Sách chuyên khảo: Lý luận và thực tiễn về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

TS ĐOÀN THỊ TỔ UYÊN

LÝ LUẬN VÀ THỰC TIÊN VỀ KIEM TRA VÀ XỬ LÝ VAN BAN QUY PHAM PHAP LUẬT

O VIỆT NAM HIỆN NAY

(Sach chuyén khao)

[rau '© TAM THONG TÍN THY Viện

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUAT HÀ Nội

| PHÒNG BGC a 2-22

NHÀ XUẤT BẢN CÔNG AN NHÂN DÂN

993-2017/CXBIPH/11-35/CAND

CHƯƠNG I

CO SỬ LÝ LUẬN VỀ KIEM TRA VÀ XỬ LÝ

VĂN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT

| VĂN BẢN QUY PHAM PHAP LUẬT

1 Khái niệm ván bản quy phạm pháp luật

Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội,

ra đời, tồn tại va phát triển trong những điều kiện

kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật

thiết với nhau Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu

pháp luật, và ngược lại pháp luật chỉ hình thành, phát

triển và phát huy hiệu quả bằng con đường nhà nước.

Pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để nhà nước

quản lý xã hội một cách phù hợp với lợi ích của nhà

nước và của toàn xã hội Pháp luật do nhà nước ban

hành được tồn tại dưới những hình thức nhất định,

trong đó văn bản QPPL được coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất.

Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn triển khai hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm

chưa được hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá

sôi nổi Vì vậy, việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm và

đặc điểm của văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong

quá trình xây dựng, ban hành và đặc biệt trong quá

trình kiểm tra, xử lý nhằm hoàn thiện chúng Khi tiến

hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, các chủ thể phải xác định, nhận diện chính xác văn ban

QPPL, phân biệt nó với những văn bản áp dụng pháp

luật và văn bản hành chính nhằm thực hiện có hiệu qua

hoạt động này 1

Trước hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL

xuất phát từ quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ

quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo

thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định

trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân

dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều

chỉnh các quan hệ xã hội”.

Đến Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, khá] ! Xem Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

4

mém van ban QPPL được định nghĩa khái quát hơn “Van ban quy phạm pháp luật là văn ban có chứa quy

phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền,

hình thức, trình tự thủ tục quy định trong Luật nay.””

Dinh nghĩa của Luật đã nêu được những dấu hiệu đặc trưng của văn ban QPPL như: do cơ quan nhà nước

có thấm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành: hình

thức, trình tự thủ tục được quy định trong Luật: có nội

dung là quy tắc xu sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và có mục đích để điều chỉnh các quan hệ xã hội Tuy nhiên, trong các dấu hiệu này, chứa đựng quy tắc xử sự chung được

coi là dấu hiệu ban chất nhất, khác biệt nhất khi so sánh với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng Tuy nhiên, nếu nội dung văn bản

QPPL chỉ chứa đựng quy tắc xử.sự chung thì chưa đầy

đủ bởi trên thực tế cũng như trong nội dung của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, văn bản QPDL,

không chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung mà còn có những nguyên tắc, định hướng, mục đích pháp luật Tất nhiên, quy tắc xử sự chung được coi là tế bào của pháp luật nhưng ngược lại pháp luật không chỉ là quy tắc xử

sự chung Đây chính là lý do dẫn đến sự khó khăn cho

người xây dựng, ban hành cũng như kiểm tra, xử lý văn

PP Xem Điều 2 Luật Ban hành van ban quy phạm pháp luật

bản QPPL khi phải nhận diện chính xác đôi tượng để

thực hiện nhiệm vụ trên thực tế.

Từ phân tích trên đây, để hiểu rộng và đầy đủ hơn về

văn bản QPPL, ta nên định nghĩa như sau: Văn ban QPPL là một hình thức văn ban do cơ quan nhà nước có

thẩm quyển ban hành và bảo dam thực hiện theo trình

tự, thủ tục, hình thức luật định, trong đó có quy phạm

pháp luật, thể hiện ý chí của Nhà nước, có hiệu lực bắt

buộc chung và được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống.

Khi thực hiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản

QPPL, người có trách nhiệm cần dựa vào những dấu

hiệu đặc trưng của văn bản QPPL sau đây để nhận diện chính xác đối tượng kiểm tra:

Thứ nhất, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có

thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện Dấu hiệu

đầu tiên để khẳng định văn bản QPPL là văn bản đó

phải được ban hành bởi những cơ quan nhà nước có

thẩm quyển, bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ

Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính

phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm

sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND các cấp,

UBND các cấp Ngoài ra, theo quy định của pháp luật

văn bản QPPL còn được ban hành bởi cơ quan trung

ương của tổ chức chính trị, xã hội phối hợp với Ủy ban

Thường vụ Quốc hội, Chính phủ.

Trước đây, Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 đã trao quyển ban hành van bản QPPL cho Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ Đến năm 2002, Luật năm

1996 được sửa đối, bổ sung trong đó trao quyền cho Chánh án Tòa án nhân dân tôi cao ban hành quyết

định, chi thi, thông tư là văn bản QPPL, và bo đi thẩm

quyển của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ trên cơ

sở các quy định của Hiến pháp năm 1992 (được sửa đối

năm 2001) Hiện nay, Luật ban hành văn bản QPPL

năm 2008 cũng có một số quy định thay đối thẩm quyền

ban hành van bản QPPL, Theo đó, Luật đã loại bớt một

số loại văn bản QPPL trước đây do một số chủ thể ban

hành với mục đích đơn giản hóa hình thức như: Nghị

quyết của Chính phủ: chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; quyết định, chỉ thị của chánh án Tòa án nhân dân tối

cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Như vậy, hiện may những văn bản này chỉ còn được ban hành với tư cách văn bản áp dụng pháp luật Bên cạnh đó, Luật quy

định thêm thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho

Tổng kiểm toán Nhà nước phù hợp với Luật Kiểm toán

Nhà nước được Quốc hội ban hành năm 2005.

