Đề tài khoa học cấp bộ: Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định chính phủ trong hiến pháp năm 1992

DE TAI KHOA HOC CAP BO

NGHIÊN CỨU SỬA DOI, BO SUNG

CHE ỊNH CHÍNH PHU TRONG

HIEN PHAP NAM 1992

CHU NHIEM DE TAI: NCS Nguyén Thi Hanh

TRUNG TAM THONG TIN THU VIEN

TR¯ỜNG ẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

DANH SÁCH NHỮNG NG¯ỜI THAM GIA THUC HIEN DE TÀI A Ban Chủ nhiệm ề tài

1 Nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hạnh, Phó Vụ tr°ởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Chủ nhiệm ề tài.

2 Thạc sỹ Chu Thị Thái Hà, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Th°ký ề tài.

B Cộng tác viên chính của ề tài

1 PGS TS Nguyễn ng Dung, ại học Quốc gia Hà Nội

2 TS Nguyễn Thị Kim Thoa, Bộ T° pháp

MỤC LỤC

Phân mở ầM S- S 2S 22111122111121211111212211211210211121.122 1 ng 6

1 Tinh cấp thiết của việc nghiên cứu dé tài 22 5s 222222 5212222122122 2e 6

2 Mục tiêu nghiên cứu của AE tdi c.cccccccccccccccsscecesveseessevesseseesesesessisseesetssisenesees 9 3 Nội dung nghiên cứu chính của ề tài - 2-5225 S1 SE 2122121122125 12 xe ụ

4 Ph°¡ng pháp nghién CỨU + thành 10

5 Về tình hình nghiên cứu và ý ngh)a khoa học của Dé tài -¿ 10

5.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc l)nh vực của Dé tài 10

5.2 Về ý ngh)a khoa học của Ề tài - 5 SE E21121121122.211 1e 12

#‹z,.1 025 0n ố.ẻe= 12

Ch°¡ng I

MOT SO VAN DE LÝ LUẬN VỀ CHÍNH PHU TRONG NHA NUOC PHAP QUYEN

1 Tổ chức quyên lực nhà n°ớc trong nhà n°ớc pháp quyn 13 2 Vai tro, chức nng của c¡ quan thực hiện quyên hành pháp (Chính phủ)

trong nhà n°ớc pháp QHJÊN cà St SH HH HH HH HH nHu 19

3 Một sé vấn dé c¡ bản về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt ộng Chính

ee 23

3.1 Về nhiệm vụ, quyên hạn của Chính phi cccccccccccccsssscsssssesssssessssssessssseseee 23

3.2 Về c¡ cấu tổ chức, chế ộ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ 26 3.3 Về mối quan hệ giữa Chính phủ và các c¡ quan nhà n°ớc khác a

F „ Ch°¡ng 1%

CHE ỊNH CHINH PHU QUA CAC BAN HIEN PHAP VIET NAM

I KHATQUAT VE NHÀ NUOC PHÁP QUYEN VIET NAM XHCN 4]

II CHE ỊNH CHÍNH PHỦ QUA CAC BẢN HIEN PHÁP 43 1 Chế ảnh Chính phủ trong Hiến pháp nm 1946 2 ccccccreei 43 2 Chế ảnh Chính phủ trong Hién pháp nm 1959 -ccccccccec 47 3 Chế ảnh Chính phủ trong Hiến pháp nm 1980 5c ccccce2 49

4 Chế ảnh Chính phủ trong Hién pháp nm 1992 5c Je

Ch°¡ng LIT

ÁNH GIA CÁC QUY ỊNH VE CHE ỊNH CHÍNH PHU

TRONG HIẾN PHÁP NM 1992

I VỊ TRI CHỨC NANG CUA CHÍNH PHỦ -cccccccsccccccvvvee 58 1 Quy ảnh của Hiễn |2.2)2(ddddảÝẳảảii 58 2 Han cé, v°ớng mắc trong quy ịnh của Hién pháp - c5 3°

2.1 Về vị trí của Chính phủ 5-5: 25 22122 11112117 eesa 59 2.2 Về chức nng của Chính phithi.c.ccccccccccccccccccscscecescstsssesssseceeseussssesesiseseesees 62

II NHIỆM VỤ CUA CHÍNH PHÙ 5c He di 63

1 Quy ịnh của Hiến padpeccccccccccccecscccccccccsessesesseesessssesvssesstsesssseessessesseesceeseens 63

2 Hạn chế, v°ớng mắc trong quy ịnh của Hiến pháp 5s: cà: ó5

2.1 Hiển pháp ch°a phân ịnh rành mạch nhiệm vụ, quyên hạn của Chính

phủ với quyên hạn, nhiệm vụ cua Thủ t°ớng Chính phú, Bộ tr°ởng, ThủÍr°ởng C¡ quan ngang ÙỘ - - tt 1 vn TT TH kg Hy HH à ó5

2.2 Một số quy ịnh về nhiệm vụ, quyên hạn của Chính phủ là ch°a hợp lý 71

2.3 Về kỹ thuật lập hiến nTETnEEHEHH H11 1 n1 rng 75 II THÀNH PHAN, C  CẤU TÔ CHỨC, CHE Ộ LAM VIỆC VÀ TRÁCH

IJ/c///006/89:/00c03:(0NNnnẺ.a 77

1 Quy ịnh của Hiển pháp - 5 5s 2S EEE112112111112111111121111 11x e 77

1.1 Về thành phân, c¡ cấu tổ chức của Chính phủ, + 5c cticzreerret 77

1.2 Về chế ộ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ -ccs+ccscc¿ 78 2 Hạn chế, v°ớng mắc trong quy ịnh của Hién pháp seccsccsscxa 80

2.1 Về thành phan, c¡ cấu tổ chức của Chính phủ - 5c 80

2.2 Về chế ộ lam việc và trách nhiệm của Chính phủ -7cs©7s= 82

IV MOI QUAN HỆ GIỮA CHÍNH PHU VỚI CÁC C  QUAN KHAC

TRONG BO MAY NHÀ N¯ỚC 22: 5< SE 1E112111211211111211x x6 84

Di DRI AEE CRITE ssssossnsnaasrgrnesssassneiofioazi3gESE6A044630iB0g Sig880gg0:.1iDM30e.4G3i0mns mfiổkesmerggtgnmerprgx 84

2 Han chế, v°ớng mắc trong quy ịnh của Hién Phd p ccccecccccccceccsstesseceseee: 85

2.1 Về mỗi quan hệ giữa Chính phủ va Quốc hội, UBTVQH 85

2.2 Về mối quan hệ giữa Chính phủ và Chủ tịch n°ớc -ccccccccccc2 88

2.3 Về moi quan hệ giữa Chính phủ và TAND 5c 5c cv, 89

2.4 Về mối quan hệ giữa Chỉnh phủ và VKSND 7s cccccsccee 90 2.5 Về mỗi quan hệ giữa Chính phủ và chính quyên ịa ph°¡ng, 9]

Ch°¡ng IV

KIÊN NGHỊ HUONG SỬA ÔI, BO SUNG CHE ỊNH CHÍNH PHỦ

1 CAC QUAN DIEM CHỈ ẠO, YÊU CẬU TRONG VIỆC DE XUẤT, KIÊN

NGHỊ SỬA DOI, BO SUNG CHE ỊNH CHÍNH PHỦ -.c-sc¿ 95

1 Về quan iểm chỉ ẩẠO 5-5555 SE E11211211212111121121111110120 2e 95 2 Những yêu câu cu thể về mặt nội dung liên quan ến chế ịnh Chính phú 96 II CÁC KIÊN NGHỊ CU THỂ 5 St 2 1112111 1221211121211 1e 96

1 Về vị trí, chức nng của Chính phú cà Sky 96 II 19 00 nnnh ẢẢ 96

1.2 Về chức nng của Chính phủ 55s 5232 1211211 121121111 97

3 Về thành phan, c¡ cấu tổ chức, chế ộ lam việc và trách nhiệm của Chính THH., ng HH lì HERR LATER RNR RESO NGGR BOERS SENN HH I FORREST OE 102

E1 T75 nan 102

3.3 Về chế (6 (OM 0 161 1, ẰẼẰ 103 4 Vé moi quan hệ giữa Chính phủ và các c¡ quan khác -:s 104 4.1 Về nguyên tắc tổ chức quyên lực nhà n°ớc - -©csccsccticrresrrescei 104 4.2 Vé mỗi quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội . -cccccse2 105 4.3 Vé mối quan hệ giữa Chính phủ và Uy ban th°ờng vụ Quốc hội 105 4.4 Về mối quan hệ giữa Chính phủ và Chủ tịch n°ớc ¬ 106

4.5 Về mỗi quan hệ giữa Chính phủ và Téa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân

,2LREREEEE "155 106

4.6 Về mối quan hệ giữa Chính phủ và chính quyên ịa ph°¡ng 108

TÀI LIEU THAM KHÁO 255 :2552:222222ttttt212Ett re 110

Phần mở ầu

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu ề tài

Voi t° cách là ạo luật gốc, Hiến pháp vừa là bản Hiến ch°¡ng thể hiện

chủ thuyết về phát triển chính trị, kinh tế, vn hoá và xã hội vừa là nên tảngchính trị - pháp lý dé bảo ảm cho sự phát triển 6n ịnh, lâu dài của một quôcgia, dân tộc Hiến pháp ồng thời cing là vn bản mang tính chính trị pháp ly

quan trọng của ất n°ớc, tr°ớc hết là về tổ chức quyền lực nhà n°ớc' Lịch sử lập hiến của Việt Nam ã có bốn bản Hiến pháp (Hiến pháp nm 1946, Hiến pháp nm 1959, Hiến pháp nm 1980 và Hiến pháp nm 1992, °ợc sửa ôi,

bố sung nm 2001), mỗi bản Hiến pháp có vai trò nhất ịnh ối với mỗi giai

oạn phát triển của ất n°ớc.

Hiến pháp hiện hành là Hién pháp nm 1992, °ợc Quốc hội khóa VIII

(kỳ họp thứ 11) thông qua ngày 15 tháng 4 nm 1992, trong bối cảnh ất n°ớc

b°ớc vào thực hiện công cuộc ổi mới kinh tế theo ịnh h°ớng của ại hội

ảng toàn quốc lần thứ VI (1986) và thể chế hoá C°¡ng l)nh xây dựng ất

n°ớc thời kỳ quá ộ lên chủ ngh)a xã hội (1991) Sau 10 nm thực hiện Hiến

pháp, vào những nm ầu thế kỷ 21, ất n°ớc ta phải ối mặt với những vấn

ề mới phát sinh của nền kinh tế thị tr°ờng và của quá trình ây mạnh hội nhập quốc tế mà Hiến pháp nm 1992ch°a tiên liệu °ợc Vì vậy, nhằm áp

ứng yêu cầu mới ặt ra, Hiến pháp nm 1992 ã °ợc sửa ổi, bd sung (nm 2001), trong ó iều 2 sửa ổi, bố sung ã b°ớc dau thé chế hóa chủ tr°¡ng của ảng về xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân

dân và vì nhân dân; một số iều liên quan ến chế ộ kinh tế, giáo dục, khoa học cing °ợc sửa ôi, bé sung.

Qua h¡n 20 nm thi hành Hiến pháp nm 1992, ất n°ớc ta ã thực

hiện những déi mới cn bản và ạt °ợc thành tựu quan trọng trên tất cả các mặt của ời sống kinh tế - xã hội; ổi mới c¡ bản về kinh tế theo h°ớng thị tr°ờng, ất n°ớc ta thoát ra khỏi tình trạng kém phát triển, b°ớc vào nhóm các n°ớc ang phát triển có thu nhập trung bình; ngày càng bảo ảm tốt h¡n

quyền con ng°ời, quyền công dân, tạo nên diện mạo mới, thế và lực mới,

nâng cao ời sống của nhân dân, nâng cao hiệu lực của bộ máy nhà n°ớc, từng b°ớc áp ứng °ợc các yêu cầu của quá trình xây dựng nền kinh tế thị tr°ờng ịnh h°ớng XHCN, xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền XHCN và hội nhập quốc tế d°ới sự lãnh ạo của ảng.

Liên quan ến chế ịnh Chính phủ, Hiến pháp ã dành một ch°¡ng

(Ch°¡ng VIII, từ iêu 109 ên iều 117) quy ịnh vê vi tri, chức nng,' Theo cách ịnh ngh)a trong cuốn từ iển luật danh tiếng "Black’s Law Dictionary", Hiểnpháp là luật tổ chức c¡ ban cua mội quốc gia hay một nhà n°ớc thiết lập các thê chế và

bộ máy của chỉnh quyên, xác ịnh phạm vì quyên lực của chính quyên và bao ảm các quyênvà tự do của công dân (Ban biên tập Dự thảo sửa ổi Hiến pháp nm 1992, Một số vấn dé c¡ bản

cua Hiến pháp các n°ớc trên thể giới, Nxb CTQG, H.2012, trang 17).

nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ t°ớng Chính phủ, Bộ tr°ởng, Thủ

tr°ởng c¡ quan ngang bộ, làm c¡ sở cho việc ổi mới tổ chức và hoạt ộng

của Chính phủ trong bối cảnh mới Phát huy vai trò là c¡ quan chấp hành của Quốc hội, c¡ quan hành chính nhà n°ớc cao nhất của n°ớc Cộng hòa XHCN

Việt Nam, Chính phủ ngày càng chủ ộng và nng ộng trong việc iều hành, quản lý mọi mặt của ời sống kinh tế- xã hội, °a ất n°ớc v°ợt qua các cuộc

khủng hoảng kinh tế, ngày càng nâng cao ời sống của nhân dân, bảo vệ vững chắc ộc lập, chủ quyền của Tổ quốc, tng c°ờng hội nhập khu vực và quốc tế Qua ó, vai trò của Chính phủ ngày càng °ợc khng ịnh, hoạt ộng

của Chính phủ hiệu lực và hiệu quả h¡n.

Tuy nhiên, trong quá trình thực thi Hiến pháp cing cho thấy, các quy

ịnh của Hiến pháp ã bộc lộ những iểm không còn phù hợp với thực tiễn và

nhu cầu xây dựng và phát triển Chính phủ trong Nhà n°ớc pháp quyên và

kinh tế thị tr°ờng, cụ thể nh°:

- Quy ịnh “Chính phủ là c¡ quan chấp hành của Quốc hội, là c¡ quan

hành chính nhà n°ớc cao nhất” ch°a thé hiện úng vị trí của Chính phủ trong

c¡ chế thực hiện quyền lực nhà n°ớc °ợc quy ịnh tại iều 2 Hiến pháp nm 1992 Do ó, Chính phủ ch°a có °ợc một vị thế riêng, phù hợp với tính chất

của c¡ quan thực hiện quyền hành pháp.

- Quy ịnh về chức nng của Chính phủ ch°a phù hợp, ch°a phản ánh °ợc chức nng của Chính phủ trong việc chủ ộng khởi x°ớng, hoạch ịnh

và iều hành chính sách v) mô Một số chức nng mới của Chính phủ trong

Nhà n°ớc pháp quyền và kinh tế thị tr°ờng lại ch°a °ợc xác lập.

- Cách quy ịnh của Hiến pháp về nhiệm vụ của Chính phủ còn nhiều hạn chế, vừa quá chi tiết vừa thiếu tam v) mô, ch°a bao quát hết các nhiệm

vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ t°ớng Chính phủ t°¡ng xứng với vị trí,

chức nng, làm cho việc iều hành hoạt ộng của Chính phủ, Thủ t°ớng Chính phủ cứng nhắc, thiếu linh hoạt.

- Từ việc xác ịnh ch°a chính xác vị trí, chức nng, nhiệm vụ của

Chính phủ dẫn ến Hiến pháp ch°a quy ịnh rõ ràng và hợp lý về sự phân công và phối hợp giữa Chính phủ với các c¡ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội), quyền t° pháp (Tòa án nhân dân), các thiết chế hiến ịnh khác

(Chủ tịch n°ớc, Viện kiểm sát nhân dân, ) và với chính quyền ịa ph°¡ng.

iều này ảnh h°ởng ến hiệu quả hoạt ộng của Chính phủ nói riêng và bộ

máy nhà n°ớc nói chung, yêu cầu về kiểm soát quyền lực giữa các c¡ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, t° pháp trong Nhà n°ớc pháp quyền

ch°a °ợc bảo ảm.

Những hạn chế, v°ớng mắc của Hiến pháp ã ảnh h°ởng lớn ến việc

thê chê hóa và thi hành trong thực tiên, ch°a bảo ảm cho Chính phủ có ducác quyên han ê thực hiện chức nng của mình trong quá trình quản lý, iều

hành, ặc biệt là trong bối cảnh ây mạnh phát triển kinh tế thị tr°ờng ịnh

h°ớng XHCN và hội nhập quốc tế iều này òi hỏi phải có những nghiên cứu, ánh giá sâu về những quy ịnh của Hiến pháp nm 1992 về vị trí, chức nng, nhiệm vụ, quyên hạn, c¡ cấu tổ chức của Chính phủ và các quy ịnh khác có liên quan nhằm có cái nhìn tổng thể, khách quan, nhận diện những °u

iểm và hạn chế trong các quy ịnh hiện hành của Hiến pháp dé dé xuất, kiến

nghị sửa ổi, bé sung.

Việc nghiên cứu sửa ổi, bố sung chế ịnh Chính phủ trong Hiến pháp

nm 1992 cing xuất phát từ yêu câu thể chế ầy ủ và kịp thời b°ớc phát

triển mới trong quan iểm của ảng về phát triển ất n°ớc, cụ thể là các quan

iểm, °ờng lối chiến l°ợc trong vn kiện của ại hội ảng lần thứ XI, góp phan bảo ảm thực hiện thắng lợi C°¡ng l)nh xây dựng ất n°ớc trong thời ky

quá ộ, Chiến l°ợc phát triển kinh tế - xã hội 2011- 2020 của ất n°ớc và hội

nhập quốc tế.

