượng và chất lượng các dịch vụ công cộng Đây mạnh thực hiện xã hội hóa bằng cách áp dụng cơ chế tài chính phù hợp đối với các đơn vị sự

nghiệp Hoàn thiện chính sách tài chính khuyến khích nhà đầu tư bỏ vốn cung

cấp dịch vụ công ích.

Ba là, khan trương xây dựng và duy trì chính sách phân phối tài chính hợp lý, có chủ định nhằm thúc đây tăng trưởng kinh tế nhanh, dn định và bền vững;

Nhà nước cần có những giải pháp quyết liệu để chuyển dịch có hiệu quả cơ cấu kinh tế, cơ cấu tài chính, cơ cấu ngân hàng; thực hiện phân phối và phân phối lại các nguồn thu nhập trong xã hội theo hiệu quả kinh doanh và

năng suất lao động, theo vốn, tài sản, trí tuệ và phúc lợi xã hội; nâng cao hiệu

quả trong sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia Hoàn thiện cơ chế, chính sách phân phối và sử dụng hợp lý, tiết kiệm có hiệu quả nguồn lực đầu tư của

xã hội, thúc đây chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phát triển đồng bộ các vùng kinh tế gin với bảo đảm công bằng xã hội và xóa đói giảm nghèo Tiếp tục cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước theo hướng tích cực hơn: tăng dau tư phát triển

nguồn nhân lực, đầu tư kết cấu hạ tầng Phân định rõ nội dung và phạm vi chi

ngân sách nhà nước, chi từ ngân quỹ nhà nước, tập trung thực hiện nhữngnhiệm vụ quan trọng, thiệt yêu; triệt dé xóa bao cap trực tiép và hạn chê bao

cấp gián tiếp qua ngân sách nhà nước, gắn co cấu lại chi ngân sách nha nước với cải cách hành chính cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của nhà nước và day mạnh xã hội hóa dé huy động nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội Tiếp tục cải cách tiền lương và thực hiện chính sách tiền lương phự hợp với

tiến trình cải cách hành chính nhà nước nhằm tạo động lực phát triển kinh tế -xã hội, gắn quyền lợi và trách nhiệm trong thực hiện công vụ đối với công chức; cải cách cơ bản chính sách bảo hiểm xã hội; thực hiện gắn việc đóng

góp với hưởng thụ, thực hiện chế độ bảo hiểm y tế toàn dân.

Bồn là, nâng cao hiệu quả sử dụng tài chính nhà nước, tạo bước chuyển

quan trọng trong bố trí, sử dụng ngân quỹ quốc gia theo hướng tập trung, chống dàn trải.

Thực hiện quyết liệt tái câu trúc đầu tư nguồn vốn nhà nước Quán triệt, tổ chức thực hiện day đủ các giải pháp chống lãng phí, chống phân tán trong bố trí xây dựng cơ bản: Bố trí đủ vốn theo tiến độ đối với các công trình, dự án quan trọng đang thực hiện; bố trí vốn đối ứng các dự án ODA Chủ động bố trí ngân quỹ nhà nước được giao dé sớm trả dứt điểm nợ xây dựng cơ bản;

kiên quyết đình hoãn những dự án không hiệu quả; không bố trí vốn những dự án không đủ thủ tục đầu tư; không phê duyệt dự án nếu không xác định được

nguồn vốn thực hiện Trong quá trình tổ chức thực hiện, cần quản lý chặt chẽ, không để phát sinh nợ mới, bảo đảm lành mạnh tài chính nhà nước.

Năm là, xây dựng khuôn khô pháp lý tài chính nhà nước và quản lý tài

chính nhà nước.

Sớm ban hành Luật tài chính quốc gia hoặc ít nhất là Luật tài chính nhà nước (hay còn gọi là Luật Tài chính công) để quản lý thống nhất các quỹ tài chính nhà nước, ngân quỹ quốc gia và tài sản quốc gia Đảm bảo mọi ngân quỹ quốc gia, mọi tài sản quốc gia phải được huy động, quản lý, phân phối và sử dụng theo quy định của Luật pháp Quốc hội, cơ quan đại diện của cử tri cả nước, co quan thực hiện quyên lực của nhân dân phải quyết định chính sách tài chính quốc gia, quyết định tài chính nhà nước và giám sát chặt chẽ việc huy động, phân phôi và sử dụng mọi nguôn lực của đât nước, của nhân dân.

Sau là, đánh giá lại chủ trương và cách tiến hành xã hội hóa trong hoạt động tài chính của nhà nước.

Day mạnh xã hội hoa các lĩnh vực van hóa, xã hội, tăng nguồn lực cho đầu tư phát triển, thu hẹp phạm vi trang trải của ngân sách nhà nước theo mô

hình hợp tác công tư PPP Tiếp chuyển mạnh từ cơ chế nhà nước hỗ trợ cho các

đơn vị cung ứng dịch vụ sang hỗ trợ trực tiếp cho người thụ hưởng trong những lĩnh vực nhiệm vụ thích hợp Công bố công khai, minh bạch mức thu phí dịch vụ tại các cơ sở dịch vụ công lập và ngoài công lập Điều chỉnh lại cơ cầu đào

tạo theo ngành và lãnh thổ, gắn đào tạo với nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội.

Bay là, tiếp tục đây mạnh cải cách hành chính nâng cao năng lực quản lý tài chính nhà nước; thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, tiêu cực, tham nhũng; tăng cường công tác thanh tra kiểm tra tài chính.

Thực hiện phối - kết hợp chặt chẽ giữa cơ quan thanh tra, kiêm toán, kiểm tra tài chính, tăng cường công tác kiểm tra giám sát đối với đơn vị thu nộp ngân sách cũng như đơn vị sử dụng ngân sách Thực hiện chế độ trách

nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong công tác quản lý, sử

dụng ngân sách, tài sản công, phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về những khoản chỉ sai chế độ, thất thoát lãng phí ở đơn vị được giao phụ trách Thực hiện chế độ công bố công khai ngân sách nhà nước các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ, các dự án xây

dựng cơ bản có sử dụng vốn ngân sách, các doanh nghiệp có vốn nhà nước,

các quỹ có nguồn từ ngân sách nhà nước, các quỹ có nguồn đóng góp của nhân dân dé tăng cường giám sát của các đoàn thé xã hội, người lao động và nhân dân Rà soát các thủ tục hành chính, quy định rừ thủ tục, quy trình, thời gian thực hiện và chế độ trách nhiệm của từng bộ phận cán bộ trong việc thực

hiện thu, chi ngân sách, hoàn thuế.

Thực hiện đồng bộ và quyết liệt các giải pháp trên sẽ góp phần nâng cao tiêm lực và lành mạnh hóa nên tài chính quôc gia.

NHỮNG YEU CÀU CÓ TÍNH NGUYÊN TAC TRONG VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUAT TÀI CHÍNH CÔNG VIỆT NAM

TS.PHẠM THỊ GIANG THU

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NOI

Khái quát về tài chính công

Theo nghĩa rộng nhất, tài chính công được kết cầu nhằm đảm bảo mục

đích của nó bao gồm hoạt động thu và chi Hoạt động thu được thực hiện thông qua các khoản thu từ thuế, phí, đầu tư của nhà nước, v.v., với những quy trình thu được quy định khác nhau Hoạt động chi được thực hiện thông qua các khoản chi được dự liệu cụ thé nhằm đảm bảo chức năng, hoạt động của bộ máy nhà nước với những điều kiện chi nhất định.

Xem xét cau trúc tài chính công theo nghĩa rộng thường được sử dụng

để thống kê, đánh giá các hoạt động tài chính công trong quản lý kinh tế. Hàng năm, Ngân hàng thế giới, Liên minh Châu Âu và các tổ chức quốc tế

khác thường thống kê các số liệu tài chính công theo cấu trúc này Theo nội dung quản lý, cấu trúc tài chính công được hiểu là sự phân chia các bộ phận

tài chính công của một quốc gia gắn liền với việc sử dụng các quỹ công mà

nhà nước có quyền chi phối, bao gồm Quy NSNN và các Quỹ tài chính ngoài ngân sách và Nợ công.

Quỹ NSNN là quỹ lớn nhất của nhà nước trong cấu trúc tài chính công Hau hết các nguồn thu đều được tập trung vào quỹ này để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Hàng năm, việc hình thành, sử dụng Quỹ NSNNlà thông qua việc xây dựng và thực hiện ngân NSNN Theo Rebecca Simson vàcộng sự (2011), việc xây dựng và thực hiện NSNN được gọi là chu trình ngânsách (The budget cycle) với các khâu cơ bản như xây dựng NSNN, thực hiện

NSNN, hoạt động kế toán và báo cáo, cuối cùng là hoạt động giám sát”.

Bên cạnh đó ở các quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển, Quỹ

tài chính ngoài ngân sách (TCNNS) đã va đang giữ một vai trò quan trongtrong hoạt động tài chính công Theo TS Đặng Văn Du (2011), Trưởng Khoa

Tài chính công - Học viện Tài chính thì: “Các Quỹ TCNNS là các quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tai chính cho việc xử lý những biến động bat thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong những trường hợp khó khăn về

nguồn tài chính””.

Bộ phận thứ ba trong cấu trúc tài chính công theo cách phân loại theo

nội dung quản lý là ne công Khái niệm nợ công không dễ dàng định nghĩa

bởi tính phức tạp trong quá trình đánh giá những tiêu chí của để xây dựng khái niệm này Tuy nhiên, hầu hết các cách tiếp cận đều cho rằng, nợ công là

khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụngcùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ nhà nước hay nợ Chính phủ.

Kết cầu pháp luật tài chính công ở Việt Nam

Do sự quan trọng của lĩnh vực tài chính công nên hau hết các nước đều

có hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh về lĩnh vực này với những mức độ

khác nhau Về lý thuyết thì các văn bản này nhằm mục đích bảo vệ quyên của cơ quan lập pháp trong quá trình ngân sách Số lượng, cơ cấu và nội dung của hệ thống luật về ngân sách của một quốc gia thường phụ thuộc vào cau trúc của đất nước pháp lý và chính trị, đặc biệt là mối quan hệ giữa hành pháp và

lập pháp Nhiều nước đã sửa đổi luật hệ thống ngân sách của họ trong những

năm gan đây dé hoàn thiện các quy định hiện có hoặc bé sung các nguyên tắc

mới trong quản lý ngân sách.

' Rebecca Simson, Natasha Sharma & Imran Aziz (2011), A guide to public financial management literaturefor practitioners in developing countries,

http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opiniion-files/7542.pdf, tr.2

? TS Đặng Văn Du (2011), "Khái niệm và nội dung của Tài chính công”, chuyên đề thuộc Dé tài khoa học cấp

trường “Nghiên cứu pháp luật về tài chính công ở Việt Nam”, TS.Phạm Thị Giang Thu (chủ nhiệm), Đại học

Luật Hà Nội

Do đó, việc phân tích kết câu pháp luật tài chính công không đơn giản vì

tính chất đan xen, phức tạp của quan hệ pháp luật tài chính công, cũng như

những tầng nắc khác nhau của tài chính công Ví dụ, theo Minoru Nakazato (2011) thì pháp luật tài chính công là sự pha trộn giữa luật công và luật tư, theo

đó các quy định pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc bộ

máy nhà nước trong hoạt động tài chính công là thuộc về luật công, còn việc

điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà nước và công dân là thuộc về luật tư” Tuy

nhiên tại Việt Nam, cách phân loại theo luật công và luật tư chưa được thừa nhận rõ về mặt pháp ly, do đó rất khó áp dụng cách tiếp cận này trong việc xem xét kết cầu pháp luật tài chính công.

Để xác định kết câu pháp luật tài chính công, trước tiên cần xem xét những đặc trưng của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực tài chính

công Những đặc trưng này bao gồm:

Thứ nhất, các quan hệ xã hội về tài chính công luôn có sự tham gia trực tiếp của các cơ quan đại diện cho nhà nước hoặc được nhà nước ủy quyên Với tư cách là chủ thể quyền lực công, nhà nước được nhân dân trao quyền tham

gia vào các quan hệ nhằm hình thành và sử dụng các nguồn lực tài chính công.

Thứ hai, các quan hệ luôn gắn với yếu tố tài sản Cho dù là trực tiếp hay gián tiếp, các quan hệ pháp luật tài chính công luôn gắn với việc chuyển giao, sử dụng một nguồn tài chính nhất định từ các quỹ tài chính công Mục tiêu của

các quan hệ pháp luật tài chính công là nhằm hướng tới sự chuyển giao, sử

dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính, trong đó bao hàm cả những quan hệ pháp luật phát sinh trong vấn đề giám sát, quản lý hoạt động tài chính công.

