Đề tài khoa học cấp cơ sở: Hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước

BỘ TƯ PHÁP

VIÊN KHOA HỌC PHÁP LY KEKKK

DE TAI KHOA HOC CAP CO SO

“HOAN THIEN PHAP LUAT NHAM NANG CAO

HIEU QUA SU DUNG VA QUAN LY TAI SAN NHÀ NƯỚC TRONG TAP DOAN KINH TE NHA NUOC”

Chi nhiém Dé tai: PGS.TS Duong Đăng Huệ, Vụ trưởng Thư ký Đề tài: Ths Cao Đăng Vinh, Trưởng Phòng

Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Tư pháp TRUNG TÂM THONG TIN THU VIỆN|

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HA NỘ'|

DANH SÁCH BAN CHỦ NHIỆM VA CONG TÁC VIÊN THỰC HIỆN DE TÀI STT Họ và tên Địa chỉ công tac

1 | PGS.TS Duong Đăng Huệ - | Vụ trưởng Vụ Pháp luật Dân sự - Kint Chủ nhiệm Đề tài tế, Bộ Tư pháp - Chủ nhiệm Đề tai

2 | Ths Cao Đăng Vinh Thư ký | Trưởng phòng, Vụ Pháp luật Dân sự

-Đề tài Kinh tế, Bộ Tư pháp

3 Ts Lưu Hương Ly Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Te

pháp |

4 | TS Đặng Vũ Huân Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tepháp

5 | Ths Phan Đức Trung Viện Quản lý kinh tế Trung ương, Bệ Kế hoạch và Đầu tư

6 | TS Trần Tiến Cường Nguyên Trưởng Ban Doanh nghiệp Viện Quản lý kinh tế Trung ương 7 | Lê Mạnh Hùng Cục Phát triển doanh nghiệp, Bộ Ké

MỤC LỤC

NỘI DUNG ĐÈ TÀI | TRANG

PHAN THỨ NHÁT: BAO CÁO PHÚC TRÌNH DE TÀI

Lời mở đầu | Chương 1: NHUNG VAN DE LÝ LUẬN CHUNG VE TAP DOAN 07 KINH TE NHÀ NƯỚC VA KINH NGHIEM QUOC TE VE SỬ

DUNG VA QUAN LY TAI SAN NHA NUOC TRONG TAP DOAN KINH TE

I Khai quat vé tap doan kinh té 07 | Vai nét về mô hình tập đoàn kinh tế nha nước 07 2 Su hinh thanh va phat trién cac tap doan kinh tế nhà nước ở Việt 08 Nam và những tồn tại, hạn chế cần khắc phục

II Một số kinh nghiệm quốc tế về quản lý doanh nghiệp có phần 24 vốn của nhà nước và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

¡ Một số mô hình quản lý doanh nghiệp có phần vốn của nhà nước 24 trên thế giới

2 Những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 35Chương 2: THỰC TRẠNG PHAP LUAT DIEU CHỈNH VIỆC SỬ 33.ĐỤNG VA QUAN LÝ TÀI SAN NHÀ NƯỚC TRONG TAP DOAN

_KINH TE NHÀ NƯỚC

I Tổng quan về pháp luật điều chỉnh việc sử dung va quan lý tai 35 sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước hiện hành

1 Về thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập đoàn kinh tế nhà 35 nước

2 Về cơ chế phân công thực hiện quyên, nghĩa vụ của chủ sở hữu 39

nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước

3 Về đầu tư và sử dụng vốn nhà nước của các tập đoàn kinh tế nhà| 46

4 Vé giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của các tập đoàn 49 kinh tế nhà nước

5 Ve quan tri doanh nghiép trong cac tap doan kinh tế nhà nước 5]

il Đánh giá về thực trạng pháp luật về sử dung và quan lý tài 34 sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước

| Khung pháp ly cho việc hình thành, tổ chức và hoạt động của tập 55 joan kinh tế nhà nước được ban hành chậm, không đồng bộ

2 Khung pháp luật liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước chưa 55 ‘ao thành một thé thống nhất, đồng bộ, nhất quan; chưa day đủ va

phù hợp với đặc điểm của tập đoàn kinh tế nhà nước

3 Một số quy định tại các văn bản pháp luật liên quan chưa thông 58 nhất với nhau có thé gây ra những cách hiểu, vận dung khác nhau

trong triển khai tổ chức thực hiện

4 Nhiều nội dung chưa quy định cụ thé, chi tiết hoặc chưa có s9 hướng dẫn gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện cũng như tạo

ra sự tùy tiện trong tổ chức thực hiện

5 Một số quy định hiện hành chưa phù hợp với thực tế và đặc thù 62

sủa từng tập đoàn kinh tế nhà nước

6 Nội dung của nhiều quy định còn chưa hợp lý, thiếu tính khả thi 64 Chương 3 HOÀN THIỆN PHAP LUẬT VE SỬ DỤNG VA QUAN 67

LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TRONG TẬP ĐOÀN KINH TẺ NHÀ NƯỚC

I Quan điểm, định hướng hoàn thiện pháp luật về sử dung và 67 quản lý tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước

| Xác định lại vai trò của các tập đoàn kinh tế nhà nước 67

2 Day mạnh đổi mới cơ chế thực hiện quyền đại điện chu sở hữu 69 nhà nước đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước

3 Tăng quyền tự chủ trong việc hình thành, hoạt động của các tập 75

đoàn kinh tế nhà nước

4 Tăng cường giám sát, kiểm soát quyền chủ sở hữu nhà nước tại 77

các tập đoàn kinh tê nha nước

3 Tiép tục đây mạnh qua trình sắp xêp, đôi mới, nâng cao hiệu quảvà sức cạnh tranh của các tập đoàn kinh tê nhà nước

80

TT mm |

6 Đồi mới và nâng cao hiệu qua quan trị doanh nghiệp trong các

tập đoàn kinh tê nhà nước

man - : -7 Đây mạnh minh bạch hoá hoạt động và công khai tài chính của

các tập đoàn kinh tê nhà nước

a a ¬

II Những giải pháp hoàn thiện pháp luật nham nang cao hiệuquả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh

tế nhà nước

lý và sử dụng tài sản nhà nước trong doanh nghiệp và kiến nghịhoàn thiện - Ths Cao Dang Vinh - Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế,Bộ Tư pháp

| Xây dựng Luật sử dụng vốn nha nước đầu tư vào kinh doanh

2 Hoàn thiện quy định về thành lập mới doanh nghiệp 100% vốn 85 nhà nước, thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước

3 Xây dựng Nghị định riêng điều chỉnh tổ chức, hoạt động của 86 từng tập đoàn kinh tế nhà nước

4 Ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu qủa hoạt 88 động của các tập đoàn kinh tế nhà nước

5 Xây dựng và thực hiện thể chế kiểm soát viên theo Luật Doanh 88 nghiệp đối với TDKTNN do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

6 Xây dựng bộ nguyên tắc quản trị doanh nghiệp áp dụng cho các 89 tập đoàn kinh tế nhà nước

7 Tổ chức chỉ đạo các Tập đoàn kinh tế sớm xây dựng, thực hiện 90 Đề án tái cơ cau doanh nghiệp

Kết luận 92 Tai liệu tham khảo 94PHẢN THỨ HAI: CÁC CHUYÊN ĐÈ NGHIÊN CỨU CÚA ĐÈ

Chuyên dé số 1: Thực trạng hệ thông pháp luật liên quan đến quản 97

Chuyên dé số 2: Thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước va những vấn dé cần xử lý nhằm nâng cao hiệu quả quản lý tài sản

nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước - TS Đặng Vũ Huân,

Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp

111

Chuyên dé số 3: Một số mô hình kinh nghiệm quốc tế vẻ thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp - Kiến nghị cơ

chế thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước đổi với các tập đoàn kinh tế ở Việt Nam - Ths Phan Đức Trung, Viện Quản lý kinh tế Trung ương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Chuyên dé số 4: Van đề sở hữu tài sản trong doanh nghiệp nhà

nước - Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện - PGS.TS Dương Đăng Huệ, Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Tư pháp

Chuyên dé số 5: Thực tiễn đầu tư và sử dụng vốn nhà nước trong các tập đoàn kinh tế - Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật - TS Trần Tiến Cường, Nguyên Trưởng Ban Doanh nghiệp, Viện Quản lý kinh tế Trung ương

Chuyên dé số 6: Cơ ché thực hiện quyền chủ sở hữu tại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước — Thực trạng vả kiến nghị hoàn thiện -Lê Mạnh Hùng, Cục Phát triển doanh nghiệp, Bộ Kế hoạch và Đầu

Chuyên dé số 7: Hoàn thiện cơ chế pháp lý về nâng cao hiệu qua giám sát, đánh giá của chủ sở hữu nhà nước đối với hoạt động sử dụng tài sản, quản lý tài chính trong các tập đoàn kinh tê nhà nước - Nguyễn Duy Long - Cục Tài chính doanh nghiệp, Bộ Tài chính

Chuyén dé số 8: Thực trạng và kiến nghị déi mới cơ chế, chính sách tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu -Nguyễn Thúy Hang, Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế

Chuyên đề số 9: Pháp luật điều chỉnh đầu tư vốn nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước - Một số tồn tại, hạn chế và kiến nghị hoàn thiện - Ths Cao Đăng Vinh - Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế,

| Bộ Tư pháp

Chuyên dé số 10: Cải thiện quan trị doanh nghiệp nhà nước với việc nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản nhà nước trong doanh nghiệp - Nguyễn Tuấn Linh - Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Tư pháp

PHAN THỨ NHẤT

BAO CÁO PHÚC TRÌNH DE TAI

LOI MỞ DAU 1 Tinh cấp thiết của đề tài

Hiện nay, có 12 tập đoàn kinh tế nhà nước (TDKTNN) được thành lập,

năm giữ tới 30% tổng giá trị tài sản (không tính Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy

Việt Nam), 51% tổng số vốn chủ sở hữu và gan 40% lao động cua khu vực

doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Nếu tính trong tổng số doanh nghiệp của toàn bộ nên kinh tế thì 11 TDKTNN này cũng chiêm tới 10% tông giá trị tai san, trên

14% tổng số vốn chủ sở hữu và 7,6% lao động hợp đồng dài hạn' Việc nâng cao

hiệu quả sử dụng va quản lý tài sản nhà nước trong TDKTNN có ý nghĩa rất quan trọng vì đây là các doanh nghiệp năm giữ tỷ trọng rất lớn về vốn, tài san và các nguồn lực khác của nhà nước tại các doanh nghiệp và đều chiếm lĩnh vị trí thông lĩnh thị trường ở những ngành, lĩnh vực then chốt của nên kinh tế Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hệ thống pháp luật về sử dụng và quản ly tai san nha nước trong TĐKTNN vẫn còn nhiều bất cập, chưa day đủ và đồng bộ đáp ứng yêu cầu quản lý trong tình hình mới khi mà các DNNN chuyền sang hoạt động

theo quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2005.

Theo quy định tại Điều 166 Luật Doanh nghiệp năm 2005 thì từ ngày 1/7/2010 các DNNN phải chuyển sang hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp Việc chuyển đổi các DNNN sang hoạt động theo một môi trường pháp lý bình dang với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế là một chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta, phù hợp với yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế Tuy nhiên, trong giai đoạn chuyển đổi hoạt động theo Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 đã bộc lộ lỗ héng pháp lý điều chỉnh việc quản ly và sử dụng tại sản nhà nước

trong các DNNN Các công ty nhà nước chuyên đôi thành công ty TNHH một thành viên đã không còn chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp nhà nước và

Nghị định số 09/2009/NĐ-CP về ban hành Quy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp khác vả Nghị

định số 132/2005/NĐ-CP về thực hiện các quyển và nghĩ vụ của chu sở hữu nha

nước đối với công ty nhà nước nhưng lại chưa có văn bản thay thé kip thoi dan đến lủng túng trong việc thực hiện .