Các vn kiện ại hội ảng lần thứ XI ã nêu những yêu cầu cụ thể ể

tiếp tục ổi mới tổ chức, hoạt ộng của bộ máy nhà n°ớc, trong ó có Chính

phủ, cụ thé là: tiép tuc ổi mới tổ chức và hoạt ộng của Chính phủ theo

h°ớng xây dựng nên hành chính thống nhất, thông suối, trong sạch, vững

mạnh, có hiệu lực, hiệu qua; tổ chức tinh gọn và hợp lý; tng tính dân chủ và pháp quyên trong iều hành của Chính phủ; nâng cao nng lực dự báo, ứng

phó và giải quyết kip thời những vấn ê mới phát sinh Thực hiện phân cáp

hợp lý cho chính quyên ịa ph°¡ng i ôi với nâng cao chất l°ợng quy | hoach

va tang cuong thanh tra, kiém tra, giảm sát cua trung °¡ng, gan quyên hạn

với trách nhiệm °ợc giao.

Ngoài ra, việc nghiên cứu sửa ổi, b6 sung chế ịnh Chính phủ trong Hiến pháp còn nhằm h°ớng ến việc góp phan hoàn thiện kỹ thuật lập hiến,

khắc phục những hạn chế của Hiến pháp nm 1992 về mặt kỹ thuật lập hiến

tại các quy ịnh liên quan ến Chính phủ, bảo ảm Hiến pháp là ạo luật gốc, có tính 6n ịnh cao, lâu dài.

Tóm lại, từ những vấn ề nêu trên cho thấy, việc nghiên cứu sửa ổi, bé sung Hiến pháp nm 1992 nói chung và chế ịnh Chính phủ trong Hiến pháp nói riêng là hết sức cần thiết Trong bối cảnh thực hiện Nghị quyết Ban

chấp hành Trung °¡ng 2 và 5 về việc nghiên cứu sửa ổi, bé sung Hiến pháp

nm 1992, một ợt sinh hoạt chính trị rộng lớn ã và ang diễn ra ở n°ớc ta.

ây là c¡ hội quan trọng và hiếm có ể các c¡ quan, tổ chức, cá nhân, các chuyên gia, nhà khoa học tham gia góp ý, kiến nghị, ề xuất sửa ổi, bổ sung Hiến pháp bằng nhiều hình thức khác nhau.

Từ chức nng, nhiệm vụ của mình, Bộ T° pháp tổ chức dé tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “nghién cứu, kiến nghị nội dung sửa ổi, bồ sung chế

ịnh Chính phủ trong Hiễn pháp nm 1992”.

2 Mục tiêu nghiên cứu của ề tài

Mục tiêu tổng quát:

Nghiên cứu các quy ịnh liên quan ến chế ịnh Chính phủ trong Hiến

pháp nm 1992 nhắm kiên nghị, ê xuât sửa ôi, bô sung các quy ịnh của

Hiến pháp về vi trí, chức nng, nhiệm vụ, c¡ câu tô chức, chê ộ làm việc và

trách nhiệm của Chính phủ, giải quyét hợp lý moi quan hệ giữa Chính phủ vacác c¡ quan nhà n°ớc khác bảo ảm nguyên tac tô chức quyên lực nhà n°ớctrong Nhà n°ớc pháp quyền, nâng cao vai trò, vị thê và hiệu lực, hiệu quảtrong hoạt ộng của Chính phủ.

Mục tiêu cụ thể:

- Nghiên cứu các vẫn ề lý luận và thực tiễn thi hành các quy ịnh của Hiến pháp nm 1992 về vị trí, chức nng, nhiệm vụ, quyền hạn và c¡ cấu tô chức, chế ộ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ, trong iều kiện xây dựng nhà n°ớc pháp quyên, xây dựng nền kinh tế thị tr°ờng XHCN nhằm bảo

ảm Chính phủ có vị trí ộc lập t°¡ng ối; Chính phú, Thủ t°ớng Chính phủcó ủ quyền lực hành pháp va ủ c¡ chế ồng bộ dé có thé vận hành quyền

lực một cách thống nhất, thông suốt và liên tục, ể Chính phủ có thể quản lý,

iều hành một cách chủ ộng, linh hoạt, có hiệu lực, hiệu quả các mặt ời sống kinh tế - xã hội; tiếp tục cải cách, ổi mới tô chức và hoạt ộng của

Chính phủ theo yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà n°ớc pháp quyền XHCN,

gắn liền và ể thúc ây quá trình xây dựng và hoàn thiện nên kinh tế thịtr°ờng ịnh h°ớng XHCN và chủ ộng hội nhập quốc tế; xây dựng nền hành

chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả;

phân công rành mạch chức nng, thâm quyền giữa Chính phủ với Thủ t°ớng

Chính phủ, giữa Chính phủ, Thủ t°ớng Chính phủ với Bộ tr°ởng; giữa Chính

phủ, các bộ với chính quyền ịa ph°¡ng.

- Nghiên cứu các quy ịnh của Hiến pháp hiện hành về mối quan hệ

của Chính phủ với các c¡ quan trong bộ máy nhà n°ớc trong việc thực hiện

chức nng, nhiệm vụ theo h°ớng: Xác ịnh rõ c¡ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyên lực giữa Chính phủ với Quốc hội, Toà án và các c¡ quan khác, bảo ảm nhất quán với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà n°ớc.

- Hoàn thiện kỹ thuật lập hiến các quy ịnh về Chính phủ và các quy

ịnh khác có liên quan.

- Nghiên cứu kinh nghiệm lập hiến của n°ớc ngoài ể hoàn thiện các

quy ịnh về vị trí, chức nng và nhiệm vụ của Chính phủ.

3 Nội dung nghiên cứu chính của ề tài

Trên c¡ sở các mục tiêu ã dé ra, dé tài tập trung nghiên cứu các quy

ịnh của Hiên pháp nm 1992 vệ Chính phủ, ánh giá những °u iểm, hạnchê trong lý luận cing nh° thực tiên thi hành, tham khảo kinh nghiệm hiên

pháp n°ớc ngoài, qua ó kiến nghị, dé xuất sửa ổi, bé sung Hiến pháp nm

1992 Cụ thể, báo cáo dé tài tập trung vào các nội dung chính sau:

- VỊ trí, chức nng của Chính phủ;

- Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ;

- C¡ cau tổ chức, chế ộ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ;

- Mối quan hệ giữa Chính phủ với các c¡ quan nhà n°ớc khác.

4 Ph°¡ng pháp nghiên cứu

ề tài °ợc nghiên cứu trên c¡ sở sử dụng ph°¡ng pháp luận khoa học

của chủ ngh)a Mác - Lênin (chủ ngh)a duy vật lịch sử và chủ ngh)a duy vật

biện chứng) và một số ph°¡ng pháp nghiên cứu chủ yếu sau: Ph°¡ng pháp

bình luận, diễn giải (nh° °ợc sử dụng tại Ch°¡ng I dé bình luận các yếu tốcủa nhà n°ớc pháp quyền và vai trò của Chính phủ, sử dụng ối với Ch°¡ng

II ể phân tích những °u iểm, hạn chế, v°ớng mắc, khó khn trong các quy ịnh của Hiến pháp cing nh° quá trình thực thi Hiến pháp nm 1992);

ph°¡ng pháp lịch sử (°ợc sử dụng tại Ch°¡ng I khi nói về quá trình phát

triển của chế ịnh Chính phủ qua các bản Hiến pháp); ph°¡ng pháp phân tích,

so sánh, tong hợp (tập trung °ợc sử dụng tại Ch°¡ng I khi nói phân tích về

các vấn ề c¡ quan liên quan ến chế ịnh Chính phủ trong Hiến pháp các n°ớc; quá trình phát triển của chế ịnh Chính phủ qua các bản Hiến pháp Việt

Nam); ph°¡ng pháp toạ àm, trao ổi (tọa àm hẹp với một số chuyên gia,nhà khoa học, giảng viên ại học Luật Hà Nội; lồng ghép nội dung dé tài

trong một số hội thảo, tọa àm về Hiến pháp nh° tọa àm về chuyên ề Chính

phủ và chính quyền ịa ph°¡ng (tháng 3/2013)

5, Về tình hình nghiên cứu và ý ngh)a khoa học của ề tài

3.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc l)nh vực của ề tài

VỀ tình hình nghiên cứu trong n°ớc, trong thời gian qua, có nhiều

công trình, bài viết về vị trí, chức nng và nhiệm vụ của Chính phủ, chính

quyền ịa ph°¡ng, quyền và ngh)a vụ c¡ bản của công dân, chế ộ kinh tế, sở hữu, Tuy nhiên, các công trình, bài viết trên chỉ mới nghiên cứu về các chế

ịnh riêng 13 hoặc một nhóm các chế ịnh của Hiến pháp d°ới góc ộ của nhà

nghiên cứu mà ch°a nghiên cứu về các quy ịnh của Hiến pháp về Chính phủ - c¡ quan cấp hành của Quốc hội và c¡ quan hành chính nhà n°ớc cao nhất ang có trách nhiệm tô chức thực hiện nhiều quy ịnh của Hiến pháp.

Trorg số những công trình, bài viết ó, có thể kế ến nh°: Lê Minh

Thông, ối mới, hoàn thiện bộ máy nhà n°ớc pháp quyên xã hội chủ ngh)a

của nhân ần, do nhân dân và vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay (Hà Nội:

NXB.Chính trị quốc gia, 2011); ào Tri Úc chủ biên, M6 hình tổ chức và

hoạt ộng tủa nhà n°ớc pháp quyên xã hội chủ ngh)a Việt Nam (Hà Nội:

NXB.Tu pháp, 2007); Tài liệu Hội thảo Sửa ôi Hiến pháp — kinh nghiệm từ

một số n°ớc và viễn cảnh của Việt Nam: GS.TS Phạm Hồng Thái, Mối quan

hệ giữa Hiển pháp với bảo ảm quyên luc nhà n°ớc và những yêu cau ặt ra với việc sửa ổi Hién pháp hiện hành của Việt Nam; PGS.TS Bùi Xuân ức,

Chế ịnh chế ộ chính trị trong Hién pháp Việt Nam - những ván ể cần sửa

ổi, TS Vi ức Khién, Những dé xuất sửa ổi ch°¡ng Chính phủ: Phân tích

từ góc ộ các nguyên tắc tổ chức và hoạt ộng của Chính phủ; TS Võ Tri

Hảo, Tinh chịu trách nhiệm của Chính phu; Tạp chí nghiên cứu lập pháp:

Hoàng Thị Ngân, sửa ổi Hiến pháp với việc hoàn thiện bộ máy nhà n°ớc; Ths.Nguyễn Ph°ớc Thọ - Ths.Cao Anh ô, Mét số vấn dé về quyên hành

pháp của Chính phủ trong c¡ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyên lực

nhà n°ớc ở n°ớc ta; TS Pham Tuan Khải, những bất cập về chế ịnh Chính phủ trong Hiễn pháp hiện hành, Thái V)nh Thắng, sửa ổi, bd sung Hiến

pháp 1992 áp ứng yêu cầu xáy dựng nhà n°ớc pháp quyên xã hội chủ ngh)a

và hội nhập quốc té ; Nguyễn Dang Dung, chuyên dé về tổ chức và hoại

ộng của chính quyên dia ph°¡ng (Thông tin khoa hoc pháp lý số 10/2001

của Viện Khoa học pháp lý, Bộ T° pháp); PGS.TS.Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS.Tr°¡ng ắc Linh, sửa ối Hiến pháp: nhìn từ chiến l°ợc phân cấp

quản lý (Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3/2011)

VỀ tình hình nghiên cứu kinh nghiệm Của n°ớc ngoài, thực tế chothấy, các nhà nghiên cứu n°ớc ngoài ã có nhiều nghiên cứu về các nội dungquan trọng của Hiến pháp nh° tổ chức bộ máy nhà n°ớc, phân cấp, phân

quyền, quyền và ngh)a vụ c¡ bản của công dân Tuy nhiên, các nhà nghiên

cứu còn có các ý kiến khác nhau về các nội dung này của Hiến pháp, cụ thể

nh°: Peter John, Local Governance in Western Europe (London: Sage, 2001);Janice Morphet, Mordern Local Government (London: Sage, 2008); JohnAttanasio, Five Themes of American Constitutional Law (nm trụ cột cuaHiến pháp Hoa Ky); GS John D.Whyte, ánh giá sự phát triển của Hiến

pháp Canada; TS IWASE Maomi, Sửa ổi Hiến pháp ở Nhật Bản;

Mr.Francois Touret de Coucy, Hiến pháp n°ớc Cộng hòa Pháp; TS Zhu

Lijiang, Giới thiệu ngắn gọn bốn lan sửa ổi Hién pháp Trung Quốc; GS Gyungseok Seo, Hiến pháp và sửa ối Hiến pháp ở Hàn Quốc; Mr Heru

Susetyo, Sửa ổi Hiến pháp ở Indonexia, GS Henning Glaser, Phân tích so

sánh Hiển pháp các n°ớc ASEAN; TS Wendy N.Duong, Tổng quan về Hiển pháp Hoa Ky; GS Eva Maria Belser, Hiến pháp và sửa ối Hiến pháp ở Liên bang Thuy Sỹ (Tài liệu Hội thao Sửa ổi Hiến pháp — kinh nghiệm từ một số n°ớc và viễn cảnh của Việt Nam),

Các nhà nghiên cứu trong n°ớc cing nghiên cứu Hiến pháp của các n°ớc trên thế giới, cả Châu Âu, Châu Á, ặc biệt ở những n°ớc có các iều kiện t°¡ng tự nh° ở Việt Nam ể kiến nghị về các vấn dé có liên quan cho Hiến pháp của Việt Nam nh°: Bùi Ngọc S¡n, Sự phát triển của Hién phap ở óng Nam A và kinh nghiệm cho Việt Nam (Tài liệu Hội thảo về sửa ối, bồ sung Hiến pháp nm 1992); Nguyễn ng Dung, Quy trình lập hiến và kỹ

thuật lập hiến ở một số quốc gia iển hình (Anh, Pháp, Mỹ) (Trung Tâm nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp, Vn phòng Quốc hội); TS.

Vi Hồng Anh, ối t°ợng diéu chỉnh của Hién pháp - kinh nghiệm xây dựng

Hiển pháp của một số n°ớc trên thé giới (Trung Tâm nghiên cứu khoa học,Viện Nghiên cứu lập pháp, Vn phòng Quốc hội); Nguyễn Cảnh Bình, Hiếnpháp Hoa Kỳ °ợc làm ra nh° thé nào? (Tài liệu Hội thảo Sửa ôi Hiến pháp

- kinh nghiệm từ một số n°ớc và viễn cảnh của Việt Nam);

5.2 Về ý ngh)a khoa hoc của ề tài

Nghiên cứu sửa ổi, bố sung Hién pháp nói chung và sửa ôi, bé sung

chế ịnh Chính phủ trong Hiến pháp nói riêng ã và ang là van ề °ợc giới

chuyên gia, nhà khoa học quan tâm Liên quan ến các quy ịnh của Hiến pháp về Chính phủ có rất nhiều quan iểm, phân tích của các nhà nghiên cứu trong n°ớc cing nh° n°ớc ngoài nh° ã nêu trên, ề cập ến nhiều vấn dé,

khía cạnh khác nhau nh° vị trí, chức nng, nhiệm vụ, c¡ cấu tổ chức của

Chính phủ, mỗi quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, Tòa án, Tuy nhiên,

các công trình, bài viết này mới chỉ nghiên cứu về các chế ịnh riêng lẻ hoặc

một nhóm các chế ịnh của Hiến pháp mà ch°a nghiên cứu về các quy ịnh

của Hiến pháp về Chính phủ d°ới góc ộ rộng lớn h¡n - Chính phủ là c¡ quan

có trách nhiệm tô chức thực hiện nhiều.quy ịnh của Hiến pháp.

Bộ T° pháp - với chức nng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình cing °ợc giao nhiều trọng trách trong quá trình nghiên cứu, sửa ôi, bỗ sung Hiến pháp.

Bên cạnh thực hiện các nhiệm vụ theo sự phân công, các hoạt ộng nghiên

cứu khoa học của Bộ về Hiến pháp nói chung và chế ịnh Chính phủ nói riêng sẽ góp phần quan trọng vào việc °a ra các ánh giá, kiến nghị, ề xuất sửa

ổi, bố sung Hiến pháp hợp lý, xác áng, thuyết phục, phục vụ cho việc tham

khảo ể tham m°u ý kiến cho Lãnh ạo Bộ và các cấp có thâm quyền trong

quá trình thực hiện nhiệm vụ của Bộ.

Qua công tác nghiên cứu ê tài khoa học này, sẽ góp phân xây dựngmột bản Hiên pháp chât l°ợng iêu này sẽ có ảnh h°ởng lớn, quan trọng ềnsự vận hành của bộ máy nhà n°ớc, sự iêu hành của Chính phủ và sự pháttriên của quốc gia trên mọi mặt của ời sông xã hội.

Ẩ >? - A aes

6 Ket quả của Dé tai

Bao gôm: Bao cáo Phúc trình Dé tài, Hệ chuyên dé của các cộng tacviên Dé tài.

quyền cing tồn tại và phát triển trong các xã hội phát triển theo ịnh h°ớng xã hội chủ ngh)a T° t°ởng về nhà n°ớc pháp quyền ã khang ịnh giá trị phổ

biến trong quá trình phát triển lịch sử, tuy nhiên, t° t°ởng và thực tiễn về cách

thức tổ chức nhà n°ớc pháp quyền °ợc thể hiện không ồng nhất ở các n°ớc, phụ thuộc vào iều kiện lich sử cụ thé của mỗi n°ớc”.

Nói nhà n°ớc pháp quyền” là nhắn mạnh ph°¡ng pháp, cách thức quản

lý bằng pháp luật, theo pháp luật, ề cao tính tối th°ợng của các ạo luật Tut°ởng về nhà n°ớc pháp quyền i liền với quan niệm về xây dựng và pháttriên dân chủ.

Trong nhà n°ớc pháp quyền, tat cả quyền lực nhà n°ớc có nguồn gốc từ

nhân dân Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà n°ớc, các c¡ quan nhà n°ớc, dù là thực hiện quyên lập pháp, hành pháp hay t° pháp thì ều là các c¡

quan thực hiện quyền lực nhà n°ớc và °ợc nhân dân giao thực thi các chức

nng và nhiệm vụ t°¡ng ứng tạo nên chỉnh thể thống nhất của quyền lực nhà

n°ớc Việc tôn trọng và bảo vệ nhân phẩm của con ng°ời là ngh)a vụ của tất

cả các chủ thé °ợc giao thực thi quyền lực nhà n°ớc”.