Thứ ba, các quan hệ xã hội trong lĩnh vực tài chính công luôn gắn với

sự hình thành của các Qui tài chính công hình thành từ xã hội và mục tiêuphục vụ xã hội Do đó, quan hệ pháp luật tài chính công luôn có sự ảnh hưởng đến đa số người dân Mỗi nguồn thu của ngân sách nhà nước đều liên quan đến dân chúng, mỗi quyết định tạo lập các quỹ công ngoài ngân sách đều gắn

? Minoru Nakazato (2011), “Public Finance Law and the Constitution and Private Law - The Legal Controlof Public Finance”, Finance Review No.103, Ministry of Finance, Japan, https://www.mof.go.jp/english/pri/publ ication/financial_review/fr{03e.htm#index

với dân chúng với tư cách là người nộp các khoản thu đó Do đó, các quan hệ pháp luật tài chính công cần đảm bảo yếu tổ công bằng, công khai ngay từ

quá trình tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính công.

Để xem xét kết cấu của tài chính công, cần xuất phát từ các quan hệ pháp luật tài chính công phát sinh trong quá trình thành lập, sử dụng và quản lý các bộ phận của cấu trúc tài chính công bao gồm NSNN, Quỹ TCNNS và nợ

công Bên cạnh đó, cấu trúc pháp luật về tài chính công cũng cần đảm bảo

những yêu cầu đặt ra đối với việc điều chỉnh trong lĩnh vực tài chính công, đặc biệt là đảm bảo những nguyên tắc của tài chính công Theo cách tiếp cận này, pháp luật tài chính công bao gồm những bộ phận là pháp luật về NSNN, pháp luật Quỹ TCNNS, pháp luật về nợ công và pháp luật về giám sát tài chính công Tuy nhiên, tập thé tác giả đều thống nhất quan điểm là rất khó có thé tách bạch rõ ràng các bộ phận pháp luật về tài chính công, vì giữa chúng có sự đan xen lẫn nhau và có mối quan hệ hết sức mật thiết Việc tách bạch thành từng bộ phận chỉ có ý nghĩa nghiên cứu những nội dung cụ thể được thuận lợi, chứ không hàm ý là các bộ phận này hoàn toàn độc lập với nhau Với ý nghĩa đó, có thể sơ đồ hóa mối quan hệ giữa các bộ phận này như sau:

a) Pháp luật về ngân sách nhà nước

Pháp luật về NSNN được xem là một bộ phận quan trọng nhất, chủ yếu nhất của pháp luật tài chính công Sở dĩ như vậy là vì hầu hết các nguồn thu và nhiệm vụ chi do nhà nước thực hiện đều thực hiện thông qua NSNN Pháp luật về NSNN thường bao gồm những chế định cơ bản sau:

- Pháp luật vê chu trình ngân sách

Bộ phận pháp luật này là tổng hợp các quy định điều chỉnh các hoạt

động lập dự toán NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN Pháp luật về

quá trình ngân sách là một trong những bộ phận quan trọng nhất của pháp luật về NSNN vì nó ảnh hưởng có tính chất quyết định đến những nội dung còn lại Bộ phận pháp luật này chủ yếu điều chỉnh mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước có thấm quyền trong việc xây dựng dự toán NSNN, quản lý và sử

dung Quỹ NSNN và thực hiện quyết toán NSNN - Bộ phận pháp luật về thu NSNN

Bộ phận pháp luật này là tổng hợp các quy định điều chỉnh việc phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN, cũng như quy định về các nguồn thu cụ thé và phương pháp tô chức thu.

Trong số các nguồn thu của NSNN, bộ phận pháp luật quy định về nguồn thu từ thuế là quan trọng nhất, có ý nghĩa nhất trong hoạt động tài chính

công Nhiều chuyên gia thậm chí đã cho rằng, tài chính công thực chất chỉ bàn về thuế và các khoản chi tiêu của nhà nước Do đó, hệ thống pháp luật về thuế và quản lý thuế chính là bộ phận quan trọng nhất trong pháp luật về thu NSNN.

- Bộ phận pháp luật về chi NSNN

Bộ phận pháp luật này là tổng hợp các quy định điều chỉnh hoạt động chỉ từ Quỹ NSNN Khác với bộ phận pháp luật thu NSNN, các nội dung chi của các cấp ngân sách ở Việt Nam về cơ bản là tương tự nhau, chỉ khác nhau về mức độ và quy mô Do đó, bộ phận pháp luật về chỉ NSNN thường tập trung vào nội dung quy định về điều kiện chi, định mức, tiêu chuẩn chỉ tiêu và các

quy định về cấp phát kinh phí.

Trong những năm gần đây, pháp luật về chi thường xuyên đối với các

đơn vị sử dụng đã có nhiều đổi mới với cơ chế tự chủ tài chính và đây là một trong những nét mới đột phá trong cải cách tài chính công Việt Nam Bên cạnh đó, một bộ phận không kém phân quan trọng là các quy định pháp luật về chi đầu tư phát triển, trong đó có các quy định về đầu tư công.

b) Pháp luật về quỹ tài chính ngoài ngân sách

Một cách khái quát, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng quỹ tài chính ngoài NSNN bao gồm các quy định cụ thé điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN Do nhu cầu và thực tế có nhiều loại Quỹ TCNNS khác nhau, nên rõ ràng bộ phận pháp luật điều chỉnh về các Quỹ TCNNS là không đồng nhất Do đó, việc phân tích các bộ phận của pháp luật về Quỹ TCNNS

có thé phan tich đối với từng quỹ, hoặc xem xét bộ phận pháp luật về Quỹ

TCNNS cần dựa trên những điểm giống nhau của hau hết các quỹ hiện nay Với cách tiếp cận chung đối với tất cả các quỹ TCNNS, có thể thấy về cơ bản pháp luật về quỹ TCNNS có những bộ phận sau:

- Quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trinh quản lý, sử dụng

Các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ đã được xác lập ở hau hết các Quỹ TCNNS, và trở thành kim chi nam, nền tảng cho việc quy định nội dung hoạt động quản lý, sử dụng quỹ cũng như quá trình quản lý, sử dụng quỹ trên thực tế Những nguyên tắc này hết sức quan trọng vì trong quá trình vận động của quỹ, cần luôn đảm bảo những mục tiêu, chức năng mà quỹ đã

dé ra ban đầu cũng như đảm bảo hiệu quả sử dụng của quỹ TCNNS trên thực tế.

- Quy định về nguôn hình thành

Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc huy động các nguồn tài chính tạo lập quỹ, pháp luật về Quỹ TCNNS cần có những quy định cụ thể về nguồn tài chính hình thành quỹ Thông thường những quy định này bao gồm: mức độ hỗ trợ của nhà nước đối với mỗi quỹ; quy định vẻ thu phí hoặc nhận sự ủng hộ, đóng góp của các tô chức, cá nhân trong xã hội Việc ghi nhận các nguồn hình thành quỹ về mặt pháp lý sẽ đảm bảo được sự tuân thủ của các chủ thể liên quan cho sự hình thành của quỹ từ đó đảm bảo cho nguồn thu của Quỹ được đảm bảo ồn định, thường xuyên.

- Quy định về chủ thé quản lý quỹ

Xét về bản chất, chủ sở hữu của các Quỹ TCNNS chính là nhà nước, được thực hiện thông qua cơ chế đại diện như cơ quan quản lý nhà nước cụ thể hoặc Hội đồng quản lý Quỹ Nhằm đảm bảo cho các chủ thể quản lý quỹ này có trách nhiệm trong quá trình quản lý quỹ, pháp luật còn quy định nhiệm

vu, quyén hạn của các chủ thé trong quá trình vận hành hoạt động của Quỹ.

- Quy định về trình tự, thủ tục trong quá trình quản lý Quỹ

Việc vận hành các Quỹ TCNNS hiện nay chủ yếu tuân theo các quy chế

hoạt động riêng của từng quỹ Tùy vào mục tiêu hoạt động, chủ thể quản lý thì mỗi quỹ lại có những quy định về cách thức quản lý, sử dụng quỹ khác nhau.

Đơn cử như việc sử dụng số dư tài khoản của Quỹ, có quỹ thì cho phép gửi tiết

kiệm, đầu tư vào những lĩnh vực ít rủi ro, trong khi đó, đối với một số quỹ việc sử dụng số dư của quỹ vào các mục đích ngoài mục đích sử dụng của quỹ được xem là hành vi bị cắm

- Quy định về thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ

Là một quỹ tài chính công, về bản chất hoạt động của các quỹ cân dam bảo sự minh bạch và tuân theo pháp luật Để hạn chế tiêu cực có thể phát sinh,

pháp luật thường quy định về thâm quyền, trình tự thủ tục, cũng như trách

nhiệm của các chủ thể liên quan trong quá trình tiến hành thanh tra, kiểm tra

hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài NSNN. c) Pháp luật về nợ công

Pháp luật về nợ công là một bộ phận hết sức quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính công Việt Nam, xuất phát từ thực tiễn của nên kinh tế Theo

quan điểm của Arindam Roy và Mike Williams (2010) của Khối Thịnh vượng chung thì pháp luật là một thành phan quan trọng trong quản lý nợ của Chính

phủ Pháp luật tốt sẽ tập trung được sức mạnh của việc sử dụng nợ công, đồng

thời hạn chế lạm dụng quyền lực và tăng cường trách nhiệm giải trình” Xem xét các bộ phận pháp luật về nợ công cần xuất phát từ quá trình hình thành, sử dụng và hoàn trả các loại nợ công.

Theo các quy định hiện hành, pháp luật về nợ công ở Việt Nam bao

gồm những nội dung cơ bản sau đây:

- Pháp luật về phán loại các khoản nợ công và phân cấp quyên vay ng Bộ phan pháp luật này xác định các khoản nợ công bao gồm nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương,

đồng thời cũng phân loại về vay trong nước và vay nước ngoài Việc phân loại cũng bao gồm xác định mục tiêu, đối tượng của từng loại nợ công Việc

phân cấp quyết định vay nợ cũng được xác định rõ như thâm quyền của Quốc

hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân và

* Arindam Roy and Mike Williams (2010), Government Debt Management: A Guidance Note on the Legal

Framework, Commonwealth Secretariat, http://www.csdrms.org/uploads/public/documents/publications/Legal%20Guidance%20Note%20electronic%20version.pdf

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, v.v

- Pháp luật về hoạt động sử dụng và hoàn trả nợ công.

Bộ phận pháp luật này quy định về các nguyên tắc quản lý nợ công, quyền và nghĩa vụ của các tổ chức có liên quan đến vay và sử dụng nợ công như hình thức vay nợ, việc cho vay lại hoặc được cấp bảo lãnh từ Chính phủ,

quy định về Quỹ tích lũy trả nợ Đây là bộ phận pháp luật rất quan trọng, có ý

nghĩa quyết định đến việc quản lý và sử dụng nợ công có hiệu quả hay không, do đó, pháp luật dành nhiều quy định nhất cho nội dung này.

- Pháp luật về minh bạch thông tin và giải trình về nợ công

Bộ phận pháp luật này quy định về trách nhiệm tổ chức thông tin về nợ công cũng như trách nhiệm giải trình của các cơ quan có thâm quyền Các

quy định chủ yếu bao gồm quy định về xây dựng cơ sở dữ liệu về nợ công, báo cáo và công khai thông tin về nợ công cũng như các tiêu chí đánh giá Bộ phận pháp luật này cũng xác định trách nhiệm giải trình của Chính phủ trước

Quốc hội, của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trước Hội đồng nhân dân cùng cấp cũng như trách nhiệm của các đơn vi, tổ chức khác có liên quan.

d) Pháp luật về giám sát tài chính công

Tại Việt Nam và trên thế giới hiện nay, nhận thức về giám sát tài

chính công là không thống nhất Nếu có định nghĩa thì hầu hết đều tập trung định nghĩa về hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung Walter J Oleszek, chuyên gia cao cấp của Chính phủ Mỹ dẫn lại của Joel D Aberbach (1990) cho rằng: có nhiều khái niệm khác nhau về giám sát tùy thuộc vào các nhà chính trị, trong đó có một khái niệm hẹp đáng chú ý, theo đó giám sát của Quốc hội được hiểu là việc Quốc hội xem xét các hành vi của các cơ quan hành chính liên bang và các chương trình, chính sách mà họ quản lý, bao gồm đánh giá diễn ra trong khi thực hiện cũng như đánh giá sau

đó) Cụ thể hơn, Karolina Buzaljko và cộng sự (2010) cho rằng mục đích

của giám sát tài chính là để xác định trách nhiệm của Chính phủ trong việc

> Walter J Oleszek (2010), Congressional Oversight: An Overview, Congressional Research Service,

http://www fas.org/sgp/crs/misc/R41079.pdf, tr.4

sử dụng công quỹ bằng cách phát hiện gian lận, lãng phi, nhằm đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm trong hoạt động của chính phủ”.