' Nguồn: Website Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Tài chính

Về mặt pháp lý, nhà nước ta đã thiết lập được 4 cơ chế quản lý vốn, tai sản nhà nước tại DNNN nói chung và tại TĐKTNN nói riêng, bao gồm: cơ chế

phân công, phân cấp cho Thủ tướng Chính phủ và các bộ, ngành thực hiện quyên, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN; cơ chế người đại diện

trực tiếp thực hiện quyên, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp; cơ chế minh bạch hóa hoạt động của DNNN và cơ chế giám sát, kiểm tra hoạt động của DNNN Tuy nhiên, việc thực hiện các cơ chế nêu trên còn chưa thực sự hiệu quả, mang tính hình thức, thiểu chế tài bảo đảm thi hành.

Dối với TDKTNN, văn bản pháp ly cao nhất là Nghị định số [01/2009/NĐ-CP ngày 05/11/2009 về thí điểm thành lập, tô chức, hoạt động va quản lý TDKTNN Tuy nhiên, Nghị định nay mới đi vào cuộc sống trong một thời gian ngắn nên chưa có thực tế để đánh giá về hiệu quả thi hành của văn bản này Về cơ bản, các TDKTNN hiện nay chủ yếu được thành lập theo phương

thức hành chính bằng quyết định của Thủ tướng chính phủ phê duyệt cách thức

tiến hành tô chức lại các tổng công ty hiện có hoặc sáp nhập các doanh nghiệp, tông công ty lại với nhau và việc thành lập TDKTNN chủ yếu dựa vào điều kiện, ngành nghề kinh doanh chính, chưa chú trọng đáp ứng các điều kiện khác Các đơn vị thành viên của tổng công ty, TĐKTNN chưa thực sự gắn kết với nhau bằng quan hệ kinh tế, quan hệ hợp đồng, cùng có trách nhiệm va cùng phân chia quyền lợi như quan hệ liên kết trong tập đoàn Như vậy, việc liên kết doanh nghiệp thành viên của TDKTNN không phải xuất phát từ nhu cầu khách quan của quá trình phát triển của bản thân doanh nghiệp khiến cho mô hình tập đoàn kinh tế khó phát huy tác dụng và chưa phát huy hiệu quả việc sử dụng và quản lý tài sản nhà nước tại TDKTNN.

Công tác quản lý, điều hành của nhiều tập đoàn còn có sự hạn chế; chậm thay đôi để phù hợp so với yêu cầu quản trị doanh nghiệp theo cơ chế thị trường và xu thể hội nhập; trong quản trị doanh nghiệp còn mang tính chủ quan, duy ý chí, quan liêu Các TDKTNN chủ yếu áp dụng phương thức quản lý, điều hành thông qua công ty mẹ Việc huy động quá nhiều vốn để thực hiện đầu tư, đa dạng hoá ngành nghề kinh doanh, thành lập nhiều công ty con, công ty liên kết hoạt động trong nhiêu lĩnh vực, ngành nghề của một số tập doan, tông công ty trony khi năng lực quan lý và khả năng tài chính có hạn đã dẫn tới hệ số no/vén chủ sở hữu cao, anh hưởng không tốt đến năng lực tài chính va hiệu qua sử dung

von tại doanh nghiệp Ty lệ nợ phải trả/vôn chủ sở hữu bình quân hiện tại của

các tập đoàn, tông công ty thâp hơn mức 3 lân theo quy dịnh cua Chính phụ Tuy nhiên vẫn có một sô tập đoàn, tông công ty huy động số von lớn dé dau tu các dự án nên có tỷ lệ huy động von (nợ) trên von chủ sở hữu cao, anh hưởng đến hiệu quả sản xuất kinh doanh, bảo toàn vốn theo quy định cua Chính phu.

Một số tập đoàn, tong công ty trong những năm vừa qua tham gia góp vốn vào ngân hàng thương mại cô phan, công ty chứng khoán, quỹ dau tư chứng

khoán, bảo hiểm, bất động sản với số tiên khá lớn Tính đến cuối năm 2009, tý

lệ đầu tư vào những lĩnh vực nảy đã dân dam bao theo quy định của Chính phú Tuy nhiên, hoạt động đầu tư trong những lĩnh vực nảy chưa thực sự hợp ly khi nguồn vốn cho hoạt động sản xuất kinh doanh chính còn hạn chế Mặt khác việc đầu tư vào những tổ chức này chủ yêu là đầu tư dai hạn nên không hiệu quả trong ngăn hạn, nhất là trong thời gian khủng hoảng tài chính toàn cầu từ nửa cudi năm 2008 cho đến nay.

Việc tuân thủ các quy định của Nhà nước trong công tác quản lý, sử dụng

vốn và tài sản nhà nước tại nhiều tập đoàn, tông công ty chưa cao, biéu hiện ở chế độ báo cáo thường xuyên, định kỳ chưa day đủ, không đúng thời gian quy định Chất lượng không đảm báo yêu câu, thiếu chỉ tiêu để thực hiện so sánh, đánh giá việc sử dụng vốn, tài sản nhà nước Đầu tư ra ngoài doanh nghiệp vẫn còn dàn trải, chưa tập trung vào ngành nghề kinh doanh chính hoặc chủ yếu.

Ngày 27 tháng 11 năm 2009, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 49/2009/QH12 về việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn, tông công ty nhà nước, trong đó có giao cho Chính phủ: “Tiến hành rà soái, sửa đổi, bỏ sung kịp thoi, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật theo thấm quyên dé điều chỉnh toàn diện, đồng bộ và thông nhất các vấn dé về quan lý, quan trị doanh nghiệp, sư

dụng vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn, tổng công ty nhà nước Trình Quốc hội

sửa đổi, bổ sung các luật liên quan và sớm trình dé ban hành Luật sw dụng vốn và tai san nhà nước đầu tư vào kinh doanh`.

Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của minh thì Bộ Tư pháp sẽ giúp Chính phủ thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật mà Quốc hội đã giao cho Chính phủ thực hiện Vi vậy, việc thực hiện nghiên cứu dé tài Dé tài khoa học cấp cơ sở "Hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý tài

san nhà nước trong tập đoàn kinh tê nhà nước" sẽ là cân thiệt.

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Nghiền cứu về tập doan kinh tê nhà nước là một một chủ đề thu hút được nhiều sự quan tâm của báo giới”; nhiều chuyên gia kinh tế và chuyên gia pháp lý đã có nhiều kết quả nghiên cứu trên nhiều khía cạnh liên quan của vẫn đề này như các bài viết “Van dé hoàn thiện Hoàn thiện khung pháp lý cho việc hình

thành và hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước” của PGS TS Lê Xuân

Bá, Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương; “Một số ý kiến về hoàn thiện khung khổ pháp lý cho hoạt động của các TĐKT nhà nước ở Việt Nam” của PGS TS Nguyễn Đăng Nam; “Khung pháp lý cho hoạt động của tập đoàn kinh tế nhà nuóc” của PGS.TS Trần Văn Tá, Chủ tịch Hội kiểm toán viên hành nghề Việt Nam Trong cuốn sách “Đổi mới, nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước - Bao dam vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong nền kinh té thị trưởng định hướng xã hội chủ nghĩa” —- Nhà xuất bản chính trị quốc gia năm 2012, các tác gia cũng có nhiều bài viết liên quan đến đối mới tổ chức va hoạt động, quan lý sử dụng vốn, tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nha nước Ban Déi mới và Phát triển doanh nghiệp, Bộ Kế hoạch va Dau tư, Bộ Tu pháp và các cơ quan nhà nước khác cũng đã tô chức nhiều hội thảo với sự tham gia của nhiều nhà khoa học, chuyên gia, nhà quản lý và làm công tác thực tiễn nghiên cứu nhằm hoàn thiện khung khổ pháp lý cho tô chức và hoạt động của tập doàn kinh tế nhà nước Tuy nhiên, cho đến nay, hiệu quả hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước còn nhiều hạn chế, bất cập; khung pháp lý cho tập đoàn kinh tế nhà nước còn có những lỗ hồng, thiếu sót cần tiếp tục nghiên cứu Vì vậy, việc thực hiện nghiên cứu đề tài Đề tài khoa học cấp cơ sở "Hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước" sẽ góp phần cùng các nghiên cứu khác để hoàn thiện pháp luật vẻ lĩnh vực này.

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đề tải sẽ tập trung nghiên cứu thực trạng hệ thống pháp luật điều chỉnh việc sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, một phan của nội dung dé tài sẽ đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật nham nâng cao hiệu qua sử dụng va quản ly tài sản nhà nước trong TDKTNN.

” Tim kiếm thông qua trang Google voi từ khoá “tập đoàn kinh tế nhà nước” cho thầy có 4.020.000 kết quả trong

0.35 giấy các bái viết hen quan chu dé nay

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài.

Dé tai được nghiên cứu dựa trên chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghia

duy vật lịch sử Vận dụng các phương pháp nghiền cứu khoa học cụ thể như:

phương pháp điều tra, tông hợp, thống kê, phương pháp so sánh, phương pháp

phân tích diễn giải, quy nap cũng được van dụng dé giải quyết các vin đề

phát sinh từ nội dung nghiên cứu của đề tài.

5 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu cúa Đề tài

5.1 Mục tiêu

Đề tài có mục tiêu tong quát như sau:

- Đánh giá thực trạng pháp luật vé TĐKTNN và pháp luật về sứ dung và quan ly tài sản nhà nước trong TDKTNN, ưu điểm va hạn chế, điểm phủ hợp và chưa phù hop

- Kiến nghị xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả quan lý và sử dụng tai san nhà nước trong TDKTNN.

5.2 Nhiệm vu

Dé thực hiện được các mục tiêu nói trên, Dé tài có nhiệm vu giải quyết một số van dé cơ bản sau đây:

Một là, nghiên cứu những van dé lý luận chung về mô hình TDKTNN trên thế giới;

Hai là, nghiên cứu về sự hình thành các TDKTNN tại Việt Nam;

Ba là, nghiên cứu và phân tích những kinh nghiệm quốc tế vé sử dụng va quản lý tài sản nhà nước trong các tập đoàn kinh tế và rút ra những bài học cho Việt Nam;

Bon là, nghiên cứu và đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh việc sử dụng va quản ly tai sản nhà nước trong TDKTNN tại Việt Nam;

Năm là, đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về sử dụng và quản lý tai sản nhà nước trong TDKTNN tại Việt Nam.

6 Những thành công cơ bản của Đề tài

6.1 Qua việc nghiên cứu và đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh việc

sử dụng và quan lý tài sản nhà nước trong TDKTNN tai Việt Nam, Dé tài đã

phát hiện được nhiều tổn tại, hạn chế của khung pháp luật hiện hành trong lĩnh

vực này.

6.2 Dé tài đã tổng hop được những kinh nghiệm quốc tế về sử dụng vi quản lý tài sản nhà nước trong các tập đoàn kinh tế, từ đó rút ra những bài học cho Việt Nam.

- 6.3 Dé tài đã kiến nghị được một loạt các giải pháp hoàn thiện pháp luậ

nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong TĐKTNN trong thời gian tới Trong số các giải pháp này, đáng lưu ý nhất là kiến nghị vi việc đổi mới tô chức và quy chế thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu Nh: nước đối với doanh nghiệp gắn với việc thu hẹp và tiến tới không còn chức năn; đại điện chủ sở hữu nhà nước của các Bộ, UBND cấp tỉnh đối với doanh nghiệt có vốn nhà nước, đảm bảo việc tách bạch giữa chức năng của chủ sở hữu v:

chức năng quản lý nhà nước.

Day là nguyên tắc rất cơ bản cần phải tuân thủ vì theo Dé tài thì van d& nổi cộm nhất của TDKTNN hiện nay và là gốc rễ dẫn tới kinh doanh thua lỗ yếu kém là chưa tách biệt chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu với chúc năng quản lý hành chính nhà nước theo quy định của Luật Doanh nghiệp Kidt lam “hai trong một”, cơ quan quan lý hành chính nhà nước vẫn đồng thời là ec quan thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với tập đoàn, tang công ty da dẫn đến tình trạng chồng chéo, thiếu minh bạch về vai trò, chức năng của cơ quan nhà nước.

7 BO cục Đề tài

Đề tài này được xây dựng theo bô cục sau đây:

Chương | Những van để ly luận chung về tập đoàn kinh té nhà nước v‹

kinh nghiệm quốc té về su dụng và quan lý tái sản nhà nước trong tập đoàn kini

Chương 2 Thực trạng pháp luật điều chỉnh việc sử dung va quan ly tà san nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước.