Nhân dân vừa trực tiếp thực hiện quyền lực (thông qua các quyền dân

chủ trực tiếp), vừa trao quyền cho các c¡ quan nhà n°ớc thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà n°ớc Việc trao quyền không có ngh)a là nhân dân mất

8 Vi dụ nh° nguyên tắc pháp quyền mà Nhà n°ớc CHLB ức ghi nhận là: Nguyên tắc phân chiaquyền lực; hiệu lực pháp lý cao nhất của Hiến pháp; tính thống nhất của hệ thống pháp luật; c¡quan hành pháp và t° pháp phải tuân thủ, chấp hành pháp luật; an toàn pháp luật và bảo vệ sự tincậy vào pháp luật; nguyên tắc t°¡ng xứng; các bảo ảm ối với việc bảo vé pháp luật; bảo ảm giảiquyết tranh chấp bằng con °ờng tòa án; ngh)a vụ giải trình về quyết ịnh của nhà n°ớc; tráchnhiệm lắng nghe ý kiến (Vn phòng Quốc hội: Quốc hội trong Nhà n°ớc pháp quyển Cộng hòa

Liên bang Duc, Nxb CTQG, H.2008).

* Qua nghiên cứu quá trình ra ời, phát triển của t° t°ởng pháp quyền, có thể thấy những thành tốc¡ bản của pháp quyên là: sự th°ợng tôn pháp luật (mọi chủ thể trong xã hội, từ những ng°ời dânbình th°ờng cho ến quan chức, các c¡ quan nhà n°ớc, cả lập pháp, hành pháp, t° pháp, từ trung

°¡ng ến ịa ph°¡ng ều phải chịu sự iều chỉnh của pháp luật và phải tuân thủ pháp luật; Hiến

pháp và các ạo luật chiếm vị trí tối th°ợng trong hoạt ộng của nhà n°ớc và trong ời sống xã

hội); tôn trọng, dé cao và ảm bao quyền con ng°ời trong mọi l)nh vực hoạt ộng của nhà n°ớc và xã

hội; quyền lực nhà n°ớc phải chịu kiểm soát, chế °ớc ể ngn ngừa sự lạm dụng quyên lực của cácc¡ quan nhà n°ớc; trong một nhà n°ớc pháp quyền, pháp luật phải có tính chắc chắn, tính tiên liệu,én ịnh trong khoảng thời gian ủ dài; t° pháp ộc lập (Bộ Tu pháp, UNDP: Báo cdo Nghiên cứu,

ể xuất một số nội dụng sửa ối, bồ sung Hién pháp nm 1 992, tr.8).

* Hoàng Thế Liên, Các nguyên tắc của nhà n°ớc pháp quyên và việc sửa ổi, bồ sung Hiển pháp

nm 1992, Báo Pháp luật Việt Nam, thang 12/2012.

13

quyền, yêu cầu của pháp quyền òi hỏi có những c¡ chê, ph°¡ng thức khác

nhau ê kiêm soát quyên lực nhà n°ớc.

VỀ nguyên tắc phân công quyển lực, trong nhà n°ớc pháp quyền,

quyên lực nhà n°ớc °ợc chia thành quyên lập pháp, quyên hành pháp và

quyên t° pháp T°¡ng ứng VỚI VỊ trí, chức nng, các c¡ quan thực hiện cácquyên nng này có nhiệm vụ, quyên hạn riêng, °ợc phân ịnh rõ ràng, bảoảm sự iều hòa, phối hợp hiệu quả trong hoạt ộng của bộ máy nhà n°ớc,

bảo ảm quyền con ng°ời, quyền và ngh)a vụ c¡ bản của công dân.

Theo quan niệm truyền thông, lập pháp là mảng chức nang của bộ máy

nhà n°ớc, trong ó c¡ quan có thẩm quyển làm ra và quyết ịnh các chính

sách ể ịnh h°ớng hoạt ộng hoặc ban hành pháp luật với t° cách là các quy

tắc xử sự chung ể trực tiếp tác ộng lên cách thức hành xử của các chủ thẻ.

Hành pháp là mảng chức nng của bộ máy hành chính trong ó các c¡ quanhành chính nhà n°ớc có trách nhiệm thi hành các chủ tr°¡ng, chính sách ã°ợc thông qua hoặc pháp luật ã °ợc ban hành Còn tu pháp là mảng chức

nng của bộ máy nhà n°ớc trong ó c¡ quan nhà n°ớc có thấm quyên xử lý

các vụ việc cụ thể có vi phạm pháp luật bằng cách áp dụng chế tài pháp lý lên

các vi phạm ó, qua ó thực thi công lý va bảo ảm pháp luật °ợc thực thi.

Nói cách khác, quyền lập pháp là quyền làm ra luật, thể hiện ý chí của nhân dân, quyền hành pháp là quyền thi hành ý chí ấy bằng việc thi hành luật, quyền t° pháp là quyền xét xử vi phạm pháp luật và phân xử tranh chấp pháp luật ể bảo vệ luật Quyền lực nhà n°ớc là một thể thông nhất các quyền này”.

Trong ba mảng chức nng trên, lập pháp là mảng chức nng nhằm thiết

lập ịnh h°ớng phát triển của xã hội và ặt ra những giới hạn về quyền và

ngh)a vụ (nếu cần) lên nhà n°ớc và xã hội Chính vì vậy mà lập pháp phải °ợc thực hiện bởi c¡ quan ại iện cho ý chí toàn thể nhân dân, tức là Quốc

hội Hành pháp là mảng chức nng chuyên thực thi, thực hiện, biến những

mục tiêu, ịnh h°ớng, kế hoạch cụ thể thành hiện thực bằng các hoạt ộng cụ thể của nhà n°ớc nên nó phải °ợc trao cho một c¡ quan nhà n°ớc mang tính

hành ộng cao - c¡ quan hành pháp T° pháp là mảng chức nng do nhà n°ớc

thực hiện mang tính thụ ộng, tức là th°ờng dựa trên yêu cầu của các chủ thể khác, và gắn liền với mục tiêu thi hành công lý Vì vậy, t° pháp °ợc trao cho loại c¡ quan nhà n°ớc có tính ộc lập cao, thông thạo về pháp luật thực hiện hoặc phối hợp với nhau cùng thực hiện.

Tuy nhiên, với sự phát triển của xã hội, quan niệm truyền thông ít nhiều

ã có sự thay ôi, “qua thời gian, ng°ời ta nhận thấy, pháp luật do nhánh lập pháp thông qua, nh°ng chủ yếu xuất phát từ nhánh hành pháp Vì vậy, quyền

* Hoàng Thế Liên: Bàn về s¡ chế kiểm soát quyên lực nhà n°ớc, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Số

chuyên ề Ngành T° pháp góp ý Dự thảo sửa ôi Hiến pháp nm 1992, tháng 5/2013, tr.24.

* Vi Thu: Quy ịnh của Hiến pháp về Chính phủ: Những vấn ề sửa ổi, bồ sung, Tạp chí Nhà

n°ớc và Pháp iuật, tháng 10/2012.

hành pháp còn bao hàm quyên khởi x°ớng, hoạch ịnh, dé xuất chính sách dé lập pháp xem xét, phê chuẩn, thông qua”’ Vi dụ nh° ã có sự chia sẻ thẩm

quyền lập pháp của Quốc hội với Chính phủ bằng các quy ịnh về ủy quyền

lập pháp cho Chính phủ trong các ạo luật của Quốc hội Quốc hội không còn

là c¡ quan duy nhất thực hiện quyên lập pháp khi Chính phủ cing có thâm quyên iều chỉnh về những vấn ề thuộc phạm vi lẽ ra phải do luật quy ịnh (ví dụ pháp lệnh của Chính phủ Cộng hòa Pháp, sắc luật của Chính phủ Cộng hòa Liên bang ức và Chính phủ Italia, những hình thức vn bản này ều °ợc ban hành trong tr°ờng hợp °ợc Quốc hội giao” hoặc theo sáng kiến của Chính phủ khi thật sự cần thiết”) Thậm chí, nếu Quốc hội ban hành vn bản pháp luật quy ịnh chi tiết cho từng tr°ờng hợp cụ thé dé thi hành luật thì có

thé bị xem là Quốc hội thực hiện chức nng hành pháp, có thé °ợc coi là một

hành vi can thiệp quá sâu vào phần cốt lõi của quyên hành pháp (tức là ban hành pháp luật dé thi hành pháp luật)'°

Ngoài ra, trong việc hoạch ịnh chính sách, xây dựng luật, Chính phủ

ngày óng vai trò quan trọng và có phan “lan at” Quốc hội và chính Chính

phủ trở thành chủ thể có vai trò “ịnh h°ớng sự phát triển xã hội” chứ không

phải là Quốc hội Ở các hình thức chính thể khác nhau, ng°ời ứng ầu c¡

quan hành pháp (Tổng thống ở Mỹ, Nga, Thủ t°ớng ở ức, Anh, ) chính là ng°ời dẫn dắt °ờng lối chính trị của quốc gia (ở Pháp thì Thủ t°ớng cing có vai trò nh° vậy); chịu trách nhiệm về các vấn ề ổi nội, ối ngoại.

Bộ máy các nhà n°ớc hiện ại cho dù theo chính thé nào ều °ợc tổ

chức dựa trên nền tảng xác lập ba quyền nng c¡ bản - lập pháp, hành pháp vàt° pháp, tuy nhiên, cách thức tổ chức thực hiện các quyền nng, các mảngchức nng c¡ bản này lại có sự khác nhau ở mỗi n°ớc iều ó tạo thành các

kiểu tổ chức thực hiện quyền lực nhà n°ớc, kiểu cấu trúc bộ máy nhà n°ớc

khác nhau.

Trên thế giới có hai mô hình tổ chức nhà n°ớc phổ biến là mô hình phân chia quyền lực (còn gọi là mô hình phân quyền) và mô hình tập trung quyền lực (còn gọi là mô hình tập quyén)!!

Theo mô hình phân chia quyên lực”, quyền lực nhà n°ớc °ợc chia thành các nhánh khác nhau với chức nng riêng, giữa các nhánh quyền lực có

sự ộc lập t°¡ng ối, cân bằng, có c¡ chế dé kiềm chế và ối trọng giới hạn

” Ban biên tập Dự thảo sửa ổi Hiến pháp nm 1992: Mét số vấn dé c¡ bản của Hiến pháp các

'“ Mô hình này dựa trên học thuyết phân chia quyền lực của nhà t° t°ởng lớn là J.Locke,Ch.L.Montesqiueu và học thuyết vẻ khế °ớc xã hội và chủ quyên nhân dân của J.J.Rousseau.

15

quyền lực của mỗi c¡ quan nhà n°ớc nhằm chuyên môn hóa các quyền, ồng

thời ngn cản sự tập trung quyền lực vào tay một nhánh quyền lực, ngn chan

sự lạm quyền Ì Tuy nhiên, quyên lực nhà n°ớc dù °ợc phân chia theo tam

quyền phân lập thì về ban chất vẫn là thống nhất °

Tùy theo mức ộ phân chia quyền lực ở các n°ớc mà ng°ời ta phân

thành hai loại: phân quyền “cứng ran” - phân biệt khá rành mạch về thâm quyên giữa lập pháp và hành pháp (th°ờng xảy ra ở n°ớc theo chính thé cộng

hòa tổng thống hoặc l°ỡng tính) và phân quyền “mềm dẻo” - không có sự

phân chia ranh mạch về thấm quyền giữa lập pháp và hành pháp ” (th°ờng ở các n°ớc theo chính thé nghị viện), giữa các nhánh quyền lực th°ờng có sự phối hợp với nhau, ặc biệt là Chính phủ ngày càng có vai trò quan trọng trong việc sáng quyên lập pháp.

Theo mô hình tập trung quyên lực (nh° mô hình té chức bộ máy nhà n°ớc Xô viết)“ có các ặc iểm nh°: c¡ quan ại diện nhân dân là c¡ quan

quyên lực nhà n°ớc cao nhất, có quyền lập hiến, lập pháp, quyết ịnh các van

dé quan trọng của ất n°ớc Quyền lực nhà n°ớc °ợc tập trung vào c¡ quan ại diện của nhân dân nhằm bảo ảm tính thống nhất của nó Các c¡ quan khác của nhà n°ớc chỉ là c¡ quan phái sinh do co quan quyền lực cao nhất thành lập và phải chịu sự kiểm tra, giám sát của co quan ó Tuy nhiên, học

thuyết tập quyền XHCN cing cho thấy một số vuong mac, bat cap khi °ợc

thực hiện trong môi tr°ờng nhà n°ớc pháp quyền nh°: v°ớng mắc trong việcxác ịnh c¡ chế phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp, t° pháp, cingnh° việc thiết lập các c¡ chế kiém soát quyển lực nha n°ớc.

Các nguyên tắc tố chức quyên lực nhà n°ớc nêu trên không mang tinh chất tuyệt ối Phân quyên không loại trừ sự thống nhất trong chính sách nhà

n°ớc về những van dé có tính nguyên tắc và sự t°¡ng hỗ giữa các nhánh

quyền lực Ng°ợc lại, tập quyền không có ngh)a là loại trừ việc thành lập những c¡ quan khác nhau với chức nng riêng ể thực hiện quyền lực nhà n°ớc thống nhất ” Vì vậy, nhiều n°ớc dù theo mô hình tập quyền nh°ng van

° ịnh Xuân Thảo: Luận cứ phê phán quan diém: Can thực hiện tam quyên phân lập trong tô chứcquyển lực nhà n°ớc.

Nguyên tắc phân ,chia quyền lực ch°a bao giờ °ợc áp dụng trên thực tế một cách ầy ủ Ngay

cả trong các thể chế nhà n°ớc có thừa nhận nguyên tắc phân chia quyền lực nhà n°ớc (tam quyền

phân lập) thì trong chừng mực nhât ịnh th°ờng có sự an xen và ảnh h°ởng qua lại giữa các chức

nng của quyền lực nhà n°ớc (Vn phòng Quốc hội: Quốc hội trong Nhà n°ớc pháp quyên Cộng

hòa Liên bang ức, Nxb CTQG, H.2008, tr 52).

'” Ban biên tập Dự thảo sửa ổi Hiến pháp nm 1992: Một số vấn dé c¡ bản của Hiến pháp các

n°ớc trên thé giới, Nxb CTQG, H.2012, tr.162, 163.

Ty t°ởng về chế ộ tập quyên xã hội chủ ngh)a °ợc hình thành trên nên tảng của yêu cầu xâydựng nhà n°ớc chuyên chính vô sản trong học thuyết của Chủ ngh)a Mác - Lênin Trong các tácphẩm nghiên cứu của mình, qua phân tích bộ máy nhà n°ớc t° sản, C.Mác và Ph ngghen ã mạnhmẽ phê phán nguyên tắc phân quyền mà các triết gia pháp quyền t° sản vẫn th°ờng ngợi ca Theocác ông, ây chỉ là một sự phân công lao ộng bình th°ờng trong công nghiệp, °ợc vận dụng vàobộ máy nhà n°ớc nhằm mục ích ¡n giản hoá và kiểm soát.

§d, tr 157, 160, 161.

áp dụng các yếu tổ hợp lý của mô hình phân quyền phù hợp với iều kiện của

từng n°ớc, ví dụ: có sự phân công, phối hợp giữa các c¡ quan lập pháp, hành

pháp, t° pháp; thành lập thiết chế bảo vệ hiến pháp

Về nguyên tắc kiém soát quyên lực nhà n°ớc, theo nguyên tắc pháp quyền, giữa các c¡ quan thực hiện quyền lực nhà n°ớc phải có sự kiểm soát

lẫn nhau ‘‘Quyén lực nhà n°ớc luôn có xu h°ớng tự mở rộng, tng c°ờng vai trò của mình, dần dan xuất hiện xu thế lạm quyền, chuyên quyền trong việc

thực thi quyền lực nhà n°ớc Do vậy, dé ảm bảo các quyền tự do c¡ bản của

công dân °ợc thực thi, ngn ngừa hành vi lạm quyén của các chủ thé nắm giữ quyên lực, Nhà n°ớc cần phải thiết lập c¡ chế nhằm giới hạn quyên lực của các c¡ quan của mình” 'x,

Việc phân công quyền lực nhà n°ớc hợp lý sẽ làm c¡ sở cho việc thựchiện c¡ chê kiêm soát quyền lực nhà n°ớc.

Việc phân công quyền lực trong nhà n°ớc pháp quyền không phải là ở

chỗ các chức nng của quyền lực nhà n°ớc phải “phân lập” hay cô lập với

nhau mà là giữa lập pháp, hành pháp và t° pháp bé sung, kiểm soát và giới

hạn nhau làm cho quyên lực nhà n°ớc bị kiềm chế và qua ó, các quyền tự do

của nhân dân °ợc bảo vệ Với iều ó, quyên tự do của nhân dân °ợc bảo

vệ về mặt tổ chức thông qua việc phán 'chia quyên luc!”