Từ những quan niệm khác nhau về giám sát tài chính công, có thể đưa

ra một số cách tiếp cận Theo nghĩa rộng, giám sát tài chính công được hiểu là các phương thức đánh giá từ bên trong và bên ngoài nhằm đảm bảo cho hoạt động tài chính công đạt hiệu quả Còn theo nghĩa hẹp, giám sát tài chính công là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thâm quyền trong việc đảm bảo sự tuân thủ chính sách và pháp luật trong lĩnh vực tài chính công.

Nền tang của hoạt động giám sát tài chính công chính là vấn đề minh

bạch tài chính Nếu hoạt động tài chính công thiếu minh bạch thì hoạt động giám sát chỉ còn mang tính hình thức và không thể đạt được hiệu quả như đúng yêu cầu của hoạt động này Trong hệ thống pháp luật về tài chính công hiện hành ở Việt Nam, pháp luật về giám sát tài chính công chưa có văn bản điều chỉnh độc lập vì nhiều nguyên nhân, trong đó có thể được giải thích là trong các văn bản điều chỉnh về NSNN, quỹ TCNNS hoặc nợ công đều có những quy định về giám sát Tuy nhiên, có lẽ cần nhận thức lại về vai trò của hoạt động giám sát tài chính công và từ đó, cần xác định pháp luật về giám sát tài chính công cần được coi là một bộ phận pháp luật quan trọng và độc lập tương đối so với những bộ phận còn lại trong cấu trúc pháp luật tài chính công ở Việt Nam vì những lý do cơ bản sau đây: (i) hoạt động giám sát tài chính công có tính độc lập tương đối; (ii) giám sát tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng: (iii) giám sát tài chính công liên quan đến sự phối hợp vận hành giữa các bộ phận tài chính công Từ những lập luận trên, có thẻ kết luận là pháp luật về giám sát tài chính công là hết sức quan trọng và cần phải được quy định cụ thể

Những yêu cầu có tính nguyên tắc đối với việc hoàn thiện pháp luật

tài chính công

- Tinh ồn định vê quan điểm phát triển

® Karolina Buzaljko Anna Marlene Kanis, Alexandra Tamasan, Frans Verkaart (2010), Public Financial

Oversight’ 4 Comparative Analysis of Parliamentary Committees Across Europe, Maastricht University

Kết qua của hoạt động kinh tế xã hội là sản phẩm của con người, ttrong đó không thể thiếu đó là quan điểm của con người về một van dé, lĩnh vực nhất định; quan điểm về phát triển chỉ là một bộ phận trong đó Tinh ổn định về quan điểm phát triển liên quan rất chặt chẽ đến tinh ôn định của đường lối chính sách, của hệ thống pháp luật, của nguồn tài chính và sử dung nguồn tài

chính, của cách ứng xử đối với các quốc gia trong ngắn hạn và dài hạn.

- Tinh ồn định và tương thích của hệ thong pháp luật tài chính công

Tính én định và tương thích của hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật tài chính công nói riêng luôn là một trong những yếu tố của phát triển bền vững Cho dù các nhà khoa học còn có nhiều ý kiến khác nhau về phát

triển bền vững do nhìn nhận, đánh giá ở những khía cạnh, lĩnh vực cụ thể khác nhau Tuy nhiên, xét ở khía cạnh kinh tế pháp lý, để phát triển, trước

hết cần phải 6n định cơ sở pháp lý cho các giao dịch kinh tế và các quan hệ xã hội Tính ổn định của hệ thống pháp luật tài chính công yêu cầu nhà hoạch định chính sách cũng như cơ quan lập pháp cần có dự báo về xu

hướng phát triển và những vấn dé phát sinh, cần điều chỉnh bằng pháp luật

đối với những nội dung gắn với phạm vi điều chỉnh của lĩnh vực tài chính đó Dam bảo tinh ổn định của hệ thống pháp luật tài chính công sẽ dễ dang

hơn trong việc thực hiện, 6n định và thu hút đầu tư, tăng trưởng kinh tế Xét

ở khía cạnh tài chính, ổn định hệ thống pháp luật tài chính công nói chung,

pháp luật thuế nói riêng là căn cứ quan trọng dé thực hiện cân đối ngân sách

nhà nước, tạo sự chủ động thực sự cho cả kỳ ổn định ngân sách Tuy vậy, cũng cần phải chỉ ra rằng, ở các nước có nên kinh tế thị trường ôn định và

phát triển, tính én định của lĩnh vực pháp luật này cao hơn nhiều so với hệ thống pháp luật tương ứng của các nước đang có nền kinh tế chuyển đôi.

Việt Nam vừa là quốc gia có nền kinh tế chuyên đổi, vừa là nước có nên kinh tế dang phát triển nhưng ở mức độ thấp, tính ổn định của hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng bị hạn chế Ôn định là yêu cầu quan trọng đối với qui định pháp luật về tài chính ngân hàng vì chúng giúp cho nhà đầu tư yên tâm bỏ vôn đâu tư vào lĩnh vực lựa chọn Điêu này hoàn toàn phù hợp cả vê

yêu cầu lý luận cũng như thực tiễn Hoạt động đầu tư chỉ có thé tính toán và xác định khả năng sinh lời thực tế của nguồn vốn đầu tư sau một thời gian tối thiểu mà nhà đầu tư dự tính Thời gian đầu tư thường là trung hạn hoặc dài hạn (đây chính là điểm khác biệt khi cần thiết phải đánh giá giữa hành vi đầu tư với hành vi đầu cơ) Nếu hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng

không ồn định, hoạt động đầu tư sẽ gặp nhiều khó khăn, chưa nói đến việc xác định kết quả đầu tư Tuy nhiên, điểm chung của các quốc gia có nên

kinh tế chuyển đổi là hệ thống pháp luật thường xuyên bị biến động Có

nhiều lý do khác nhau được đưa ra để lý giải cho thực tế này nhưng sự bất

én định như vậy không được các nhà đầu tư ủng hộ.

Dé dam bảo tinh ôn định cho cả hệ thống pháp luật tài chính công cũng như từng bộ phận, cần xác định tính định hướng đón đầu của tiến trình phát triển kinh tế xã hội trong nước và hội nhập kinh tế quốc tế và những ảnh hưởng cũng như yêu cầu của chúng đối với hệ thống pháp luật thuế Đối với

từng Luật thuế cụ thể phải tính toán đến những qui định mang tính chất lâu đài về đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung điều chỉnh trong từng thời kỳ

nhất định Trong quá trình áp dụng có thể có những điều chỉnh chính sách

pháp luật tài chính ngân hàng cũng như pháp luật ngân sách, pháp luật thuế,

pháp luật ngân hàng, pháp luật chứng khoán, kinh doanh bảo hiểm nhưng sự

điều chỉnh đó phải tuân thủ đúng lộ trình đã dự liệu, hoạch định nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực của chúng Cũng như các nước, Việt Nam cần phải

thận trọng trong việc hoạch định và ban hành một Luật thuế cũng như thực

hiện quá trình cải cách hệ thống pháp luật thuế, xuất phát từ yêu cầu ôn định hệ thống pháp luật của đất nước có nền kinh tế chuyển đổi với điều kiện cụ thể của nền kinh tế còn ở trình độ chưa cao Xác định được yêu cầu cụ thé này

có ý nghĩa quan trọng trong quá trình ban hành hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng.

- Tinh công khai, minh bạch

Minh bạch của hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng yêu cầu các qui phạm pháp luật phải rõ ràng, giảm thiểu những qui định dẫn chiếu từ văn

ban pháp luật này sang văn bản pháp luật khác hoặc hạn chế dan chiếu

những qui định chung Yêu cầu về sự rõ ràng, đầy đủ được đặt ra ngay từ quá trình soạn thảo, ban hành từng đạo Luật được câu thành trong pháp luật tài chính ngân hàng cho đến khi Luật đó đi vào đời sống Để ban hành một

văn bản Luật điều chỉnh hoạt động tài chính ngân hàng, các cơ quan có thẩm

quyền hoặc các cá nhân có sáng kiến pháp luật (chang hạn như việc Đại biểu Quốc hội đệ trình một dự luật thuế) phải chứng minh được sự cần thiết của văn bản đó trong đời sống kinh tế xã hội trong thời gian dự tính, thời gian dự

định ban hành và thực hiện luật thuế đó Trong quá trình soạn thảo, ý kiến từ

dân chúng - những người dân đóng thuế cần được quan tâm và lưu ý” Để đảm bảo sự minh bạch, các qui định trong đạo luật thuế liên quan đến phạm vi áp dụng, đối tượng nộp thuế, đối tượng tính thuế, cách xác định mức thuế phải nộp, thời hạn nộp thuế, cách thức nộp thuế, các cơ quan thu, hành vi nào bị coi là vi phạm, thâm quyền phạt va mức phạt cần phải được qui định cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu để đa số dân chúng đều có thể hiểu được quyền và

nghĩa vụ về thuế của mình Đây cũng chính là phương án phòng ngừa tốt đôi

với những hành vi vi phạm pháp luật thuế Trong quá trình ban hành luật thuế, tính công khai được thé hiện ở việc công bố văn bản pháp luật trên các phương tiện thông tin đại chúng trong thời gian luật định, tạo cơ sở pháp lý thống nhất cho quá trình quản lý, thu và nộp thuế Việc thực hiện quản lý,

thu nộp thuế được thực hiện bởi nhiều đối tượng khác nhau, kể cả các cơ

quan chính quyền địa phương, các tổ chức quản lý, chi trả thu nhập nên công bố các thông tin liên quan đến trách nhiệm thuế của từng chủ thể cũng có ý nghĩa pháp lý quan trọng.

- Vấn đề cam kết quốc tế cùng với lộ trình thực hiện

Vấn đề tương thích giữa hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng của Việt Nam với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết và tham gia nảy sinh như một nhu cầu tất yếu không chỉ trong giai đoạn hiện tại mà đã là nhu cầu từ cuối những năm 1990 Về mức độ tương thích với hệ thống pháp luật tài chính ngân

7 Những van dé liên quan đến Luật thuế thu nhập cá nhân là ví dy cụ thé.

hàng của các quốc gia ký kết điều ước quốc tế, yêu cầu cơ bản đặt ra là phải đảm bảo tính tương đồng về nguyên tắc, định hướng Nguyên tắc cơ bản theo thoả thuận với các quốc gia khác thường được đặt ra như yêu cầu tiên quyết là nguyên tắc không phân biệt đối xử, nguyên tắc ràng buộc và cắt giảm thuế quan nguyên tắc công khai minh bạch.

| CHUYEN DE 4

CƠ SỞ LY LUẬN VÀ THỰC TIEN ĐỀ ĐỎI MỚI VÀ HOÀN THIEN PHÁP LUAT TÀI CHÍNH CÔNG TRONG GIAI DOAN HIỆN NAY

TS PHẠM THỊ GIANG THU

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI Kiên trì thực thi các yêu cầu đặt ra đối với hệ thống pháp luật tài chính

công tại Việt Nam, hệ thông pháp luật tài chính công cần tiếp tục được đổi

mới và hoàn thiện dựa trên các cơ sở lý luận sau đây:

1 Pháp luật tài chính công là phương tiện thể hiện đường lối, chính

sách của Đảng đối với nên kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa mà Việt Nam đang xây dựng.

Hệ thống pháp luật tài chính công phải phù hợp với điều kiện kinh tế, xã

hội của Việt Nam trong gian đoạn tới; phù hợp với xu hướng chung của hoạt

động tài chính công của các quốc gia trên thé giới, coi bai học về pháp luật điều chỉnh hoạt động tài chính công của các quốc gia như một cơ sở lý luận.

Chặng đường cách mạng Việt Nam luôn gắn với đường lối, chính sách của Đảng đối với nền kinh tế xã hội, đối với nền kinh tế Cương lĩnh xây dựng

đất nước đã ghi nhận rõ “Dang Cộng sản Việt Nam là Dang cầm quyên, lãnh

đạo Nhà nước và xã hội Đảng lãnh đạo bằng cương lĩnh, chiến lược, các định

hướng về chính sách và chủ trương lớn”! Về định hướng của Dang đối với nên kinh tế và hoạt động tài chính công, nhiệm vụ của chúng ta là “ổn định kinh tế vĩ mô, đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu kinh tế, nâng cao chat

lượng, hiệu quả, phát triển bền vững; huy động và sử dụng có hiệu quả các

nguồn lực; từng bước xây dựng kết cấu hạ tầng hiện đại” Nhu vậy, những nhiệm vụ này đương nhiên được đặt ra đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính công trong giai đoạn tới.