Chương 3 Hoàn thiện pháp luật vé sử dụng và quản lý tài sản nhà nước

trong tập doan kinh tê nhà nước.

CHUONG I

NHỮNG VAN ĐÈ LY LUẬN CHUNG VE TAP DOAN KINH TE NHÀ NƯỚC VA KINH NGHIỆM QUOC TE VE SỬ DỤNG VA QUAN LY TÀI

SAN NHA NUOC TRONG TAP DOAN KINH TE J Khái quát về tập đoàn kinh tế

1 Vài nét về mô hình tập đoàn kinh té nhà nước

Mô hinh tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước xuất hiện lần dau tiên

vào đầu thé ky thứ XIX (khoảng từ năm 1830) tại một số nước Tây Âu, trong

giai đoạn đại công nghiệp phát triển Nguyên nhân chính của sự xuất hiện này là một số sản phẩm hay ngành kinh tế tự nó mang tính chất độc quyên rat cao, nêu dé nam trong khu vực tư nhân ma mục dich hang đầu của nó là lợi nhuận thì sẽ có nguy cơ dẫn tới những chiều hướng phát triển thiên lệch, có hại cho sự phát triển chung của toàn bộ nền kinh tế quốc gia, đồng thời làm giảm khả năng cạnh tranh của nước đó với các nước láng giéng trong khu vực Bởi vậy, các thé lực

kinh tế và chính trị của những quốc gia nảy, thể hiện tập trung trong vai trò Nhà

nước, đã di tới quyết định thành lập các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước, tập trung vào các ngành cung cap than, điện, hang không, bưu chính viễn thông, một số sản phẩm trong lĩnh vực kết câu hạ tầng khác như cung cấp nước, giao thông vận tải thủy, bộ (đường sắt) Ngoài ra một số đòi hỏi nhất định về an ninh và quốc phòng khiến cho Nhà nước cần trực tiếp năm lấy, ví dụ ngành hàng không, ngành bưu chính viễn thông

Mô hình TDKTNN được hình thành với 3 chức năng chính là: (i) Chống nguy cơ độc quyền tư nhân đối với những sản phẩm kinh tế cần thiết cho sự phát triển chung kinh tế cả nước; (ii) Nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế cả nước đối với các quốc gia khác trên thị trường thé giới; (iii) Dap ứng những yêu cầu có liên quan mật thiết đến an ninh và quốc phòng Đồng thời, các tập

đoàn này có 4 tiêu chi hay đặc tinh: (i) Chiu sự quản ly theo luật pháp; (ii) Hoạt

động trong thể chế tài chính công khai minh bạch; (iii) Có thé huy động vốn từ

khu vực tư nhân hoặc khu vực công dưới dạng bán trái phiếu hay cô phan theo

những quy định chặt chế của luật pháp và của thé chế tài chính quốc gia, song

không dược phép có ngân hàng riêng; (iv) Phải có khả năng cạnh tranh trên t trường nội địa và thé giới.

Tuy nhiên, sự phát triển bứt phá của công nghệ và khoa học kỹ thuật cũr như quá trình toàn cầu hóa ngày càng sâu rộng trong các thập kỷ 60 — 80 của tl

ký XX đã mang lại 2 hệ quả: (¡) Khả năng cạnh tranh của các tập đoàn kinh

thuộc sở hữu nhà nước ngày càng giảm sút so với khu vực kinh tế tư nhân, \ nhìn chung tính hiệu quả của chúng đối với toàn bộ nền kinh tế ngày càng tha: ngày càng trở thành hiệu qua âm tới mức cản trở sự phát triển của nền kinh t (1) Sự phat triển năng động của công nghệ và dịch vụ thời kỷ đi vào kinh tế ( thức và toàn cầu hóa cho phép chuyên ngày cảng nhiều sản phẩm kinh tế va dic vụ vào khu vực tư nhân Trước tình hình trên, các quốc gia Tây Âu đã phải lo:

bỏ phân lớn các tập đoàn kinh tê thuộc sở hữu nhà nước.

Lịch sử phát triển các tập đoàn kinh thế thuộc sở hữu nhà nước tại cá nước công nghiệp phát triển cho thay, nó chỉ có vai trò nhất định vào những th: diém và hoàn cảnh lịch sử cụ thé, đòi hỏi cần tạo lập sự độc quyền nhà nud nhất định dé đảm bảo sự phát triển chung của nền kinh tế cả nước Dưới go nhìn lợi ích tong thé, các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước chỉ nên duy ti cho những sản phẩm mà khu vực kinh tế tư nhân làm không hiệu quả bằng hoặ

không làm duoc’.

2 Sự hình thành va phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Vié Nam và những tôn tại, hạn chế cần khắc phục

2.1 Khái quát về hình thành và phát triển các tập đoàn kinh t nh

nước ở Việt Nam

Ngay từ đầu những năm 1990, Dang ta đã chủ trương “Hình thành một s¿

tô chức kinh tế lớn với mục đích tích tụ, tập trung cao về vốn, đủ sức cạnh tranl

trên thị trường thế giới” (Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương Kho: VII) Nam 1994, căn cứ Nghị quyết của Quốc hội và Kết luận Phiên họp củ: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 91/TTg về việc th điểm thành lập tập đoàn kinh doanh mở đường cho việc thành lập 18 tống côn; ty quy mô lớn (gọi tắt là Tổng công ty 91) Một năm sau (1995), Quốc hội thôn; qua Luật Doanh nghiệp Nhà nước lần đầu tiên, trong đó có quy định về mô hint

` Xem: Nguyễn Trung - Mô hình tập đoàn nhà nước và méi lo vượt tầm kiểm soát, Báo điện từ Vietnam.net,

nuày 09/09/2008.

tổ ›hức và hoạt động của các tông công ty Sau khi thành lập, moi tông cong ty

91 có điều lệ tô chức và hoạt động ban hành bằng Nghị định của Chính phú.

Đến Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Dang lan thứ ba, khỏa 1X

(thing 9 nam 2001), van dé thanh lap tap doan kinh tế mới dược dé cap mot cach cu thé Nghi quyét Hội nghị chỉ rõ: “Hình thành một số tập đoàn kinh tê

mẹnh trên cơ Sở các tổng công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phản

kinh tế, kinh doanh đa ngành, trong đó có ngành kinh doanh chính, chuyền môn

hóa cao va giữ vai trò chi phối lớn trong nền kinh tế quốc dân ”” Năm 2003, Quốc hội thông qua Luật Doanh nghiệp nhà nước mới, trong do quy định về các

mo hình tổ chức tong công ty nhà nước nhưng chưa quy định về TĐKTNN Cuối năm 2005, lần đầu tiên khái niệm “tập đoàn kinh tế” xuất hiện trong một văn bản luật (Điều 149 Luật Doanh nghiệp), trên cơ sở đó, Nghị định 139/2007/NĐ-CP (sau này là Nghị định 102/2010/NĐ-CP) đã quy định rõ tập đoàn kinh tế là nhóm công ty có quy mô lớn, nhưng không có tư cách pháp

Một trong những lý do thúc đây việc thành lập các TDKTNN ở nước ta là sử dụng lợi thế kinh tế theo quy mô của TĐKTNN để đạt được hiệu qua cao

hơn, sức cạnh tranh tốt hơn Mục tiêu này được thê hiện trong nhiều nghị quyết

của Đảng về đôi mới DNNN và trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước về thí điểm thành lập TDKTNN và điều lệ của các TDKTNN Thành lập TĐKTNN nhằm tăng khả năng cạnh tranh trong quan hệ kinh tế với nước ngoải (Đại hội Đảng lần thứ VII); nhằm mục đích tích tụ, tập trung cao về vốn, đủ sức cạnh tranh trên thị trường thé giới (Hội nghị Đại biểu toàn quốc giữa nhiệm ky khoá VII); để cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả (Hội nghị lần

thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX); trở thành những doanh

nghiệp có vị trí ở tầm cỡ khu vực (Đại hội Đảng lần thứ XI), hoặc ở tầm cỡ khuvực và toàn cầu (Đại hội Đảng lần thứ XII) Những định hướng trên đây được

hiểu với hàm ý là nhằm hình thành các TDKTNN có quy mô lớn, có thương,

hiệu, có khả năng cạnh tranh và xếp hạng về kinh tế ở tầm khu vực và toản cầu.

Điều lệ tổ chức và hoạt động của các công ty mẹ các tập đoàn đều ghi rõ mục

tiêu tôi đa hóa hiệu quả hoạt động của tập đoàn, kinh doanh có lãi, bao toàn va

4 : 4 ns : TẢ ậ h : : : :

ni quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chap hành Trung ương Đảng, khóa [X, Nxb Chính trị quốc gia Ha Nội

01,tr.21,

phát trién von chủ sở hữu đâu tư tại công ty mẹ tập doan va von của công ty r

dầu tư tại các doanh nghiệp khác.

Nghị định 101/2009/NĐ-CP về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt độn quan lý và giám sát TDKTNN cũng quy định rõ về mục tiêu kinh tế của thí dié thành lập TDKTNN là tăng cường quản lý, giám sát có hiệu quả đối với vốn, 1

sản nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp trong tập đoàn Bên cạnh đó, c

TDKTNN không chỉ được định hướng vào mục tiêu kinh tế thuần tuý là có hi: quả và có sức cạnh tranh cao mà còn nham tới các mục tiêu khác Các TĐKTN

còn được sử dụng với tư cách là công cụ cân đối, điều chỉnh kinh tế vĩ mô, th hiện vai trò kinh tế công ich và xã hội Trong thực tế, một số TDKTNN du giao nhiệm vụ cân đối cung cầu những mặt hàng thiết yếu cho nên kinh tế nl diện, xăng dau, than v.v.; TDKTNN không được tăng giá theo cơ chế thị trười khi có biến động về kinh tế vĩ mô hoặc lạm phát như trường hợp của Tập đo: Điện lực Việt Nam không được tăng giá điện hoặc của Tập đoàn Than — Khoa:

sản Việt Nam không được tăng giá than, hoặc tat cả các TĐKTNN buộc phải c

giảm dau tu để chống lạm phát, ồn định kinh tế vĩ mô Điều lệ của tất cả c công ty mẹ của các tập đoàn cũng quy định rõ một loại mục tiêu mà cTDKTNN phải thực hiện là hoàn thành các nhiệm vụ khác do chủ sở hữu gia

trong đó có nhiệm vụ công ích và trách nhiệm xã hội.

Theo Nghị định 101/2009/NĐ-CP, một trong các mục tiêu của c

TĐKTNN thí điểm thành lập là bảo đảm các cân đối lớn trong nền kinh tế qu dân, ứng dụng công nghệ cao, tạo động lực phát triển cho các ngành, các lit vực khác và toàn bộ nên kinh tế Ví dụ minh chứng cho mục tiêu thành |: TĐKTNN nhằm kết hợp giữa hoạt động kinh tế và hoạt động công ích là ở T: đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam Tập đoàn là doanh nghiệp chủ yếu, thi

hiện chính sách cung ứng dịch vụ bưu chính, viễn thông công ích của Nha nud

chiếm 100% sản lượng dịch vụ bưu chính công ich, 63% sản lượng dịch vụ vic thông công ích, phố cập điện thoại, internet tới các xã vùng sâu, vùng xa, bi những nơi này thành trung tâm thông tin, văn hóa cho các cộng đồng dân cư n

a: + VÀ z oA : A ~+LA:6

xa xôi, tạo điêu kiện phát triên kinh tê - xã hội.

` Nghị quyết của Chính phủ số 08/2008/NQ-CP ngày 31 tháng 3 năm 2008 về phiên hop Chính phủ thường

thang 3 nam 20008 và Nghị quyết của Chính phú sô 11/NQ-CP ngày 24 thang 02 năm 201 Ivê những giải pl

chủ yêu tập trung kiểm chế lạm phát, ôn định kính tế vĩ mô, bao đảm an sinh xã hội.

°'EFập doan Buu chính Viễn thông Việt Nam (2010), Báo cáo tổng kết mô hình tập đoàn kinh tế, Hà Nội.