Phân công quyền lực không bao hàm tuyệt ối hóa hay cô lập các quyền Ngay cả ở các n°ớc theo mô hình phân quyền, dù là phân quyển

“cứng” hay “mềm”, các c¡ quan quyên lực nhà n°ớc ều có sự hợp tác chặt chẽ ể bảo ảm cho các quyết ịnh của Nhà n°ớc (của tất cả các c¡ quan)

°ợc úng nhất, các quyết ịnh này cing phải do c¡ quan có iều kiện tốt

nhất về mặt tổ chức, c¡ cấu, chức nng và quy trình thông qua ban hành.” Nh° vậy, mục ích của kiểm soát lới hạn quyển lực, không

phải ể có thêm quyền lực hoặc

ngừa sự lạm dụng, tha hóa quyền =e snr HOC ur

trình, ph°¡ng thức mà nhân dân va các co quan nhà n°ớc thay mặt nhân dân” thực hiện C¡ chế kiểm soát quyền lực có thể °ợc thực hiện theo nhiều

ph°¡ng thức, mức ộ, phạm vi khác nhau Thông th°ờng, ng°ời ta phân loại

thành kiểm soát theo chiều ngang - kiểm soát quyền lực giữa các c¡ quan nhà n°ớc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và t° pháp và kiêm soát theo chiều

'® Dinh Xuân Thảo: Luận cứ phê phán quan iểm: Can thực hiện tam quyên phân lập trong tô chức

?' Hoàng Thế Liên: Bản về s¡ dJ]ỀWWÊniÀöäHQuyên Vera unin we oc, Tap chi reset va Phap | luật, SỐ

chuyên ể Ngành T° pháp góp MI/PNG6@Aữgfôi biiếm phép m 1992, thá e SBOIS TT OEE

PHÒNG 90° : ; uel

tin PRE E | %/ÿy hs bah

— |TnO i90

dọc - kiểm soát quyên lực giữa c¡ quan trung °¡ng và ịa ph°¡ng ối VỚI

kiểm soát theo chiều ngang, c¡ chế này không thé là một chiều, mà cần °ợcthực hiện giữa các c¡ quan với nhau, ngh)a là kiểm soát của lập pháp ối với

hành pháp và t° pháp, giữa hành pháp ối với lập pháp và t° pháp, giữa t°

pháp ối với lập pháp và hành pháp ối với kiểm soát theo chiều ọc, cần

bảo ảm nguyên tắc phân cấp giữa trung °¡ng và ịa ph°¡ng, có kiếm tra,giám sát, h°ớng dẫn của trung °¡ng ối với ịa ph°¡ng, ồng thời bảo ảm

nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền ịa ph°¡ng.

Cing có ý kiến cho rằng, kiểm soát quyền lực cần °ợc thực hiện từ 3 phía: (¡) kiểm soát giữa các c¡ quan quyền lực nhà n°ớc với nhau - từ trong

ra; (ii) kiếm soát từ phía nhân dân bằng việc ghi nhận và thực hiện các quyền dân chủ trực tiếp thông qua hoạt ộng của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, va (iii) kiểm soát bằng các thiết chế kiểm soát chuyên nghiệp” Theo ó, cần kết hợp các ph°¡ng thức kiểm soát khác nhau ể kiểm soát một

cách hiệu quả, nh°: tự kiểm soát quyền lực nhà n°ớc”, kiểm soát quyên lực giữa các quyên lập pháp, hành pháp và t° pháp, kiểm soát quyền lực từ xã hội

và từ nhân dân thông qua việc thực hiện quyền dân chủ trực tiếp; kiểm soát

quyền lực nhà n°ớc thông qua việc thiết lập các thiết chế hiến ịnh ộc lập,

chuyên nghiệp (trong ó có c¡ quan bảo hiến)”

Nhin chung, mỗi n°ớc có nguyên tac tô chức quyền lực nhà n°ớc khácnhau, theo ó thiệt kê c¡ chê kiêm soát quyên lực nhà n°ớc cing khác nhau.

Việc phân công cho c¡ quan nào thực hiện quyền lực nào, phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn ến âu, cing nh° c¡ chế kiểm soát quyền lực giữa các c¡ quan thực hiện quyên lập pháp, hành pháp và t° pháp phải °ợc xác ịnh ngay trong Hiến pháp - ạo luật gốc, c¡ bản xác lập các quy tắc tổ chức va vận hành các c¡ quan c¡ bản trong bộ máy nhà n°ớc, là nền tảng pháp lý của sự tôn tại và vận hành của toàn bộ hệ thống chính trị, nền tảng của toàn bộ hệ thông pháp luật và nhằm mục ích tối th°ợng là bảo vệ các quyền và tự do c¡ bản của con ng°ời và của công dân” Hiến pháp trao quyền cho các co quan

sẽ Hoàng Thế Liên: Các nguyên tắc của nhà n°ớc pháp quyên và việc sửa ôi bồ sung Hiển phápnm 1992, Báo Pháp luật Việt Nam, tháng 12/2012.

* Là c¡ chế kiểm soát quyền lực °ợc vận hanh trong nội bộ c¡ quan °ợc trao quyền lực và trongcác c¡ quan °ợc tô chức theo hệ thống dọc từ trung °¡ng xuống ịa ph°¡ng Trong từng loại c¡

quan lập pháp, hành pháp, t° pháp có c¡ chế tự kiểm soát khác nhau Ví dụ, c¡ chế ty kiém soatquyén luc trong cac co quan t° pháp chi °ợc thực hiện thông qua trình tự, thủ tục tố tụng, không

phải bằng c¡ chế chi ạo, iều hành mang tính mệnh lệnh nh° c¡ quan hành pháp Trong c¡ quan

t° pháp, nếu nhân mạnh c¡ chế tự kiểm soát thông qua công tác tô chức, cán bộ, công tác tài chính

nh° trong hệ thống c¡ quan hành chính sẽ không bảo ảm nguyên tắc ộc lập của c¡ quan t° pháp,tạo ra hệ thông tòa án khép kín (Hoàng Thế Liên: Bàn về s¡ chế kiểm soát quyên lực nhà n°ớc,

Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Số chuyên dé Ngành T° pháp góp ý Dự thảo sửa ôi Hiến pháp nm

1992, thang 5/2013, trang 24-25).

“Hoàng Thé Liên: Bàn về s¡ chế kiểm soát quyên lực nhà n°ớc, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Số

chuyên ề Ngành T° pháp góp ý Dự thảo sửa ổi Hiến pháp nm 1992, tháng 5/2013.

” Ban biên tập Dự thảo sửa ổi Hiến pháp nm 1992: Một số van dé c¡ bản của Hiến pháp các

n°ớc trên thé giới, Nxb CTQG, H.2012, trang 18.

nhà n°ớc nh°ng cing giới hạn quyên lực của các c¡ quan nhà n°ớc.

2 Vai trò, chức nng của c¡ quan thực hiện quyền hành pháp

(Chính phủ) trong nhà n°ớc pháp quyền

“Chính phủ” là thuật ngữ chung nhất, phố quát nhất dé chỉ c¡ quan thực

hiện quyền hành pháp Thực tiễn cho thấy, có nhiều mô hình Chính phủ khác nhau trên thế giới tùy thuộc vào mô hình chính thẻ, tuy nhiên, dù tên gọi là gì (Chính phủ, Nội các, Hội ồng Bộ tr°ởng, Hội ồng nhà n°ớc, ), cách thức

hình thành” và tổ chức nh° thé nào thì Chính phủ luôn là thiết chế gắn với

quyền hành pháp.

iều này thê hiện trong quy ịnh của Hiến pháp các n°ớc Ví dụ nh°:

Hiến pháp Nhật Bản quy ịnh: “Nội các là c¡ quan nắm giữ quyên

hành pháp ` (iêu 65).

Hiến pháp Nga quy ịnh: “Chính phủ Liên bang Nga thực thi quyên lực

hành pháp ở Liên bang Nga” (iều 110).

Hiến pháp Mỹ quy ịnh: “Quyên hành pháp °ợc trao cho Tổng thong Hợp ching quốc Hoa Ky” (iều 2) (Téng thống ồng thời là ng°ời ứng ầu

Chính phủ).

Hiến pháp Hàn Quốc quy ịnh: “Quyên hành pháp °ợc trao cho

nhánh Hành pháp °ợc lãnh dao bởi Tông thong” (iêu 66).

Hiến pháp Singapore quy ịnh: “Quyển hành pháp của Singapore °ợc

trao cho Tổng thống và có thể °ợc Tổng thống, Nội các hoặc bất kỳ Bộ

tr°ởng nào °ợc Nội các uy quyên thực hiện theo các quy ịnh của Hiến pháp này ” (iều 23).

Hiến pháp Trung Hoa quy ịnh: “Quốc Vu viện n°ớc Cộng hoà nhân

dân Trung Hoa còn gọi là chính phủ nhán dân trung °¡ng là c¡ quan hành

ˆ* Cách thức hình thành Chính phủ ở mỗi n°ớc phụ thuộc vào hình thức chính thé của n°ớc ó Ởnhiều n°ớc theo chính thé nehị viện (nh° Anh, An ộ, Hy Lạp, ) nguyên thủ quốc gia bổ nhiệmlãnh ạo ảng chiếm a số (hoặc liên minh một số ảng) làm Thủ t°ớng Chính phủ và bé nhiệmcác bộ tr°ởng khác theo giới thiệu của Thủ t°ớng Ở các n°ớc cộng hòa tông thống, quân chủ tuyệtối và quân chủ nhị nguyên, Chính phủ hình thành chủ yếu theo ý chí của ng°ởi ứng ầu nhàn°ớc Chẳng hạn, ở các n°ớc Nam Mỹ, Tổng thong có toàn quyền lựa chon thành phần Chính phủ.Ở nhiều n°ớc nh° Mỹ, Ecuador, việc Tổng thống bé nhiệm các Bộ tr°ởng phải có sự phé | chuan

của Th°ợng viện Còn ở Philippines, một Uy ban do Chủ tịch Th°ợng viện ứng ầu và mỗi viện

cử 12 nghị sỹ theo tỷ lệ các chính ảng dé phê chuẩn việc Tổng thống bổ nhiệm các bộ tr°ởng Ở

các n°ớc theo chính thể cộng hòa l°ỡng | tính, thông th°ờng nguyên thủ quốc gia bỗ nhiệm một

trong số các lãnh ạo của ảng chiếm a số (hoặc liên minh các ảng) làm Thủ t°ớng Chính phủ và

bd nhiệm các bộ tr°ởng khác theo giới thiệu của Thủ t°ớng Ở một số n°ớc nh° Nga, Hàn Quốc,

việc bổ nhiệm này phải °ợc nghị viện biểu quyết phê chuẩn Còn ở Pháp, trong tr°ờng hợp Tổng

thống là ng°ời của ảng chiếm a số trong nghị viện thì việc bỗ nhiệm các bộ tr°ởng hau nh° doTong thống quyết ịnh, nh°ng, nếu Thủ t°ớng là i ng°ời của dang da số thi vai trò của Thủ t°ớng sé

tng lên, nh°ng ối với một số ghế bộ tr°ởng vẫn phải có ý kiên của Tổng thống (Báo iện tử ạibiêu nhân dân: Khái niệm "Chỉnh phu ”, ngày 08/06/2012).

19

pháp của c¡ quan cao nhất của quyên lực nhà n°ớc, là c¡ quan hành chính

nhà n°ớc cao nhát ” (iều 85).

Hiến pháp Úc quy ịnh: “Quyên hành pháp của Liên bang °ợc trao

cho Nữ hoàng, °ợc thực hiện bởi Tổng toàn quyên với tu cách là ng°ời ại diện của Nữ hoàng, h°ớng tới việc thi hành và duy trì Hiễn pháp và các luật

của Liên bang” (iều 61).

Hiến pháp an Mạch quy ịnh: “Quyên lập pháp thuộc về Nhà vua và

Nghị viện Quyên hành pháp °ợc trao cho Nhà vua Quyên t° pháp °ợc

trao cho các Toà án t° pháp ” (iều 3).

Mô hình tổ chức và hoạt ộng của Chính phủ có thể là theo mô hình nội các, mô hình chính phủ do nguyên thủ quốc gia ứng ầu hoặc mô hình chính phủ hai ầu ”” Trong ó, mô hình nội các là mô hình phô biến hiện nay, theo ó hoạt ộng của Chính phủ do một tập thê thực hiện, các Bộ tr°ởng cam

kết ủng hộ quyết ịnh của tập thể nội các, trong tr°ờng hợp ng°ợc lại phải từchức, mỗi một bộ tr°ởng chịu trách nhiệm trực tiếp với hạ viện về công táchành pháp trong ngành, l)nh vực mà mình quản lý; và cùng với các thành viên

khác chịu trách nhiệm chung hoạt ộng của tập thé nội các ?°

ối với mô hình chính phủ do nguyên thủ quốc gia ứng ầu (th°ờng ở các n°ớc cộng hòa tổng thống), nguyên thủ quốc gia trực tiếp lãnh ạo và

iều hành chính phủ, tất cả quyền hành pháp của chính phủ °ợc hiến pháp

quy ịnh trực tiếp cho nguyên thủ quốc gia” ối với mô hình chính phủ hai ầu (th°ờng ở các n°ớc cộng hòa l°ỡng tính), một ầu là nguyên thủ quốc gia

- ứng ầu Nhà n°ớc và chỉ ạo hành pháp thông qua việc iều khiển các phiên họp của chính phủ, và một ầu là thủ t°ớng có trách nhiệm lãnh ạo

chính phủ thực hiện các chính sách của chính phủ”

Chính phủ là thiết chế gắn liền với việc thực thi quyền hành pháp và

quyền quản lý hành chính Về bản chất, “quyền hành pháp” và “quyên hành

” Ban biên tập Dự thảo sửa ổi Hiến pháp nm 1992: Mộ! số vấn dé c¡ bản của Hiển pháp cácn°ớc trên thể giới, Nxb CTQG, H.2012.

2® Ở một số n°ớc có sự phân biệt giữa chính phủ và nội các, ví dụ Ở Anh, toàn thể Chính phủ Anhcó khoảng 50 thành viên nh°ng không bao giờ họp toàn thé Các van dé quan trọng °ợc thảo luận

và quyết ịnh trong Nội các gồm Thủ t°ớng và khoảng 20 Bộ tr°ởng có ảnh h°ởng, liên quan nhất(Sd, tr 215).

' Sd, tr 216.

*° Nh° ở Pháp, Bi có sự phân biệt Hội ồng Bộ tr°ởng (Chính phủ) họp d°ới sự chủ trì của Tổng

thống, với Hội ồng Nội các - là Chính phủ họp d°ới sự chủ trì của Thủ t°ớng Còn ở các n°ớc

Bắc Au, hai c¡ quan này °ợc gọi là Hội ồng Nhà n°ớc và Hội ồng Bộ tr°ởng Trong mô hình

này, tổng thống có quyên trực tiếp lãnh ạo chính phủ, chủ trì các phiên họp của chính phủ Từ

những phiên họp chính phủ d°ới sự chủ tọa của tong thong mà các chủ tr°¡ng, °ờng lối của chính

phủ °ợc thông qua Thủ t°ớng mặc dù °ợc quy ịnh là ng°ời ứng ầu chính phủ, nh°ng chỉ

iều khiển phiên họp chính phủ khi có sự ủy quyên của tổng thông Không ít những chủ tr°¡ng

°ờng lối ó trở thành các vn bản luật do chính phủ ệ trình nghị viện (Sdd, tr 216).

chính” không phải là một”' Quyền hành pháp °ợc thực hiện trong ời sống

xã hội thông qua công cụ hay ph°¡ng tiện của nó là quyền hành chính, quyền hành pháp vận ộng trong ời sống xã hội không thé không °ợc thực hiện d°ới dạng quyền hành chính” Quyền hành pháp liên quan ến việc hoạch

ịnh, thực thi chính sách và pháp luật, còn quyền hành chính là quản lý - hoạt ộng có tính chất chỉ ạo, iều hành Một iểm nữa là, trong khi quyền hành pháp của Chính phủ cing nh° c¡ cầu của Chính phủ trong từng giai oạn có thể bị thay ổi, nh°ng quyền quản lý hành chính cần phải ảm bảo tính thống nhất, bền vững ể duy trì sự ổn ịnh, trật tự của xã hội Do ó, thành phan Nội các có thé thay ổi nh°ng các bộ vẫn giữ én ịnh (trong bộ, chức danh bộ

tr°ởng là chức danh mang tính chính trị, còn chức danh thứ tr°ởng là chứcdanh mang tính hành chính), ví dụ nh° Chính phủ Nhật, Thái Lan bị giải tán

và thiếu ôn ịnh nh°ng vẫn không ảnh h°ởng gì nhiều ến bộ máy quản lý

hành chính”.

Tóm lại, “hành chính” chỉ là các hoạt ộng iều hành mang tính tác nghiệp, mệnh lệnh quyền uy của quản lý nhà n°ớc, còn “hành pháp” là hoạt

ộng khởi x°ớng, hoạch ịnh, tổ chức thực thi pháp luật và iều hành chính sách mang tính chủ ộng ở tầm v) mô; trong khi chức nng hành chính tập trung vào việc giải quyết và chỉ ạo giải quyết các công việc cụ thê thì chức

nng hành pháp lại chú trọng tới xây dựng chính sách úng dan và giám sat

thi hành chính sách ó.

Theo F.X Xavat, “tir Chính phủ bắt nguồn từ một từ Hy Lạp có ngh)a là “cam Idi” Việc của Chính phủ là cẩm lái chứ không phải b¡i chèo Cung ứng dịch vụ là b¡i chèo, mà Chính phủ thì không giỏi b¡i chèo lam’ Những

Chính phủ mà chúng ta thấy cầm lái nhiều h¡n và b¡i chèo ít h¡n là những

Chính phủ mạnh h¡n Những ng°ời lái chiếc thuyền có vai trò quyết ịnh ối với ích i tới của nó nhiều h¡n nhiều so với những ng°ời chèo thuyền Các

Chính phủ tập trung vào việc cầm lái tích cực tạo nên dáng vóc cho các cộng

ồng, quốc gia và dân tộc của mình Chính phủ °a ra nhiều quyết ịnh h¡n về chính sách, °a nhiều tổ chức xã hội và kinh tế h¡n vào hoạt ộng, thậm

*! Không phải Hiến pháp n°ớc nào cing phân ịnh rõ giữa hành pháp và hành chính nh° Hiến pháp

Thụy S) (Hội ồng Liên bang (c¡ quan hành pháp) chịu trách nhiệm ịnh ra chính sách Liên bang,

còn hành chính là bộ máy (°ợc tổ chức thành các bộ) thực hiện các chính sách ó) (Sd, tr.208).* Vi Th°: Quy ịnh của Hiến pháp về Chính phủ: Những vấn ề sửa ổi, bố sung, Tạp chi Nhà

n°ớc và Pháp luật, tháng 10/2012.

