Hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước

ạ ó ;T P i i Ẳ f > K H Ó * H O C PH Á P LÝ 11111 sm - ' v ì ĩ g ỉ p *• V■ ’■' ' •\ < •’£?'$ r / • '.• ■tCHOấ ĩ ặ ĩ c c Ấ i ' CO ■ $ tỉ ! # « PHẤP LUT NHM NNG CAO ' * > % ããã'ã' ô —1" •• -• - ? x & -: • ' ^X;S * ■ • ' '•*-■ '-V •.'ị Ậ Í •,-■ m rũệ '■■ ■ C *’V - v _ , 'A i '•"■• ' ' - PCS.TS Dựơỉíg ■■ Đăm H uệ, Vụ ; |r i Ậ g íắ ằ - l i o Dăng Vinbi Trưồng Phồi% w m ếsaa Mị M 33 ; B ộ T PHÁP VIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ • k i c - k -k -k ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP c o SỞ “HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VÀ QUẢN LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TRONG TẬP ĐOÀN KINH TÉ NHÀ NƯỚC” Chủ nhiệm Đe tài: PGS.TS Dương Đăng Huệ, Vụ truỏng Thư ký Đề tài: Ths Cao Đăng Vinh, T r u ỏ n g Phòng Vụ Pháp luật Dân - Kinh tế, Bộ T pháp TRUNG TÂM THÔNG TIN THƯ VIỆN TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘ: PHÒNG ĐỌC ^ DANH SÁ C H BAN CH Ủ N H I ỆM VÀ C Ộ N G T Á C VIÊN T H Ụ C HIỆN ĐẺ TÀI STT H o tên PGS.TS Dương Đăng Huệ - Vụ trưởng Vụ Pháp luật Dân - Kint’ Chủ nhiệm Đề tài Địa chí cịng tác tê, Bộ Tư pháp - Chủ nhiệm Đê tài Ths Cao Đăng Vinh - Thư lcý Trưởng phịng, Vụ Pháp luật Dân • Đe tài Kinh tế, Bộ T pháp Ts Lưu H ương Ly Vụ Pháp luật Dân - Kinh tế, Bộ T i pháp TS Đặng Vũ Huân Tạp chí Dân chủ Pháp luật, Bộ Ti pháp Ths Phan Đức Trung Viện Quản lý kinh tê Trung ương, Bệ Ke hoạch Đầu tư TO HP À Ẵ I s Iran liê n Cường r-p » ' Nguyên T rưởng Ban Doanh nghiệp Viện Quản lý kinh tế Trung ương Lê M ạnh Hùng Cục Phát triến doanh nghiệp, Bộ K ẽ hoạch Đầu tư Nguyễn D uy Long Cục Tài doanh nghiệp, Bộ Tà Ths Trần Thị Thu Thuỷ Vụ Pháp luật Dân - Kinh tế, Bộ Ti pháp 10 Nguyễn Thúy Hằng Vụ Pháp luật Dân - Kinh tể, Bộ Ti pháp 11 Nguyễn Tuấn Linh Vụ Pháp luật Dân - Kinh tế, Bộ Ti pháp MỤC LỤC NỘI DƯNG ĐÈ TÀI TRANG PHẦN THÚ NHÁT: BÁO CÁO PHÚC TRÌNH ĐÈ TÀI Lịi mỏ' đầu Chương 1: NHỮNG VẤN ĐÈ LÝ LUẬN CHUNG VÈ TẬP ĐỒN KINH TÉ NHÀ NƯỚC VÀ KINH NGHIỆM QC TÉ VÈ s DỤNG VÀ QUẢN LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TRONG TẬP ĐOÀN 07 KINH TÉ I Khái quát tập đoàn kinh tế 07 Vài nét mơ hình tập đồn kinh tế nhà nước 07 Sự hình thành phát triển tập đồn kinh tế nhà nước Việt 08 Nam tồn tại, hạn chế cần khắc phục II Một số kinh nghiệm quốc tế quản lý doanh nghiệp có phần 24 vốn nhà nước học kinh nghiệm cho Việt Nam Một số mơ hình quản lý doanh nghiệp có phần vốn nhà nước 24 giới L Những học kinh nghiệm cho Việt Nam 32 Chương 2: T H ự C TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIÈU CHỈNH VIỆC s DỤNG VÀ QUẢN LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TRONG TẬP ĐOÀN KINH TÉ NHÀ NƯỚC 33 I Tổng quan pháp luật điều chỉnh việc sử dụng quản lý tài 35 sản nhà nước tập đoàn kinh tế nhà nước hành Vê thành lập, tổ chức, hoạt động quản lý tập đoàn kinh tế nhà 35 nước chế phân công thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu 39 nhà nước tập đoàn kinh tế nhà nước Vê đâu tư sử dụng vốn nhà nước tập đoàn kinh tế nhà 46 nước Vê giám sát đánh giá hiệu hoạt động tập đoàn kinh tế nhà nước 49 quản trị doanh