Như vậy, việc thành lập các TDKTNN dược nhăm tới ca 2 mục tiêu: vừa kinh tế, vừa thực hiện chính sách do nha nước giao hoặc định hướng,

Triển khai chủ trương này, tháng 11 năm 2005, tập đoàn kinh tế nhà nước

đầu tiên của nước ta là Tập đoàn Công nghiệp Than — Khoáng sản Việt Nam ra

đời và đi vào hoạt động, theo Quyết định số 198/2005/QD-TTg, ngày 8/8/2005

của Thủ tướng Chính phủ, về việc thành lập công ty mẹ Cùng năm đó, Tổng

công ty Dệt May Việt Nam cũng chuyền thành Tập đoàn Dệt May Việt Nam;

Tổng công ty Bảo hiểm Việt Nam cũng được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt dé án thành lập Tap doan Tài chính - Bao hiểm Bảo Việt Năm 2006, Tổng công ty Buu chính — Viễn thông Việt Nam (VNPT) chuyển thành Tập đoàn Bưu chính -Viễn thông Việt Nam (VNPT), Tong công ty Dau khí Việt Nam chuyên thành Tập đoàn Dầu khí Việt Nam Đầu năm 2007, Thủ tướng Chính phủ có văn bản đồng ý để Tổng công ty Thuốc lá Việt Nam chuyên thành Tập đoàn Thuốc lá Việt Nam; chỉ đạo, yêu cầu Bộ Xây dựng xây dựng dé án thành lập Tập đoàn Công nghiệp xây dựng (do Tổng công ty Sông Đà làm nòng cốt), và Tập đoàn Chế tạo cơ khí nặng (do Tổng công ty Lắp máy Việt Nam làm nòng cốt); Tổng công ty Cao su Việt Nam chuyển thành Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam Hoạt động của các TDKTNN đã đạt được những kết quá nhất định, là

công cụ điều tiết vĩ mô hiệu qua của Nhà nước, năm giữ những ngành, lĩnh vực

then chốt trong nền kinh tế Các tập đoàn kinh tế đã thực hiện vai trò nòng cốt trong việc bình 6n giá cả, góp phan kiềm chế lạm phát, ôn định kinh tế vi mô, bảo đảm an sinh xã hội và tăng trưởng bên vững.

Tinh từ khi TDKTNN đầu tiên được thí điểm thành lập từ năm 2005 dén nay có 13 TDKTNN đã được phê duyệt dé án thí điểm thành lập Trong đó, 11 TDKTNN có công ty me là công ty nhà nước (CTNN) và 2 TDKTNN (Tập

đoàn Bảo hiểm Bảo Việt và Tap đoản Xăng dầu) có công ty me là công ty cô

Bang 1: Các TDKTNN được phê duyệt đề án thí điểm thành lập

Năm Sở hữu nhà nước

oo ; thành lập | trong vốn điều lệ

Tên tập đoàn ¬

công ty mẹ ở thời

điểm thành lập

1 Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam 2005 100%

2 Tập đoàn Công nghiệp Than va Khoáng san | 2005 100%Việt Nam

"3 Tậpdoàn Dệt may Việ Nam |2005 — |100% 1¬ 4 Tap doàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam 2006 100%

5 Tập doàn Điện lực Việt Nam 2006 100%

| 6 Tập đoàn Dau khí Việt Nam 2006 100%

7 Tập doàn Công nghiệp Cao su Việt Nam 2006 100%

8 Tập đoàn Bao hiểm Bảo Việt 2007 74.17%9 Tập doàn Viễn thông Quân đội 2009 100%

: 10 Tập đoàn Hóa chất Việt Nam 2009 | 100% | lập đoàn Công nghiệp xây dựng Việt Nam 2010 100% 12 Tập đoàn Phát triển nhà và Đô thị VietNam |2010 — |100% - “13 Tap đoàn Xăng dầu Việt Nam 2011 94,99%

Quy mô vốn nhà nước trong TĐKTNN thể hiện trước hết ở quy mô vốn điều lệ Các TĐKTNN được phê duyệt dé án thí điểm thành lập đều là những nhóm công ty có quy mô lớn xét về quy mô vốn điều lệ.

Bảng 2: Quy mô vốn điều lệ của các TĐKTNN thí điểm thành lập Tên tập đoàn Vốn điều lệ (tỷ đ)

| Tập doan Dau khí Việt Nam 177.628

2 Tập đoàn Điện lực Việt Nam 110.000 l

1 Tập ohn Buu chinh Vién thong Viét Nam 72.237

4 Tập đoàn Công nghiệp Than va Khoáng sản Việt | 14.794 |

5 Tập đoàn Công nghiệp Tau thủy Việt Nam 18.5746 Tập đoàn Dệt may Việt Nam 3.4007 Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam 18.574

8 Tập doan Bao hiểm Bao Việt 6.804

9 Tập doàn Viễn thông Quân đội 50.000

10 Tập doàn Hóa chất Việt Nam 8.000

11 Tập doan Công nghiệp xây dựng Việt Nam 4.607

I2 Tập doan Phát triển nhà và Đô thị Việt Nam 4 322

Nguồn: Tổng họp tir các Điều lệ tố chức và hoại động c cua 12 TDKTNN

Tuy vậy, so sánh quy mồ von điều lệ của Tập đoàn Dau khí Việt Nam

-tập đoàn có quy mô vốn điêu lệ lớn nhất (vốn điều lệ 177.628 ty đông) và Tập

đoàn Dệt May - tập đoàn có quy mô von điêu lệ nhỏ nhat (von điều lệ 3.400 ty

đồng) thì thay rang giữa chung có su khác biệt rất lớn (chênh lệch nhau 52 lần) Chi riêng vốn điều lệ của 4 TDKTNN gômg Tập đoàn Dau khí Việt Nam

(PVN), Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập doan Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT) và Tập đoàn Viên thông Quan đội (Viettel) đã chiếm tới 83%

tổng vốn điều lệ của toàn bộ 12 TDKTNN Sự chênh lệch rat lớn về quy mô vốn

điều lệ giữa các TDKTNN cho thay mức dau tư của chủ sở hữu nha nước phụ thuộc rất nhiều vào vị trí ngành nghề kinh doanh của tập đoàn và sự quan tâm của nhà nước đối với ngành nghê kinh doanh của tập đoản.

Việc tự tích tụ vốn của các doanh nghiệp trong quá trình thí điểm thành lập TDKTNN may năm vừa qua hầu như không phải là nhân tố chính tác động đến việc hình thành nên những TDKT có quy mô vốn lớn, mà chính là sự dau tư lớn của Nhà nước và lợi thé từ tổng công ty trước khi chuyển đối thành TĐKTNN Sự hỗ trợ trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho dau tư xây dựng cơ bản và chi thường xuyên tạo thuận lợi không nhỏ cho các TDKTNN Đó là một

trong những yếu tố làm cho tổng tài sản của các tập đoàn tăng mạnh trong giai

Nguôn: Website Bộ Tài chính http//www.mof.gov.vn

Bên cạnh đó, ngoải nguôn vôn chủ sở hữu, cũng có xu hướng cá

TDKTNN thời gian qua tăng quy mô tài sản dé củng cố vị thé thị trường tron: nước bang các biện pháp vay nợ từ các nguồn tin dụng khác dé đầu tư tăng tà

sản So sánh tải sản và von chủ sở hữu của các TDKTNN (không tính Vinashin

cho thấy, tông tài sản của các TDKTNN năm 2010 tăng 1,67 lần so với nan 2008, trong khi vốn chủ sở hữu của các TDKTNN chỉ tăng 1,4 lần.

Bảng 4: Vi trí của các TDKTNN’ trong các doanh nghiệp Việt Nan và trong khu vực DNNN năm 2009

Tỷ trọng | Ty trọncủa các |của cáToàn bộ

"¬ Các -_ | Toan bội TĐKTNN TĐKTNIChi tiêu - DN Việt

FƒĐKTNN N DNNN trong toan | trong toà

Nguồn: GSO (2011), Business results of all enterprises of Vietnam in

2009, Statistics Publishing House, va tông hop cua CIEM tai Toa dam “Tong

kết thi điểm hình thành TDKTNN" do CIEM tô chức tháng 9/2011.

2.2 Những tồn tại, hạn chế cần khắc phục trong quá trình hình thành

và phát triển tập đoàn kinh tế ở Việt Nam

Thực tiễn hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước trong thời gian qua

đã khăng định thành công bước đầu trong việc thực hiện chủ trương dúng dan

của Dang va mục tiêu thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước của Chính phủ Mặc dù vậy, nhưng phải thừa nhận răng, việc thành lập các TDKTNN ở

Việt Nam không hề giống cách mà các quốc gia trên thế giới đã làm Theo kinh

nghiệm quốc tế, TDKTNN thường là một tổ hợp các công ty có mỗi liên kết gan

bó với nhau về lợi ích kinh tế, sản phẩm, công nghệ, tài chính và các dịch vụ kinh doanh khác Tập đoàn kinh tế ở các nước được tô chức theo loại hình phô biến là công ty mẹ - công ty con Điều đáng chú ý là tập đoàn kinh tế ở nhiều

nước thường không có tư cách pháp nhân, trong khi các công ty con, các công ty

liên kết là doanh nghiệp có tư cách pháp nhân day đủ Sự khác biệt giữa TĐKTNN ở Việt Nam và các tập đoàn kinh tế ở các quốc gia trên thé giới thé hiện ở các điểm sau đây:

Thứ nhất, các TDKTNN của ta được hình thành từ sự chuyến đổi của các tổng công ty nhà nước thông qua quyết định của Thủ tướng Chính phủ va là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, có tư cách pháp nhân Tuy nhiên, TDKTNN và công ty mẹ của tập đoàn không có sự phân biệt rõ ràng

về địa vị pháp ly trong quy định pháp luật và cả trong hoạt động thực tế Chưa có tập đoàn kinh tế nào được hình thành trên cơ sở các doanh nghiệp tự phát

triển, tích tụ và tập trung vốn, dau tư chi phối doanh nghiệp khác bằng các biện pháp sáp nhập, mua cổ phan, góp vốn; hoặc trên cơ sở các doanh nghiệp độc lập tự nguyện liên kết với nhau Do được thành lập, liên kết bằng các quyết định

hành chính, nên một số tập đoàn là biến thể của mô hình tông công ty cũ, chưa thực hiện được mục tiêu đề ra là trở thành các tập đoàn kinh tế mạnh.

Do tập đoàn kinh tế nhà nước được thành lập, liên kết bằng quyết định

hành chính, một số tập đoàn là biến thé của mô hình tổng công ty cũ, nên chưathực hiện được mục tiêu đề ra là trở thành tập đoàn kinh tế mạnh Quy mô vànguôn von quá nhỏ so với các tập đoàn kinh tế trong khu vực và trên thê giới; tô

chức va hoạt động chưa có đổi mới nhiêu so với tong công ty nhà nước tru đây, chưa tạo được sự đột phá mạnh mẽ cho mô hình tập đoàn kinh tế, Kết qi sản xuất, kinh doanh của một số tap doan chưa tương xứng với dau tư của NI nước, hiệu quả hoạt động chưa cao, năng suất lao động còn thấp, sức cạnh trai chưa dap ứng yêu câu của hội nhập kinh tê quốc tê.