** Có ý kiến khác lập luận theo h°ớng khác: khái niệm “hành chính” là hệ quả của việc thực hiện

chức nng hành pháp Chính phủ với nhiệm vụ °a pháp luật vào ời sống thực tế (hành pháp), nếu

không có tổ chức, chỉ ạo, °a ra các biện pháp cụ thể thì hoạt ộng này trở nên vô ngh)a Vi lẽ ó,

khái niệm “hành pháp” ở ây t°¡ng ối rộng, còn “hành chính” chỉ là hệ quả tất yếu của hành pháp

mà không phải chỉ có Chính phủ thực hiện mà của cả bộ máy nhà n°ớc (c¡ quan lập pháp, co quan

t° pháp ) (Xem: Những bat cập vé chế ịnh Chính phú trong Hiến pháp hiện hành,

http://www.fdvn.vn/index.php?option=com_content&view=article&id=480%3

21

chí một số Chính phủ còn iều tiết nhiều h¡n; các Chính phủ này kiêm tra cácc¡ quan khác cung ứng dịch vụ và áp ứng các nhu câu của cộng ồng h¡n làthuê nhiêu viên chức nhà n°ớc h¡n Ng°ợc lại, những Chính phủ bận tâm ến

việc cung ứng dịch vụ th°ờng từ bỏ chức nng cầm lái ó”.

Trong bối cảnh mới, yêu cầu của một Chính phủ trong nhà n°ớc pháp

quyền và kinh tế thị tr°ờng là chủ ộng khởi x°ớng, hoạch ịnh và iều hành chính sách v) mô một cách nhanh nhạy, ứng phó và giải quyết kịp thời các vẫn ề cuộc sống ặt ra.

Về việc hoạch ịnh chính sách thông qua việc trình dự án luật (vn bản

lập pháp), theo xu h°ớng chung, ây vừa là trách nhiệm, vừa là quyền nng

của Chính phủ trong các nhà n°ớc hiện ại Thực chất, Quốc hội không tự

mình “phát minh” ra luật Nhu cầu ban hành luật ể iều chỉnh các l)nh vực

của ời sống xã hội th°ờng xuất phát từ thực tiễn quản lý, iều hành ất n°ớc

và vì vậy, th°ờng bắt nguồn từ Chính phủ Kiến nghị về luật của Chính phủ là c¡ sở ễ c¡ quan lập pháp hoàn thiện hệ thống vn bản quy phạm pháp luật thông qua việc ban hành mới, sửa ổi, bé sung các luật Một ạo luật tốt vừa

giúp tạo ra trật tự pháp lý vốn can cho xã hội, vừa tạo iều kiện dé Chính phủ

thực hiện chức nng, nhiệm vụ của mình, ặc biệt là tô chức thực thi luật ây

chính là c¡ hội ể Chính phủ tác ộng một cách tích cực ến việc hoạch ịnh

và ban hành chính sách lập pháp, bảo ảm ể luật thực sự bắt nguồn từ cuộc

sống và khả nng tổ chức thi hành luật sau này.

Trong nhà n°ớc theo chính thé ại nghị, Chính phủ luôn tích cực sử dung cuyén sáng kiến pháp luật và bằng cách ó, tham gia vào việc hoạch ịnh chính sách chung của quốc gia Nh° ở Anh: “Ngày nay ngành hành pháp

có rất nhiễu thé lực trong việc hoạch ịnh chính sách Nghị viện Anh ngày

nay không con là c¡ quan hoạch ịnh chỉnh sách, mà nhiệm vụ này °ợc

chuyển sang cho Chính phủ Nghị viện Anh còn lại là thảo luận, thông qua

chính sách, bằng cách tranh luận, thông qua và kiểm tra việc thực hiện chính

sách "”” Giữa lập pháp và hành pháp ngày càng có sự phối hợp trong hoạch

ịnh chính quyền quốc gia mà thực tế cho thấy, °u tiên luôn dành cho các

mục tiêu của Chính phủ.

Ở Mỹ, mặc dù t° t°ởng ban ầu của việc xây dựng Hiến pháp Mỹ là

không trao thâm quyền ban hành vn bản quy phạm pháp luật cho quyền hành pháp và không có quy ịnh trực tiếp về ủy quyên lập pháp, nh°ng ngay từ những ngày ầu hoạt ộng, Tổng thống, các bộ và các c¡ quan hành chính ã

sử dụng một cách tích cực thấm quyên lập quy Vào cuối thé ky XIX, do sự

quá tải trong công việc, Quốc hội ã buộc phải trao cho Tổng thống và các c¡

* êít Âuxbót và Tét Ghebl¡: ổi mới hoạt ộng cua Chính phu, Nxb Chính trị Quốc gia, H,

1997 tr 55.

= Nguyễn Dang Dung: Chính phủ trong Nhà n°ớc pháp quyền NXB Dai học quốc gia Hà Nội,

2008 tr 54.

quan hành chính một khối l°ợng lớn thâm quyền trong sáng tạo pháp luật Tuy nhiên, hoạt ộng này chịu sự giám sát chặt chẽ từ phía Quốc hội Tr°ờng

hợp Tổng thống hoặc ng°ời có chức vụ ban hành vn bản thiếu cn cứ, các

nghị sỹ có quyên buộc tội c¡ quan hành chính vẻ việc lạm dụng quyén hạn và

yêu cau hủy bỏ vn bản ó.

Với sự thắng thế của học thuyết về việc Quốc hội có quyển ban hành

bất kỳ ạo luật nào, trong ó có luật ủy quyền cho Chính phủ ban hành vn bản quy phạm pháp luật, c¡ quan lập pháp Mỹ ã chuyển giao cho hành pháp những thâm quyền rộng lớn trong việc ban hành vn bản quy phạm pháp luật Ngoài ra, tính chất lập pháp của vn bản quy phạm pháp luật do hệ thống

hành chính ban hành °ợc chính thức công nhận tại iểm 557 của Phần V Bộ tông luật của Mỹ, n¡i chỉ ra rằng vn bản quy phạm pháp luật của c¡ quan hành chính là tuyên bố chính thức của chính c¡ quan ó nhằm hình thành các

quy ịnh của luật.

Nh° vậy, mặc dù theo uôi nguyên tắc phân quyên, song tại Mỹ, ngoài Quốc hội còn có một chế ịnh làm luật nữa là các c¡ quan hành chính °ợc lập ra từ thế ky XIX, ng°ời °a ra chính sách trong l)nh vực công, ộc lập với

các viện lập pháp Các quy ịnh mà c¡ quan này ban hành th°ờng tập trung

vào lợi ích chung, òi hỏi tính toán kinh tế nh° ấn ịnh thé nào là vệ sinh

công cộng, giá vé xe lửa hợp lý, giới hạn số nai °ợc sn bắn, giá iện, khí ốt hay giá vận chuyển Các nhà làm luật quan niệm rằng chuyên gia lập ra các quy ịnh là ng°ời có khả nng tốt nhất °a ra các luật lệ cần thiết cho việc

iều hành một số vấn ề kinh tế - xã hội phức tạp Khi c¡ quan hành chính

°a ra quy ịnh mà trên thực tế có giá trị nh° luật thì họ ã giúp cho dân chúng tiếp cận với ng°ời làm luật Tuy nhiên, các quy ịnh này phải °ợc phê duyệt lại về ph°¡ng diện t° pháp Từ ó, luật hành chính °ợc làm ra bởi các

tham phán thông qua các phán quyết về các vụ kiện và các quy ịnh của các

c¡ quan hành chính ô.

3 Một số vẫn ề c¡ bản về nhiệm vụ, quyên hạn, tổ chức và hoạt

ộng Chính phủ

3.1 Về nhiệm vụ, quyên han của Chính phú

Quyên hạn của Chính phủ là tập hợp những quyền mà Chính phủ °ợc

trao ể thực hiện chức nng của mình một cách hiệu quả Quyền hạn của

Chính phủ cing chính là những công việc mà Chính phủ phải làm, do vậy,

các quyên han ó cing chính là các nhiệm vụ của Chính phủ” Việc xác ịnh

quyên hạn của Chính phủ phải dựa trên một số c¡ sở lý luận sau:

* Gordon Morris Bakken Cách làm luật trong một xã hội dân chủ ại học quốc gia Hà Nội Khoa

luật, Về pháp quyền và chủ ngh)a hợp hiến NXB Lao ộng - xã hội, 2012, tr.269-27].

7 Ở ây không có sự lựa chọn dành cho Chính phủ giông nh° ối với các cá nhân Nếu một cá

nhân °ợc trao một quyền pháp lý thì cá nhân có thể thực hiện hoặc không thực hiện quyền ó màkhông phải chịu trách nhiệm pháp lý nào Còn ối với Chính phủ cing nh° ối với các c¡ quan nhà

23

Thứ nhất, nhiệm vụ, quyên hạn của Chính phủ phải phù hợp với chức nng và vị trí của Chính phủ Chức nng của Chính phủ là c¡ sở ể xác ịnh

nhiệm vụ, quyên hạn của Chính phủ, còn vị trí của Chính phủ là c¡ sở dé xác

ịnh ranh giới của nhiệm vụ, quyên hạn ó Quyền hạn của Chính phủ không

°ợc quá nhiều ể tránh nguy c¡ lạm quyên song cing phải ủ ể Chính phủthực hiện °ợc hết chức nng hành pháp của mình Chính phủ với t° cách là

c¡ quan (hực hiện quyên hành pháp thì cần có các nhiệm vụ, quyên hạn day

ủ ể ảm bảo nâng cao hiệu quả quản lý v) mô, nhất là chất l°ợng xây dựng chính sách, thể chế, quy hoạch, nng lực dự báo và khả nng phản ứng chính sách trong iều kiện kinh tế thị tr°ờng và hội nhập quốc tế theo tinh than vn

kiện ại hội ảng XI.

Thứ hai, nhiệm vụ, quyên hạn của Chính phủ cing phải phù hợp với mức

ộ can thiệp của nhà n°ớc vào các l)nh vực của ời sống xã hội Có thê nói là phân lớn công việc của nhà n°ớc nằm trong sự quán xuyến của Chính phủ.

Chính vì vậy, nếu nhà n°ớc can thiệp càng sâu vào ời sống xã hội thì nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ °¡ng nhiên cing mở rộng ra một cách t°¡ng

ứng Day là một mỗi quan hệ mang tính nhân quả và có thể °ợc nghiên cứu dé

mang tính dự báo Khi phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ quá rộng,

hiệu quả của hoạt ộng hành pháp của Chính phủ có thé bị ảnh h°ởng.

Thứ ba, nhiệm vu, quyên han của Chính phủ phải áp ứng òi hỏi củatừng thời kỳ ây là mối quan hệ biện chứng giữa tổn tại xã hội và ý thức xãhội Nhân tố chính trong từng thời ky ở ây là trình ộ phat triển kinh tế - xã

hội Nếu kinh tế - xã hội ang trong giai oạn phát triển ban ầu, ang trong

thời gian ịnh hình, tuy tốc ộ tng tr°ởng có thé cao song ch°a ôn ịnh thì

Chính phủ, mà cụ thể là các thành viên Chính phủ, có thể °ợc trao nhiều quyền h¡n trong l)nh vực hành chính nhà n°ớc iều này có thể em ến cho Chính phủ nói chung khả nng phản ứng kịp thời với những biến ộng của tình hình và hạn chế những tác ộng xấu có thé xảy ra Khi kinh tế - xã hội ã

i vào phát triển ôn ịnh thì Chính phủ và các thành viên Chính phủ nên chú

trọng h¡n vào công tác ề xuất, xây dựng chính sách, giám sát thực thi chính

sách, tức là l)nh vực hành pháp úng ngh)a; các công việc thuộc l)nh vực hành

chính nhà n°ớc có thé và nên °ợc giao cho những c¡ quan hành chính nhà

n°ớc có tính ộc lập t°¡ng ối, chuyên nghiệp và khách quan.

Với chức nng hành pháp, Chính phủ tổ chức thi hành pháp luật; quan

lý, iều hành mọi l)nh vực của ời sống xã hội, quản lý thống nhất về cán bộ,

công chức, chế ộ công vụ ; chỉ ạo, iều hành hệ thống hành chính nhà

n°ớc từ trung °¡ng ến ịa ph°¡ng Có thé nói, không một l)nh vực nào của

ời sống xã hội mà lại thiếu tiếng nói của Chính phủ.

n°ớc khác, quyền hạn họ °ợc trao là công cụ ể họ thực hiện các chức nng và nhiệm vụ của Nhà

n°ớc mà họ °ợc giao phó.

Về cách quy ịnh nhiệm vụ, quyên hạn của Chính phủ trong Hiến pháp

các n°ớc, có n°ớc quy ịnh rất ¡n giản hoặc chỉ quy ỉnh khái quát nhiệm vụ của Chính phủ nh°: Hoa Ky, Ba Lan, Nga, Thuy iền Thậm chí có n°ớc

xem chức nng hành chính nhà n°ớc là chức nng không cần phải quy ịnh cụ thể nh° Nhật Bản Có những n°ớc quy ịnh nhiều h¡n về nhiệm vụ, quyên hạn của Chính phủ nh° Việt Nam, Trung Quốc”

Vị dụ:

Hiến pháp Cộng hòa Pháp quy ịnh: “Chính phủ xáy dựng và thực hiện

chính sách quốc gia Chính phủ nắm giữ, diéu hành hệ thống hành chính vàcác lực l°ợng vi trang Chính phủ chịu trách nhiệm tr°ớc Nghị viện trong

những iễu kiện và theo các thủ tục quy ịnh tại các iều 49 và 50” (iều 20).

Hiến pháp Nhật Bản quy ịnh (iều 73): “Ngoài các chức nng hành

chính thông th°ờng khác, Nội các có các chức nng nh° sau:- Thi hành pháp luật một cách trung thực, quan li nhà n°ớc,- Quan li các chính sách ngoại giao;

- Ki kết hiệp °ớc, nh°ng phải có sự phê chuẩn của Quốc hội;

- Quản lí các dịch vụ công theo các tiêu chuẩn °ợc pháp luật quy ịnh;

- Dự toán ngân sách ể ệ trình Quốc hội;

- Ban hành sắc lệnh dé thi hành hiến pháp và ạo luật, tuy nhiên không

thê quy ịnh những quy tắc hình sự nếu không °ợc ủy quyên theo quy ịnh

của pháp luật;

- Quyết ịnh ân xả, giảm tội, miễn tội, khôi phục quyén công dân `.

Kinh nghiệm thiết kế nhiệm vụ của Chính phủ trong hiến pháp các n°ớc là: chỉ quy ịnh chi tiết nhiệm vụ của Quốc hội” và các thiết chế hiến

ịnh khác, còn không liệt kê tat cả các nhiệm vụ của Chính phủ mà chỉ thể

hiện một cách khái quát nhằm bao ảm cho Chính phủ có thê quản lý toàn bộ

ời sống kinh tế - xã hội một cách hợp hiến và hợp pháp, làm tròn trách

*8 Vi Th°: Quy ịnh của Hiến pháp về Chính phú: Những vấn dé sửa ổi, bỏ sung, Tạp chí Nha

n°ớc và Pháp luật, tháng 10/2012.

? Hiến pháp Mỹ quy ịnh thâm quyền của Nghị viện theo tách liệt kê nh°ng không áp dụng biện

pháp này với hành pháp Theo ạo luật c¡ bản của Mỹ, toàn bộ quyên lập pháp của Liên bang °ợc

giao cho Quốc hội Mỹ với c¡ cau hai Viện Quyền hạn rộng lớn của Quốc hội Mỹ °ợc ghi nhậntại iều 1 Hiến pháp, bao gồm: ánh thuế và thu thuế; vay tiền theo tín dụng cho Hoa Kỳ; thiết lập

các luật lệ và các quy chế iều chỉnh quan hệ th°¡ng mại giữa các bang và với n°ớc ngoài; thiết

lập các quy ịnh thống nhất cho việc nhập tịch của công dân n°ớc ngoài; úc tiền và in tiền, công

bố giá trị của tiền và °a ra hình phạt ối với việc làm tiền giả; thiết lập các chuẩn mực cho trọng

l°ợng và th°ớc o; thiết lập luật phá sản trong cả n°ớc; thiết lập các trạm b°u iện và các mạng

l°ới b°u iện; cap bang sang ché va cac ban quyén; thiét lập hệ thống tòa án liên bang; trừng phạt

tội n cắp bản quyên; tuyên bố chiến tranh; phát triển và hé trợ quân ội; chu cấp cho hải quân; kêu

gọt lực l°ợng dân vệ thực thi các luật liên bang; trần áp các hành ộng phạm pháp hoặc ây lùi các

cuộc xâm l°ợc của các thé lực n°ớc ngoài; làm ra tat cả các luật cần thiết dé Hiến pháp có hiệu lực.

25

nhiệm tr°ớc nhân dân và Quốc hội Trên thé giới, hau hết Hiến pháp ều chỉ

quy ịnh rất khái quát các nhiệm vụ, quyên hạn c¡ bản của Chính phủ.

Phạm vi nhiệm vu, quyền hạn của Chính phủ các n°ớc là khác nhau Theo quan niệm pho biến hiện nay, Chính phủ không chỉ là co quan hành pháp theo ngh)a là thi hành luật, mà vai trò của Chính phủ ngày càng thé hiện nhiều h¡n ở công việc hoạch ịnh và thi hành chính sách (chính sách có thé

do c¡ quan lập pháp hoạch ịnh, có thể do c¡ quan hành pháp hoạch ịnh).Bởi vậy, hiến pháp nhiều n°ớc quy ịnh bên cạnh thẩm quyền ban hành vn

bản d°ới luật dé thực thi luật (lập quy), Chính phủ còn có thẩm quyền ban

hành vn bản lập pháp ủy quyền trong một số l)nh vực nhất ịnh Ví dụ tại

Cộng hòa Pháp, hoạt ộng lập quy của Chính phủ °ợc ghi nhận cả trên

ph°¡ng diện Hiến pháp, cả trên thực tế Hiến pháp xác ịnh các vẫn ề thuộc

nội dung của luật (iều 34); “các vấn ề khác không nằm trong phạm vi iều

chỉnh của luật sẽ thuộc phạm vi iều chỉnh của các vn bản d°ới luật” (iều

37) Tuy nhiên, trên thực tế, luật chỉ dừng ở các vấn ề mang tính nguyên tắc và nh°ờng chỗ quy ịnh chi tiết cho quyền hành pháp”

3.2 Về c¡ cau tổ chức, chế ộ làm việc và trách nhiệm của Chính phi

Thành phần Chính phủ th°ờng có ng°ời ứng ầu Chính phủ, các bộ

tr°ởng và ng°ời có chức vụ t°¡ng °¡ng Bộ tr°ởng, một số n°ớc có thêm chức danh Phó Thủ t°ớng (ức, Việt Nam, Nga, Trung Quốc ) Vai trò của

ng°ời ứng ầu Chính phủ khác nhau giữa các n°ớc”"

Thông th°ờng, việc thành lập các bộ theo các chức nng °ợc phân

thành các nhóm theo tiêu chí, không phân thành mảng, không chồng chéo,

làm c¡ sở cho việc thành lập các bộ mới ể ảm nhiệm các chức nng mới.