nghiệp tập đoàn kinh tế nhà nước 51 II Đánh giá thực trạng pháp luật sử dụng quản lý tài 54 sản nhà nuóc tập đồn kinh tế nhà nc Khung pháp lý cho việc hình thành, tơ chức hoạt động tập 55 5oàn kinh tế nhà nước ban hành chậm, không đồng Khung pháp luật liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước chưa 55 tạo thành thê thống nhất, đồng bộ, quán; chưa đầy đủ phù hợp với đặc điếm tập đoàn kinh tế nhà nước Một số quy định văn pháp luật liên quan chưa thống 58 với gây nhũng cách hiểu, vận dụng khác triên khai tô chức thực Nhiều nội dung chưa quy định cụ thể, chi tiết chưa có 59 hướng dẫn gây khó khăn cho việc triển khai thực tạo tùy tiện tố chức thực Một số quy định hành chưa phù hợp với thực tế đặc thù 62 tập đoàn kinh tế nhà nước Nội dung nhiều quy định cịn chưa hợp lý, thiếu tính khả thi 64 Chương HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÈ s DỤNG VÀ QUẢN LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TRONG TẬP ĐOÀN KINH TÉ NHÀ NƯỚC 67 I Quan điểm, định hướng hoàn thiện pháp luật sử dụng 67 quản lý tài sản nhà nưóc tập đồn kinh tế nhà nước Xác định lại vai trò tập đoàn kinh tế nhà nước 67 Đẩy mạnh đổi chế thực quyền đại diện sở hữu 69 nhà nước tập đoàn kinh tế nhà nước Tăng quyền tự chủ việc hình thành, hoạt động tập 75 đồn kinh tế nhà nước Tăng cường giám sát, kiểm soát quyền chủ sở hữu nhà nước 77 tập đoàn kinh tế nhà nước Tiêp tục mạnh qúa trình xếp, đổi mới, nâng cao hiệu sức cạnh tranh tập đoàn kinh tế nhà nước 80 Đổi nâng cao hiệu quản trị doanh nghiệp 81 tập đoàn kinh tế nhà nước Đẩy mạnh m inh bạch hố hoạt động cơng khai tài 82 tập đoàn kinh tế nhà nước II Nhũng giải pháp hoàn thiện pháp luật nhăm nâng cao hiệu 83 sử dụng quản lý tài sản nhà nước tập đoàn kinh tế nhà nước Xây dựng Luật sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh 83 Hoàn thiện quy định thành lập doanh nghiệp 100% vốn 85 nhà nước, thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước Xây dựng Nghị định riêng điều chỉnh tô chức, hoạt động 86 tập đoàn kinh tế nhà nước Ban hành Quy chế giám sát tài đánh giá hiệu qủa hoạt 88 động tập đoàn kinh tế nhà nước Xây dựng thực thể chế kiểm soát viên theo Luật Doanh 88 nghiệp đổi với T Đ K T N N nhà nước nắm giữ 100% von điều lệ Xây dựng nguyên tắc quản trị doanh nghiệp áp dụng cho 89 tập đoàn kinh tế nhà nước Tố chức đạo Tập đoàn kinh tế sớm xây dựng, thực 90 Đề án tái cấu doanh nghiệp Kết luận 92 Tài liệu tham khảo 94 PHẦN T H Ử HAI: CÁC CHUYÊN ĐÈ NGHIÊN c ứ u CỦA ĐÈ TÀI C huyên đề số 1: Thực trạng hệ thống pháp luật liên quan đến quản 97 lý sử dụng tài sản nhà nước doanh nghiệp lciến nghị hoàn thiện - Ths Cao Đăng Vinh - Vụ Pháp luật Dân - Kinh tế, Bộ Tư pháp C huyên đề số 2: Thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước vấn đề cần xử lý nhằm nâng cao hiệu quản lý tài sản nhà nước tập đoàn kinh tế nhà nước - TS Đ ặng Vũ Huân, Tạp chí Dân chủ Pháp luật, Bộ Tư pháp 11] C hun đề số 3: M ột số mơ hình kinh nghiệm quôc tê vê thực 127 chức chủ sở hữu nhà nưó'c doanh nghiệp - Kiên nghị chế thưc quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tập đoàn kinh tế Việt Nam - Ths