Với đặc điểm này cho thấy, không phải cơ quan nhà nước, cá nhân nào cũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản

QPPL và phân biệt nó với văn bản được ban hành bởi

những chủ thể không có thẩm quyền Ví dụ: Quyết định

của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; quyết định, chi thị được ban hành bởi Chủ tịch UBND các cấp; hoặc quyết định do các cơ quan quan lý chuyên môn ở địa phương giúp việc cho UBND (sở, phòng, ban) đều không là văn bản QPPL.

Khi văn bản QPPL được ban hành, Nhà nước sử

dụng nhiều biện pháp, công cụ khác nhau để bảo đảm

cho văn ban QPPL được tuân thủ nghiêm chỉnh trên

thực tế như: Biện pháp phổ biến, tuyên truyền; biện pháp kinh tế; biện pháp tổ chức, hành chính, biện pháp

cưỡng chế

Thứ hai, văn bản QPPL có nội dung là quy phạm

pháp luật, có tính chất bắt buộc chung.

Nội dung là quy phạm pháp luật được coi là đặc

tính nổi trội của văn bản QPPL, là dấu hiệu then

chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản

QPPL với văn ban Ap dụng pháp luật và văn ban

hành chính thông dụng Quy phạm là danh từ gốc Hán có nghĩa đen là khuôn thước, tức là mực thước,

khuôn mẫu Như vậy, danh từ quy phạm dùng để chỉ

“cái khuôn, cái mẫu, cái thước mà người ta nói và làm

theo”? và quy tắc (phép tắc) Theo nghĩa hẹp, quy

phạm pháp luật là khuôn mẫu xử sự được hợp pháp

hóa để điều chỉnh hành vi của mọi cơ quan, tổ chức, cá

TM Nguyễn Minh Doan (2000), “Bàn thêm về cơ cấu của quy phạm

pháp luật”, Luat học, (3), tr.17.

nhân Có nghĩa quy phạm pháp luật hiểu theo nghĩa hẹp chi là quy tắc xử sự chung.

Pháp luật hiểu theo nghĩa rộng là tổng thể quy tắc xử sự và các nguyên tắc, định hướng, mục đích

pháp luật do co quan nha nước ban hanh va bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của Nhà nước, nhằm điều

chỉnh các mối quan hệ xã hội Nguyên tắc pháp luật là những tư tưởng chỉ đạo cho việc xây dựng, thực hiện và áp dụng pháp luật Nguyên tắc pháp luật khác với quy tắc xử sự ở tính khái quát, không quy định cho

một trường hợp cụ thể mà tạo ra nền tảng, cơ sở có tính định hướng xuyên suốt để cơ quan nhà nước có

thẩm quyền đặt ra quy tắc xử sự chung Trong văn

bản QPPL cụ thể, nguyên tắc pháp luật được gọi tên

là quv phạm tuyên bố!

thường được quy định trong Chương 1 “Những quy

định chung” của văn bản QPPL.

Định hướng pháp luật cũng là nội dung của văn bản

QPPL Xét dưới góc độ tính khái quát và tính cụ thể của

quy phạm pháp luật thì định hướng pháp luật đứng ở vị hay quy phạm nguyên tắc

trí trung gian giữa nguyên tắc và quy phạm pháp luật

cụ thể Định hướng thể hiện các quan điểm, chính sách

của nhà nước về những vấn dé quan trọng cần được triển khai thực hiện trong một thời gian tương đối dài.

°' Viện Ngôn ngữ học (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb Da Nẵng, Da

Thực tế, định hướng pháp luật được biểu hiện thông qua

chủ trương, chính sách của Nhà nước.

Ngoài ra, mục đích pháp luật cũng có thể được thể

hiện trong văn bản QPPL Mục đích pháp luật chính là mục tiêu bảo đảm sự an toàn, công lý và lợi ích Việc xác định các mục đích rất cần được coi trọng vi các mục đích

pháp luật luôn là yếu tố quan trọng phản ánh nội dung

và là tiêu chí để đánh giá giá trị của pháp luật Thực ra, suy đến cùng những tư tưởng, quan điểm chỉ đạo, chủ

trương, chính sách pháp luật và mục đích pháp luật

chính là các quy phạm pháp luật “đặc biệt” Đặc biệt bởi vì những quy phạm pháp luật này không điều chỉnh trực tiếp hành vi của con người, tức là không đặt ra quy

định cấm đoán, bắt buộc hay trao quyền mà là cơ sở

định hướng để cơ quan nhà nước đặt ra quy tắc xử sự

chung đó Như vậy, nội dung của văn bản QPPL không

chỉ là quy tắc xử sự mà còn chứa đựng những nguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật.

Vì văn bản QPPL chứa đựng quy phạm pháp luật

nên văn bản QPPL luôn có tính chất bắt buộc chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống Tính bắt buộc

chung của văn bản QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản

QPPL quy định Văn bản QPPL không đặt ra quy định

cho đối tượng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối

tượng khái quát, trừu tượng (mọi đối tượng hoặc một

nhóm đối tượng) như công dân, tổ chức xã hội, các Chủ

10

tịch tinh, doanh nghiệp, người có công với cách mạng Đây là điểm khác biệt so với văn ban áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ thể Cần lưu ý rằng, đối tượng thi hành chung khác với thuộc tính “nhiều đối tượng” Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tượng trong cùng khoảng thời gian nhưng nội dung tác động đến từng đối tượng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì không phải là văn bản

QPPL Ví dụ, quyết định trợ cấp một lần đối với những

cán bộ, công chức nghỉ việc do sắp xếp lại tổ chức Cũng

vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà văn bản QPPL luôn được thực hiện nhiều lần trên thực tế Dấu

hiệu áp dụng nhiều lần được hiểu, quy phạm pháp luật

luôn được các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết

những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp

dụng lặp di lặp lại nhiều lần Con văn ban áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần Có nghĩa văn bản QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dai.