Ngoài ra, các bộ mới có thể °ợc thành lập cho những °u tiên chính sách mới, vi dụ nh° vấn ề chống tham nhing, bảo vệ môi tr°ờng v.v ”

Chính phủ hiện ại òi hỏi Chính phủ °ợc tổ chức gọn nhẹ, hợp ly,

minh bạch, hiệu quả, trách nhiệm rõ ràng và có trách nhiệm chính trị cao

tr°ớc nhân dân.

- Ở Créatia, c¡ quan lập pháp ủy quyển lập pháp cho hành pháp, nh°ng có thể t°ớc bỏ sự ủyquyền ó bất cứ lúc nào Hiến pháp các n°ớc khác trao cho hành pháp quyền làm luật chỉ trongnhững tr°ởng hợp ngoại lệ hạn hữu nh° tinh trạng khan cấp Tuy nhiên, nêu không °ợc Nghị việnphê chuẩn trong thời hạn nhất ịnh, vn bản ó sẽ bị hủy bỏ (nh° ở Braxin) (Ban biên tập Dự thảosửa ổi Hến pháp nm 1992: Một số vấn dé c¡ bản của Hiến pháp các n°ớc trên thé giới, Nxb.

CTQG, H.2012, trang 209).

*' Nh° ở cic n°ớc cộng hòa tong thống, nguyên thủ quốc gia th°ờng ồng thời là ng°ời ứng ầuChính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn lớn Ở những n°ớc ại nghị và cộng hòa l°ỡng tính, ng°ời

ứng ầu Chính phủ th°ờng có chức danh riêng (Thủ t°ớng), quyết ịnh °ờng lối chính trị củaChính phủ

# Sd, tr 14.

ể tổ chức và hoạt ộng tốt, Chính phủ cần °ợc tô chức gọn nhẹ, hợp

ly, minh bạch, hiệu quả, trách nhiệm rõ rang và có trách nhiệm chính tri cao

tr°ớc nhân dân.

Về c¡ cau tỗ chức, xu h°ớng chung của nhiều n°ớc trên thé giới là

thực hiện sắp xếp lại, giảm số l°ợng các bộ, qua ó tạo thuận lợi h¡n cho hoạt

ộng quản lý, iều hành của Bộ tr°ởng, các bộ sẽ thuận lợi h¡n trong việc

thực hiện chức nng hoạch ịnh, ban hành thé chế, chính sách ồng bộ, nhất

H¡n nữa, với sự ra ời của nền kinh tế toàn cầu, nng lực hoạch ịnh và

khởi x°ớng chính sách của Chính phủ là ặc biệt quan trọng, do vậy, không chỉ

thực hiện việc sáp nhập các bộ dé gọn bớt các ầu mối, c¡ quan của Chính phủ mà còn cần phải tiến hành ổi mới c¡ cau tô chức Chính phủ trên c¡ sở iều

chỉnh lại chức nng của Chính phủ và các bộ; thay ối lại vai trò của Chính phủ với vai trò là chất xúc tác, ng°ời “cầm lái”; phân quyền cho chính quyền ịa ph°¡ng và ặc biệt là tng c°ờng “t° nhân hoá”, chuyển sang các khu vực t°

nhân thực hiện dịch vụ công ể ồng thời cắt giảm áng kể số l°ợng cán bộ,

công chức, viên chức trong khu vực nhà n°ớc Với chức nng quản lý a

ngành, a l)nh vực, các bộ cần tập trung h¡n vào quản lý v) mô, cụ thể là tập

trung vào việc xây dựng chính sách, thé chế, pháp luật; xây dựng chiến l°ợc, quy hoạch phát triển ngành, l)nh vực trong phạm vi cả n°ớc và thanh tra, ôn

ốc, h°ớng dẫn việc thực hiện (của chính quyền ịa ph°¡ng các cấp, của khu vực t° nhân, các tổ chức phi Chính phủ, các thành phần khác trong xã hội ) ể bảo ảm tính thông suốt, tính thống nhất của c¡ chế, chính sách.

Nhằm tng c°ờng vai trò của Chính phủ trong hoạch ịnh chính sách,

nhiều n°ớc trên thế giới ã cải cách c¡ cấu Chính phủ theo h°ớng tinh gọn

bắt ầu từ quan niệm, cách nhìn mới về vai trò của Chính phủ trong một nhà

n°ớc hiện ại.

Theo kinh nghiệm của Mỹ, từ những nm 80, chính quyền nhiều bang

của Mỹ ã tìm cách tách chức nng “cầm lái” khỏi chức nng “b¡i chèo” Họ phát hiện ra rằng nếu Chính phủ ặt việc cầm lái và việc b¡i chèo vào trong

cùng một tô chức sẽ bó mình vào trong những chiến l°ợc t°¡ng ối chật hẹp.

°ờng lối tấn công của họ °ợc xác ịnh bởi các ch°¡ng trình chứ không

phải bởi những vấn dé Theo ó, số l°ợng công chức, viên chức nhà n°ớc

phải giảm i Nhiều chính quyền bang của n°ớc Mỹ ã có cách làm nh° sau:

trên co sở số l°ợng viên chức Chính phủ mỗi nm giảm tự nhiên 10% (do tuổi

tác, sức khoẻ hoặc lý do khác), có thê lợi dụng sự giảm tự nhiên này; thuyên chuyển viên chức hoặc yêu cầu ng°ời nhận thầu phải thuê lai họ với tiền l°¡ng t°¡ng ứng; yêu cầu thuyên chuyển nhân viên nhà n°ớc sang khu vực t°

nhân khi ký hợp ồng công việc với các công ty t° nhân”.

Theo kinh nghiệm của Cộng hoà Pháp, cải cách tô chức bộ máy, c¡ cầulại một cách cn bản, ồng bộ tất cả các c¡ quan hành chính trung °¡ng xuất

27

phát từ yêu câu, mục tiêu c¡ bản là: ôi mới vai trò của nhà n°ớc trung °¡ng

với vai trò là nhà hoạch ịnh chiên l°ợc.

Vi sao phải ổi mới? Nền hành chính Pháp vốn vẫn quan liêu nh°ng

khuôn khô hoạt ộng của nhà n°ớc Pháp cing nh° các nhà n°ớc khác tr°ớc ây chỉ phù hợp với một xã hội vẫn còn ¡n giản, ở ó việc phân chia l)nh

vực quản lý, phân chia trách nhiệm giữa các trung tâm ra quyết ịnh quản lý vẫn còn dễ thực hiện, ng°ời dân vẫn °ợc coi là chủ thể bị quản lý mà ch°a °ợc coi là chủ thể tích cực của quá trình quản lý Tình hình kinh tế xã hội ngày nay ã trở nên phức tạp h¡n, số l°ợng các trung tâm ra quyết ịnh cing tng lên, các vấn ề phức tạp an xen lẫn nhau, òi hỏi nhà n°ớc, ng°ời ảm

bảo cho lợi ích chung, bảo ảm công bằng xã hội, sự gan két trong nội bộ quốc gia, phải xác ịnh °ợc những mục tiêu rõ ràng trong hoạt ộng của mình, xác ịnh những chính sách °u tiên, tạo khuôn khổ rõ ràng, chặt chẽ cho các thành phân trong xã hội chủ ộng ra quyết ịnh trong phạm vi thẩm quyền

của mình Nhà n°ớc phải chứng tỏ °ợc khả nng của mình trong việc hoạch

ịnh các chính sách mang tính chiến l°ợc Nhà n°ớc phải hoạch ịnh những

chiến l°ợc rõ ràng, với những ịnh h°ớng dài hạn cho t°¡ng lai chứ không

chỉ giới hạn dựa trên những thông tin có °ợc từ thị tr°ờng; các chính sách

phải ồng bộ, tổng thể, thống nhất; ồng thời nhà n°ớc phải bảo ảm các

chính sách ó °ợc thực hiện nghiêm chỉnh, th°ờng xuyên tổng kết, ánh giá

những kết quả ạt °ợc và ó là những mục tiêu chính nhà n°ớc cần theo uôi, với vai trò là nhà hoạch ịnh chiến l°ợc.

Chính vi vậy, ng°ời Pháp quan niệm: “Ngày nay, các c¡ quan bộ,

ngành trung °¡ng chỉ nên tập trung vào các nhiệm vụ chién luge” Các vị Bộ

tr°ởng, cùng với các c¡ quan chức nng trong bộ, phải theo sát °ợc những

mục tiêu chiến l°ợc: “Việc xây dựng chính sách, quyết ịnh chiến l°ợc không

thể t°¡ng thích với một c¡ cấu tổ chức Chính phủ công kénh, không én ịnh,

nhiều tang nắc, không bảo ảm hiệu quả phối hợp hoạt ộng, giải quyết hữu

hiệu sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các van dé ặt ra”; “Việc xé lẻ thâm quyền

giữa các c¡ quan sẽ không cho phép có °ợc cách tiếp cận ồng bộ, mang

tính tổng thẻ, dé dẫn ến tình trạng khác biệt về ý kiến, lại òi hỏi phải có sự trọng tài ở cấp liên bộ”, và kết quả là gây ra rất nhiều khó khn cho việc xây

dựng các chiến l°ợc tông thể”`.

Số l°ợng các Bộ tr°ởng nhiều, tạo ra sự chồng lấn về thâm quyền, không phân biệt rõ trách nhiệm của từng ng°ời H¡n nữa, c¡ cấu tô chức

Chính phủ cồng kênh sẽ không bảo ảm giải quyết °ợc những van ề tổng hợp ặt ra Với xu h°ớng toàn cầu hoá và các Chính phủ ều °u tiên thực hiện chính sách hội nhập thì c¡ cấu tổ chức ngành dọc truyền thống sẽ không cho

phép giải quyết °ợc những vấn ề tổng hợp liên quan ến nhiều ngành, nhiều l)nh vực hoạt ộng của Chính phủ.

Việc tổ chức hợp lý hon c¡ cau tổ chức của các bộ, ngành cing phải

°ợc xác ịnh rõ trên nguyên tắc: các cục, vụ, c¡ quan hành chính trung °¡ng

phải thực sự trở thành những c¡ quan có nhiệm vụ chủ yếu là hoạch ịnh

chiến l°ợc, phải trao cho các c¡ quan này một phạm vi thâm quyền ủ rộng,

có sự phối hợp hoạt ộng với nhau ể thực hiện những nhiệm vụ chung Các

bộ, ngành, c¡ quan trung °¡ng óng vai trò là bộ tham m°u, hỗ trợ, thúc day, còn các c¡ quan ịa ph°¡ng trực tiếp chịu trách nhiệm thực hiện các chính sách ã °ợc hoạch ịnh (theo ó, việc phân quyền phải °ợc thực hiện mạnh

mẽ) Nếu các c¡ quan trung °¡ng ôm ồm hết cả trách nhiệm thừa hành, thực hiện và trách nhiệm quản lý thì sẽ không thể tập trung làm tốt chức nng

chính yếu của mình là xây dựng, hoạch ịnh chính sách Chính vì vậy, n°ớc Pháp ang nỗ lực tô chức lại nhiệm vụ cing nh° c¡ cấu các bộ dé giảm bớt sé l°ợng các ¡n vi vụ, cục, tong cục trong các bộ.

Theo kinh nghiệm của Trung Quốc, theo các nhà hoạch ịnh Trung

Quốc, dé thiết lập và hoàn thiện nền kinh tế thị tr°ờng, Chính phủ phải xác

ịnh °ợc một cách thích hợp những chức nng của mình Thông qua cải cách

c¡ cầu tô chức, Chính phủ cần phải iều chỉnh c¡ cầu các c¡ quan Chính phủ, giảm bớt số l°ợng các c¡ quan và tái phân bỗ quyền lực cho các c¡ quan khác nhau nhằm “hợp pháp hoá các c¡ quan Chính phủ cing nh° các chức nng, quy mô và quy trình làm việc của các c¡ quan này”, day nhanh quá trình cải cách hành chính và thiết lập một bộ máy chính quyền gọn nhẹ và hiệu quả cao

nhằm ảm bảo cho những thành tựu phát triển kinh tế và xã hội.

Tr°ớc khi tiến hành cải cách, ặc tr°ng của hệ thống chính quyền

Trung Quốc là sự tập quyền trung °¡ng, và nh° vậy, chính quyền ịa ph°¡ng không có quyền tự chủ cing nh° không °ợc góp ý kiến trong việc thiết kế hệ thống chính quyền mới Sau khi cải cách, Chính phủ trung °¡ng ã trao nhiều quyên lực cho chính quyền ịa ph°¡ng theo những cách khác nhau, ví dụ nh° trao cho chính quyền ịa ph°¡ng thêm quyền tu chủ ối với các hoạt ộng kinh tế trong những khu vực kinh tế ặc biệt và mở rộng phạm vi quyền lực

của chính quyền ịa ph°¡ng ồng thời, vì các c¡ quan chính quyền ịa

ph°¡ng phải tái c¡ cau hoặc bỏ i một số bộ phận trực tiếp quản lý kinh tế,

nên các c¡ quan ó sẽ bị giảm bớt quyền lực”.

Vẻ van dé kiêm nhiệm, ở các n°ớc theo chính thé cộng hòa tổng thống

nh° Hoa Kỳ và một số n°ớc khác (nh° Hà Lan, Áo, Na Uy, Pháp, ), Bộ

tr°ởng không °ợc ồng thời là Nghị sỹ Ng°ợc lại, ở những n°ớc nh° (Anh,

Ôxtrâylia, An ộ, Niu Dilân, ), Bộ tr°ởng phải là Nghị sỹ Trong khi ó, ở

một sô n°ớc nh° Nhật Bản, an Mạch, Tây Ban Nha, Phần Lan, Bộ tr°ởng có thé là Nghị sỹ, hoặc có thé không ”.

“8 Sd, tr.214,

29

Về chế ộ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ, iều này phụ thuộc

vào mô hình tổ chức và hoạt ộng của Chính phủ nêu trên, theo ó, việc xác ịnh và dé cao trách nhiệm tập thé hay cá nhân trong tô chức và hoạt ộng của Chính phủ các n°ớc không giống nhau ”

và nguyên tắc, dù Chính phủ °ợc tổ chức và hoạt ộng nh° thé nào

thì ều phải chịu trách nhiệm về phạm vi quyết sách Chính phủ, về các giải

pháp ã lựa chọn và cing phải chịu trách nhiệm tr°ớc nhân dân về việc

“không hành ộng” hay không có giải pháp ứng phó kịp thời mà không ợi

“chấp hành” các quyết nghị từ Nghị viện/Quốc hội.

Nội hàm của van ề Chính phủ phải chịu trách nhiệm rất phong phú.

Tr°ớc hết, Chính phủ °ợc gọi là một bộ phận quan trọng của nhà n°ớc dân

chủ phải có trách nhiệm thực hiện các quyết ịnh (luật) của các c¡ quan lập pháp, do nhân dân trực tiếp bau ra Do là một trong những biểu hiện của nhà n°ớc pháp quyền Nhung dan dan với sự phát triển của thời gian, rất khác với ề nghị phân quyền của học thuyết phân chia quyền lực, không có một Chính phú nào hiện nay chỉ ngồi chờ thực hiện các vn bản luật ã °ợc Quốc

hdi/Nghi viện lập pháp ban hành, mà Chính phủ luôn luôn là trọng tâm củamọi nhà n°ớc Nhà n°ớc dân chủ là nhà n°ớc phải chịu trách nhiệm và tiêu

iểm của nhà n°ớc chịu trách nhiệm là Chính phủ phải chịu trách nhiệm.

Trong tr°ờng hợp Chính phủ không hoàn thành nhiệm vụ, chức nng của

mình, phải có trách nhiệm từ chức, theo thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm và bat tín nhiệm của Quốc hội.

Bên cạnh trách nhiệm pháp lý ối với hoạt ộng của minh, Thủ t°ớng

Chính phủ, ng°ời ứng ầu các bộ còn có trách nhiệm chính trị là báo cáo công tác của mình tr°ớc Quốc hội, tr°ớc nhân dân.

Yêu cầu ặt ra ối với Chính phủ trong nền kinh tế thị tr°ờng và toàn

cầu hóa là Chính phủ dám chịu trách nhiệm và phải biết giải trình” Việc tng

c°ờng trách nhiệm giải trình của Chính phủ và sự công khai minh bạch trong

hoạt ộng của Chính phủ là yêu cầu của nhà n°ớc pháp quyền Nhân dân có thể

thực hiện chức nng giám sát và iều chỉnh một cách tốt nhất trong chừng mực mà nhân dân có day ủ c¡ sở ể ánh giá hoạt ộng của các c¡ quan Vì vậy, hoạt ộng của Chính phủ phải minh bạch Việc bảo dam quyền tự do thông tin

của công dân, công khai hoạt ộng của Chính phủ và ngh)a vụ của Chính phủ,công khai hoạt ộng của các c¡ quan trong bộ máy hành pháp là giải pháp tng

c°ờng trách nhiệm giải trình về các quyết ịnh của Chính phủ.

“ Vị dụ, tong chế ộ ại nghị, Chính phủ chịu trách nhiệm tr°ớc Nghị viện, mà Nghị viện do nhândân bau re cho nên Chính phủ gián tiếp chịu trách nhiệm tr°ớc nhân dân Trong chế ộ tông thống,

chính Tổng thống là ng°ời ứng ầu hành pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra nên Tổng thống - hành

háp chiutrach nhiệm trực tiếp tr°ớc nhân dân, Tổng thống có nhiệm vụ, quyền han rat lớn

> Ngh)a wu giải trình về quyết ịnh của nhà n°ớc °ợc ặt ra nhằm phục vụ việc hợp lý hốa và

kiểm soát các quyết ịnh của nhà n°ớc (Vn phòng Quốc hội: Quốc hội trong Nhà n°ớc phápquyển Cộng hòa Liên bang ức, Nxb CTQG, H.2008, tr 62).