Thư hai, do mô hình, phạm vi hoạt động chưa được xác định rõ ràng, ‹

sở pháp lý thiểu vững chắc, nên trong quá trình hoạt động của các tập đoàn, tir

trạng vốn chiếm dụng cao, nợ quá hạn và khó đòi Theo tài liệu của Kiểm toz

Nhà nước công bố sau khi xem xét tình hình hoạt động và tài chính của các té đoàn kinh tế nhà nước thì tỷ lệ vốn bị chiếm dụng cao, nợ quá hạn và khó đi

phát sinh lớn, đầu tư ngoài ngành dàn trải, chưa xây dựng kế hoạch tiền lương

Báo cáo kết quả kiếm toán năm 2011 về niên độ ngân sách năm 2010 c chỉ ra nhiều sai phạm trong công tác điều hành, quản lý và sử dụng nguồn vá của các tập đoàn, tong công ty nhà nước được kiểm toán Don cử, Tap doa Dién luc Viét Nam (EVN) 16 hon 8.400 ty đồng về lợi nhuận trước thuế na 2010, tổng tải sản - nguồn vốn giảm gan 7.790 ty đồng, thuế và các khoản cò phải nộp ngân sách nhà nước tăng 102 tỷ đồng Kết quả kiếm toán tại các doan nghiệp nhà nước đã điều chỉnh tổng tài sản - nguồn vốn giảm hơn 8.110 tỷ đồn; tông doanh thu - thu nhập thuân giảm 240 tỷ đồng, lợi nhuận trước thuế giải 7.116 tỷ đồng, thuế và các khoản còn phải nộp ngân sách nha nước tăng 937,8 t đồng Tổng nợ phải thu của 21 tập đoàn, tông công ty đến hết năm 2010 | 56.656 ty đồng, nợ phải thu trên tổng tài sản là 9,7% và trên vốn chủ sở hữu | hơn 36% Do chưa có biện pháp thu hồi nợ hiệu quả và ảnh hưởng của suy tho¿ kinh tế nên nhiều doanh nghiệp có tỷ lệ vốn bị chiếm dụng cao, nợ quá hạn v khó đòi phát sinh lớn như Tập đoàn HUD, Tổng công ty Xây dựng đường thủy Tổng công ty Máy động lực và máy nông nghiệp Cùng với đó, việc xác din! kiểm kê sản phẩm dở dang, nguyên nhiên vật liệu xuất dùng và tổn kho chư chính xác, nhất là các doanh nghiệp khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản xây dựng Tinh trạng hang tôn kho dự trữ lớn, vượt nhu cau, tài sản cổ định di dưa vào sử dụng nhưng lại chưa quyết toán, đặc biệt là do không nghiên cứu kí nhu cầu nên nhiều tập đoàn, tong công ty sử dụng tài sản cố định sau đầu tụ không hiệu quả Tuy nhiên, 11/21 tập đoàn, tổng công ty hoạt động kinh doanl chủ yếu trên vốn chiếm dụng, vốn vay, trong đó một số doanh nghiệp có hệ sc

nợ phải trả trên von chủ sở hữu va lợi ích của cô đông thiêu sô cao Chang hại

Tông công ty Xây dựng Trường Sơn là hơn 9 lần, Tập đoàn HUD là hơn 4 lần,

Tổng công ty Xây dựng và Phát triển hạ tang gan 4,8 lần Diéu này dé gặp phái

nguy co mất an toản, mất cân đổi tài chính, đặc biệt là các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực xây dựng, bat động sản và các doanh nghiệp ma san pham có giá trị lớn, thời gian sản xuất kéo dài.

Theo đó, Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính hơn 21.765 ty

đồng, trong đó, các khoản tăng thu hơn 3.207 ty đồng; giảm chỉ hơn 2.199 ty đồng Tại 29 tập đoản, tổng công ty, ngân hàng thương mại nhà nước và tô chức

tài chính, số thuế, phí và các khoản khác phải nộp tăng thêm sau kiêm toán 1a hơn 589,5 tỷ đồng Tại Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, Thanh tra Chính phủ cũng có kết luận sai phạm hơn 18 nghìn tỉ đồng Số tiễn nảy bao gồm những nội dung cần xử lý về mặt tài chính, việc hoàn thành, bồ sung các thủ tục hành chính, các việc làm chưa đúng quy trinh, trong số đó, có 15,6 nghìn tỉ đồng đầu tư của tập

đoàn cho các dự án dầu khí ngoài nước Khoản thứ hai gần 2.000 tí liên quan

vốn cổ phần hóa các công ty con Khoản nữa với 620 tỉ đồng liên quan ứng vốn

cho một số tập đoàn địa phương, việc thất thoát ra sao phải làm rõ”.

Có thể nói, đầu tư và quản ly đầu tư của các tập đoàn kinh tế nha nước kém hiệu quả không chỉ khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, mà còn làm gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực to lớn và kéo dài khác, như: Tăng sức ép lạm phát trong nước; mat cân đối vĩ mô, trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất - nhập khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tích lũy - tiêu dùng, cũng như mất cân đối và gia tăng chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng, miễn, địa phương và bộ phận dân cư trong xã hội

Thứ ba, các đề an thành lập TDKTNN thường thiên về khía cạnh 16 chức, sắp xếp dé hình thành cơ cấu thành viên, trong khi những van dé như chiến lược

phát triển kinh doanh, đổi mới quản trị và cơ chế vận hành chung, công tác nhân

sự chưa được quan tâm thỏa đáng.

Vân dé nôi cộm nhat của tập đoàn kinh tê nhà nước va là goc rê dan tớikinh doanh thua lỗ, yêu kém là chưa tách biệt chức năng thực hiện các quyên

chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính nhà nước theo quy định của Luật

Doanh nghiệp Kiéu làm “hai trong một”, co quan quản lý hành chính nha nước ‘ Chuyén dé số 2: Thi điểm thành lập tap đoàn kinh tế nhả nước và những van đẻ can xứ lý nhằm nâng cao hiệu

— sole TUNG RAN TR ORR tận đ0AAkw h tế nhà nước - TS Đặng Vũ Huân, Tạp fTrDân chữ va Hấp ”

nh BOT PPAR tng DAI HỌC LUẬT HA nit | ER FY RAE ầ n

¬

van déng thời là cơ quan thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước | với tập đoàn, tống công ty dẫn đến tình trạng chỗng chéo, thiếu minh bạch vai trò, chức năng của cơ quan nhà nước Trong khi đó, mô hình và phương th

hoạt động còn nhiều bất cập làm hạn chế chất lượng quản lý, sử dụng vốn, sản nhà nước tại tập đoàn, tổng công ty.

Việc thí điểm thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước dựa trên cơ sở c tông công ty 90, 91, cùng với việc chuyên các tông công ty nhà nước sang h‹ động theo mồ hình công ty mẹ - công ty con cũng chưa được phân định rõ rà giữa tập đoàn và tổng công ty Việc thay đổi này chủ yếu mới mang tính hi thức ma chưa có sự thay đổi mang tinh căn bản về quan ly nha nước cũng ni

quan trị doanh nghiệp Vai trò chu sở hữu công ty mẹ cũng bị giới hạn: Công

mẹ không được toản quyền định đoạt vốn, tài sản của công ty con, kể cả công TNHH một thành viên Hiện chưa có quy định hạn chế co cấu đầu tu trong n bộ tập đoàn, tông công ty dẫn đến tình trạng một số trường hợp công ty con di tư ngược trở lại công ty mẹ, công ty me đầu tu chi phối cả “công ty cháu” là phức tạp quan hệ đầu tư, gây tình trạng chong chéo, lẫn lộn trong việc thực hié quyền của chủ sở hữu vốn, gây ảnh hưởng không tốt đến chất lượng quản lý, ‹ dụng vốn nhà nước Thêm nữa, cơ chế giám sát và tô chức thực hiện giám s cúa các cơ quan quản lý Nhà nước về sử dụng vốn, tài sản nhà nước đổi với tệ đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty còn nhiều bất cập Quyết định s 224/2006/QD-TTg được coi là công cụ quản lý đối với doanh nghiệp nhà nud để ràng buộc trách nhiệm của ban quản lý doanh nghiệp vào hiệu quả sử dụn vốn, tài sản nhà nước nhưng chưa có chế tài đủ mạnh xử ly các hạn chế, yé kém Chưa có quy chuẩn về quản lý, giám sát đối với tập đoàn, tổng công ty nh nước dẫn đến tinh trạng mỗi bộ, ngành có cách thức và mức độ quản ly tập doar tổng công ty khác nhau Một số tập đoàn kinh tế nhà nước còn được trao chứ năng có tính quản lý nhà nước về chuyên ngành, dẫn đến “hành chính nhà nướ hóa” trong mối liên hệ với các doanh nghiệp khác, cũng như với chính quyên đi: phương Chưa phần định rõ yêu cầu và cơ chế quản lý giữa hoạt động dau tư v lợi nhuận và phi lợi nhuận Trên thực tế, trong các tập đoàn kinh tế nhà nước đang có sự nhập nhang gitta nguồn vốn hoạt động vì lợi nhuận với nguồn vol hoạt déng phi lợi nhuận Trách nhiệm xã hội của các tập đoàn kinh tế nhà nước doi với ôn định kinh tế vĩ mô song hành, trùng lặp với nhiệm vụ sản xuất kinl

doanh, từ đó, dân đên đâu tư của tập đoàn vừa bị phân tán, vừa kém hiệu quả.

Thực tế cũng cho thây, chúng ta còn chậm xảy dựng một hệ thông tiêu chí

an toàn về mặt tài chính trong hoạt động sản xuất - kinh doanh đề làm cơ sở cho

giám sát, quản lý nhà nước tại các tập doan, tông công ty Trước khi ban hành Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 5/2/2009, không có văn bản pháp luật nào

quy định hệ số an toàn vốn, tỷ lệ von và điều kiện được dau tư vào các lĩnh vực

rủi ro như chứng khoán, ngân hàng, bất động sản, quỹ đầu tư Hệ qua là nhiều

tập đoàn, tổng công ty đi vay hoặc chiếm dụng vốn quá lớn so với vốn chủ sở

hữu, dẫn đến năng lực tài chính yếu kém Không it tập đoàn, tông công ty dau tư quá nhiều vào các lĩnh vực rủi ro, trong khi đang rat thiéu vốn cho hoạt động sản xuất - kinh doanh chính, vừa làm giảm hiệu quả sử dụng vốn, tải sản nhà nước

vừa làm giảm năng lực thực hiện nhiệm vụ chính được Nhà nước giao Điền hình là việc đầu tư vào bất động sản, chứng khoán gây thua lỗ lớn.

Thứ: tu, các tập đoàn kinh tế chủ yêu quan tâm đến phê duyệt dé án hình

thành tập đoàn Sau phê duyệt cả cơ quan nhà nước và tập đoàn chưa chú trọng

theo dõi và giám sát việc thực hiện để án Công ty mẹ được hình thành chủ yếu từ tổ chức lại văn phòng tổng công ty nhà nước, sáp nhập hay ghép nối doanh nghiệp thành viên và các công ty con được hình thành từ chuyển déi các doanh

nghiệp thành viên.

Việc thực hiện huy động vốn, nguồn lực của các thành phan kinh tê khác vào sản xuất, kinh doanh thông qua cổ phan hóa, tiếp nhận doanh nghiệp thành viên, cùng các thành phần kinh tế khác thành lập các công ty cỗ phần mới tạo ra cơ cấu đa sở hữu ở một số tập đoàn triển khai còn chậm, dẫn tới hạn chế vé thu

hút thêm vốn, kinh nghiệm quan lý, điều hành và sự giám sát của xã hội đói với

hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước Một số tập đoàn có tỷ lệ nợ trên vốn còn quá cao, dẫn đến độ rủi ro lớn, khả năng thanh toán nợ thấp Việc xử lý

các tồn tại về tài chính còn chậm do nhiều nguyên nhân nhưng chưa được khắc

phục Không ít tập đoàn kinh tế nhà nước chưa phát huy được vai trò chỉ phối

trong lĩnh vực hoạt động Các mô hình tổ chức quản ly mới triển khai còn chậm,

ở một số tập đoàn vẫn duy trì biện pháp quản lý hành chính đối với các công ty

con Việc dự báo, giám sát, đánh giá đối với hoạt động của các tập đoàn kinh tế

chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của mô hình nảy.

Thứ năm, việc t6 chức thực hiện công tác quản lý, giám sát tài chính

doanh nghiệp còn thiểu thông nhất, tính tuân thủ chưa cao, mỗi Bộ, ngành, Ủy

ban nhân dân có cách thức quản lý Tập đoàn, Tong công ty khác nhau, một số

công tác còn mang tính hình thức như việc đánh giá xếp loại doanh nghiệp ct

các Bộ, địa phương thường chậm, một sé truong hop kết quả xếp loại DNN

không dam báo đúng quy định; nhiều Tập đoàn, Tong công ty vi phạm chế ‹

báo cáo, thống kê, không chấp hành nghiêm chỉnh chế độ tài chính doar nghiệp, kỷ luật thu nộp ngân sách nhưng không bị co quan chủ quản kiểm tr:nhac nhở, xử ly trách nhiệm đôi với ban lãnh đạo.