Tính bắt buộc chung đã ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL Văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành cũng như nội dung của mỗi văn bản QPPL Thông thường, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban

hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, văn bản

QPPL do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi địa phương đó Ngoài ra, có trường hợp văn ban QPPL, do co quan nhà nước trung

ương ban hành nhưng có hiệu lực pháp lý trên phạm vì lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa

phương đã quyết định tới nội dung văn bản QPPL Dấu

hiệu này là cơ sở để phân biệt với những văn bản có nội dung đặt ra quy tắc xử sự nội bộ trong cơ quan nhà nước Hiện nay, khá nhiều văn bản như quy chế, điều lệ, quy định, nội quy có nội dung là quy tắc xử sự nội

bộ được ban hành kèm theo hình thức văn bản quyết

định, nghị quyết Những quy tắc xử sự được đặt ra để

điều chỉnh hoạt động trong nội bộ một cơ quan nhà nước không phải là quy phạm pháp luật vì các quy tắc xử sự đó không có tính bắt buộc chung.

Thứ ba, văn ban QPPL được ban hành đúng hình

thức pháp luật quy định.

Văn bản QPPL được ban hành đúng hình thức có

nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kỹ

thuật trình bày Theo quy định của Luật Ban hành văn

ban QPPL năm 2008, những cơ quan nhà nước, cá nhân

có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi xác

định: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyếtđịnh; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành thông

12

tư: Hội dong tham phán Toa an nhân dân tối cao ban

hành nghị quyết: Viện trưởng Viện kiêm sát nhân dân tối

cao ban hành thông tu; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan

ngang bộ ban hành thông tư: Tông Kiểm toán nhà nước

ban hành quyết định; HĐND ban hành nghị quyết; UBND ban hành quyết định, chỉ thị Theo quy định của Luật Ban hành văn ban QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL, văn ban QPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố như: Quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội

dung: chữ kí; nơi nhận.

Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể

có thẩm quyền nhưng sử dụng tên loại văn bản không

đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn bản QPPL Vi dụ: Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành

công văn có chứa quy phạm pháp luật; hoặc UBND

tinh ban hành dé án, chương trình có chứa đựng quy

phạm pháp luật

Bốn là, văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục,

trình tự pháp luật quy dinh.

_— Xuất phát từ vai trò của văn bản QPPL, đối với hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL

năm 2015 đã quy định một quy trình ban hành văn

bản QPPL, khá chặt chẽ Theo đó, văn bản QPPL được ban hành với trình tự từ khâu lập chương trình, soạn

thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự

thao, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất ca đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật Mặc dù

văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyển, nội

dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng trong

quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến

chất lượng cua văn bản QPPL, Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành không đúng thủ tục đều trở

thành đối tượng bị xử lý Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về khuyến khích đầu tư nước

ngoài nhưng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tư

pháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có

nội dung trái với Luật Đầu tư năm 2005 UBND phải

ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó.

So sánh với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng cho thấy những văn bản này không phải tuân theo thủ tục, trình tự mà Luật

2015 quy định, mà tuân theo thủ tục, trình tự được

quy định trong những văn bản khác Kể cả văn bản của các tổ chức xã hội cũng không là đối tượng phải

tuân theo thủ tục, trình tự của hai Luật trên mà tuân

theo quy định của Điều lệ hoạt động do từng tổ chức

đó ban hành.

14

2 Tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn

bản quy phạm pháp luật

a Tiêu chuan đánh giá tinh hợp pháp của văn bản quy phạm

phap luật

Tính hợp pháp được hiểu là “đúng với pháp luật, không trái với pháp luật”, Theo nghĩa như vậy, dé

bao dam tính hợp pháp, văn bản QPPL phải được ban

hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật (1)

định: có nội dung phù hợp quy định cua pháp luật;

hình thức và kỹ thuật trình bày tuân theo quy định

của pháp luật Tính hợp pháp của văn bản QPPL là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn ban QPPL được ban hành, quyết định sự tồn tại và

hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL Tuy nhiên, tùy

vào từng góc độ pháp lý khác nhau mà biểu hiện của tính hợp pháp có thể khác nhau.

Tiêu chuẩn về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Thẩm quyển ban hành văn bản QPPL được hiểu là

giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể

ban hành văn bản QPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Tham quyển ban hành văn bản QPPL bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyển nội dung.

f* Viên Khoa học pháp lý (2010), Hội thảo xác định tiêu chí phân

loại thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính

quyển địa phương, Hà Nội.

Thẩm quyển hình thức được hiểu là quyền của chủ

thể ban hành văn bản QPPL trong việc lựa chọn, sử

dụng đúng tên loại văn bản QPPL theo quy định pháp luật Pháp luật quy định, mỗi cá nhân, cơ quan trong

thâm quyển của mình chỉ được ban hành một hoặc một

số hình thức văn bản QPPL Đây chính là quy định nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống văn bản QPPL, đồng thời dam bao duy trì tính hợp pháp của văn

bản QPPL về mặt hình thức Thẩm quyển về hình thức của các chủ thể trong hoạt động ban hành văn bản

QPPL, được quy định tại Điều 4 Luật Ban hành văn ban QPPL năm 2015 như: Hiến pháp, luật, nghị quyết của

Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ

Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ,

Tổng Kiểm toán Nhà nước; nghị quyết của HĐND,

quyết định, chỉ thị của UBND Theo các quy định trên,

có thể thấy số lượng chủ thể được ban hành văn bản

QPPL là tương đối rộng Điều này có ý nghĩa buộc các

chủ thể phải tuân thủ và đảm bảo cho văn bản ban

hành hợp pháp về hình thức.