Phan Đức Trung, Viện Quản lý kinh tế Trung ương, Bộ Ke hoạch Đâu tư Chuyên đề số 4: v ấ n đề sở hữu tài sản doanh nghiệp nhà 153 nước - Thực trạng kiến nghị hoàn thiện - PGS.TS Dương Đăng Huệ, Vụ Pháp luật Dân - Kinh tế, Bộ Tư pháp Chuyên đề số 5: Thực tiễn đầu tư sử dụng vốn nhà nước 167 tập đoàn kinh tế - Thực trạng kiến nghị hoàn thiện pháp luật - TS Trần Tiến Cường, Nguyên Trưởng Ban Doanh nghiệp, Viện Quản lý kinh tế Trung ương C huyên đề số 6: Cơ chế thực quyền chủ sở hữu doanh 187 nghiệp 100% vốn nhà nước - Thực trạng kiến nghị hoàn thiện Lê Mạnh Hùng, Cục Phát triển doanh nghiệp, Bộ Ke hoạch Đầu C huyên đề số 7: Hoàn thiện chế pháp lý nâng cao hiệu 205 giám sát, đánh giá chủ sở hữu nhà nước đổi với hoạt động sử dụng tài sản, quản lý tài tập đồn kinh té nhà nước - Nguyễn Duy L ong - Cục Tài doanh nghiệp, Bộ Tài C huyên đề sổ 8: Thực trạng kiến nghị đổi chế, 219 sách tài doanh nghiệp Nhà nước làm chủ sở hữu Nguyễn Thúy H ằng, Vụ Pháp luật Dân - Kinh tế C huyên đề số 9: Pháp luật điều chỉnh đầu tư vốn nhà nước 227 tập đoàn kinh tế nhà nước - M ột số tồn tại, hạn chế kiến nghị hoàn thiện - Ths Cao Đăng Vinh - Vụ Pháp luật Dân - Kinh tế, Bộ Tư pháp C huyên đề số 10: Cải thiện quản trị doanh nghiệp nhà nước với việc nâng cao hiệu quản lý, sử dụng tài sản nhà nước doanh nghiệp - Nguyễn Tuấn Linh - Vụ Pháp luật D ân - Kinh tế, Bộ Tư pháp 241 PHẦN THỨ NHẤT BÁO CÁO PHÚC TRÌNH ĐÈ TÀI LỜI M Ở ĐÀU Tính cấp thiết đề tài Hiện nay, có 12 tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN) thành lập, nắm giữ tới 30% tổng giá trị tài sản (khơng tính Tập đồn Cơng nghiệp tàu thúy Việt Nam), 51% tổng số vốn chủ sở hữu gần 40% lao động khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Nếu tính tổng số doanh nghiệp cua toàn kinh tế 11 T Đ K TN N chiếm tói 10% tỏng giá irị tài san, irên 14% tổng số vốn chủ sở hữu 7,6% lao động hợp đồng dài hạn1 Việc nâng cao hiệu sử dụng quản lý tài sản nhà nước TĐKTNN có ý nghĩa quan trọng doanh nghiệp nắm giữ tỷ trọng lớn vê vôn, tài sản nguồn [ực khác nhà nước doanh nghiệp đêu chiêm lĩnh vị trí thống lĩnh thị trường ngành, lĩnh vực then chốt nên kinh tế Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hệ thống pháp luật sử dựng quán lý tài san nhà nước T Đ K T N N nhiều bất cập, chưa đầy đủ đông đáp úng yêu cầu quản lý tình hình mà DNNN chuyển sang hoạt động theo quy định Luật Doanh nghiệp năm 2005 Theo quy định Điều 166 Luật Doanh nghiệp năm 2005 từ ngày 1/7/2010 D N N N phải chuyển sang hoạt động theo quy định Luật Doanh nghiệp Việc chuyên đôi DNNN sang hoạt động theo mơi trường pháp lý bình đẳng với doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế chủ trương đắn Đảng Nhà nước ta, phù hợp với yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế Tuy nhiên, giai đoạn chuyển đổi hoạt động theo Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 bộc lộ lỗ hổng pháp lý điều chỉnh việc quản lý sử dụng sản nhà nước DNNN Các công ty nhà nước chuyển đổi thành công ty TNHH thành viên khơng cịn chịu điều chỉnh Luật Doanh nghiệp nhà nước Nghị định số 09/2009/N Đ-CP ban hành Quy chế quản lý tài cùa cơng ty nhà nước