Theo báo cáo kết quả giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại côn văn số 283/BC-UBTVQHI2 ngày 4/11/2009 cho thấy: Công tác quản lý, giái sát vốn và tài sản nhà nước đâu tư tại doanh nghiệp còn bị buông lỏng Có Bc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố không theo dõi, nam sát được tình hình hoz động của các Tổng công ty và không tổ chức đôn đốc định kỳ kiểm tra việc thự hiện nhiệm vụ, quyền han của người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanl nghiệp Có nơi gần như khoán trắng cho Hội đồng quản trị (nay là hội đồng

thành viên) Tập đoàn kinh tế, tống công ty nên tình trạng doanh nghiệp tự vay

vốn trong và ngoài nước, sử dụng vốn và tài sản của chủ sở hữu đầu tư vào các lĩnh vực rủi ro, góp vốn thành lập nhiều công ty con, công ty liên kết hoạt động trong các lĩnh vực, ngảnh nghề không thuộc ngành nghề kinh doanh chính nhưng không báo cáo cơ quan được phân công thực hiện quyền chủ sở hữu ngày

cảng pho biển.

Công tác kiểm tra giám sát tài chính doanh nghiệp chưa được thực hiện thường xuyên, nên những sai phạm trong việc đầu tư, quản lý tài chính tại các doanh nghiệp không được phát hiện kịp thời, khả năng phát sinh tốn thất lớn Mặt khác, do thực hiện cơ chế “hậu kiểm” nên các cơ quan quản lý nhà nước không thực hiện việc kiểm tra quyết toán bao cáo tài chính của DNNN như trước đây mà thay vào đó là cơ chế quản lý và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN (trên cơ sở báo cáo của doanh nghiệp sau khi kiểm toán độc lập) và thông qua cơ chế hậu kiểm bởi kiểm toán nhà nước hoặc thanh tra tài chính, thanh tra Chính phủ Tuy nhiên do chưa có quy định và chế tài cụ thể ràng buộc trách nhiệm của kiểm toán viên, công ty kiểm toán độc lập cũng như chất lượng, đội ngũ kiểm toán viên còn thấp nên chất lượng của các báo cáo kiểm toán độc lập chưa cao, còn thiếu độ tin cậy dẫn tới trong một số trường hợp phân ánh không trung thực chính xác vẻ tình hình hoạt động và kết quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp Thêm vào đó, công tác kiểm toán hoặc thanh tra nhà

nước chỉ tiền hành mang tính kê hoạch, chọn điêm sau khi có phê duyệt của co

quan có thâm quyền (Quoc hội, Chính phủ) hoặc khi có đâu hiệu sai phạm

(không thường xuyên) nên sau khi kiểm toán, thanh tra phát hiện sai phạm thì

các sai phạm đã xảy ra, gây hậu quả nghiêm trọng.

Chẳng hạn, các TDKTNN hiện nay vẫn sử dụng tiêu chí kinh doanh “co

lãi” trong đánh giá hoạt động kinh doanh của mình, trong bao cao VỚI các cơ

quan nhả nước, hoặc công bô với các phương tiện thông tin đại chúng Tuy

nhiên, xem xét sâu hơn tiêu chí này thì thực chat sử dụng vôn nha nước va hiệu

quả kinh doanh của các TDKTNN lại không dung như các TĐKTNN phan anh

và báo cáo của các cơ quan quản ly TDKTNN Trong năm 2010, có 10 trong SỐ 11 TDKTNN dat tiêu chí kinh doanh có lãi Tuy nhiên xét vẻ mức độ hiệu qua

sử dụng von nhà nước (ví dụ tỷ lệ lãi tính trên von chủ sở hữu ROE) lại có sự chênh lệch rất lớn giữa các TĐKTNN và ngay cả trong nhóm các tập đoàn được coi là có hiệu quả cao hơn xét về tiêu chí này Theo Báo cáo của Ban Chi dao

đổi mới và phát triển doanh nghiệp”, năm 2010 các tập đoàn, tổng công ty nhà

nước có tỷ suât lợi nhuận trước thuê trên von chủ sở hữu chỉ ở mức 13,1% - tức

là thấp hơn mức lãi suất vay thương mại trung bình từ các tô chức tín dụng trong cùng thời kỳ Trong đó, phan lớn trong số 96 tong công ty, tập đoàn không dat mức tỷ suat lợi nhuận này, vì có tới 80% tông sô lợi nhuận trước thuê của 96 tông công ty, tập đoàn là đến từ 4 Tập đoàn Dầu khí, Tập đoàn Viễn thông quần đội, Tập đoàn Bưu chính viễn thông và Tập đoàn Cao su.

Bang 5: Ty suất lợi nhuận vốn chủ sở hữu của các TĐKTNN

2 Tập đoàn Công nghiệp Than và | Hợp nhất 40,4 1267 |344

Khoang san Viét Nam Céng ty me 39,0 21,8 20.1 "

3 Tập đoàn Dau khí Việt Nam Hop nhật 20,9 | 18,3 192

Công ty me 11,9 12,2 10,7

Ine : Be ee BY eee iy oe we do ` ha gh : : a ẩBáo cáo của Ban Chi đạo Đổi mới va Phát triển doanh nghiệp về tình hình các tập đoàn kinh tế, tổng công ty 91ngây 15 tháng 02 năm 201 ltại Hội nghị trién khai nhiệm vụ kê hoạch nam 2011 giữa Lãnh đạo Chính phủ voiChủ tịch Hội đồng thành viên, Tổng giám đốc các tập đoàn kinh tế, tổng công ty đặc biệt, Ngân hang Phat triển

Việt Nam và các ngân hàng thương mại nhà nước.

|4 Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt| Hợpnhất |266 |186 363

Hơn nữa, trong may năm gan day, rủi ro tài chính của các TDKTNN không chỉ là môi quan tâm của các cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước, ma còn của cả hệ thông các cơ quan tài chính và của các bên có liên quan Theo số liệu của công ty mẹ các TDKTNN tính đến thời điểm 30/6/2010, chỉ có Tập đoàn Viễn thông quân đội, Tập đoàn bưu chính viễn thông và Tập đoàn dầu khí là có nợ thap hơn vôn chủ sở hữu Da sô các Tập đoàn kinh tê còn lại đêu có nợ

gap 2-3 lần vốn chủ sở hữu.

Bảng 6: Hệ sô nợ trên vôn chủ sở hữu của các công ty mẹ tập đoàn

kinh tế ở thời điểm 30/6/2010

Hệ sô nợ trên vôn

2 Tập doin CN XD ¬

W 3i Tập đoàn Dệt- May Việt Nam | 2.77

a 4 Tập doan Phat trién nha và đồ thị Việt Nam 2.57

có 5, Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam 2.46 có 6 'Tập đoàn Điện lực Việt Nam | 2,28 7 Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản 1,59 m Tập đoàn Hóa chất Việt Nam 1.47

9 Tập đoàn Viễn thông quân đội 0.86

10 Tập đoàn Bưu chính viễn thông Việt Nam 0.82 |

W ¡1 Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam 0,62

1ñ Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam Dane tai co cau |

Nguồn: CIEM (2011), Tổng hợp báo cáo 10 năm sắp xép, đổi mới và phát

‘rién doanh nghiệp

Tinh trạng rủi ro về tai chính của một số các TDKTNN cho thấy thực trạng yêu kém trong quan lý nợ va rủi ro tai chính từ cả phía TĐKTNN lẫn từ

phía các cơ quan nhà nước.

Thứ sáu, địa vị pháp lý của tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như phương thức quản tri là một trong những van đề cần phải nhìn nhận lại một cách nghiêm

túc Với địa vị pháp lý của tập đoàn kinh tế nhà nước được quy định trong Nghị định 101/2009/NĐ-CP đã khiến nhiều Bộ, ngành không thể “đụng” đến tập đoàn Theo Nghị định 101/2009/NĐ-CP vẻ thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt

động và quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước, Hội đồng quản tri của các tập doancó từ 5 đến 9 thành viên do Thủ tướng Chính phủ bồ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn

nhiệm hoặc thay thế, khen thưởng, kỷ luật theo dé nghị của Bộ trưởng Bộ quan

lý ngành Chủ tịch Hội đồng quản trị có quyền quyết định đầu tư thành lập mới,

tô chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu công ty con là công ty trách nhiệm hữu

hạn một thành viên với mức vốn điều lệ của mỗi công ty đến 50% tong giá trị tai

sản được ghi trong báo cáo tài chính gần nhất của công ty mẹ Với địa vị như vậy, nhiều Chủ tịch Hội đồng quản trị tập đoàn tự cho mình cái ghế sánh ngang

Bộ trưởng , có tập đoàn đóng cửa không tiếp đoàn kiểm tra, phót lờ các yêu

cầu của Bộ quản lý ngành! Quyển hạn của Chủ tịch Hội đồng quản trị thậm chí

còn vượt cả Quốc hội, bởi nêu tổng giá trị tài sản tập đoàn, tổng công ty là 100 nghìn ty, thì Chủ tịch Hội đồng quản trị tập đoàn được quyết đến 50%, tức 50 nghìn ty, trong khi 35 nghìn ty đã thuộc thâm quyền của Quốc hội Bởi thé việc mua sắm các con tàu nâng tổng số vốn lên cả trăm nghìn tỷ đồng, nhưng Quốc hội không được quyết, dẫn tới tàu cũ, tàu thải của nước ngoài có dịp đến

; ` oR I0

“nghi ngơi” ở cang biên của nước ta

Trong khi đó, phương thức quản trị vẫn theo mô hình cũ, đầu tư lớn nhưng lợi nhuận thấp, chậm đổi mới theo thị trường cũng là vẫn dé nan giải ở không ít tập đoàn Theo các chuyên gia kinh tế, nguyên nhân của những bê bối tại tập đoàn, tông công ty còn nam ở việc khu vực Nhà nước đang tham gia vào quá nhiêu hoạt động, dự án khác nhau, ở nhiều lĩnh vực nhưng đều không hiệu quả Họ đã có so sánh răng, nếu doanh nghiệp nhà nước bỏ 13 đồng vốn mới thu được một đồng tăng trưởng, trong khi khối donh nghiệp tư nhân chỉ cần một nửa Con số nợ 218.000 tỷ của các tập đoàn, tổng công ty cũng từ đó mà ra va rất khó giải quyết khi mà tỷ lệ nợ ở nhiều nơi đã cao gấp 10 lần vốn chủ sở hữu -Trước đây, khi mới hình thành tập đoàn, có nhiều ý kiến cho rằng không cần thí điểm nhiều, chỉ dừng lại ở khoảng 2 đến 3 tập đoàn, sau một thời gian sẽ đánh giá tất cả các mặt xem mô hình như vậy có phát triển tốt không, tác dụng của nó mang lại ra sao, hiệu quả thé nao Tuy nhiên, do việc chuyển đổi và cho ra đời hàng loạt các tập đoàn nhưng việc hoạt động lại không hiệu quả, đã dẫn đến tình trạng nợ nan, bê bối như hiện nay.

II Một số kinh nghiệm quốc tế về quản lý đoanh nghiệp có phần vốn

của nhà nước và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

1 Một số mô hình quan lý doanh nghiệp có phần vốn của nhà nước trên thé giới

Hâu hết các quốc gia trên thế giới hiện nay đều có các DNNN Thậm chí, OECD (2005) đã khang định

"_.DNNN vân chiếm một phan quan trọng trong GDP, lực lượng lao động và vốn DNNN thường phổ biến trong các ngành cung cấp dịch vụ công cộng và cơ sở hạ tang như năng lượng, giao thông và viên thông, là những

'? Chuyên đẻ số 2: Thí điểm thành lập tập doan kinh tế nha nước và những van dé cân xử lý nhằm nâng cao hiệu

qua quan lý tai san nha nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước - TS Đặng Vũ Huân, Tạp chí Dân chủ và Pháp

luật, Bộ Tu pháp

ngành mà hiệu quả của no rất quan trọng đổi với mét phần lớn dan số và các

ngành kinh tế khác".

Một khi còn tồn tại DNNN thì Nhà nước phải có trách nhiệm thực hiện

các quyền và nghĩa vụ của một chủ sở hữu Van dé là: Ai sẽ thực hiện chức năng

chủ sở hữu nhà nước tại các DNNN2

Tông hợp kinh nghiệm quốc tế cho thấy, các nước đều giao cơ quan hành pháp (Chính phủ) thực hiện chức năng này dưới sự giám sát của cơ quan lập pháp (Quốc hội) Tuy nhiên, bản thân Chính phủ không trực tiếp mà thường ủy

quyên cho các bộ, cơ quan hoặc tổ chức khác thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ so hữu nhà nước của minh theo xu thé chung hiện nay là "tập trung hóa

quyền sở hữu" tức hình thành rõ đầu mối thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà

nước tại mỗi DNNN.