'Nguôn: Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ xây dựng chủ nghĩa xã hội (bỗ sung năm 201 1)

z Nguồn: Báo cáo chính trị Đại hội Dang CSVN lần thứ 11, tr.137 \

|

2 Đôi mới pháp luật tài chính công dé thực hiện tái cơ cau nền

kinh tế

Để ổn định được kinh tế vĩ mô, trước hết phải định hình cơ cầu kinh tế vĩ

mô, vai trò của các bộ phận hợp thành trong hệ thống kinh tế vĩ mô này Các

chuyên gia kinh tế đã chỉ ra rằng, vai trò của ngân hàng trung ương trong điều hành chính sách tiền tệ và vai trò của hệ thống cơ quan tài chính điều hành hệ thống chính sách tài chính là những thiết chế chi phối mạnh mẽ nhất đến cơ cầu của kinh tế vĩ mô Các chính sách đầu tư, chi tiêu công dẫn đến kết quả đầu tư hạ tầng xã hội, chính sách thuế ảnh hưởng trực tiếp đến việc thu hút đầu tư và

cơ cầu các hoạt động sản xuất kinh doanh trong từng thời kỳ xác định.

Xét dưới góc độ lý luận, mỗi chính sách đổi mới thé hiện qua hệ thống pháp luật thường có độ trễ khi điều chỉnh Điều này có nghĩa, khi hoạch định hay ban hành chính sách, khi ban hành một văn bản luật, ai cũng mong muốn

chính sách/luật sẽ có tác dụng ngay nhưng thực tế lại luôn có độ trễ và mức

độ trễ khác nhau Độ trễ của chính sách tài chính công và pháp luật tài chính công thường có độ trễ trong (khoảng thời gian từ khi xuất hiện cú sốc trong nên kinh tế cho đến khi có được biện pháp, văn bản cụ thé dé chống lại cú sốc

này) thường dài và rắc rối do phải thông qua nhiều thủ tục tại nhiều cấp có thâm quyền khác nhau, liên quan đến chi/thu không hoàn lại hoặc không hoàn

trả (phê duyệt Ngân sách Nhà nước/ban hành Luật Thué )° Hệ thống pháp luật tài chính công phải gắn với hệ thống pháp luật về tài chính tiền tệ khác và phải giải quyết được bài toán về độ trễ nêu trên Bên cạnh đó, xã hội hiện đại, vấn đề phát triển bền vững được đề cập tới ngày càng nhiều do chính yếu tổ thiếu bền vững của kinh tế xã hội và nhu cầu con người mang lại Phát triển bền vững không đơn thuần chỉ nói đến yếu tố môi trường, mà bền vững về

kinh tế, bền vững về văn hoá, con người đang được đặt ra và cần giải quyết tổng thể Để đảm bảo phát triển bền vững, hệ thống pháp luật tài chính công

? Xem: Báo cáo khoa học, Dé tài khoa học cấp Bộ “Phân tích chính sách tài chính trong quy trình lập pháp

của Quốc hội”, 2012, Chủ nhiệm: PGS.TS Đặng Văn Thanh, trang 20.

* Xem Pham Thị Giang Thu, “Pháp luật tài chính - ngân hàng và yêu cầu phát triển bền vững ở Việt Nam”,Tạp chí Nhà nước & Pháp luật, số 10/2009.

luôn cần cân nhắc giữa yếu tố tổng cung và tống cầu theo phương diện đầy

đủ John Maynard Keynes (1883-1946), cha đẻ của trường phái kinh tế

Keynes, được đặc trưng cô súy cho sự can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế

thị trường nhằm ổn định kinh tế vĩ mô đã chỉ ra rằng sự thiếu hut tong cau là nguyên nhân chính gây nên sự suy thoái kinh tế, điên hình là đại suy thoái những năm 1930, vì vậy để chống suy thoái kinh tế, Nhà nước thực hiện các chính sách kích cầu.” Câu chuyện này hoàn toàn không có gì mới nếu so sánh với tình trạng kinh tế toàn cầu hiện nay và tình trạng của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn này Dé giải quyết vấn đề này, hệ thống pháp luật thuế phải tính đến cơ cấu các loại thuế trực thu và thuế gián thu được ban hành”.

Để đảm bảo đầu tư có hiệu quả nguồn vốn từ các quỹ tài chính công, hệ thống

luật điều chỉnh các hoạt động đầu tư công, chi tiêu công cũng cần được ban

hành và có phạm vi điều chỉnh đầy đủ.

Một trong những nhiệm vụ được đặt ra cho Nhà nước và cho mỗi người dân là “Đổi mới mô hình tăng trường, cơ cấu lại nên kinh tế ; day mạnh công

nghiệp hóa, hiên đại hóa ”” Dé từ có thé trở thành một nước công nghiệp, hiện đại từ thực trạng một nước “Nguy cơ tụt hậu xa hơn về kinh tế so với nhiều nước trong khu vực và trên thé giới vẫn tồn tai.”®, sẽ thể hiện các nội dung mang tính toàn diện và, thậm chí cần có những hướng đi mới Để đảm bảo cơ sở cho sự tăng trưởng, hệ thống pháp luật thuế và luôn đi kèm với hệ thống pháp luật khuyến khích đầu tư và tái đầu tư Các quyết định về giảm mức

thuế suất được thể hiện trong Luật sửa đổi Luật Thuế Thu nhập doanh nghiệp

2013, Luật sửa đổi Luật thuế giá trị gia tăng 2013, Luật sửa đổi Luật Thuế thu

nhập cá nhân 2012 là những ví dụ cho những động thái của pháp luật tài chính

công Đối với hoạt động chi cho giáo dục, chỉ cho con người với mục tiêu, đối tượng rõ ràng, tránh cào bằng có thể giải quyết được van dé này Đối với cơ cầu dé xây dựng lực lượng lao động, cũng cần chuyển từ nhận thức xã hội cần ? Xem thêm: Báo cáo khoa học Đề tài cấp Bộ ““Thực trạng và giải pháp đổi mới chính sách tài khóa đáp ứngyêu cầu phát triển kinh tế ben vững”, 2013, Chủ nhiệm: TSKH Trịnh Huy Quách, trang 13.

° Xem: Chiến lược phát trên hệ thông pháp luật thuê đến năm 2020

” Nguồn: Báo cáo chính trị Đại hội Đảng CSVN lần thứ 11,Trang 39.° Nguồn: Báo cáo chính trị Đại hội Đảng CSVN lần thứ 11,Trang 34

có đội ngũ lao động có chất lượng cao chứ không phải đội ngũ có bằng cấp cao.” Giải quyết câu chuyện này, việc đầu tư trọng điểm, nâng tầm co sở

nghiên cứu trọng điểm, tăng vốn đầu tư cho kho học công nghệ, cho các quỹ đầu tư nghiên cứu khoa học, cho mua sắm thiết bị nghiên cứu khoa học là

những nội dung cần được thực hiện cho công cuộcc hiện đại hóa Về nhiệm vụ

cho xây dựng đất nước công nghiệp hóa, chính sách thuế nói chung và hệ thống pháp luật thuế phải đảm bảo yếu tổ thị trường, thị phần cho hàng hóa của Việt

Nam Đề đảm bảo cơ hội cạnh tranh của hàng hóa/dịch vụ Việt Nam trên thé

giới, chính sách chi tiêu được thé hiện trong pháp luật ngân sách nhà nước cần có thái độ rõ ràng cho các hoạt động xúc tiến thương mại quốc tế một cách rõ ràng và có lộ trình, chiến lược tiếp cận thị trường cụ thẻ.

3 Pháp luật tài chính công là cơ sở để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước, giải quyết được yêu cầu về nguồn vật chất và sử dụng có hiệu quả nguồn vật chất để tiếp tục thực hiện các mục tiêu, định

hướng của Đảng và Nhà nước.

Các quốc gia có chủ quyền đều mong muốn điều hành Nhà nước, điều

hành nên kinh tế - xã hội bằng pháp luật và cần có hệ thống pháp luật đủ

mạnh dé điều hành Hệ thống pháp luật tài chính công của Việt Nam đã từng

bước đạt được điều này Tuy nhiên, không thể phủ nhận rằng “hệ thống pháp

luật còn nhiều bat cập, việc thực thi chưa nghiêm; quản lý nhà nước còn nhiều yếu kém; tổ chức bộ máy công kénh, một bộ phận cán bộ, công chức

yếu cả về năng lực và phẩm chất; tổ chức thực hiện kém hiệu quả, nhiều

việc nói chưa di đôi với làm; chưa tạo được chuyên biến mạnh trong việc giải quyết những khâu đột phá, then chốt và những vấn đề xã hội bức xúc; quyền làm chủ của nhân dân chưa được phát huy day du; ky luat, ky cuong

? Chi ngân sách nhà nước cho giáo dục được phân bo theo mô hình định mức trên căn cứ trên số dân với độtuôi từ dưới 18 Mặc da có tinh tới yếu tố vung miền, xã hội hóa, định mức chỉ hiện hành nhưng Quyết định59/2010/QĐ-TTg vẫn mang tính bao biện, cào bằng Đến hết tháng 6/2012 Việt Nam có 223 cơ sở đào tạođại học trong cà nước, đó là chưa kể trong số này có nhiều cơ sở lại goomf nhiều trường đại học thành viên

(Đại học quốc gia, Đại học khu vực) Dẫn theo Báo cáo khoa học Đề tài cấp Bộ “Thực trạng và giải pháp đôimới chính sách tài khóa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế bền vững”, 2013, Chủ nhiệm: TSKH Trịnh Huy

Quách, trang 213.

chưa nghiêm; tham nhũng, lãng phí còn nghiêm trong, chưa được đây jai"

Su bất cập của hệ thống pháp luật bao hàm cả hệ thống pháp luật tài chính

công Hệ thống pháp luật giám sát chi tiêu công, hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công còn nhiều bat cập cả về cơ sở pháp lý, hiệu lực của văn bản điều chỉnh và về nội dung điều chỉnh Hệ thống pháp luật thuế

cho đến năm 2020 còn cần phải điều chỉnh cả về nội dung của mỗi Luật thuế và sự cần thiệt ban hành thêm các Luật thuế mới `!.

Khang định vai trò của pháp luật tài chính công trong hoạt động điều hành nền kinh tế xã hội của nhà nước và đảm bao tính đồng bộ về cơ sở pháp

lý trong điều hành, giám sát nên kinh tế của pháp luât tài chính công cùng các

bộ phận pháp luật có liên quan (chẳng hạn như pháp luật điều chỉnh khu vực

kinh tế tư nhân, pháp luật điều chỉnh thị trường tài chính, thị trường tín dụng

và thị trường tiền tệ) Pháp luật tài chính công cũng phải dam bảo pháp lý đầy đủ cho việc thực thi, giám sát hoạt động tài chính công của các chủ thé tạo

lập, quản lý và sử dụng các các quỹ thuộc về tài chính công.

Về vị trí, vai trò của tài chính công đã được mặc nhiên thừa nhận, ngân

sách nhà nước đã được quốc hội thông qua nhưng việc xác định đúng vị trí

của các bộ phận tài chính công cũng như hệ thống pháp luật điều chỉnh các bộ phận pháp luật ngoài ngân sách nhà nước và thuế cũng cần được xác định đúng vị trí pháp lý và cơ chế điều hành, giám sát đúng với đặc trưng của nó.

Các nguồn vốn, quỹ được hình thành từ nguồn thu mang tính cưỡng chế,

không hoàn trả trực tiếp của dân chúng đều phải được thông qua bởi cơ quan

quyền lực nhà nước cao nhất, đều cần phải giám sát bởi chính cơ quan quyền lực này Mọi chỉ tiêu của các nguồn vốn ngân sách và nguồn tài chính công

ngoài ngân sách sẽ tác động đến nền kinh tế về mọi mặt, vì Vậy sự giám sát và

tính toán đến những hiệu ứng này của nền kinh tế xã hội cần đặt trong mối

quan hệ tương xứng Lập luận này đã được minh chứng khi có sự bất tương

'® Nguồn: Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020.