Thẩm quyển nội dung là quyển của chủ thể ban

hành văn ban QPPL trong việc xem xét và quyết định

thể hiện trong văn bản QPPL những quy phạm pháp

luật điều chỉnh quan hệ xã hội thuộc phạm vi chức

năng, nhiệm vụ, quyển hạn của chủ thể đó Về thực chất, đó là giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước

16

mà pháp luật thực định đã đặt ra đối với từng cơ quan

trong bộ máy nha nước Tham quyển về nội dung của các chủ thể được quy định trong Hiến pháp năm 2013,

Luật Ban hành văn bản QPPL, năm 2015, các đạo luật

về to chức (Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính

phủ; Luật Tổ chức chính quyền địa phương ), văn bản

quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ

quan nhà nước

Tiêu chuẩn về nội dung của văn bản QPPL

Khi xem xét tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL, bên cạnh việc tôn trọng các quy định của Hiến pháp, các văn bản QPPL phải bao dam tuân thủ thứ bậc hiệu lực của văn bản trong hệ thông pháp luật Trước

hết, nội dung hợp pháp thể hiện ở việc “nội dung văn

bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với nội dung văn bản QPPL của

cơ quan nhà nước cấp trên” Chẳng hạn, để đánh giá

tính hợp pháp về nội dung của nghị định do Chính phủ ban hành cần xem xét và đặt văn ban đó trong mối liên

hệ với Hiến pháp, luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban

Thường vụ Quốc hội Trong trường hợp ngược lại, nếu nội dung văn bản QPPL ban hành không phù hợp với nội dung văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn thì văn bản đó có nội dung không hợp pháp.

Ngoài ra, nếu van bản QPPL, được ban hành với vai trò nội luật hóa các điều ước quốc tế thì tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL đó còn phải phù hợp với TRUIG TÂM THÔNG TIN THƯ VIỆN 17

các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia Nội dung điều ước quốc tế được nội luật hóa vào trong

pháp luật của quốc gia phù hợp là cơ sở để triển khai

thực hiện các điều ước quốc tế trên thực tế theo đúng cam kết.

Khi xem xét tiêu chuẩn về thẩm quyền và nội dung trên đây của văn bản QPPL, cần đánh giá cả căn cứ

pháp lý là cơ sở bảo đảm tính hợp pháp cho văn bản

QPPL đó Căn cứ pháp lý được hiểu là những chuẩn

mực pháp luật mà trên cơ sở đó văn bản QPPL được ban

hành bảo đảm tính hợp pháp Thông thường, văn bản đóng vai trò là cơ sở pháp lý đảm bảo tính hợp pháp của

văn bản QPPL là văn bản quy định trực tiếp về thẩm

quyền của chủ thể ban hành văn bản, các văn bản chứa

đựng quy định có liên quan trực tiếp đến nội dung văn bản QPPL đang soạn thảo Văn bản được xác định là cơ sở pháp lý phải là văn bản QPPL đang có hiệu lực pháp

lý tại thời điểm ban hành văn bản.

Hiện nay, thẩm quyền của các chủ thể trong hoạt

động ban hành văn bản QPPL được quy định tại nhiều văn bản khác nhau Muốn viện dẫn một cách chính xác cơ sở pháp lý của văn bản QPPL, trước hết cần xác định nội

dung công việc đó thuộc phạm vi thẩm quyền giải quyết

của cơ quan nào Để làm được điều này, chủ thể ban hành

văn bản phải hiểu rõ các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyển của các cơ quan nhà nước nói chung

và của cơ quan ban hành văn bản QPPL nói riêng.

18

Tiêu chuẩn về thủ tục, trình tự ban hành văn

ban QPPL

Văn bản QPPL là nhóm văn bản có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội Do vậy, yêu cầu đảm bao su chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL là rất cần thiết Theo quy định của Luật Ban hành văn bản

QPPL năm 2015, quy trình xây dung, ban hành văn

bản QPPL trải qua các bước: Lập chương trình xây

dựng văn bản QPPL; soạn thảo; thẩm định; lấy ý kiến đóng góp; thẩm tra; xem xét, thông qua và công bố văn

ban QPPL Việc tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản

QPPL của các chủ thể có thẩm quyển theo luật định vừa là điều kiện để đảm bảo nguyên tắc pháp chế

XHCN, một nguyên tắc co bản trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, vừa góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL được soạn thảo.

Tiêu chuẩn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn

ban QPPL

Trong hoạt động ban hành văn bản QPPL, những

quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày đóng vai trò

khá quan trọng Thể thức là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản Hiện nay, thể thức và kỹ thuật

trình bày văn bản QPPL được quy định trong Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH 11, ngày 03/07/2007 của

Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Quy chế về kỹ

thuật trình bày dự thảo văn bản QPPL của Quốc hội và UBTVQH; Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ

ban hành ngày 14/5/2016 Theo đó, thể thức và kỹ thuật

trình bày văn bản QPPL gồm quốc hiệu, tên cơ quan ban hành văn bản, số, ký hiệu văn bản, tên loại văn bản, trích yếu nội dung đều tuân theo quy định của

pháp luật.