3.3 Về mối quan hệ giữa Chính phú và các c¡ quan nhà n°ớc khác

Mối quan hệ giữa co quan thực hiện quyền hành pháp Và Các c¡ quan

khác trong bộ máy nhà n°ớc phụ thuộc vào mô hình chính thé và nguyên tac

tổ chức quyên lực nhà n°ớc (phân quyên hay tập quyên).

Trong nhà n°ớc theo mô hình cộng hòa tông thống (iển hình là Hoa

Ky), c¡ chế tam quyền phân lập °ợc áp dụng khá triệt ể Về nguyên lý,

Nghị viện nam quyền xây dựng luật, từ việc trình dự án luật cho tới việc thảo

luận, chỉnh lý, hoàn thiện và thông qua luật; còn Chính phủ chỉ óng vai trò

thực thi những ạo luật mà Nghị viện ã ban hành Tuy nhiên, thực tiễn hoạt ộng của mô hình này cho thấy, việc xây dựng chính sách làm °ờng h°ớng

cho việc ban hành luật vẫn là công việc quan trọng hàng ầu của ngành hành

pháp “.

Trong nhà n°ớc theo mô hình dân chủ ại nghị (iển hình là Anh), Chính phủ có nguồn gốc từ Nghị viện và chịu trách nhiệm tr°ớc Nghị viện C¡ quan lập pháp (Nghị viện) óng vai trò là chủ thể có quyền lực tối cao Chính phủ chỉ có thé tồn tại khi còn sự tín nhiệm của Nghị viện Chính

phủ °ợc coi là “một tập thể thống nhất hành ộng, d°ới quyền chủ tọa của

Thủ t°ớng, liên ới chịu trách nhiệm tr°ớc Quốc hội.” *”

Trong mô hình Xô Viết, bộ máy nhà n°ớc các cấp °ợc tổ chức theo

nguyên tắc tập quyền xã hội chủ ngh)a, quyền lực nhà n°ớc của nhân dân

thống nhất vào Quốc hội (hoặc Xô viết tối cao) Các c¡ quan khác, trong ó có Chính phủ °ợc tô chức trên nguyên tắc “phái sinh” từ Quốc hội và phải

báo cáo, chịu trách nhiệm tr°ớc Quốc hội.

ối với những n°ớc theo nguyên tắc phân quyền, c¡ quan hành pháp

có sự ộc lập t°¡ng ối mặc dù vẫn chịu sự kiểm tra, giám sat của Các c¡quan thực hiện quyên lập pháp, t°pháp ối với các n°ớc tô chức quyền lựcnhà n°ớc theo nguyên tắc tập quyên thì tính ộc lập của hành pháp sẽ bị hạn

chế h¡n so với các n°ớc theo nguyên tắc phân quyền”” Tính ộc lập nhằm

bảo ảm tính linh hoạt và chủ ộng trong hoạt ộng của Chính phủ, ặc biệt

trong bối cảnh kinh tế thị tr°ờng và hội nhập Dành cho Chính phủ quyền

quyết ịnh, chỉ ạo, iều hành trong phạm vi và mức ộ nhất ịnh sẽ giúp

Chính phủ thực hiện tốt công tác quản lý rộng rãi, phát huy °ợc tính nng

ộng, sáng tạo, phản ứng nhanh nhạy với sự vận ộng a dạng, mau chóng

của các quan hệ xã hội — là yêu cầu cần thiết ối với hoạt ộng của c¡ quan hành pháp “Chính phủ ộc lập h¡n, mạnh h¡n không thé hiểu là khả nng lắn

“ Nguyễn Vn C°¡ng, Chu Thị Hoa: Vj tri, nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ Việt Nam qua

các bản Hiển pháp trong lich sử,

l°ớt của nó ôi với quyên lập pháp Trái lại, quyền nhiều thì sự kiểm soát việc

thực hiện quyên trong c¡ chế quyền lực nhà n°ớc cing phải t°¡ng xứng dé

tránh lạm quyền, vi phạm pháp luật Day là òi hỏi của tổ chức quyền lực

trong Nhà n°ớc pháp quyền”””.

Về nguyên tắc, việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyên lực giữa các c¡ quan thực hiện quyên lập pháp, hành pháp và t° pháp phải trên c¡ sở

xác ịnh úng chức nng của các c¡ quan, chứ không chỉ là °a ra các

nguyên tắc chung; ồng thời, sẽ chỉ là nguyên tắc không thể thực hiện °ợc

nếu nh° không lồng ghép vào các quy ịnh về nhiệm vụ, quyền hạn của các co quan lập pháp, hành pháp, t° pháp và bổ sung các thiết chế ộc lập ể kiểm soát (vi dụ nh° thành lập c¡ quan bảo hiến) Sự phân chia quyển lực

cing nh° kiếm soát quyên lực phải °ợc thể hiện ở ngay các quy ịnh của

Hiến pháp về vị trí, chức nng, nhiệm vụ, quyền hạn của các c¡ quan lập

pháp, hành pháp, t° pháp và cả các thiết chế hiến ịnh khác (nguyên tắc kiểmsoát quyền lực theo chiều ngang)

Bên cạnh ó, nguyên tắc kiểm soát quyền lực theo chiều dọc cing phải

°ợc l°u ý, tức là mỗi quan hệ giữa các c¡ quan trung °¡ng với các c¡ quan

chính quyền ịa ph°¡ng; mối quan hệ giữa Chính phủ với các cấp chính

quyền ịa ph°¡ng, mối quan hệ giữa các c¡ quan khác với chính quyền ịa

ph°¡ng (ví dụ tòa án có thể hủy bỏ vn bản trái pháp luật của c¡ quan hành

chính ịa ph°¡ng; hay các c¡ quan cấp trên có thé giải tán Hội ồng nhân dân cố tinh ban hành vn ban trái pháp luật làm phá vỡ tính thống nhất của hệ

thống pháp luật).

Về mỗi quan hệ giữa Chính phủ với c¡ quan lập pháp

So với Tòa án, Chính phủ và Quốc hội luôn có mối quan hệ chặt chẽ,

ràng buộc, lệ thuộc nhau nhiêu h¡n, ặc biệt là trong việc ban hành pháp luật

và thi hành pháp luật.

Xu h°ớng hiện ại cho thấy, nhiệm vụ, quyền hạn của nhánh hành pháp

không còn bó hep trong quan niệm nguyên thủy là “tổ chức thực hiện các vn bản luật của lập pháp” mà ngày càng mở rộng ảnh h°ởng thực tế với vai trò là

“trung tâm của nhà n°ớc”, hành pháp °ợc coi là khâu quyết ịnh ến toàn bộ quá trình tác ộng của quyền lực nhà n°ớc ối với ời sống xã hội” Theo ó, quyền hành pháp ngày càng có tác ộng ến các nhánh quyền khác, ặc biệt

là nhánh lập pháp.

Ở các n°ớc phân quyền “cứng rắn”, có sự phân biệt khá rành mạch về

thâm quyên giữa lập pháp và hành pháp, ví du: Tông thông do nhân dân bau

% Nguyễn Vn C°¡ng, Chu Thị Hoa: Vj tri, nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ Việt Nam quacác bản Hiên pháp trong lich sử,

http://vienkhpl.ac.vn/index.php?cid=672

ra, dong thời là ng°ời ứng ầu bộ máy hành pháp; tông thống không có sáng quyền lập pháp nh°ng có khả nng tác ộng ến hoạt ộng lập pháp thông

qua quyền phủ quyết; Nghị viện cing do nhân dân bầu ra, nm mọi quyên lập

pháp, nh°ng hoạt ộng của nghị viện th°ờng cn cứ vào ch°¡ng trình hoạt

ộng th°ờng niên của hành pháp Nghị viện có quyền quyết ịnh ngân sách,

phân bổ ngân sách, phê chuẩn:các thành viên trong bộ máy hành pee do téng

thống ệ trình, có quyền phế truất tổng thống bằng thủ tục luận tội, °”

Còn ở những n°ớc phân quyền “mềm dẻo” thì không có sự phân chia

rành mạch về thâm quyền giữa lập pháp và hành pháp, thể hiện ở các ặc

iểm nh°: nghị viện là c¡ quan lập pháp, nh°ng chính phủ - c¡ quan hành

pháp do nghị viện thành lập vẫn có sáng quyền lập pháp Nghị viện có khả

nng tác ộng ến hoạt ộng của Chính phủ thông qua quyền bỏ phiếu bắt tín

nhiệm chính phủ và biéu quyết từ chối tín nhiệm chính phủ, trong tr°ờng hợpnày, hoặc chính phủ phải từ chức hoặc chính phủ yêu cầu ng°ời ứng ầu

Nhà n°ớc giải tán nghị viện ”

Ban hành vn bản quy phạm pháp luật là một trong những khía cạnh

thể hiện mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp Có thể nói, nhiệm vụ ầu tiên của Chính phủ ề thực hiện chức nng hành pháp chính là tham gia vào

công tác lập pháp, cung cấp ầu vào cho chức nng lập pháp của Quốc hội.

Chính phủ chính là c¡ quan ịnh hình chính sách và khung thê chế cho sự phát triển của xã hội Chính phủ phải có khả nng dé xuất °ợc những chính

sách khả thi và dự luật phù hợp với tình hình thực tiến, không chỉ giải quyếtnhững bất cập tr°ớc mắt mà quan trọng h¡n là phải có tầm nhìn kiến tạo chosự phát triển lâu dài.

Theo kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp, dé phân ịnh ranh giới lập pháp của Nghị viện và lập quy của Chính phủ, Hiến pháp nm 1958 của Pháp giới

hạn và liệt kê cụ thé các van dé thuộc phạm vi iều chỉnh của luật, quy ịnh

một số thủ tục nhằm mục ích chủ yếu là ngn chặn nhà lập pháp v°ợt ra khỏi

phạm vi thâm quyên của họ ến tận giữa thế kỷ XX, quan niệm truyền thống

của Pháp vẫn cho rng luật là tối cao và có thể iều chỉnh mọi l)nh vực của

ời sống xã hội, vì luật °ợc ban hành bởi Nghị viện, c¡ quan do nhân dân Pháp bầu ra Tuy nhiên, việc ban hành các sắc luật d°ới nền Cộng hoa thứ ba

và Cộng hòa thứ t° ã phần nào thể hiện sự yếu kém của Nghị viện trong việc

thực hiện chức nng của mình Nghị viện thông qua ủy quyền cho Chính phủ

thực hiện những công việc mà mình không có khả nng ảm nhận, cuối cùng

ã chấp nhận chỉ can thiệp trên thực tế vào một số l)nh vực Mặc dù Cộng hòa thứ t° ã cố gang tái lập vai trò ầy ủ của Nghị viện nh°ng thực tiễn xây dựng pháp luật vẫn không bảo ảm °ợc nguyên tắc quy ịnh tại iều 13

° Ban biên tập Dự thảo sửa ổi Hiến pháp nm 1992: Mét số vấn dé c¡ bản của Hiển pháp các

n°ớc trên thé giới, Nxb CTQG, H.2012, tr.162.

° Sd, tr.163.

33

Hiện pháp nm 1946 “Nghị viện là c¡ quan duy nhất có thẩm quyên ban hành

luật, Nghị viện không °ợc phép trao thẩm quyền này cho c¡ quan khác thực

hiện ” Do không thể làm cho thực tiễn phù hợp °ợc với phap luat, nha lap

hién danh chap nhận lam cho pháp luật phù hop với thực tiên" ây cing là

lý do tại iều 34 Hiến pháp 1958” của Cộng hòa thứ nm ã giới hạn l)nh

vực iều chỉnh của luật, ồng thời quy ịnh tại iều 37 những l)nh vực nào

không thuộc phạm vi iều chỉnh của luật thì thuộc phạm vi iều chỉnh của vn

bản d°ới luật ây là một b°ớc tiến mới và kể từ Hiến pháp 1958, cách tiếp cận ã thay ổi áng ké: các van dé thuộc phạm vi iều chỉnh của luật °ợc

giới hạn và liệt kê cụ thể; và với cách tiếp cận mới này Hiến pháp nm 1958 ã quy ịnh một số thủ tục nhằm mục ích chủ yếu là ngn chặn nhà lap pháp v°ợt ra khỏi phạm vi thẩm quyên của họ.

Những van dé do luật quy ịnh cụ thê chủ yếu bao gồm: các bảo ảm c¡ bản cho phép công dân thực hiện các quyền tự do, các tội phạm hình sự,

nguồn thu thuế, thuế suất và ‘ois pháp thu thuế, các bảo ảm c¡ bản dành

cho công chức dân sự và quân sự

Những | vẫn ề luật chỉ quy ịnh nguyên tắc chủ yếu bao gồm: tô chức

chung của nên quốc phòng, quyền tự chủ quản lý của chính quyền ịa

ph°¡ng, giáo dục, chế ộ sở hữu, bảo hiểm xã hội.

Moi van dé trên, kể cả những van dé do luật quy ịnh cụ thé, ều có thé °ợc quy ịnh chi tiết bởi vn bản h°ớng dẫn thi hành luật, ít nhất là với

những nội dung mà luật ch°a quy ịnh Luật có thể giới hạn quyền tự do

nh°ng không có ngh)a giới hạn ến mức làm sai lệch bản chất của chúng,

những gới hạn mà Hội ồng bảo hiến cho là thái quá.

Ngoài ra, dé thực hiện ch°¡ng trình hoạt ộng của mình, Chính phủ có

thể yêu sầu Nghị viện cho phép ban hành pháp lệnh quy ịnh việc áp dụng trong mét thời gian nhất ịnh các biện pháp thông th°ờng thuộc phạm vi iều

chỉnh của luật Các pháp lệnh này °ợc ban hành sau khi ã °a ra thảo luận

tại Hội ồng Bộ tr°ởng và sau khi có ý kiến của Tòa án hành chính tối cao (iều 3£).

Theo kinh nghiệm của Cộng hòa liên bang ức, nguyên tắc luật ặt ra

là c¡ quan hành pháp chỉ °ợc can thiệp vào l)nh vực quyền và tự do của

công daa khi luật hoặc vn bản quy phạm pháp luật °ợc ban hành trên c¡ sở

của luật cho phép Thời gian gần ây, nguyên tắc này °ợc bổ sung theo h°ớng tít cả các vấn ề c¡ bản phải °ợc Quốc hội ban hành d°ới hình thức

một vnbản luật Việc quy ịnh các vẫn ề c¡ bản thuộc nhiệm vụ của Quốc

hội Tho ó, Quốc hội có ngh)a vụ tự quy ịnh các vấn ề c¡ bản và không

°ợc phép giao cho c¡ quan hành pháp quy ịnh Cái gì thực sự là c¡ ban va*! Pháp luậ Hành chính của Cộng hòa Pháp, Nhà xuất bản t° pháp, Hà Nội, 2007, tr.76.

” Cho ếnnay Hiến pháp này ã có nhiều lần sửa ôi, bé sung.

cần phải °ợc Quốc hội quy ịnh thì cho ến nay vẫn ch°a °ợc giải thích ầy ủ Chuẩn mực quan trọng trong việc phân ịnh là ảnh h°ởng lớn của hoạt ộng nhà n°ớc ến việc thực hiện quyền công dân phải do Quốc hội quy ịnh nh° các quy ịnh về mặt tố tụng ể bảo vệ quyển công dân Nguyén tac Quốc hội quy ịnh không °ợc phép mở rộng, tính linh hoạt của công việc hành pháp phải °ợc duy trì và nên tránh việc quy ịnh quá chỉ tiét là iêu

can l°u y trong hoạt ộng lập pháp của Quốc hội”.

Ng°ời ức quan niệm một hành vi °ợc coi là vi phạm nguyên tắc

phân chia quyén lực của Hién pháp liên bang, nếu, ví dụ Quốc hội ban hành vn bản pháp luật quy ịnh chỉ tiết cho từng tr°ờng hợp cụ thể ể thi hành luật (Quốc hội thực hiện chức nng hành pháp) iều ó có thể °ợc coi là

một hành vi can thiệp quá sâu vào phần cốt lõi của quyền hành pháp (ban

hành pháp luật dé thi hành pháp luật)”.

Cả ở ức và Pháp, quan niệm chung là tat cả những vấn ề c¡ bản

nhát liên quan ến các quyên tự do van thuộc phạm vi diéu chỉnh của luật.

Còn ở Mỹ, ối với các quyền tự do, iều 4 Tuyên ngôn nhân quyền và dân

quyền nm 1789 nêu rõ: giới hạn của quyền tự do “chỉ có thể do luật xác

ịnh” nh°ng luật không °ợc ịnh ra những giới hạn ến mức làm sai lệch

bản chất của quyền cing nh°ng không °ợc ịnh ra những giới hạn mà Hội

ồng bảo hiến cho là thái quá Mặc dù l)nh vực của luật là có giới hạn nh°ng

những vẫn dé c¡ bản nhất liên quan ến các quyén tự do vẫn thuộc phạm vi iều chỉnh của luật, iều ó cing không có ngh)a là c¡ quan lập quy không có quyền °a ra những quy ịnh chỉ tiết ối với những van dé ó.

Ở Italia, nét ặc tr°ng của hệ thống nguồn luật Italia là sự cân bằng không chỉ về mặt hình thức mà cả về mặt pháp ly vị trí của các luật và các vn bản của Chính phủ (sắc lệnh, sắc luật) Theo khoản 5 iều 87 Hiến pháp Italia, quyết ịnh tập thể của Hội ồng Bộ tr°ởng °ợc thể hiện d°ới hình thức sắc lệnh của Tổng thống Các vn bản này có thé iều chỉnh các vấn dé

thuộc thẩm quyền của Quốc hội và làm thay ổi luật hiện hành Theo iều 76

Hiến pháp Italia, sắc lệnh là vn ban lập pháp ủy quyền Giới hạn chuyền giao thấm quyên lập pháp °ợc xác ịnh tại Hiến pháp, theo ó, chủ thé °ợc ủy quyền lập pháp chỉ có thể là Chính phủ; sự chuyển giao thâm quyền °ợc han

chế theo thời gian và về các van dé cụ thé; c¡ quan lập pháp phải xác ịnhtiêu chí và nguyên tắc chủ ạo mà Chính phủ bắt buộc phải tuân thủ tronghoạt ộng của mình Tại lời nói ầu của luật ủy quyển phải chỉ ra cn cứ banhành vn bản.