" Nguồn: "Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011-2020” đã được Thủ tướng Chính phủ phê

duyệt theo Quyết định 732/QĐ-TTg ngày 17.5.2011

xứng về việc ban hành luật tách rời quyền năng giám sát của quốc hội '? Khi

đó, hệ quả của việc thực thi các quyết định của Quốc hội sẽ có những rủi ro ”

Với những lập luận trên, chúng tôi muốn khang định vai trò và tính đầy đủ của hệ thống pháp luật tài chính công như một yêu cau về lý luận và nó đã đánh giá

bằng nhiều bài học từ chính thực tiễn điều hành hoạt động kinh tế xã hội nói

chung cũng như điều hành hoạt động tài chính công nói riêng ở Việt Nam.

4 Phát huy thành tựu của pháp luật tài chính công đối với nền

kinh tế, đối với hoạt động của Nhà nước và các tổ chức sử dụng nguồn tài chính công, phù hợp với chính sách, chiến lược phát triển của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn trước mắt và dài hạn

Trong 10 năm của chặng đường déi mới 2001- 2010, rất nhiều thành tựu kinh tế xã hội đã được khăng định Chúng ta đã “đạt bước phát triển mới cả về lực lượng sản xuất, quan hệ sản xuất Kinh tế tăng trưởng nhanh, đạt tốc độ bình quân 7,26%/năm Năm 2010, tổng sản phẩm trong nước bình quân đầu người đạt 1.168 USD Cơ cau kinh tế chuyên dịch theo hướng tích cực Thể

chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tiếp tục được xây dựng và hoàn thiện Các lĩnh vực văn hoá, xã hội đạt thành tựu quan trọng trên nhiều mặt, nhất là xóa đói, giảm nghèo Đời sống vật chất và tinh thần của

nhân dân được cải thiện rõ rệt; dân chủ trong xã hội tiếp tục được mở rộng Chính trị - xã hội én định; quốc phòng, an ninh được giữ ving.” Tat ca những thành tựu đó không thé thực hiện được nếu không có việc sử dung

quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính công ngoài ngân sách, không thể phủ nhận vai trò của hệ thống pháp luật tài chính công, cả ở góc độ pháp luật về ngân sách, pháp luật về các hoạt động tài chính công ngoài ngân

sách, pháp luật về quản lý và sử dụng các khoản nợ công, pháp luật về giám sát hoạt động tài chính công Hệ thống pháp từ sự đơn giản về phạm vi điều

!? ` Luật Giám sát của Quốc hội hiện hành không quy định việc giám sát của Quốc hội đến các quỹ công ngoàiNgân sách.

* Gói kích cầu của Chính phủ 2009 có giá trị 9 ty đô la Mỹ, tức gần bằng 1/10 tổng giá trị hàng hóa dịch vụmà nên kinh tế tao ra trong một năm, 10%GDP ,Điểm đáng nói ở đây là giá trị của gói hỗ trợ kinh tế này cótỷ trọng cao trong nền kinh tế nhưng thâm quyền quyết định thuộc về Chính phủ mà không thuộc về thầm

quyên của cơ quan quyền lực cao nhật — Quốc hội.

'* Nguồn: Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 201 1-2020.

chỉnh đến hiệu lực pháp lý, hiện đã khá đầy đủ về nội dung, phạm vi điều

chỉnh Tất cả những giá trị này cần được tiếp tục phát huy.

Nhu cầu sửa đổi, bố sung cơ sở pháp lý cho hoạt động tài chính công của các chủ thé giám sát, thực thi và tuân thủ việc tạo lập và sử dụng các quỹ tài chính công Nhu cầu sử dụng có hiệu quả nguồn tài chính công khi thực thi các hoạt động của nhà nước (vấn dé phân tích tài chính và chính sách tài chính trong hoạt động ban hành pháp luật)

Nhu cầu ban hành hệ thống cơ sở pháp lý để xử lý vi phạm của tất cả các chủ thé liên quan đến việc tạo lập, quan ly, sử dụng các quỹ thuộc về tài chính công Bên cạnh đó, yêu cầu về việc giải quyết cơ chế phối hợp trong việc sử dụng các quỹ tài chính công đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm và đúng mục

đích cũng cần được đặt ra cho hệ thống pháp luật tài chính công và cho cả hệ

thống pháp luật nói chung.

THỊ PHÁP LUAT TÀI CHÍNH CÔNG TRONG GIAI DOAN HIỆN NAY

TS.PHẠM THỊ GIANG THU

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI Pháp luật tài chính công Việt Nam đang trong quá trình đổi mới và

hoàn thiện với những thay đổi có tính chất bước ngoặt kể từ khi ban hành Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 Với những nỗi lực tự thân của Đảng và Nhà nước trong tiến trình đổi mới, đồng thời cùng với sự hỗ trợ, giúp đỡ của các tổ chức quốc tế trong việc xây dựng và hoạch định các chính sách tài chính vĩ mô, nền tài chính công Việt Nam đang có những cơ hội thay đổi và hoàn thiện.

Xem xét những yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật tài chính công Việt Nam có ý nghĩa quan trọng vẻ mặt lý luận nhằm đảm bảo những kiến nghị

hoàn thiện là phù hợp và đúng hướng với chủ trương xây dựng nhà nước Việt

Nam là một nhà nước pháp quyền, của dân, do dân và vi dân Từng yếu tô đều

có ảnh hưởng hai mặt Nếu biết tận dụng, phát huy thì sẽ có ảnh hưởng tích cực còn trong trường hợp ngược lại, các quy định sẽ trở nên kém hiệu quả và

không đạt được mục tiêu dé ra khi ban hành Theo người viết có những yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến pháp luật tài chính công của các quốc gia nói chung,

trong đó có Việt Nam, bao gồm:

- Quan điểm về vai trò của khu vực công

- Những quan điểm mới về quản lý tài chính công theo thông lệ quốc tế

- Chính sách tài khóa trong từng thời kỳ

Những nội dung dưới đây là phân tích kỹ về từng yếu té trên.

1 Quan điểm về vai trò của khu vực công

Quan điêm về vai trò của khu vực công có ảnh hưởng hét sức quan trọng

đối với pháp luật tài chính công Ở những quốc gia tiếp cận vai trò của khu vực công theo hướng hạn chế ảnh hưởng của khu vực này, thì pháp luật tài chính

công không quá phức tạp về nội dung, đặc biệt là những quy định về nguồn thu

và nhiệm vu chi, tuy nhiên những nội dung về giám sát tài chính công cũng vẫn rất được coi trọng Ngược lại, đối với những quốc gia mà vai trò của khu vực công có ảnh hưởng lớn, thì pháp luật về tài chính công sẽ phức tạp hơn.

Về quan điểm ủng hộ vai trò chủ yếu của tài chính công, theo Jooste

(2008) thì mặc dù hiện nay, có nhiều quan điểm ủng hộ việc Chính phủ cần tập trung hơn vào “chi đạo” (tức là quyết định chính sách) và hạn chế hơn về

“chèo thuyên” (cung cấp dịch vụ) hay nói cách khác, vai trò của chính phủ

nên chuyển từ mối quan tâm việc cần làm sang mối quan tâm để đảm bảo rằng mọi việc được thực hiện thông qua hợp tác với các chủ thể khác của xã

hội Tuy nhiên, những nghiên cứu gần đây nhất cho thấy quan điểm về việc giảm vai trò của tài chính công vẫn chưa được thê hiện nhiều trên thực tế”.

Về quan điểm nghỉ ngờ vai trò chủ yếu của tài chính công, Afonso và cộng sự (2005) cho rằng nhiều nghiên cứu trước đó cho thấy mối tương quan mạnh mẽ giữa tăng trưởng chi tiêu công va sự suy giảm tăng trưởng, nhưng

cũng có nghiên cứu không cho thấy sự tác động tiêu cực của chỉ tiêu công đến

tăng trưởng kinh tế”.

Ở Việt Nam, vai trò của khu vực công là rất đáng kể trong phát triển

kinh tế xã hội Nguyên nhân trước tiên là Việt Nam chuyên từ nền kinh tế tập

trung với sở hữu nhà nước chiếm đại đa số sang nên kinh tế thị trường nên sự hiện diện của khu vực công là rất rõ nét Trong hau hết các lĩnh vực, nhà nước thường đóng vai trò là nhà đầu tư quan trọng nhất Mặc dù trong thời gian gần

đây, nhà nước đã giảm mạnh sự can thiệp của mình vào lĩnh vực sản xuất và

phân phối hàng hóa, dịch vụ song trên thực tế, sự tham gia của nhà nước vào kinh tế vẫn không chỉ dừng ở những lĩnh vực mà thị trường tỏ ra kém hiệu

' Stephan F Jooste (2008), “4 New Public Sector in Developing Countries”, Collaboratory for Research on Global

Projects, http://crgp.stanford.edu/publications/working_papers/S_Jooste NEW _PUBLIC_SECTOR_WP0036.pdf, tr.8

? Antonio Afonso, Werner Ebert, Ludger Schuknecht, Michael Thine (2005), Quality of Public Finances and

Growth, ECB Working Paper No 438, http://ssrn.com/abstract=663965, tr.22-23

quả Thực té phat triển kinh tế của Việt Nam cho thấy vẫn cần có sự hiện diện

của nhà nước trong nên kinh tế dé phát huy mọi nguồn lực cho phát triển, để sử dụng có hiệu quả các nguồn tài nguyên, vốn, tài sản thuộc sở hữu nhà

nước Bên cạnh những hiệu ứng tích cực, theo TS.Tô Trung Thành (2011) thì

qua việc sử dụng các mô hình thực nghiệm đã đưa ra kết quả cho thấy từ những năm 2000, Việt Nam theo đuổi mô hình tăng trưởng dựa vào vốn đầu

tư, đặc biệt là đầu tư công Trong suốt thập niên qua, đầu tư công đã tăng trưởng rất nhanh, chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tong vốn đầu tư của xã hội, nhưng lại có hiệu quả thấp, đồng thời đang có xu hướng đầu tư vào cả những ngành mà khu vực tư nhân có thé đảm nhiệm nhưng lại buông lỏng nhiệm vụ xây dựng các nén tảng phát triển và tăng trưởng Do đó, yêu cầu thay đổi mô hình tăng trưởng trở nên cấp bách trong giai đoạn hiện nay, đặc biệt khi nên kinh tế bước vào những năm giữa kỳ của Kế hoạch phát triển 5 năm (2011-2015) và 10 năm (2011-2020), trong bối cảnh nền kinh tế đã phải trả giá bởi

những bất ôn vĩ mô kéo dài và động lực tăng trưởng dài hạn đang ít dần” Do đó, dé thực thi có hiệu quả chức năng định hướng của tài chính công, cần xây

dựng các quy định pháp luật để phát huy vai trò của tài chính công như tính hiệu quả, tính minh bạch, trong đó cần xác định rõ thứ tự các hướng ưu tiên dé tập trung thúc day phát triển kinh tế, đồng thời giảm bớt các khuyết tật của nên kinh tế thị trường, đảm bảo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa.

2 Những quan điểm mới về quản lý tài chính công theo thông lệ

quốc tế

Trên thế giới, những nỗ lực về cải cách tài chính công đã từng bước ra đời từ lâu Với những kết quả đạt được của các lý thuyết cải cách đã được kiểm chứng, các tổ chức quốc tế có uy tín như UNDP, WB hay IMF đã và đang nỗ lực phổ biến trên toàn cầu, đặc biệt là những quốc gia đang phát triển hoặc có nền kinh tế chuyến đôi, chưa có nhiều kinh nghiệm trong quản lý tài chính công trong thời kỳ mới Có thể điểm qua những mô hình cải cách tài

> T§.Tô Trung Thanh (2011), “Ddu tư công lắn dt dau tư tư nhân”, Ky yêu hội thao “Kinh tế Việt Nam:những van dé đặt ra trong trung va dài hạn”, Uy ban Kinh tế Quốc hội phối hợp với UNDP và Viện Khoa họcxã hội Việt Nam tổ chức tai Can Thơ, tháng 3/2011, tr.57

chính công đã va đang được thực hiện và có anh hưởng nhất định đến sự phát triển của pháp luật tài chính công Việt Nam, đó là xây dựng và thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn song hành với phương pháp soạn lập ngân sách

theo kết quả đầu ra, mô hình tài khoản Kho bạc Nhà nước duy nhất trong

quản lý Quỹ Ngân sách nhà nước và hợp tác công tư (PPP). a) Khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn

Khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn (Medium-Term Expenditure Framework, viết tắt là MTEF) là một chiến lược ngân sách của Chính phủ, theo đó việc

soạn lập NSNN được xác định trong một giai đoạn trung hạn (từ 3 đến 5 năm) Ngân hàng Thế giới đã định nghĩa: “Khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn là sự cân đối

giữa khả năng nguôn lực, được tính toán từ trên xuống và chi phí được ước tính từ dưới lên để thực thi chính sách trong ngắn hạn và trung hạn, trong khuôn

khổ quy trình ngân sách hàng năm”.