Vẻ phương điện này thì cho đến nay có 3 mô hình chủ yếu:

- Mô hình "bộ chủ quản": Giao cho một bộ thực hiện chức năng, nhiệmvụ, quyên han của chủ sở hữu nha nước tại doanh nghiệp.

- Mô hình "công ty quản ly vốn nhà nước": Ủy thác chức năng chủ sở hữu cho một công ty chuyên về quản ly von nhà nước tại các doanh nghiệp.

- Mô hình "cơ quan chuyên trách": Thành lập một cơ quan chuyên về

quản lý, giám sát von nhà nước đâu tư tại các doanh nghiệp.

Với mỗi quốc gia, tùy theo quy mô, phạm vi và đặc điểm pháp lý của khu vực DNNN mà lựa chọn các mô hình khác nhau, kể cả áp dụng cả 3 mô hình như ở Trung Quốc hiện nay.

1.1 Mô hình "Bộ chủ quan"

Dây là cách thức truyền thống và hiện nay vẫn được hầu hết các nước áp

dụng Cơ chế thực hiện ở đây là Chính phủ giao một bộ - mà trách nhiệm chính

là Bộ trưởng - thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước ở một doanh nghiệp.

Một số nước, ví dụ New Zealand, thì áp dụng cơ chế “2 Bộ trưởng đồng nắm

vốn” là Bộ trưởng Tài chính và Bộ trưởng quản lý ngành.

Trong một thời gian dài trước đây, DNNN có ngành kinh doanh chínhthuộc lĩnh vực quản lý của bộ nào thì được giao cho bộ đó quản lý (hay còn gọi

là "Bộ chủ quản"), ví dụ Bộ Giao thông quản lý các hãng hàng không, công ty

đường sắt, Bộ Năng lượng quản lý các doanh nghiệp điện lực, v.v.

Bảng 7 Cơ quan chủ sở hữu nhà nước đối với phần vốn Chính phi!

Bộ Giao thông xây dựng và phát triển thành phố 35 2761 7 Bộ Giáo dục đào tạo và nghiên cứu " 13 1,4 '

Bộ Hợp tác và phát triển 5 20,6

"Bộ Văn hóa truyền thông 5 0,4 Bộ Ngoại giao 1 0,025 Bộ Tư pháp | 2,6

Bộ Dinh dưỡng nông nghiệp, báo vệ người tiếu dùng 2 8,7 ' |

Bộ Gia đình, người cao tuôi, phụ nữ và thanh niên J 0,025

Bị 2 0,052

Nguôn: Báo cáo "Tình hình góp vốn năm 2009" của Chính phủ CHLB Trong khoảng 10-15 năm trở lại đây, cùng với quá trình tư nhân hóa và cải thiện quản trị DNNN, có một xu thế đáng chú ý là: Các DNNN hoạt động kinh doanh thuộc mọi lĩnh vực, ngành nghề đã hoặc đang có kế hoạch tư nhân hóa, cô phân hóa được giao cho Bộ Tài chỉnh thực hiện chức năng chủ sở hữu. Các bộ quản lý ngành chỉ còn thực hiện chức năng chủ sở hữu tại một số DNNN công ích hoặc phục vụ các lợi ích công cộng, v.v.

Tong hợp các nghiên cứu về vân đê nay cho thay, Bộ Tai chính các nướcđang là cơ quan chịu trách nhiệm quản lý phân lớn giá trị tài sản nhà nước đâutư tại khu vực doanh nghiệp.

Hộp 1 Tổ chức thực hiện quyền sở hữu nhà nước tại Ba Lan va Thụy điển

Hién nay, việc thực thi quyên sở hữu nhà nước đôi với DNNN và phan von nha

- ¡ nước của Chính phủ Ba Lan do Bộ Ngân Khổ đảm nhiệm là chính Cụ thé, Bộ Ngân

Tha nam giữ 100% cô phan ở 268 doanh nghiệp, cô phan chi phối ở 42 doanh nghiệp

và cô phần không chi phối ở 213 doanh nghiệp (31/12/2010) Ngoài ra còn do một số

bộ như Bộ Quốc phòng, Bộ Nông nghiệp nhưng số lượng không đáng kê Trong thời

gian tới, Các doanh nghiệp này cũng sẽ được chuyên về do Bộ Ngân khô quan ly Ở Thụy Điển, Chính phủ là chủ sở hữu của 60 DNNN trong do có 46 doanh

nghiệp 100% vốn và năm phần vốn chỉ phối tại 14 doanh nghiệp Chính phú Thuy Điền vẫn là chủ thê lớn nhât trong nên kinh tế với tổng tài sản của các DNNN khoảng 240 tỷ USD, doanh thu gần 70 tỷ USD, lợi nhuận trước thuế khoáng 10 tỷ USD, sử

dụng gần 200 ngàn lao động (chiêm khoảng 5% tông sô lao động) Năm 2010, cô tức của Chính phủ Thụy Dién tại DNNN đạt gần 6 tỷ USD.

Bộ Tài chính quản lý sở hữu Chính phủ đối với 38 công ty; Bộ Doanh nghiệp quản lý 8 công ty, Bộ Giáo dục quản ly | công ty, Bộ Tư pháp quản ly | công ty Bộ

Môi trường quản lý 3 công ty, Bộ Y tế và các vân đẻ xã hội quản lý 6 công ty Bộ Văn

hóa quản lý 3 công ty và Bộ Ngoại giao quan ly | công ty Việc quản lý các công ty

được phân giao cho nhiều bộ ngành nhăm đảm bảo tính chất chuyên ngành và hiệu quả

quản lý theo lĩnh vực, theo đó, Bộ Y tê và Các van dé xã hội quản lý các công ty có

mục tiêu liên quan đến chính trị- y tế, xã hội; Bộ Văn hoá quản lý các công ty có mục

tiêu liên quan đến van đề chính trị - văn hoá; Bộ Môi trường quản lý các công ty hoạt

động trong lĩnh vực môi trường Trong các trường hợp nêu trên, Bộ trưởng là người

đứng tên danh nghĩa các cổ phần hoặc phần vốn Tuy nhiên, trong thực tế Bộ trưởng

chỉ là người đứng tên và uỷ quyền cho đơn vị trong Bộ thực thi các quyên của người

đứng tên.

Tuy nhiên, hiện nay, việc phân tán quyên sở hữu DNNN ở nhiêu bộ khác nhau

đã bộc lộ nhiều bat cập nên Chính phủ Thụy Điển có xu hướng chuyền dan các DNNN |

và phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp về Bộ Tài chính Đây là những doanh

nghiệp hoạt động đơn thuần vì mục tiêu lợi nhuận, hoạt động trong một thị trường

cạnh tranh được mở cửa hoàn toàn với sự tham gia của các doanh nghiệp tư nhân, cácdoanh nghiệp nước ngoài Những doanh nghiệp mà thị trường hoạt động sản xuất kinhdoanh chưa mở cửa hoàn toàn trước mắt sẽ tiếp tục do các Bộ Doanh nghiệp, Năng

lượng và Truyền thông, Bộ Y tế và các vấn dé xã hội, Bộ Văn hóa thực hiện quyền

chủ sở hữu nhà nước và khi thị trường được mở cửa hoàn toàn và thị trường cạnh tranh

thì các doanh nghiệp này sẽ được chuyền về Bộ Tài chính.

Nguén: Báo cáo khảo sát "Tach bạch chúc năng chu sở hữu nhà nước với chức

năng quản lý nhà nước ở Ba Lan và Thụy Điển", CIEM, 3/ 2012.

1.2 Mô hình công ty quan lý vốn nhà nước

Mô hình này thích hợp đối với việc quản lý phần vốn nhà nước tại cá: doanh nghiệp tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, công ty TNHH và thuả: tuý hoạt động với mục tiêu kinh doanh.

Mô hình này xuất hiện từ những năm 70 của thé kỷ trước ở Singapore vi từ những nam 90 từ công cuộc cải cách khu vực DNNN ở các nước có nên kin! tế chuyên đôi ở Đông âu và Trung Quốc, nơi mà có một số lượng lớn DNNN còn tồn tại từ cơ chế cũ nên các bộ chủ quản và cơ quan hành chính nhà nước

không thể thực hiện một cách có hiệu quả chức năng đại điện chủ sở hữu của

Hiện nay, mô hình này đã phố biến ở nhiều quốc gia và có vai trò ngày càng lớn Tại CHLB Đức, Chính phủ liên bang và Chính phủ các bang đều thanh lập công ty quan lý von nhà nước tham gia tại doanh nghiệp thuộc Bộ Tài chính

Tại Cộng hòa Áo, Công ty cổ phan đầu tư vốn nhà nước Áo (ÖIAG) là mội DNNN được giao quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp hàng đầu với tổng giá trị thị trường phần vén góp chiếm tới 24,2% trên thị trường chứng khoán Ac (ở thời điểm 30.12.2011)

Các kinh nghiệm tham khảo cho thay mô hình này là giải pháp bổ sung cùng ton tại với “chế độ chủ quản” trong thực hiện chức năng đại diện chủ sẻ hữu nhà nước.

Mặt khác, đây là một “công ty” có sở hữu nhà nước, vì vậy, cũng phải cc một Bộ (thường là Bộ Tài chính) thực hiện chức năng chủ sở hữu nha nước đố vol công ty nay.

Hộp 2 Mô hình hoạt động của công ty Temasek Holdings của Singapore

Công ty Temasek Holdings là một công ty đầu tư thương mại được thành lậy

vào ngày 25 tháng 6 năm 1974 và hoạt động theo Luật Công ty của SingaporeTemasck thuộc sở hữu của Chính phủ Singapore và được giao cho Bộ Tài chính thực

hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước Bộ Tài chính bố nhiệm và miễn nhiệm các than! viên của H6i đồng thành viên (gồm có 9 người, phần lớn là các doanh nhân xuất sắc dén từ khu vực tư nhân) Hang năm, Temasek có nghĩa vụ nộp báo cáo tài chính dé được kiểm toán bởi một công ty kiểm toán quốc tế cũng như định ky thông báo tin! hình hoạt động của công ty cho Bộ Tài chính Ngoài việc đóng thuế cho Chính phủ

Singapore, Temasek tiên hành chuyển giao một phân lợi nhuận của mình cho Bộ Tải

chính và giữ lại một phan lợi nhuận đề tiếp tục tái đầu tư.

Tính tới cuối tháng 3 năm 2012, Temasek quan lý một danh mục dau tu trị gia

lên tới 198 ty đô la Singapore (tương đương 161 tỷ đô la Mỹ) với đội ngủ nhân viên

trên loan cầu là 380 người, chủ yêu tập trung tại khu vực chau A Temasek tiên hành

dầu tư vào rất nhiều lĩnh vực như tài chính, viễn thông, truyền hình, bất động sản công

nghệ sinh học, vận tải, năng lượng Đây là một trong số ít các công ty toàn câu được

Standard& Poor’s và Moody’s xép hang tin nhiém rat cao 6 mire AAA va Aaa.

Với tư cách là một công ty đầu tu, Temasek sở hữu và quan ly các tài sản của mình một cách độc lập theo sự điều hành của Hội đồng thành viên công ty Hội đồng

thành viên công ty có quyền quyết định những van dé quan trong nhất của công:ty như

chiên lược phát triển dài hạn, ngân sách hàng năm, kế hoạch đầu tư và thoái von, ké

hoạch tài trợ, bổ nhiệm giám đốc điều hành Theo quy định của [Hiển pháp va luật pháp của Singapore, ngay cả Tổng thống và Chính phủ Singapore cũng không được phép can thiệp vào các hoạt động đầu tư, thoái vốn hay các quyết định kính doanh của

Nhiều công ty trong danh mục dau tư của Temasek sau này đã trở thành công ty niềm yết trên sàn chứng khoán mặc dù Temasek vẫn tiếp tục năm giữ một lượng lớn cổ phan (hoặc cổ phan chi phối trong một số trường hợp) tại các công ty nay, chăng

hạn như Công ty Viễn thông Singapore (SingTel), Singapore Airlines, Công tyKeppel Ngoài việc đầu tư vào các công ty tại Singapore,Temasek còn đầu tư vào các

công ty nước ngoài như ngân hàng Standard Chartered, Ngân hàng Xây dựng Trung

Quốc, Ngân hàng Trung Quốc Nguồn:

hilp:/www.temnmasekreview.com.S8/governance/governance_ƒfameworR.aspx vảAttp://en.wikipedia.org/wiki/Temasek_Holdings.