Để văn bản QPPL ban hành đảm bảo tính hợp pháp, chủ thể có thẩm quyền khi ban hành văn bản cần

chú ý cách thức trình bày theo quy định của pháp luật Đồng thời, văn bản còn phải được trình bày theo bố cục, kết cấu phù hợp giữa hình thức và nội dung văn bản.

b Tiêu chuẩn đánh giá tính hợp lý của văn bản quy phạm

pháp luật

Tiêu chuẩn về sự phù hợp của nội dung văn bản

QPPL với đường 161, chính sách cua Dang

Trong xã hội có gial cấp, các dang phái chính trị

luôn muốn thể hiện và khẳng định vai trò, mở rộng sự

anh hưởng của mình đối với các giai tầng khác Vì vậy, văn bản QPPL luôn mang tính chính trị và phản ánh

sâu sắc ý chí của giai cấp thống trị cầm quyền Xem xét

chất lượng của văn bản QPPL, dựa trên những tiêu

chuẩn về chính trị là đòi hỏi mang tính khách quan. văn bản QPPL có nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Dang Cộng sản xuất phat từ vai trò lãnh dao của Dang đối với Nhà nước Dang lãnh

20

đạo Nhà nước và xã hội bằng cương lĩnh, chiến lược, các

định hướng về chính sách và chủ trương lớn; bằng cống tac tuyên truyền, thuyết phục, vận động, tổ chức, kiểm

tra, giám sát Trên cơ sở chủ trương, đường lối, chính

sách của Dang, Nhà nước thể chế hóa thành những quy

định pháp luật Nhu vậy, pháp luật được coi là phương

tiện hữu hiệu để chuyển tải đường lối, chính sách của

Dang, phản ánh va đưa đường lối, chính sách đó vào thực tiễn đời sống Cho nên, khi đánh giá chất lượng của văn bản QPPL trước hết phải dựa vào đường lôi,

chính sách của Đảng làm chuẩn mực chính trị để xem

xét nội dung văn bản.

Tiêu chuẩn về sự phù hợp của nội dung văn bản

QPPL với điều kiện kinh tế - xã hội

Văn bản QPPL, được ban hành có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và đem lại hiệu quả tác động là mong muôn của cơ quan ban hành Nội dung của văn bản QPPL phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội sẽ dam bao tính khả thi cho văn bản QPPL đó Xem xét tính hợp lý của văn bản QPPL khi có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội luôn cần thiết đối với

các nhà hoạch định chính sách và với cả người thực hiện

nhiệm vụ kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.

Văn bản QPPL là một bộ phận cấu thành của hệ

thống pháp luật, là yếu tố thuộc kiến trúc thượng tầng nên luôn có mối quan hệ biện chứng với điều kiện kinh tế - xã hội đang tồn tại khách quan Nội dung văn bản

QPPL được coi là phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội

khi được xem xét cụ thể ở những khía cạnh như phù hợp

với kinh tế, văn hóa, đạo đức, phong tục và tập quán tốt đẹp của dân tộc.

Trước hết, nội dung văn bản QPPL phù hợp với

điều kiện kinh tế thể hiện mối quan hệ biện chứng

giữa pháp luật với kinh tế Theo đó, kinh tế giữ vai trò

quyết định sự ra đời, tổn tại, phát triển cũng như

quyết định về nội dung và hình thức của pháp luật.

Mọi sự thay đổi của nền kinh tế sớm hay muộn đều

dẫn đến sự thay đổi tương ứng đối với pháp luật.

Ngược lại, pháp luật cũng có tính độc lập tương đối trong mối quan hệ với kinh tế Pháp luật luôn có ảnh

hưởng lớn đến sự phát triển của kinh tế Bằng việc xây

dựng, ban hành các văn bản QPPL để điều chỉnh mối

quan hệ trong lĩnh vực kinh tế, Nhà nước quản lý và

tác động làm cho kinh tế vận hành theo đúng mục đích

mà Nhà nước đặt ra Sự ảnh hưởng của pháp luật đối

với kinh tế có thể biểu hiện theo hai xu hướng hoặc là

thúc đẩy sự phát triển kinh tế nếu pháp luật phản ánh đúng, day đủ và kip thời tình hình kinh tế của đất nước và ngược lại sẽ kìm hãm sự phát triển của kinh tế

nếu pháp luật phân ánh không phù hợp Do vậy, khi

đánh giá tính hợp lý của văn bản QPPL, cơ quan kiểm

tra văn bản QPPL cần xem xét sự phù hợp của nội

dung văn bản QPPL đó với các quy luật, yêu cầu phát

triển nền kinh tế của đất nước nói chung và nhu cầu

22

điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ cụ thể trên

từng lĩnh vực kinh tế nói riêng.

Bên cạnh đó, tính hợp lý của văn bản QPPL còn

được biểu hiện thông qua mối quan hệ giữa nội dung văn bản QPPL với đạo đức, phong tục, tập quán tiến bộ.

Mặc dù pháp luật là công cụ quản lý xã hội không thể

thiếu và có vai trò quan trọng đem lại hiệu qua quan lý cho Nhà nước nhưng lại không phải là công cụ duy nhất Song song cùng tồn tại với pháp luật, các quy

phạm xã hội khác trong đó có đạo đức, phong tục, tập

quấn cũng có vai trò điều chỉnh quan hệ xã hội Đạo đức là hình thái ý thức xã hội, nhờ đó con người tự giác điều chỉnh hành vi của mình cho phù hợp với chân, thiện,

mĩ, để con người rèn luyện, tu dưỡng nhân cách Phong

tục, tập quán là quy tắc xử sự hình thành tự phát từ cộng đồng dân cư, được bảo đảm thực hiện bằng dư luận

xã hội Pháp luật và đạo đức, phong tục, tập quán cũng

có môi quan hệ gắn bó chặt chẽ, tác động qua lại với nhau Pháp luật góp phần giữ gìn và phát huy những

chuẩn mực đạo đức, phong tục, tập quán tiến bộ, tốt đẹp

của dân tộc Nhiều quy tắc đạo đức đã được luật hóa để

bảo vệ, giữ gìn truyền thông, tránh sự xuống cấp về đạo đức”, Đối với những quan niệm, quy tắc đạo đức cũ, lạc

hậu, những phong tục, tập quán cổ hủ, trái với sự tiến

‘” Nguyễn Minh Doan (2008), Var trò của pháp luật trong đời sống

xã hội, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.171.

bộ của xã hội sé dan dần bị loại trừ Như vậy, nếu pháp

luật phù hợp với chuẩn mực đạo đức, phong tùc, tập quan tiến bộ thì pháp luật dé đi vào cuộc sống và có tính

kha thi, còn ngược lại pháp luật không phù hợp với

những giá trị chuẩn mực đạo đức thì pháp luật khó được

thì hành.