Mục tiêu chính của MTEF là đảm bảo khắc phục tình trạng NSNN được

xây dựng tùy tiện, tăng hoặc giảm thiếu cơ sở và không minh bạch Đặc biệt, MTEF sẽ góp phần gắn kết các kế hoạch chỉ tiêu ngắn hạn với các mục đích đài hạn trên cơ sở năng lực sẵn có để đảm bảo tính khả thi cao và tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thẻ.

Cũng theo Ngân hàng thế giới, phát triển và thực hiện MTEF có thể

được thực hiện dần dần với tốc độ phù hợp với năng lực của một quốc gia với nhiều cách khác nhau Một số quốc gia (ví dụ, Nam Phi, Uganda) thực hiện MTEF tổng thê bằng cách phân bổ nguồn lực thông qua một phương pháp

tiếp cận từ trên xuống được thực hiện bởi Bộ Tài chính Một số nước khác (ví dụ như Malawi hay Pakistan) lại bắt đầu với một cách tiếp cận từ dưới lên nhiều hon, với việc thực hiện MTEF ở cấp địa phương dé quản lý phân bổ nguồn lực trong từng lĩnh vực”.

Tại Việt Nam, MTEF cũng bắt đầu được triển khai thí điểm ở một số * The World Bank (1998), Public expenditure management handbook, http://www1.worldbank.org/

publicsector/pe/handbook/pem98 pdf, tr.48

“ The World Bank (1998), Public expenditure management handbook, http:/wwwl.worldbank.org/publicsector/pe/handbook/pem98.pdf, tr.24

ngành như Giao thông vận tải, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Giáo dục và Y tế cùng với một số địa phương như Hà Nội, Bình Dương và Vinh Long’.

Chắc chắn, những đánh giá thu được từ công tác thí điểm này sẽ góp phan đôi

mới các quy định về quản lý tài chính công của Việt Nam trong thời gian tới.

b) Soạn lập ngân sách theo kết quả đầu ra

Với cách tiếp cận MTEF, một phương thức soạn lập NSNN mới đã hình thành và được nhiều quốc gia thực hiện, đó là việc soạn lập ngân sách theo kết quả đầu ra (Result-Based Budgeting, viết tắt là RBB) Soạn lập ngân sách theo kết quả đầu ra là phương thức xây dựng ngân sách dựa trên cơ sở

những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá nguồn lực tài chính nhằm đạt

được những mục tiêu chiến lược trong chỉ tiêu của Chính phủ Ngân sách dựa trên kết quả là một quá trình ngân sách chương trình trong đó: (i) xây dựng ngân sách sẽ nhằm vào các mục tiêu được xác định trước và kết quả mong đợi; (ii) kết qua dự kiến sẽ lý giải cho yêu cầu nguồn lực đầu vào dé đạt được kết quả như vậy; (iii) hiệu suất thực tế trong các kết quả đạt được đo bằng chỉ

số thực hiện những mục tiêu cụ thể” Do đó, RBB sẽ góp phần sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính công, trên cơ sở tiết kiệm và có tính kỷ luật cao Việc sử dụng RBB trong lập dự toán NSNN đã được nhiều quốc gia áp dụng cùng

với MTEF như các nước OECD, các quốc gia Đông Âu, Malaysia, Singapore

và nhiều quốc gia khác”.

Pháp luật Việt Nam đang bắt đầu có những bước tiếp cận trong các quy

định về sử dụng RBB trong quyết định NSNN Nắc thang thấp của việc sử

dụng RBB đó là việc cho phép áp dụng chế độ tự chủ tài chính đối với các đơn vị sử dụng ngân sách trên cơ sở cân đối giữa nhu cầu đầu vào và mức độ

đáp ứng dịch vụ công cho xã hội Soạn lập NSNN theo RBB đòi hỏi pháp luật

cần có những quy định nhằm đo lường được dau ra (tức là hàng hóa, dịch vụ ® Bộ Tài chính, Thông tư 55/2008/TT-BTC ngày 20/6/2008 về hướng dẫn thí điểm xây dựng kế hoạch tàichính trung hạn và kế hoạch chỉ tiêu trung hạn giai đoạn 2009 - 2011

7 Virginie Besrest (2012), “Seminar on results based budgeting: objectives, expected results and performance

indicators”, Counsil of Europe, www.coe.int//budgetcommittee/Source/RBB_SEMINAR/RBB(2012)4_en.pdf® TS.Sử Đình Thanh (2005), Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quan ly chỉ tiêucông của Việt Nam, Nxb Tài chính, Hà Nội, tr.57-65

công) do nhà nước cung cấp, do đó sẽ ảnh hưởng nhiều đến việc quy định các định múc, tiêu chuẩn chỉ tiêu.

c, Mô hình tài khoản Kho bạc nhà nước duy nhất

Tài khoản Kho bạc nhà nước duy nhất (Treasury Single Account, viết tắt là TSA) là mô hình quản lý các quỹ tài chính công tiên tiến đang được áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới nhằm đối phó với tình trạng quản lý yếu kém các nguồn lực tài chính công Theo định nghĩa của Quỹ tiền tệ quốc tế

(IMF) tai TSA là một cấu trúc thống nhất của các tài khoản ngân hàng của

Chính phủ cho phép hợp nhất và tối ưu sử dụng các nguồn tiền của chính phủ trên cơ sở tách bạch giữa quản lý thông tin và quản lý tiền mặt Nói cách

khác, TSA được mô tả là một tài khoản ngân hàng hoặc một tập hợp các tài khoản rgân hàng được liên kết với nhau, thông qua đó Chính phủ thực hiện

các khoản thu, chi va déng thời có được một cái nhìn hợp nhất của lượng tiền

mặt vac cuối mỗi ngày”.

Cũng theo hướng dẫn của IMF, việc thực hiện TSA cần 3 điều kiện tiên

quyết: mộ la, việc bố trí ngân hàng phục vụ Chính phủ cần thống nhất dé cho phép Bà Tài chính có khả năng giám sát các khoản thu chi ngân sách thông

qua hệ thống tài khoản; hai la, không một cơ quan, tô chức nào có quyền thực

hiện mơ và sử dụng tài khoản ngoài hệ thống và năm ngoài sự giám sát; ba là, việc tập trung nguôn tiền mặt của Chính phủ phải toàn diện, có nghĩa là các

nguồn thu công không cần phân biệt có thuộc về NSNN hay các quỹ TCNNS

đều nên được kiểm soát bởi TSA, đồng thời số dư trên tài khoản chính của TSA chỉ vừa đủ để thực hiện các hoạt động hàng ngày của Chính phủ cùng với mứ: dự trữ nhất định để đáp ứng các nhiệm vụ đột xuất Do đó, TSA đòi hỏi pha có cơ sở pháp lý ổn định dé thực hiện '°.

Hiện nay, Việt Nam đang thực hiện lộ trình cải cách tài chính công và đang trong giai đoạn đầu của quá trình thực hiện TSA, đó là việc xây dựng và

? Internatonal Monetery Fund (2011), Treasury Single Account: An Essential Tool for Government Cash

Managemnt, http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/201 1/tnm1104.pdf, tr 2-3

'© Sailenwa Pattanayak and Israel Fainboim (2010), Treasury Single Account: Concept, Design, and

Implemenation Issues, IMF Working Paper, http://www.imf.org/external/pubs/fUwp/2010/wp10143.pdf, tr.5-6

thực hiện Hệ thống thông tin quản lý NSNN và Kho bạc Nhà nước (TABMIS), do đó đã có nhiều quy định pháp luật chịu ảnh hưởng của quá

trình chuyền đổi này Trong tương lai, các quy định về quản lý Quỹ NSNN sẽ

có nhiều thay đôi khi thực hiện TSA một cách toàn diện hơn.

d) Quan hệ đối tác công tư

Quan hệ đối tác công tu (Public - Private Partnerships, viết tắt là PPP) là một hoạt động được đây mạnh trong những năm gần đây ở nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là những nước phát triển Theo Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) thì thuật ngữ “quan hệ đối tác công - tư” mô tả những mối quan hệ có thể có giữa các đơn vị công và đơn vị tư nhân trong hoạt động cung cấp cơ sở hạ tầng và các dịch vụ khác PPP hiệu quả xuất phát từ nhận thức rằng khu vực công và khu vực tư nhân đều có lợi thế nhất định trong thực hiện từng nhiệm vụ cụ thể Ba nguyên nhân chính thúc đây Chính phủ để tham gia vào PPP là thu hút đầu tư vốn tư nhân cho khu vực công, dé tang hiệu qua sử dụng tài nguyên sẵn có và cải cách các lĩnh vực thông qua việc tái

phân bé vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình' '.

Vào giữa thập niên 1990, ở nhiều nước phát triển thực tế đã có phản

ứng của xã hội đối với khu vực tư nhân trong việc cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng ở các nước đang phát triển Ở một khía cạnh nào đó, phản ứng dit dội

xã hội bắt nguồn từ sự nhằm lẫn giữa PSP và tư nhân hóa Một số chương trình PSP quá tham vọng và việc thảo luận xã hội bị xem nhẹ đã khiến dư luận có phản ứng Những kinh nghiệm từ việc thực hiện PSP đã dẫn đến việc

thiết kế của một mô hình mới mà hiện nay thường được gọi là PPP.

Về mặt chính sách, cần phân biệt PPP với hoạt động tham gia đơn thuần của khu vực tư nhân (Private Sector Participation - PSP) mặc dù đôi khi hai khái niệm này vẫn thay thế cho nhau Tuy nhiên, thỏa thuận PSP thường nhân mạnh việc chuyển giao nghĩa vụ cho khu vực tư nhân hơn là cho quan hệ đối tác, tức là mối quan hệ giữa khu vực công và khu vực tư là không bình

'! Asia Development Bank (ADB), Public-Private Partnership Handbook, http://www.apec.org.au/docs/

ADB%20Public%20Private%20Partnership%20Handbook.pdf, tr.2-3

dang Bên cạnh đó, PPP cũng không đồng nghĩa với tư nhân hóa

(Privatization), theo đó tư nhân hóa chủ yếu liên quan đến việc bán cô phan hoặc quyền sở hữu trong một công ty hoặc bán tài sản hoặc dịch vụ thuộc sở hữu của khu vực công Tư nhân hóa là phổ biến và được chấp nhận rộng rãi

trong các lĩnh vực không được coi là hàng hóa, dịch vụ công, chăng hạn như

sản xuất, xây dựng v.v Trong khi đó, PPP thường tập trung vào những hàng

hóa và dịch vụ công như phân phối điện, nước, xử lý chất thải, bệnh viện,

trường học, ha tầng công nghệ thông tin, kiểm soát không lưu, v.v

Hoạt động PPP sẽ có khả năng phân bổ trách nhiệm giữa các đối tác là nhà nước và tư nhân một cách tối ưu Các đối tác công trong PPP là cơ quan nhà nước, bao gồm các Bộ, ngành, địa phương, thậm chí bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước Các đối tác tư nhân có thể là chủ thể của địa phương hoặc quốc tế, bao gồm các doanh nghiệp, nhà đầu tư có chuyên môn hoặc tài chính liên quan đến dự án Gan đây, PPP cũng có thé bao gồm các tô chức phi chính phủ (NGOs) và/hoặc các tô chức cộng đồng, cũng như các bên liên quan bị

ảnh hưởng trực tiếp bởi dự án Đóng góp của Chính phủ cho PPP có thể dưới dạng vốn đầu tư (thậm chí thông qua việc hỗ trợ thuế), chuyển giao tài sản,

hoặc các cam kết khác Chính phủ cũng cung cấp trách nhiệm xã hội và khả

năng ủng hộ về mặt chính trị Vai trò của khu vực tư nhân trong quan hệ đối tác là phát huy hoạt động chuyên môn của mình trong quản lý và đổi mới để điều hành dự án hiệu quả Đối tác tư nhân cũng có thể tham gia góp vốn đầu

tư tùy thuộc vào hình thức hợp đồng hợp tác.