quản [ý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác Nghị định số 132/2005/NĐ-CP thực quyền nghĩ vụ cua chu sơ hữu nhà nước cơng ty nhà nước lại chưa có văn thay kịp thòi dẫn đên lúng túng việc thực Nguồn: Website B ộ Kế h o c h đầu tư, B ộ Tài Trang Vê mặt pháp lý, nhà nước ta thiết lập đuợc chế quản lý vốn, tài sán nhà nước DNNN nói chung TĐKTNN nói riêng, bao gồm: chế phân cơng, phân câp cho Thủ tướng Chính phủ bộ, ngành thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước DNNN; chế người đại diện trực tiêp thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước doanh nghiệp; chê minh bạch hóa hoạt động DNNN chế giám sát, kiểm tra hoạt động DNNN Tuy nhiên, việc thực chế nêu chưa thực hiệu quả, mang tính hình thức, thiếu chế tài bảo đảm thi hành Dối với TĐKTNN, văn pháp lý cao Nghị định số 101/2009/NĐ-CP ngày 05/11/2009 thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động quản lý TĐKTNN Tuy nhiên, Nghị định vào sống thời gian ngăn nên chưa có thực tế đế đánh giá hiệu thi hành văn Vê bản, TĐKTNN chủ yếu đựợc thành lập theo phương thức hành định Thủ tướng phủ phê duyệt cách thức tiến hành tô chức lại tổng cơng ty có sáp nhập doanh nghiệp, tống công ty lại với việc thành lập TĐKTNN chủ yếu dựa vào điều kiện, ngành nghề kinh doanh chính, chưa trọng đáp úng điều kiện khác Các đơn vị thành viên tổng công ty, TĐKTNN chưa thực gắn kết với quan hệ kinh tế, quan hệ hợp đồng, có trách nhiệm eìttìg phân chia quyền lợi quan hệ liên kết tập đoàn N hư vậy, việc liên kết doanh nghiệp thành viên TĐKTNN xuất phát từ nhu cầu khách quan cua trình phát triển thân doanh nghiệp khiến cho mơ hình tập đồn kinh tế khó phát huy tác dụng chưa phát huy hiệu việc sử dụng quản lý tài sản nhà nước TĐKTNN Công tác quản lý, điều hành nhiều tập đồn cịn có hạn chế; chậm thay đổi để phù họp so với yêu cầu quản trị doanh nghiệp theo chế thị trường xu thể hội nhập; quản trị doanh nghiệp cịn mang tính chủ quan, ý chí, quan liêu Các TĐ K TN N chủ yếu áp dựng phương thức quản lý, điều hành ihông qua công ty mẹ Việc huy động nhiều vốn để thực đầu tư, đa dạng hoá ngành nghề kinh doanh, thành lập nhiều công ty con, công ty liên kêt hoạt động nhiều lĩnh vực, ngành nghề số tập đồn, tổng cơng ty lực quản lý khả tài có hạn dẫn tới hệ số nợ/vôn chù sở hữu cao, ánh hưởng khơng tốt đến lực tài hiệu sử dụng von doanh nghiệp Tỷ lệ nợ phải trả/vốn chủ sở hữu bình quân Trang ... đoàn kinh tế nhà nước II Nhũng giải pháp hoàn thiện pháp luật nhăm nâng cao hiệu 83 sử dụng quản lý tài sản nhà nước tập đoàn kinh tế nhà nước Xây dựng Luật sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh... Thục trạng ph p luật điêu chỉnh việc sử dụng quản ỉý tò sán nhà nước tập đoàn kinh tế nhà nước Chương Hoàn thiện pháp luật sử dụng quản lý tài sản nhà nước tập đoàn kinh tể nhà nước Trang CHƯƠNG...B ộ T PHÁP VIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ • k i c - k -k -k ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP c o SỞ “HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VÀ QUẢN LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TRONG TẬP ĐOÀN KINH TÉ NHÀ NƯỚC”