1.3 Mô hình cơ quan chuyên trách

Mô hình này chủ yếu xuất hiện ở các nền kinh tế chuyển đổi ở một số nước Đông Au từ dau những năm 1990 Vi dụ, Hungary thành lập Cơ quan quan lý tài sản sở hữu Nhà nước (State Property Agency) vào 3/1990 để đảm nhậnchức năng sở hữu phần lớn các DNNN quy mô vừa và lớn (khoảng 1900 doanhnghiệp) Mục tiêu của việc thành lập là chuyển các doanh nghiệp này sang hình

thức công ty kinh doanh và chuẩn bị cho quá trình tư nhân hoá Các DNNN còn

đầu tư tại các DNNN địa phương.

lại van được tiếp tục quan ly bởi các bộ quản lý ngành và chính quyên digphương.

Năm 2003, Trung Quốc thành lập Ủy ban Giám sát và quản lý tài sản nhà

nước (State-owned Asset Supervision and Administration Commission

SASAC) 6 cap trung uong dé chuyên trách quản ly vốn, tài sản Nhà nước tai các

DNNN trung ương quy mô lón.

Với mô hình đó, ở các địa phương cũng thành lập một tổ chức tương tu như SASAC trung ương để chuyên trách quản lý và giám sát tài sản nhà nước

Hộp 3 Mô hình hoạt động của SASAC

Dại hội Dại biểu Nhân dân toàn quốc lần thứ 10 đã thông qua mô hình cải cách.thé chế của Hội đông Nhà nước, trong đó xuất hiện Uy ban quản lý và giám sát tài san

sở hữu nhà nước thuộc Hội đồng Nhà nước (SASAC).

SASAC là cơ quan ngang bộ trực thuộc Hội đồng Nhà nước, được thành lập.

với mục Liêu tách quản lý doanh nghiệp ra khỏi quản lý của Nhà nước và phân địnhpiữa quyên sở hữu với thâm quyền quản lý nhà nước.

SASAC chịu trách nhiệm giám sát và quản lý tài sản nhà nước tại các doanh

nghiệp thuộc đói tượng giám sát của Chính phủ Trung ương, bao gồm cả các doanh:

nghiệp tài chính (ngân hang, công ty tài chinh ).

Quyên hạn và nghĩa vụ của SASAC bao gồm:

Theo ủy quyền của Hội đồng nhà nước và trên cơ sở Luật Công ty cùng các văn bản pháp luật có liên quan, SASAC thực hiện trách nhiệm của một nhà đầu tư; hướng

dẫn và thúc đây quá trình cải cách và tái cấu trúc DNNN; giám sát, bảo toàn và phát triển giá trị tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp; tăng cường quản lý có hiệu quả tài

sản nhà nước; thúc đây hình thành và vận hành hệ thống quản trị DNNN hiện đại; đề xuât chiên lược điều chỉnh cơ câu kinh tê nhà nước.

Thay mặt Nhà nước, SASAC thành lập các đoàn hội thẩm (hội đồng giám sát) dé giải quyết những van dé bat thường tại các DNNN; trực tiếp quản lý hàng ngày do với các doàn hội thầm này.

Bồ nhiệm, miễn nhiệm, đánh giá, thưởng, phạt các nhà quản lý điều hành cao cấp cua DNNN theo quy định pháp luật va kết quả hoạt động của họ; hình thành hệ thông lựa chọn cán bộ quản lý điều hành doanh nghiệp theo đòi hỏi của kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa và quản trị doanh nghiệp hiện đại.

Giám sát và quản lý việc bảo toàn, phát triển giá trị tài sản nhà nước tại các

doanh DNNN thuộc quyền quản lý thông qua chế dộ báo thông kê và kiêm toán: hình thành và cải tiên hệ thông chỉ tiêu bảo toàn, phát triên giá trị tài sản nha nước; bao vệ quyền và lợi ích của Nhà dau tư Nhà nước.

Đề xuất chính sách và quy định pháp luật cho công tác quan lý tai sản nha

nước; định hướng và giám sát công tác quản lý tài sản nhà nước địa phương theo quy

định pháp luật.

Thực hiện các nhiệm vụ khác yêu câu của Hội dông nhà nước.

Lãnh đạo của SASAC gồm Chủ nhiệm Uy ban, 6 Phó Chủ nhiệm, Thu ký Uy

ban Thanh tra ky luật của SASAC và một thành viên của Dang uy cơ quan.

Tổ chức của SASAC gom Van phong Co quan Uy ban, Cuc Chinh sach va luat pháp, Cục Đánh gia hoạt động, Cục thông kê và xác định gia trị, Cục quản ly quyền sở hữu, Cục kế hoạch-phát triển, Cục cải cách DN, Cục tái cấu trúc DN (sáp nhập, giải thể, phá sản), Cục Quản lý tiên lương tiền công, Cục Ilội thâm piám sát, Cục quan lý công tác quản trị của các nhà điều hành DN 1 va 2, Cục quan ly công tác xây dựng Đảng, Cục Quan hệ cộng đồng, Cục quản lý công tác quân chúng, Ban Nghiên cứu,

Ban Thanh tra kỷ luật SASAC, Cục Quan hệ đối ngoại, Cục Quản lý nhân sự, Cục

Quản lý cán bộ nghỉ hưu.

Ngoài ra, SASAC còn có các cơ quan trực thuộc là: Trung tâm thông tin, Trung

tâm nghiên cứu kỹ thuật cho công tác hội thầm giám sát, Trung tam dao tạo, Trungtâm nghiên cứu kinh tế, Nhà xuất bản Kinh tế Trung quốc.

Hiện SASAC thay mặt Nước Cộng hoà nhân Dân Trung hoa trực tiếp thực hiệnchức năng chủ sở hữu vốn nhà nước tại 159 DNNN trung ương quy mô lớn theo quy

định của Luật Công ty.

Việc hình thành cơ quan quản lý và giám sát tài sản nhà nước ở cả cấp trungương và địa phương đã giải phóng hầu hết sự can thiệp chủ sở hữu của các cơ quan

quản lý nhà nước đối với DNNN Hiện nay, các bộ, ngành trung ương và tương tự là

sở, ngành địa phương gần như không thực hiện quản lý DNNN theo chức năng chủ sở

hữu, kể cả việc tham gia bé nhiệm cán bộ quản lý doanh nghiệp; bỏ han tình trạng bộ

ngành can thiệp vào hoạt động sản xuất kinh doanh của DNNN bằng quyết định hànhchính; tạo điều kiện cho bộ, ngành tập trung vào quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh

vực đôi với mọi loại hình doanh nghiệp

Nguôn: Báo cáo nghiên cứu “Điều chỉnh hoạt động của DNNN nhằm thực hiệnCam kết gia nhập WTO”, Chương trình BWTO-CIEM, 12/2008.

2 Những bài học kính nghiệm cho Việt Nam

Có thé nhận thay ở các quốc gia vẫn còn tồn tại cơ chế giao cơ quan hành

chính nha nước thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước Diéu này là đặc thi

khách quan của chủ sở hữu nhà nước so với các chủ sở hữu tư nhân khác Tuy nhiên, khi đó các co quan nay sẽ có vai trò kép, vừa là cơ quan điều tiết thị trường vừa là chủ sở hữu doanh nghiệp (hay "vừa là trọng tai, vừa là ngườichơi”).

Do vậy yêu cầu đầu tiên đối với việc thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước chính là tách bạch giữa chức năng sở hữu và trách nhiệm điều tiết thị trường (hay còn gọi là chức năng quản lý nhà nước) nhằm, một mặt, đảm bảo môi trường cạnh tranh bình đăng và tránh bóp méo thị trường trên cơ sở đối xu công bằng của Nhà nước với các loại hình doanh nghiệp, mặt khác làm cho chủ

sở hữu nhà nước trở thành một chủ sở hữu chuyên nghiệp, tích cực và hành xử

tương đồng theo cách thức của các nhà đầu tư khu vực tư nhân.

ác giải phá việc thực hiện yêu câu này là:Các g háp cho việc thực hiện yêu câ là

+ Vệ nội dung thực hiện: Quy định rõ ràng va tách bạch nội dung chức

năng quản lý nhà nước với nội dung chức năng (quyền và nghĩa vụ) chủ sở hữunhà nước.

+ Chủ thê thực hiện: Giao cá nhân Bộ trưởng bộ chủ quản (ví dụ Bộtrưởng Tài chính, Bộ trưởng Giao thông ) thực hiện vai trò chủ sở hữu, đôngthời hình thành các vụ, cục chuyên trách về tư vân, giúp Bộ trưởng thực hiện

chức năng chủ sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp nhưng không thực hiện các

nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ.

+ Công cụ thực hiện: Không sử dụng các công cụ quản lý hành chính nhànước mà có các công cụ riêng đề thực hành vai trò của chủ sở hữu như các chủsở hữu khu vực tư nhân khác.

Cùng với giải pháp tô chức nêu trên, đê việc tách bạch có hiệu quả thì cácnước phải tiền hành hàng loạt các các chính sách bô trợ có liên quan Kinhnghiệm cho thây các nước thường tập trung vào các chính sách sau:

Thứ: nhát, cái cách khung khổ pháp lý cho hoạt động của DNNN

Các nước déu đang cô gang đưa DNNN có cùng khung khô hoạt động với khu vực tư nhân (ví dụ Luật Công ty chung) nhằm tạo điều kiện cho nha nước

với tư cách chủ sở hữu có thé tiép cận được các phương tiện và công cụ ma chu

sở hữu tư nhân đang áp dụng trên thị trường Các nhà đầu tư, không phân biệt nhà đầu tư là Nhà nước hay tổ chức, cá nhân khác, nhà đầu tư là tô chức, cá

nhân trong và ngoai nước đều được quyền hoạt động kinh doanh theo một khung pháp ly thông nhật.

Thư hai, có chính sách chủ sở hữu nhà nước rõ rang và minh bạch

Bat kỳ nghĩa vụ và trách nhiệm nào mà DNNN phải thực hiện có liên quan đến dich dụ công vượt ra ngoài chuẩn mực chung cho phép cần được luật pháp quy định rõ rang Các nghĩa vụ và trách nhiệm như vay cũng cần được công bô rõ cho công chúng va chi phí liên quan cân được chi trả minh bach.

Trong một số trường hợp, DNNN có thể thực hiện những trách nhiệm và nghĩa vụ đặc biệt vì mục tiêu xã hội hay chính sách công Một số nước có quy định về giá bán sản phẩm và dịch vụ của DNNN Những trách nhiệm và nghĩa vụ đặc biệt này có thế vượt ra ngoài chuẩn mực chung cho phép và cần được luật pháp quy định rõ ràng.

Các chi phí liên quan cũng cần được xác định rõ rang, công bó đầy đủ và phải được ngân sách nhà nước chỉ trả thỏa đáng trên cơ sở các điều khoản pháp lý cụ thé và/hoặc thông qua cơ chế hợp đồng, ví dụ hợp đồng quan lý hoặc dịch vụ Mức thù lao cần được xác định sao cho tránh làm biến dạng thị trường Điều này đặc biệt quan trọng nếu doanh nghiệp hoạt động trong các ngành kinh tế tự do cạnh tranh.

Khuôn khổ pháp lý và quản lý phải cho phép DNNN linh hoạt trong thay đổi cơ cấu vốn khi việc này là cần thiết để đạt được mục tiêu của doanh nghiệp Sự cứng nhắc về cơ cau vốn đôi khi gây khó khăn cho DNNN trong việc phát triển và hoàn thành các mục tiêu doanh nghiệp Nhà nước với tư cách chú sở

hữu cần xây dựng một chính sách tổng thể và tạo cơ chế cho phép thay đổi cơ

cầu vốn của DNNN một cách thích hợp.

Thứ ba, đặt DNNN vào môi trường cạnh tranh bình đăng trong tiếp cận

các nguôn lực.