Việt Nam hiện nay đang nghiên cứu và từng bước áp dụng hoàn thiện mô hình PPP trong nhiều lĩnh vực và dưới nhiều hình thức, thay vì chỉ hạn

chế ở các hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT trong lĩnh vực đầu tư cơ sở

hạ tầng như hiện nay Trong tương lai, các quy định về việc thực hiện PPP sẽ cần sự điều chỉnh rõ hơn của pháp luật như quy định áp dụng PPP trong những trường hợp nào vì PPP thực hiện không chỉ trong các dự án cơ sở hạ tầng mà còn trong lĩnh vực dịch vụ, về trách nhiệm của các bên trong quản lý nguôn vôn, thanh toán như thé nao, v.v

3 Chính sách tài khóa trong từng thời ky

Chính sách tài khóa (fiscal policy) trong từng thời ky có những ảnh hưởng rõ nét đến các quy định pháp luật được ban hành, sửa đổi trong thời kỳ

đó Chang hạn, chỉ tiêu cho an ninh, quốc phòng có sự thay đổi ở nhiều quốc

gia sau sự kiện 11/9/2001, theo đó các văn bản luật mới được ban hành cho phép Chính phủ một số nước tăng cường chỉ tiêu chống khủng bó, chỉ tiêu cho phòng vệ từ xa Ở Việt Nam, Đảng và nhà nước đang tích cực thực hiện các cải

cách nhằm minh bạch hóa lĩnh vực quản lý nhà nước và phòng, chống tham

nhũng Điều đó thể hiện khá rõ trong các quy định mới đã được ban hành trong

thời gian gần đây về quản lý thuế, chỉ đầu tư xây dựng cơ bản và kiểm soát chỉ ngân sách Trong giai đoạn chống suy thoái nền kinh tế hiện nay, dấu ấn của chính sách tài khóa ngày càng rõ nét trong việc tái cơ cầu nền kinh tế, ôn định

vĩ mô và chống lạm phát.

Định nghĩa phô biến nhất, chính sách tài khóa là việc sử dụng nguồn thu

và chi tiêu của Chính phủ để thực hiện những mục tiêu nhất định như tăng

trưởng kinh tế, tạo việc làm và chống lạm phát, v.v Chính sách tài khóa thể hiện quan điểm sử dung NSNN dé định hướng nén kinh tế của Chính phủ, trong

khi đó chính sách tiền tệ thé hiện quan điểm điều hành tổng phương tiện thanh

toán, lãi suất và cung tín dụng của Ngân hàng nhà nước Theo TS.Vũ Đình Ánh

(2011) thì chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ là những công cụ quan trọng

nhất của nhà nước dé quản lý và điều hành nén kinh tế`” Thực tế tại Việt Nam,

các quy định pháp luật về tài chính công chịu ảnh hưởng khá rõ nét của chính sách tài khóa trong từng giai đoạn Đối với nhiều quốc gia có thu nhập thấp, đã

có một thời gian dài mà ở đó chính sách tài khóa không được quan tâm nhiều, nhưng tình trạng này đang thay đổi Thành công trong việc ôn định nén kinh tế đã đặt ra yêu cầu quan tâm nhiều hơn đến chính sách tài khóa ở các quốc gia này dé đảm bảo các yêu cầu như én định kinh tế vĩ mô, khuyến khích tăng

? TS.Vũ Đình Anh (2011), “Chính sách tài khóa và sự phối hợp với chính sách tiền tệ: Một số bài học từ giai

đoạn 2006 - 2010", Kỷ yếu hội thao “Kinh tế Việt Nam: những van đề đặt ra trong trung và dai hạn”, Uy ban Kinh

tế Quốc hội phối hợp với UNDP và Viện Khoa học xã hội Việt Nam tô chức tại Can Tho, tháng 3/201 1, tr.101

trưởng và xóa đói giảm nghèo'” Các nghiên cứu thực nghiệm ở nhiều nước

trên thé giới đã chỉ ra rằng, sự quản lý tài khóa yếu kém là nguyên nhân chính

dẫn đến hàng loạt các vấn đề kinh tế nghiêm trọng như lạm phát cao dai dăng,

thâm hụt cán cân vãng lai lớn, tăng trưởng thấp, hoặc thậm chí là tăng trưởng âm Do vậy, chính sách tài khóa luôn là đối tượng trung tâm của mỗi công cuộc cải cách nhằm tái cấu trúc nền kinh tế

Chính sách tài khóa có chất lượng cao sẽ hỗ trợ tăng trưởng nếu hội đủ

các yêu cầu sau: (i) duy trì một môi trường thể chế, hỗ trợ cho sự tăng trưởng và hiệu ứng tài chính công: (ii ) giới hạn cam kết với vai trò thiết yếu của

chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa và dich vụ; (iii) phát triển việc xúc tiễn hỗ trợ cho khu vực tư nhân và sử dụng hiệu quả các nguồn lực công; (Iv)

các hoạt động của chính phủ nhằm điều chỉnh khu vực tư nhân một cách hiệu quả với hệ thống thuế ổn định; va (v) hỗ trợ sự ôn định kinh tế vĩ mô thông qua các tài khoản công én định và bền vững Nếu những điều kiện này được đáp ứng, chính sách tài khóa sẽ thúc đây tăng trưởng thông qua tác động tích

cực trực tiếp đến việc làm, tiền tiết kiệm, đầu tư và đổi mới thông qua các khuôn khô thể chế, mà quan trọng nhất là khung pháp lý ”.

Những phân tích về một số yếu tố ảnh hưởng cơ bản đến pháp luật tài chính công trên đây có thể cho cái nhìn toàn diện hơn đối với pháp luật tài chính công, từ đó góp phần vào việc kiến nghị hoàn thiện pháp luật tài chính công trong thời gian tới.

3 C.§ Adam and D.L Bevan (2000), Fiscal Policy Design in Low-Income Countries, University of Oxford,

http://economics.ouls.ox.ac.uk/13638/1/uuida34892c1-3663-40e5-9b6a-0537d3b39a3a-A TTACHMENTO1 pdf, tr.18

'4 Tộ Trung Thanh và Nguyễn Tri Dũng (2013), Báo cáo kinh tế vĩ mô năm 2012: Từ bat ôn đến con đườngtai cơ cấu, Nxb.Tri thức, Hà Nội, tr.] 17

'S Antonio Afonso, Werner Ebert, Ludger Schuknecht, Michael Théne (2005), Quality of Public Finances

and Growth, ECB Working Paper No 438, http://ssrn.com/abstract=663965

CHUYEN DE 6

THUC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHAP LUAT

QUY ĐỊNH VE KET CAU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NHẰM ĐÁP UNG

YÊU CÀU CẢI CÁCH TÀI CHÍNH CÔNG HIỆN NAY

TS NGUYÊN MINH HÀNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NOI

1 Khái quát pháp luật về kết cầu ngân sách nhà nước

Về kết cầu NSNN, thể hiện mối quan hệ giữa các nội dung thu - chi của

NSNN trong những khoảng thời gian nhất định nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Thu NSNN là một số tiền nhà nước huy

động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính chất bắt buộc, phần còn lại là các nguồn thu khác của nhà nước Chi ngân NSNN là số

tiền mà nhà nước chi từ quỹ ngân sách dé thực hiện chức năng và nhiệm vụ

của mình Trong từng nội dung thu, chỉ lại có kết cấu và tỷ trọng các khoản

thu, chi theo từng cấp ngân sách và từng lĩnh vực cụ thê.

Như vậy, có thể hiểu pháp luật về kết cấu NSNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành nhằm quy định nội dung các khoản thu và các khoản chi NSNN Theo Luật Ngân sách nhà nước (2002), kết cầu các khoản thu và chỉ NSNN được quy định bao gồm các khoản thu và chi ngân sách, được phân cấp cụ thể cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.

Trước hết, kết cấu thu NSNN bao gồm: các khoản thu thường xuyên

(thuế, phí, lệ phí) và các khoản thu khác như thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước (tiền thu hồi vốn của nhà nước tại các cơ sở kinh tế, thu hồi tiền cho vay của nhà nước, thu nhập từ vốn góp của Nhà nước vào các cơ sở kinh tế); thu

từ các khoản đóng góp của tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản di sản mà nhà nước được hưởng, tiên bán và cho thuê tài sản thuộc sở hữu

nhà nước, các khoản thu từ tiền phat vi phạm, thu héi dự trữ nha nước.

Qua nghiên cứu quy định pháp luật và con số thống kê về các khoản thu

NSNN của các nước trên thế giới, có thể thấy rằng, tùy thuộc vào điều kiện,

hoàn cảnh cụ thể ở mỗi nước mà kết câu các khoản thu ngân sách có sự khác

nhau Tuy nhiên, điểm chung trong kết câu các khoản thu ngân sách của các

nước đều coi khoản thu từ thuế là khoản thu chủ yếu và quan trọng nhất.

Về kết cấu chi NSNN: bao gồm chi đầu tư phát triển; chi thường xuyên (chi sự nghiệp, chi cho các cơ quan nhà nước, hoạt động Đảng cộng san, tổ chức chính trị xã hội, tô chức xã hội, tổ chức xã hội nghè nghiệp, chi cho an

ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, chi hoạt động ngoại giao, chi trợ giá cho chính sách của nhà nước); chỉ trả nợ; chi viện trợ; chi cho vay; chi lập dự

phòng ngân sách; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính va chi chuyển nguồn ngân

sách từ năm trước sang ngân sách năm sau.

Ở các nước thuộc Té chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), các

khoản chỉ ngân sách thường được phân loại dựa trên chức năng để nhà nước

thực hiện theo những mục đích nhất định (chang han chi vé giáo dục, chi an ninh xã hội, chi về nhà ở ) Việc phân loại này phụ thuộc vào cấu trúc tổ

chức chính phủ, và có ý nghĩa quan trọng đối với việc phân cấp các nguồn thu giữa các lĩnh vực Việc phân loại các khoản chi ngân sách mang tính 6n định

cần phải dựa trên những khảo sát và phân tích về chỉ tiêu của chính phủ và sự so sánh, đối chiếu số liệu của các năm tài khóa Theo dé xuất của OECD, chi

ngân sách được phân thành 10 nhóm như sau: (i) chi cho các dịch vụ công nói chung, (ii) chi cho quốc phòng, (iii) chi về an ninh và trật tự công, (iv) chi cho các van dé kinh tế, (v) Chi bảo vệ môi trường, (vi) chi cho các tiện ích phục vụ cộng đồng và nhà ở, (vii) chi về y tế, (viii) chi cho giải trí, văn hóa và tôn giáo, (ix) chi cho giáo dục, (x) chi cho bảo trợ xã hội.'

Có thể thấy, pháp luật về kết cấu NSNN khá đồ sộ, không chỉ bao gồm

các quy định pháp luật về các khoản thu và chi ngân sách trong Luật Ngân

' Edited by Richard Allen and Daniel Tommasi, Managing Public Expenditure — a reference book for

transition countries, OECD, 2001, p 122 - 123

sách nhà nước (2002) và các văn bản hướng dẫn thi hành, mà còn bao gồm các văn bản điều chỉnh từng khoản thu và từng khoản chi ngân sách cụ thẻ, chăng hạn như các đạo luật về các loại thuế hiện hành; các quy định về phí, lệ

phí ở cả trung ương và địa phương; các quy định về vay nợ, viện trợ; các quy

định vẻ thực hiện chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển Cùng với các quy định pháp luật về chu trình NSNN, trên thực tế, pháp luật về kết cấu NSNN là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thực hiện các nội dung NSNN, góp phần ôn định và thúc đây tăng trưởng kinh tế, đáp ứng các nhu cầu kinh tế - xã hội của đất nước Tuy nhiên, điều đáng bàn ở đây là kết quả của việc thực hiện kết

cầu NSNN, đặc biệt là những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện để từ đó đưa ra những giải pháp thiết thực nhằm đảm bảo kết cấu ngân sách được ôn

định và bền vững.

2 Thực trạng các khoản thu, chỉ ngân sách nhà nước trong nhữngnăm vừa qua

Thực tế tại Việt Nam, kết cấu NSNN đã được định hình, cân đối ngân

sách vững chắc và có chuyển biến tích cực, đảm bảo nguồn thu ngày càng

tăng dé phục vụ kịp thời các nhiệm vụ chỉ tiêu cơ bản của nhà nước và có tác động tích cực đến việc thực hiện các mục tiêu quốc gia.