Sắc luật của Chính phủ, theo Hiến pháp Italia, °ợc ban hành trong

tr°ờng hợp °ợc Quốc hội giao hoặc theo sáng kiên của Chính phủ khi thật sự

” Vn phòng Quốc hội: Quốc hội trong Nhà n°ớc pháp quyên Cộng hòa Liên bang ức, Nxb.

CTQG, H.2008, tr.55.

” §d, tr.51

35

cần thiết Hoàn cảnh, lý do ban hành phải °ợc nêu tại Lời nói ầu của sắc

luật Hội ồng Bộ tr°ởng không °ợc ra sắc luật về các vẫn ề liên quan ến

quan hệ luật Hiến pháp và bầu cử hoặc ể phê chuẩn các iều °ớc quốc tế, về

ngân sách và chi ngan sach Ngay trong ngay ban hanh van ban, Chinh phu

phai gửi sắc luật ể Quốc hội phê chuẩn (iều 77 Hiến pháp) Khi xem xét,

Quốc hội có thé sửa ồi, bổ sung bất kỳ quy ịnh nào của sắc luật.

Nh° vậy, tại Italia, các vn bản của Chính phủ có thé °ợc ban hành dé thực hiện các luật và về những vấn ề ch°a °ợc iều chỉnh ở mức ộ lập

pháp (°ợc gọi là pháp quy “ộc lập”) Thực tế cho thấy, lập pháp ủy quyền

là hoạt ộng làm giảm gánh nặng cho co quan ại diện và tạo iêu kiện cho

Quốc hội tập trung hoạch ịnh các vẫn ể quan trọng của chính sách quốc gia.

Các sắc lệnh và sắc luật có thể °ợc Tòa án Hiến pháp xem xét (iều 134 Hiến pháp).

Tóm lại, vai trò của Chính phủ với t° cách là c¡ quan thực hiện quyền

hành pháp không chỉ là thực hiện luật hay áp dụng luật theo cách thụ ộng,giản ¡n, mà ng°ợc lại, Chính phủ ngày nay phải là Chính phủ nng ộng,

linh hoạt, phản ứng nhanh với sự thay ổi của xã hội, bảo ảm sự quản lý,

iều hành hiệu quả, thống nhất Theo ó, Chính phủ cần thể hiện rõ khả nng hoạch ịnh và thực thi chính sách úng dan, hiệu quả, thúc day phát triển kinh tế - xã hội, dân chủ, bảo ảm các quyền con ng°ời, quyền công dân và các mặt khác của ời sống xã hội”

Về mỗi quan hệ giữa Chính phủ với c¡ quan t° pháp

Ở nhiều n°ớc, khái niệm “t° pháp” °ợc dùng ể chỉ cho hoạt ộng

của Toả án, có chức nng xét xử, bảo ảm các quy ịnh của pháp luật °ợc

thực hiện nghiêm minh Trong khi ó, ở một số n°ớc xã hội chủ ngh)a, mô

hình c¡ quan t° pháp không chỉ có tòa án nhân dân (có chức nng xét xử), mà

còn có viện kiểm sát nhân dân (có chức nng giám sát việc thi hành pháp luật

và thực hành quyền công tô).

Trong khi trách nhiệm của các c¡ quan lập pháp, hành pháp là làm cho

các quy ịnh pháp luật phù hợp, thống nhất, sao cho các ối t°ợng thực thi

pháp luật không phải tuân thủ những quy ịnh trái ng°ợc nhau, tạo ra mâu

thuẫn trong hệ thống pháp luật và không bảo ảm công bằng trong xã hội; thì

Tòa án, với vai trò là c¡ quan bảo vệ pháp luật thông qua hoạt ộng xét xử,

cần phải bdo ảm sớm và day ủ cing nh° không hạn chế quyền của công

dân °ợc yêu cầu Tòa án xét xử.

Ngay cả khi cn cứ pháp luật thực ịnh là ch°a ủ, Tòa án không thé

chờ ợi c¡ quan lập pháp hay c¡ quan hành pháp giải thích pháp luật, cing

không thé ợi sửa ôi vn bản trong quá trình tòa án xét xử, thụ lý một vụ

® Vi Thu: Quy ịnh của Hiến pháp về Chính phi: Những van dé sửa ổi, bồ sung, Tạp chi Nhà

n°ớc va Pháp luật, tháng 10/2012.

việc Cụ thể mà cần phải có phán quyết ngay về vụ việc” ˆ iều này òi hỏi

phải trao cho Tòa án thâm quyên ban hành án lệ và thâm quyền giải thích

pháp luật với mục ích h°ớng dẫn áp dụng thống nhát pháp luật trong quá trình xét xử; nhất là dé giải quyết vụ việc khi không có vn bản pháp luật iều

chỉnh hoặc khi có xung ột pháp luật Khi ã có vn bản pháp luật iều

chỉnh khắc phục khiếm khuyết của hệ thống pháp luật, khắc phục sự mâu

thuẫn của pháp luật thì án lệ và vn bản giải thích của Tòa án không °ợc áp

dụng nữa mà phải tuân theo quy ịnh của vn bản pháp luật (ví dụ: luật °ợc

ban hành sau này dé khắc phục 16 hỗng của pháp luật hoặc làm cho pháp luật

không còn mâu thuẫn nữa ).

Về quyên công to, quan diém về quyền công tố cing nh° vị trí của quyền công tố trong ba ana,quyên lập pháp, hành pháp và t° pháp là không

thong nhat, con gay tranh cãi”?, Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một sô n°ớc

cho thấy, tên gọi cing nh° vị trí của c¡ quan °ợc giao thực hành quyền công tố trong c¡ cấu bộ máy nhà n°ớc giữa các n°ớc rất khác nhau, thậm chí là

khác nhau ngay cả trong một n°ớc ở những giai oạn khác nhau Ví dụ nh°:

Có n°ớc gọi là Viện công tố, c¡ quan công tố, có n°ớc gọi là Viện Kiểm sát; có một số n°ớc c¡ quan °ợc giao chức nng thực hành quyền công tố nm trong c¡ cấu của Bộ T° pháp (nh° Hoa Kỳ, Pháp, Bi, Nhật Bản, Ba Lan,

Rumani, Ha Lan, Dan Mạch ); có nhimg n°ớc co quan thực hành quyền

công tố nằm trong thành phần của hệ thống t° pháp °ợc ặt tại các Tòa án, nh°ng ộc lập với Tòa án về chức nng (nh° Tây Ban Nha, Columbia,

Bun-ga-ri ); cing có những n°ớc c¡ quan thực hành quyền công tố là một hệ

thống riêng biệt trực thuộc Quốc hội hoặc Nguyên thủ quốc gia (nh° Trung Quốc, CHDCND Triều Tiên, Cu Ba, Lào ) Ví dụ:

Viện công tố Cộng hòa Pháp tổ chức và hoạt ộng ộc lập với Tòa án Về mặt nhân sự và quản lý hành chính, Viện công tố trực thuộc Bộ T° pháp, ứng ầu Viện công tố là Bộ tr°ởng Bộ T° pháp, Công tố viên hoạt ộng

d°ới sự kiểm tra của Bộ tr°ởng Bộ T° pháp và °ợc Bộ tr°ởng h°ớng dẫn chung về chính sách hình sự"

?* Trên c¡ sở các cn cứ pháp luật và lẽ phải vì tòa án trong nhà n°ớc pháp quyên còn phải bảo vệ

sự tin cậy, sự an toàn của pháp luật.

© Có bến loại ý kiến khác nhau: Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, quyên công tố là quyền truy tố

ng°ời phạm tội ra tr°ớc tòa án và thực hành việc buộc tội ó tại phiên tòa Loại ý kien thir hai co

ban dong tinh voi loai y kién thir nh°ng, mở rộng h¡n, theo ó, quyền công tố là quyền iều tra,truy tố ng°ời phạm tội ra tr°ớc tòa án ể xét xử và thực hiện việc buộc tội tr°ớc phiên tòa Theoloại ý kiến thứ ba thì quyền công tố không chỉ giới hạn ở việc truy tố ng°ời phạm tội ra tr°ớc Tòa

án mà còn bao hàm cả việc bảo vệ lợi ích công trong các l)nh vực tô tụng khác nh°: dân sự, kinh té,

lao ộng, hành chính, Loại ý kiến thứ t° cho rằng, quyền công tố không tổn tại ộc lập mà nó là

một biểu hiện của quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tổ tụng hình sự Quan hệ giữa thực

hành quyền công tổ và kiểm sát việc tuân theo pháp luật là quan hệgiữa cái riêng và cái chung.

°' Ban biên tập Dự thảo sửa ổi Hiến pháp nm 1992: Một số vấn dé c¡ bản của Hiến pháp các

n°ớc trên thế giới, Nxb CTQG, H.2012, tr.251.

37

C¡ quan công tố CHLB ức có vị trí ặc biệt, nằm giữa quyền hành

pháp wa quyên tu pháp C¡ quan công tố Liên bang và bang °ợc tô chức

song song với hệ thống Tòa án Tổng Công tố Liên bang chịu trách nhiệmtr°ớc Bộ tr°ởng Bộ T° pháp Liên bang Bộ tr°ởng Bộ T° pháp Liên bang có

quyền lãnh ạo, chỉ ạo C¡ quan công tố C¡ quan công tố chỉ ạo hoạt ộng

iều tra tội phạm, có quyền ra chỉ thị, mệnh lệnh cho c¡ quan iều tra của

cảnh sát”.

C¡ quan công tố của Anh là c¡ quan ộc lập, thuộc nhánh hành pháp.

ứng ầu C¡ quan công tô Anh là Tổng Công tố Tổng Công tố do Tổng

Ch°ởng lý bé nhiệm và chịu sự giám sát của Tổng Ch°ởng lý (Tổng Ch°ởng lý do Chính phủ bổ nhiệm, mang hàm Bộ tr°ởng và th°ờng là thành viên của Nghị viện; tuy vậy, Tổng Ch°ởng lý ộc lập với Chính phủ trong việc quyết

ịnh các vấn ề liên quan ến việc thực hiện chức nng công tố) Tổng Công

tố ộc lập trong công tác của mình”.

C¡ quan công tố Liên bang và các bang ở Hoa Kỳ ều trực thuộc nhánh hành pháp Vn phòng công tố Liên bang thuộc Bộ T° pháp Liên bang Các

C¡ quan công tố bang ều thuộc Bộ T° pháp bang Tổng Ch°ởng lý Liên

bang là Bộ tr°ởng Bộ T° pháp Liên bang, chịu trách nhiệm về toàn bộ các vấn ề thực thi pháp luật, ại diện cho chính quyền trong các vụ án hình sự và các vụ kiện mà Nhà n°ớc là một bên tranh chapTM.

Ở Nhật Bản, Bộ tr°ởng Bộ T° pháp có thâm quyền chỉ ạo công tác thị

hành pháp luật, bao gồm cả hoạt ộng liên quan ến việc truy tô Toàn bộ hệ thống C¡ quan công tổ và Công tô viên thuộc thâm quyền quản lý, giám sát chung của Bộ tr°ởng Bộ T° pháp””.

Ở Hàn Quốc, Viện công tố tối cao trực thuộc Bộ T° pháp Tổng Công

tổ tối cao ộc lập khi chỉ ạo về chuyên môn, nghiệp vụ Tổng thống bénhiệm Tổng Công tố và Công tố viên trên c¡ sở ý kiến ề cử của Bộ tr°ởng

Bộ T° pháp.

Nhìn chung, nhiều n°ớc áp dụng mô hình c¡ quan công tố nằm trong c¡

cầu của hệ thống các c¡ quan hành pháp®” Tuy nhiên, dù °ợc tổ chức khác

nhau, nh°ng các c¡ quan công tố ều có một vị trí ộc lập về hoạt ộng chuyên

môn trong hệ thong các c¡ quan nhà n°ớc Vi trí ộc lập của co quan công tố là

yếu tố rất cần thiết, bảo ảm cho c¡ quan này hoạt ộng °ợc khách quan,

nhằm mục ích bảo vệ pháp luật, bảo vệ công lý và công bằng xã hội.

"Trong sé số 108 n°ớc °ợc khảo sát, có 90 n°ớc tô chức c¡ quan công tố trực thuộc khối hành pháp

hoặc song trùng, 18 n°ớc có mô hình c¡ quan công tố ộc lap (Sdd, tr 257).

Xét trong mối quan hệ với Chính phủ - c¡ quan có chức nng hành

pháp, chịu trách nhiệm tổ chức thực thi pháp luật, bảo ảm cho pháp luật

°ợc tôn trọng; có trách nhiệm lớn trong việc l)nh vực quốc phòng, an ninh và

trật tự, an toàn xã hội, ấu tranh phòng, chống các loại tội phạm và vi phạm pháp luật, thì quyền hành pháp ầy ủ của Chính phủ phải bao gồm cả quyền công tô - ại diện cho quyên lực công dé truy tô ng°ời phạm tội ra tr°ớc Toa án nhằm ảm bảo mọi vi phạm pháp luật nghiêm trọng °ợc phát hiện trong quá trình quản lý nhà n°ớc ều bị xử lý theo úng pháp luật, trật tự và lợi ích công trong giao l°u dân sự và quản lý hành chính nhà n°ớc °ợc bảo damTM Tóm lại, công tố phải là một chức nng không thể tách rời của hành pháp, nhất là trong iều kiện xây dựng nhà n°ớc pháp quyền và kinh tế thị tr°ờng.

Về mối quan hệ giữa Chính phủ và chính quyền ịa ph°¡ng

Về vị trí của chính quyền ịa ph°¡ng, trong mỗi nhà n°ớc nói chung,

Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Tòa án thực hiện quyền t° pháp, Chính phủ và toàn bộ nền hành chính thực hiện quyền hành pháp Chính quyền ịa ph°¡ng (bao gồm HND và c¡ quan hành chính - hiện nay ở Việt Nam là Ủy ban nhân dân) ều là những c¡ quan tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật ở ịa ph°¡ng, dù là chính quyền ịa ph°¡ng cấp nào Nếu nh° HND là chủ thê quan trọng ại diện cho ng°ời dân ịa ph°¡ng thực hiện quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm, quyết ịnh các vấn ề của ịa ph°¡ng, thì c¡ quan hành

chính có trách nhiệm triển khai thi hành các nghị quyết của HND và chịu sự

giảm sát của HND.

Dé phát huy nng lực, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyên ịa ph°¡ng, Hiến pháp nhiều n°ớc ặt ra các nguyên tắc phân ịnh thâm

quyền giữa trung °¡ng va ịa ph°¡ng, làm c¡ sở dé luật quy ịnh cụ thé VIỆCphân cấp, phân quyên giữa trung °¡ng và ịa ph°¡ng cing nh° giữa các cấpchính quyên ịa ph°¡ng với nhau Một trong những h°ớng thực hiện phân

cấp là: những việc gì hoàn toàn thuộc thẩm quyền của trung °¡ng thì chính

quyền ịa ph°¡ng chỉ giữ vai trò phối hợp, những việc gì thuộc thẩm quyền

riêng của ịa ph°¡ng thì c¡ quan nhà n°ớc trung °¡ng không °ợc can thiệp,

và những việc gì là việc chung thì cần phân công, phân cấp cho rõ trong các

vn bản quy phạm pháp luật”.

Trên thực tế, trong một nhà n°ớc ¡n nhất, những công việc chính

quyên ịa ph°¡ng °ợc tự chủ quyết ịnh th°ờng không nhiều, nhất là chính

quyền cấp c¡ sở, chủ yếu là các việc nhằm áp ứng các nhu cầu c¡ bản của

ng°ời dân ịa ph°¡ng về các dịch vụ công; còn lại, phan lớn những nhiệm vu

= D°¡ng Thanh Mai: Nguyên tắc tổ chức quyên lực nhà n°ớc trong Hiến pháp nm 1992 và ịnh

h°ớng nghiên cứu hoàn thiện, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật nm 2012 (Số chuyên ề: Ngành T°

pháp 1 nghiền cứu sửa ổi, bổ sung Hiến pháp nm 1992), tr 29.

Phát biểu của PGS.TS Hoàng Thế Liên - Thứ tr°ởng Bộ T° pháp tại Hội nghị pho biến nội dung,

cách thức lay ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa ổi Hiến pháp nm 1992 (ngày 3 1/01/2013).

39

mà ịa ph°¡ng thực hiện vẫn là những nhiệm vụ của trung °¡ng phân cap cho

ịa ph°¡ng nh°ng trách nhiệm bảo ảm thực hiện cả về nhân lực và ngân

sách” vẫn thuộc về trung °¡ng.

Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ịa ph°¡ng cần °ợc xác lập cụ

thể, gan voi nhu cau, yéu cầu tổ chức ời sống xã hội trên ịa bàn Nh° vậy,

khi xác lập nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và chính quyền ịa ph°¡ng

trong từng l)nh vực cụ thé, cần tính ến bản chất van dé ó dé làm c¡ sở xác

ịnh c¡ quan nào sẽ có thâm quyên giải quyết Chính phủ chỉ giải quyết

những vẫn ề ở tầm v) mô, những vẫn ề liên quan ến an ninh, quốc phòng,

ngân sách quốc gia, ối ngoại Những van ề về vệ sinh môi tr°ờng, tô chức

ời sống dân c° do chính quyền ịa ph°¡ng thực hiện.

Nh° vậy, chính quyền trung °¡ng ban hành pháp luật, h°ớng dẫn ịa

ph°¡ng thực hiện những nhiệm vụ °ợc phân cấp và cần kiểm tra, giám sát

ối với ịa ph°¡ng ể bảo ảm úng mục tiêu chung; còn những nhiệm vụ tự

chủ của ịa ph°¡ng thì ịa ph°¡ng không cần ợi sự h°ớng dẫn, kiểm tra mà chỉ cần tuân thủ pháp luật, tr°ờng hợp cố tình trái pháp luật thì phải bị xử lý

theo quy ịnh.

” Do vậy, thong cần lo ngại về nguy c¡ cát cứ nh° thoi phong, kiến tr°ớc day, củng khong can lo

ngại về khả nng các ịa ph°¡ng it tiêm nng phát triển kinh tế nh° vùng miễn núi, vùng sâu, vùng

xa không thé tự trang trải, cân ôi tài chính.