Tiêu chuẩn về tính thống nhất của văn bản QPPL

Thống nhất là hợp lại thành một khôi, có chung

một cơ cấu tổ chức, có sự điều hành chung, làm cho

phù hợp với nhau, không mâu thuẫn nhau Tính thống nhất của văn bản QPPL bao hàm cả tính thống nhất về hình thức và nội dung trong nội tại văn bản QPPL Tuy nhiên, về cơ bản, tính thống nhất về mặt nội dung luôn có vai trò quyết định Theo đó, về mặt

nội dung, tính thống nhất được hiểu là các quy phạm

cùng điều chỉnh một lĩnh vực hay cùng một đối tượng điều chỉnh không mâu thuẫn với nhau Nội dung trong văn bản QPPL đều được trình bày một cách có

hệ thống, cụ thể và rõ ràng Trong văn bản QPPL,

thống nhất về nội dung đòi hỏi các chính sách, chú trương, quy phạm pháp luật trong từng điều khoản phải phù hợp với nội dung của điều khoản đó; các điều

khoản trong một chương phải thể hiện đúng nội dung

những vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của chương; nội dung của các chương trong mỗi văn ban phải légic, có sự liên kết chặt tạo nên sự thống nhất chung của

toàn bộ văn bản QPPL,

24

Tiêu chuẩn về ngôn ngữ biểu đạt của văn bản QPPL

Ngôn ngữ là phương tiện quan trọng giúp chủ thể

ban hành văn bản truyền tải toàn bộ ý tưởng tạo thành

những quy định pháp luật Vì vậy, ngôn ngữ sẽ tham

gia vào tất cả các công đoạn trong quá trình ban hành văn bản QPPL đồng thời là yếu tố có ảnh hưởng rất lớn

tới chất lượng nội dung của mỗi văn bản sau khi được

ban hành Văn bản QPPL được coi là có kỹ thuật trình

bày bảo đảm khi đáp ứng được những yêu cầu về sử

dụng ngôn ngữ sau đây:

Trước hết, ngôn ngữ của văn bản QPPL phải bảo

đảm tính trang trọng, chính thức và điển hình Văn bản

QPPL do Nhà nước - tổ chức đặc biệt mang quyền lực, có kha năng áp đặt ý chí lên các đối tượng quản lý, bắt

buộc các đối tượng quan lý phải tuân theo nên ngôn ngữ trong văn bản QPPL mang tính trang trọng, chính thức,

điển hình tạo nên sự trang nghiêm, uy quyền của chủ thể ban hành và sẽ phát huy tối đa khả năng áp đặt ý

chí đến các đối tượng quản lý.

Ngoài ra, ngôn ngữ của văn bản QPPL phải bảo đảm tính chính xác, rõ ràng và một nghĩa Về nội dung, ngôn ngữ chính xác có nghĩa mỗi từ, cấu tạo nên quy

định trong văn bản chỉ được hiểu theo một nghĩa thống

nhất Pháp luật cần chính xác, rõ ràng một nghĩa sẽ

giúp cho các đối tượng dễ dàng hiểu và thực hiện đúng.

Về hình thức biểu hiện, ngôn ngữ trong văn bản phải

chính xác về chính tả (cách viết hoa, viết tắt, sử dụng

dấu câu ); chính xác về nghĩa của mỗi từ (cả nghĩa từ

vựng và nghĩa ngữ pháp); chính xác trong cách đặt câu

(đủ thành phần chủ ngữ và vị ngữ) Trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL, người soạn thảo cố gắng lựa chọn từ đơn nghĩa dễ diễn đạt quy phạm pháp luật Trong trường hợp phải sử dụng từ đa nghĩa, người soạn thảo cần có sự giải thích rõ ràng về nghĩa.

Bên cạnh đó, ngôn ngữ trong văn bản QPPL phải

bão đảm tính ngắn gọn, dễ hiểu và dễ tiếp cận Đối tượng tác động của văn bản là tổ chức, cá nhân có quyền

và nghĩa vụ liên quan trực tiếp đến văn bản Họ có trình

độ học vấn và nhận thức khác nhau, ở những vùng,

miền: với điều kiện tự nhiên, kinh tế, văn hóa, xã hội khác nhau Vì vậy, khi soạn thao văn bản phải dam bao

ngôn ngữ có tính ngắn gọn, đơn giản, dễ hiểu, để đối

tượng thì hành dễ dàng thực hiện đúng các yêu cầu, đòi hỏi của văn bản Người soạn thảo nên tránh sử dụng

những từ địa phương hoặc những từ chuyên ngành mà

không có sự giải thích về nghĩa.