Một là, kết quả thu ngân sách hàng năm vượt so với dự toán khá lớn Năm 2008, dự toán thu ngân sách là 323.000 tỷ đồng, nhưng quyết toán lên tới 430.549 tỷ đồng, tăng 33,3% so với dự toán Thu NSNN năm 2009 vượt 13,4% (52.440 tỉ đồng) so với dự toán, tăng 51.690 tỉ đồng so với báo cáo

trình Quốc hội tại kỳ họp thứ sau’, hay trong năm 2011, dự toán thu NSNN khoảng 595.000 tỷ đồng, nhưng khi quyết toán đã đạt con số 721.804 tỷ đồng,

tăng 21,3% so với dự toán” Nhìn chung, tốc độ thu NSNN hàng năm tăng khá

(giai đoạn 2004-2012 bình quân đạt trên 20%/năm và đến năm 2012, thu

NSNN tăng đến 4,87 lần so với năm 2003), trong đó thu nội địa chiếm tỷ

? Th§ Vũ Văn Cương, Đánh giá thực trạng lập, chấp hành, quyết toán NSNN và phương hướng hoàn thiện,

Đề tài khoa học “Nghiên cứu pháp luật về tài chính công Việt Nam”, 201 1, tr 105

? Nguôn thu ngân sách năm 2011 từ nhà đất đã tăng gap đôi,

http://batdongsan.com.vn/tin-thi-truong/nguon-thu-ngan-sach-nam-20 1 1] -tu-nha-dat-da-tang-gap-doi-ar4693 1

trọng ngày càng cao trong tổng thu NSNN.* Như vậy, trong điều kiện nền

kinh tế gặp nhiều khó khăn, tốc độ tăng trưởng kinh tế không cao, song thu NSNN vẫn vượt dự toán, thé hiện sự nỗ lực và cố găng rất lớn của các ngành, các cấp và cộng đồng doanh nghiệp.

Hai là, thông qua việc ưu đãi miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, tiền sử dụng đất, chính sách thuế đã khuyến khích các dự án đầu tư vào ngành sản xuất công nghiệp, dịch vụ; đầu tư vào các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao Từ đó, tăng tỷ trọng sản phẩm công nghiệp và dịch vụ trong tổng sản phẩm quốc nội Điều đó đã góp phần tăng nhanh số thu NSNN

và làm thay đổi đáng ké kết cầu thu NSNN về lâu dài.

Ba là, trong bối cảnh nguồn thu trong những năm gần đây có xu hướng giảm nhưng các nhiệm vụ chi NSNN vẫn được bảo đảm, mức chỉ tiêu va tốc

độ chi ngân sách vẫn bám khá sát kế hoạch Nguồn vốn NSNN đã được thực hiện theo đúng dự toán, được cấp phát kịp thời, đáp ứng các nhiệm vụ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển của các cấp, các địa phương, bảo dam

an sinh xã hội, phục vụ sản xuất, khắc phục hậu quả thiên tai và triển khai công tác bình én giá Cụ thé, dự toán chi NSNN năm 2012 là 903.100 tỷ

đồng, lũy kế cả năm ước đạt 905.250 tỷ đồng, đạt 100,2% dự toán.” Trong 6

tháng đầu năm 2013, tổng số chi ngân sách ước đạt 448.910 tỷ đồng, bằng

45,9% dự toán và tăng tới 7,5% so với cùng kỳ năm trước Trong đó, chi đầu tư phát triển ước đạt 77.920 tỷ đồng, bằng 44,5% dự toán Tiến độ giải ngân

vốn đầu tư xây dựng cơ bản dat khá, trong đó, vốn ngân sách giải ngân đến

các chủ đầu tư ước đạt 44,4% dự toán, vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ ước đạt khoảng 50% kế hoạch Về chi trả nợ và viện trợ, trong 6 tháng

đầu năm 2013 ước chi 52.180 tỷ đồng, đảm bảo thanh toán day đủ và kịp thời các khoản nợ đến hạn NSNN cũng chi 318.810 ty đồng phục vụ các nhiệm vụ

* Bộ Tài chính đánh gia két qua 9 năm thực hiện Luật Ngân sách nhà nước, cập nhật ngày 10/5/2013,http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn/1539781 ?pers_id=2177014&item_id=91908374&p_details=1

* Thu chỉ NSNN năm 2012,

http://www.tapchitaichinh.vn/Bao-cao-va-thong-ke-tai-chinh/Thu-chi-ngan-sach-nha-nuoc-nam-2012/22165.tctc

phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quan lý hành chính ”

Bốn là, cơ câu chi NSNN đã đảm bảo bố trí ưu tiên cho chi đầu tư phát

triển với tốc độ tăng bình quân trên 16,2%/năm, chiếm trên 20% tổng mức chi đầu tư toàn xã hội, đạt khoảng 7% GDP; chi NSNN cho lĩnh vực giáo dục - đào

tạo, dạy nghề đạt 20%, chi lĩnh vực khoa học công nghệ dat 2% ’

Một số hạn chế trong thực hiện các khoản thu, chỉ ngân sách Thứ nhái, về tình hình thực hiện thu ngân sách:

Một là, con số dự toán và con số thực hiện thu NSNN đối với nhiều

khoản thu khác xa nhau trong những năm gần đây Điều này thể hiện việc

thực hiện thu ngân sách chưa én định, vững chắc; hơn nữa, công tác lập dự toán chưa sát với thực tế phát sinh, chưa bắt nguồn từ nội lực của nền kinh tế, do đó, phần nào ảnh hưởng tới công tác chỉ đạo, điều hành NSNN Chẳng

hạn, năm 2011, số thu từ nhà, đất dự toán gần 35.000 tỉ đồng nhưng thực thu

gần 61.000 tỉ đồng: dầu thô dự toán thu hơn 69.000 tỉ đồng nhưng thực thu

trên 110.000 tỉ đồng: thu nội địa từ sản xuất kinh doanh cũng tăng gần 36.000 tỉ đồng:” việc lập dự toán chi hoàn thuế giá trị gia tăng là 42.000 ty đồng, thực hiện hoàn thuế là 61.000 tỷ đồng Bên cạnh đó, mặc dù tăng thu xuất nhập khẩu 17.065 tỷ đồng nhưng vẫn đẻ nợ số chỉ hoàn thuế giá trị gia tăng chưa có nguồn thanh toán lên tới 14.532 tỷ đồng, tạo thêm áp lực mat cân đối ngân sách những năm sau.” Đây là tồn tai từ nhiều năm mà Quốc hội đã có ý kiến nhưng hau như không khắc phục được.

Hai là, trong 6 tháng đầu năm 2013, tình hình thu NSNN không được

khả quan Tổng số thu NSNN ước đạt 356.520 tỷ đồng, bằng 43,7% dự toán

và chỉ tăng 4,5% so với cùng kỳ năm 2012 Trong đó, số thu nội địa đạt 236.170 tỷ đồng (bằng 43,3% dự toán) Đây là số thu thấp nhất so với cùng kỳ

° Nan giải bài toản thu chỉ ngân sách, cập nhật ngày 18/7/2013,

trong vòng 3 năm gần đây (từ năm 2010 - 2012, thu nội địa 6 tháng đầu năm

đạt từ 44,7% đến 52,1% dự toán được giao) Bên cạnh đó, đáng chú ý là có

11/14 khoản thu, sắc thuế đạt dưới 50% so với dự toán Trong số này, có

nhiều khoản thu quan trọng như: thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước,

ngoài quốc doanh, khu vực có vốn đầu tư nước ngoài Nguồn thu từ 42/63 địa phương đạt dưới mức 50% dự toán, mà chủ yếu là các địa phương có số thu lớn như Hà Nội, Hải Phòng, Quảng Ninh, Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương Ngoài ra, một nguồn thu lớn là từ dầu thô trong 6 tháng đầu năm đã giảm 7,8% so với cùng kỳ năm 2012, chỉ đạt 55.430 tỷ đồng (bằng 56% dự

toán) Hoạt động xuất nhập khẩu cũng đem lại con số thu ngân sách "đáng buồn": chỉ đạt 61.920 tỷ đồng (bằng 37,2% dự toán), tăng 5,8% cùng kỳ năm 2012 Trong khi đó, cũng trong thời gian này, nhiều chính sách của Chính phủ

đã được thực thi, như: giảm, hoãn giãn thuế thu nhập DN, thuế gia tri gia

tang, thuế bảo vệ môi trường, lệ phí trước bạ, tiền thuê đất và tiền sử dụng đất Những chính sách này đã hỗ trợ, tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản

xuất, kinh doanh, tuy nhiên, theo Bộ Tài chính, việc miễn giảm thuế sẽ khiến

NSNN năm 2013 bị giảm thu dự kiến khoảng 17.613 tỷ đồng và năm 2014 giảm thu 17.580 tỷ đồng '° Điều này càng khiến cho "túi tiền" của Nhà nước vốn đã eo hẹp, sắp tới sẽ càng "teo tóp" hơn Kết quả này đặt ra những thách

thức lớn trong công tác điều hành thu - chỉ NSNN, đặc biệt là trong bối cảnh hiện nay Chính phủ phải đây mạnh thực hiện các giải pháp giãn, giảm, miễn thuế cho cộng đồng DN, tạo đà cho kinh tế phục hồi.

Ba là, kết cau thu ngân sách chưa thực sự vững chắc, tính ổn định, bền vững trong huy động nguồn lực chưa cao Nguồn thu từ xuất khẩu dau thô và hoạt động xuất nhập khẩu vẫn chiếm tỷ trọng lớn; tỷ trọng thuế trực thu tăng

chậm do hiệu quả sản xuất - kinh doanh của nền kinh tế và của các doanh nghiệp nói riêng nhìn chung còn thấp Đặc biệt, nhiệm vụ thu NSNN trong năm 2012 mới chỉ hoàn thành về mặt tổng số thu, nếu không ké số thu từ dầu

'° Nan giải bài toán thu chỉ ngân sách, cập nhật ngày 18/7/2013, http://thoibaokinhdoanh.vn/441/news-detail/666409/lang-kinh/nan-giai-bai-toan-thu-chi-ngan-sach.html

thô, nhiệm vụ thu chỉ đạt 92,9% so với dự toán, trong đó những khoản thu từ khu vực kinh tế đều không đạt dự toán và có mức tăng trưởng thấp so với cùng kỳ Cụ thé, thu từ khu vực kinh tế quốc doanh đạt 92,3%, thu từ khu vực doanh nghiệp đầu tư nước ngoài đạt 84,8%, thu thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh đạt 84,2%.'' Thu ngân sách năm 2012 vượt dự toán vẫn chủ

yếu dựa vào nguồn thu từ tài nguyên (dầu khí), còn thu nội địa và thu cân đối

xuất nhập khẩu giảm mạnh Đáng chú ý, trong bốn khoản thu của NSNN, thu từ dầu thô và thu viện trợ có mức tăng vọt so với dự toán lần lượt là 66% và 40% Trong khi đó, hai khoản thu có ý nghĩa trụ cột khác là thu nội địa và thu

cân đối ngân sách từ hoạt động xuất nhập khâu đều không đạt dự toán, lần

lượt ở mức 92,9% dự toán và 85,4% dự toán Đây cũng là năm đầu tiên trong 5 năm qua, hai khoản thu này không vượt dự toán '”

Thứ hai, về tình hình thực hiện chỉ NSNN:

Một là, chỉ ngân sách hàng năm tăng vượt dự toán, chủ yếu là do tăng chi đầu tư phát triển Theo quyết toán NSNN năm 2011, trong bối cảnh thực hiện chính sách tài khóa chặt chẽ, vừa phải tiết kiệm chỉ thường xuyên, vừa

phải cắt giảm đầu tư công, nhưng tổng chi cân đối NSNN vẫn tăng lớn

(61.954 tỷ đồng), vượt 8,5% so với dự toán, trong đó chủ yếu là do tăng chi đầu tư phát triển (56.306 tỷ đồng) Chi cho một số lĩnh vực quan trọng như giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, sự nghiệp kinh tẾ, chương trình mục tiêu

quốc gia chưa đạt làm ảnh hưởng đến thực hiện nhiệm vụ và mục tiêu phát

triển chung về kinh tế - xã hội.13 Trong năm 2012, dự toán chi là 180.000 ty

đồng, thực hiện cả năm đạt 195.054 tỷ đồng, bằng 108,4% dự toán, chiếm

21,5% tổng chi NSNN và bằng 6,6% GDP; trong đó: chi đầu tư xây dựng co ban đạt 107,6% dự toán, chi bé sung dự trữ quốc gia đạt 134,7% dự toán, các nhiệm vụ chi đầu tư phát triển khác đạt 100% dự toán Như vậy, so với dự

'' Bộ Tài chính, Ngdn sách Việt Nam 2012 - 2013, tháng 5/2013, tr 15

'2 Mỗi buôn ngân sách, http://vneconomy.vn/20130212114552700P0C6/noi-buon-ngan-sach.htm, cập nhật

ngày 12/2/2013

'? Thảo luận về quyết toán NSNN năm 2011 và Luật Khoa học công nghệ (sửa đổi), cập nhật ngày 26/5/2013http:/www.nhandan.com.vn/chinhtri/tin-tuc-su-kien/item/20416202-.html