Ngôn ngữ trong văn ban QPPL cần đáp ứng yêu cầu bảo đảm sự trong sáng của tiếng Việt, đồng thời bảo dam sự hài hòa giữa tính truyền thống va tinh

hiện đại Ngôn ngữ là một hiện tượng xã hội nên cũng có quy luật vận động riêng của mình, có sự xuất hiện những từ mới, có những từ đã được sử dụng lâu đài

trở thành từ cổ, có những từ vẫn đang được sử dụng phù hợp với trình độ hiểu biết và nền văn hóa của thời

26

dai Khi diễn đạt quy phạm pháp luật, người soạn

thao cân nhắc, lựa chọn ngôn ngữ sao cho có sự kết

họp hài hòa giữa ngôn ngữ hiện đại với ngôn ngữ

truyền thống Nên tránh sử dụng ngôn ngữ cổ khi đã

có ngôn ngữ mới thay thế và có thể sử dụng ngôn ngữ

hiện đại khi mọi người đều không xa lạ với ngôn ngữ

mới đó.

Tiêu chuẩn về phân chia, sắp xếp, liên kết nội dung

của văn ban QPPL dam bao tính lôgíc, chặt chẽ

Đây là một trong những yêu cầu quan trọng về mặt khoa học tạo nên chất lượng cua văn bản QPPL, Mặc dù, văn bản có đáp ứng đầy đủ những yêu cầu về chính

trị pháp lý nhưng được phân chia, sắp xếp không

légic, chặt chẽ, văn bản đó không thể có tính kha thi va

chất lượng không cao Văn bản QPPL được coi là có nội dung légic khi văn ban đó được phân chia, sắp xếp theo

những cách thức: Quy định chung được trình bày trước quy định cụ thể trong cùng một vấn dé (khái quát - cụ

thé); quy định về nội dung được trình bày trước quy định về thủ tục; quy định về trường hợp phổ biến trình

bày trước quy định về trường hợp có tính đặc thù; quy định về quyền, nghĩa vụ được trình bày trước quy định về chế tài; quy định có tính chất quan trọng được trình

bày trước quy định có tính chất ít quan trọng; trình bày

theo trình tự diễn biến của vấn dé (trong văn ban chỉ quy định về thủ tục) Tùy theo nội dung của mỗi văn

bản khác nhau mà người soạn thảo lựa chọn cách trình

bày bố cục lôgic trên theo phần, chương, mục, điều,

khoản, điểm cho phù hợp.

II KIEM TRA VĂN BẢN QUY PHAM PHÁP LUAT 1 Khái niệm kiểm tra văn ban quy phạm pháp luật

Khởi nguồn hình thành nên hoạt động kiểm tra nói chung và kiểm tra văn bản QPPL nói riêng xuất phát từ

hoạt động giám sát của Nhà nước Điều 83 Hiến pháp năm 1992 quy định “Quốc hội thực hiện quyền giám sắt tôi cao đôi với toàn bộ hoạt động của Nha nước”), Như vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội là chung nhất,

bao trùm nhất, cao nhất và toàn diện nhất, tức là giám

sát đôi với mọi hoạt động bao gdm ban hành văn bản va cả hành vi của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân Về nguyên tắc, Quốc hội có toàn quyền giám sát tối cao đối với mọi văn bản QPPL, nhưng để phù hợp với điều kiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta khi có đa số đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm, một năm chỉ

họp hai kỳ, nội dung kỳ họp phải giải quyết khá nhiều

vấn đề quan trọng của đất nước, Quốc hội không thể

trực tiếp thực hiện hoạt động giám sát văn ban QPPL

do mọi cơ quan ban hành Do đó, Quốc hội chỉ giám sát đối với văn bản QPPL của các cơ quan do Quốc hội trực

®) Quốc hội (1992), Hiến pháp, Hà Nội.

28

tiếp thành lập, còn đối với các cơ quan cấp dưới, Quốc hội ủy quyền cho các cơ quan của Quôc hội giám sát, cơ

quan.hành chính cấp trên kiểm tra văn bản của cơ quan

hành chính cấp dưới Khoản 1 Điều 165 Luật Ban hành văn ban QPPL năm 2015 quy định như sau: “Chính phủ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, xử lý văn ban quy phạm pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng

nhân dân cấp tinh, Ủy ban nhân dân cấp tình, chính

quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên” Như

vậy, Chính phủ thực hiện quyền kiểm tra đối với văn

ban QPPL thực chất là thực hiện một phần chức năng

giám sát của Quốc hội Vì vậy, khái niệm giám sát và

kiểm tra có bản chất khá tương đồng Giám sát được

hiểu là: “Theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vu",

Thuật ngữ giám sát xuất hiện từ một từ đồng nghĩa với “eontrerôle” (tiếng Pháp) có nghĩa là phần nửa kia của cuộn giấy Nghĩa của từ này xuất phát từ một câu

chuyện cổ Trước kia, các tài liệu được ghi trên các cuộn

giấy chỉ thảo, sau đó chúng được chia làm đôi, mỗi bên liên quan giữ một nửa Nếu như có yêu cầu xác nhận

tính chất xác thực của tài liệu thì hai nửa cuộn giấy được ghép lại với nhau Do đó giám sát đầu tiên được hiểu là sự xác định tính chất đúng đắn của tình hình sự

œ Ty điển Luật học (1999), Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội.

việc” Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu về hoạt

động giám sát của Quốc hội, các nhà khoa học pháp lý

cho rằng hoạt động giám sát không chỉ hiểu theo một nghĩa là sự xác định tính chất đúng đắn của sự việc mà

còn có nhiều nội dung và mục đích khác Theo ý kiến của tác gia người Đức W.Steffani, “hoạt động giám sát

của Quốc hội đối với Chính phủ là sự kiểm tra đi cùng

với kha năng áp dụng các chế tài ”” Còn theo hai tác gia người Nga M.M.Utiasev và A.A.Kornilaeva thì: “Sự

giám sát của Quốc hội là tổ hợp các biện pháp khác

nhau do cơ quan lập pháp cao nhất của chính quyền

nhà nước thực hiện để theo dõi thường xuyên và kiểm

tra hoạt động của hệ thông, cũng như trừ bo những

phát hiện từ sự kiểm tra đó và phòng ngừa những sai phạm có thể xảy ra”

Ở Việt Nam, quyền giám sát tối cao được quy định

trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 thông qua các hoạt động theo

dõi, xem xét, đánh giá Với cách hiểu như vậy, hoạt động giám sát và kiểm tra chỉ khác nhau về chủ thể

thực hiện (giám sát thuộc về Quốc hội, Hội đồng nhân

dân còn kiểm tra thuộc về Chính phủ, Ửy ban nhân

dân) và đối tượng, phạm vi giám sát, kiểm tra.

® Đoàn Thị Tố Uyên (2004), “Bàn về khái niệm văn bản quy phạm

pháp luật”, Luật học, (2), tr.12.

® Phan Mạnh Hân (1984), Ky thuật lập pháp, Nxb Pháp lý, Hà Nội.

30

Kiểm tra với nghĩa chung nhất được hiểu là “Xem

1 hoặc là “xem xét tình hình xét thực chất, thực tê

thực tế để đánh giá, nhận xét” Theo nghĩa này, hoạt động kiểm tra được hiểu rất rộng Đó là việc xem xét, đánh giá của toàn xã hội (cơ quan nhà nước, tổ chức xã

hội và công dân) đối với tình hình thực tế của quản lý

nhà nước Đây chính là cách thức để Nhà nước nhận

được sự phản biện của toàn xã hội đôi với hoạt động quản lý với mục đích đảm bảo xã hội ngày càng dân chủ, văn minh và tiến bộ hơn Theo nghĩa hẹp, dưới góc

độ pháp lý, hoạt động kiểm tra được hiểu là “xem xét

tình hình thục tế thi hành pháp luật, thực hiện nhiệm

vụ quyền hạn nói chung hay một công tác cụ thể được

giao để đánh giá, nhận xét” Nhu vậy, khi các chủ thể

được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm tra, luôn phải dựa

trên những tiêu chí nhất định để xem xét, đánh giá và đổi chiếu Có nghĩa là phải có những tiêu chuẩn, chuẩn

mực là cơ sở nền tảng để xem xét, đánh giá Đó có thể là chuẩn mực pháp luật hoặc là chuẩn mực về khoa học để xem xét tính đúng đắn của hành vi, của văn bản cũng như

®` Đào Duy Anh (1992), Từ điển Hán - Việt, Nxb Văn hóa thông

tin, Ha Nội.

© Viên kiểm sát nhân dân tối cao (1998), Một số vấn đề về nhận thức và thực tiễn trong quá trình tổ chức thực hiện công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính kinh tế -xã hội, Để tài nghiên cứu khoa học, Hà Nội.

€9) Từ điển Luật học (1999), Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội.

sự hợp lý của chúng Đối với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là một trong những hoạt động của kiểm tra nói

chung cũng được hiểu là xem xét, đánh giá về tính hợp

pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL để kịp thời có biện pháp xử lý phù hợp và cao hơn nữa là nhằm nâng cao chất lượng cho chính văn bản QPPL đó.

Ngoài hoạt động giám sát, trong những văn bản QPPL cũng như khoa học pháp lý hiện nay, có khá

nhiều thuật ngữ khác liên quan đến hoạt động kiểm tra cần được so sánh đó là: Kiểm sát, rà soát, kiểm tra

trước (thẩm định, thẩm tra) Các hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, rà soát, thẩm định, thẩm tra văn

bản QPPL đều là những hoạt động của các chủ thể có

thẩm quyển nhằm thực hiện quyển lực nhà nước,

chúng có chung mục tiêu là bảo đảm sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và

vì nhân dân.

Trước hết, cần so sánh hoạt động kiểm tra với hoạt động thẩm định, thẩm tra (kiểm tra trước) Bàn chất của hoạt động thẩm định, thẩm tra là kiểm tra trước khi ban hành văn bản QPPL nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa

những điểm bất hợp pháp, bất hợp lý có thể có trong dự

thảo văn bản QPPL Tham định, thẩm tra dự thảo văn

bản QPPL có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với hoạt

động kiểm tra mà điểm chung giữa chúng là hướng tới

32

việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thông nhất của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL Tuy

nhiên, hai hoạt động này lại có sự khác nhau cơ bản về

đối tượng, thời điểm, giá trị pháp lý của kết quả thực

hiện Về đối tượng, thẩm định, thẩm tra được áp dụng

đối với dự thảo văn bản QPPL còn hoạt động kiểm tra

được thực hiện đối với văn bản QPPL đã được ban hành.

Về thời điểm thực hiện, thẩm định, thẩm tra được thực hiện trước khi văn bản QPPL được ban hành còn kiểm

tra được tiến hành sau khi văn bản QPPL được ban

hành Về bản chất, ý kiến thẩm định, thẩm tra không có

giá trị pháp lý bắt buộc mà chỉ mang tính chất tham

mưu, tư vấn cho chủ thể trước khi quyết định thông qua

một dự thảo văn bản QPPL" Vì vậy, co quan thẩm

định, thẩm tra được khuyến khích đánh giá về tất cả các vấn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản,

những ý kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hoàn

toàn của cơ quan thẩm định, thẩm tra không là cơ sở để

xác định trách nhiệm đối với người soạn thảo Trong khi

đó, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự bất hợp pháp,

bất hợp lý của văn bản QPPL có quyển xử lý hoặc dé

nghị cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành xử lý

thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó © Đoàn Thị Tố Uyên (2011), “Pháp luật về kiểm tra, xử lý văn ban

quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”, Nhà nước và pháp luật,

10(282), tr 16-21.

Ví dụ: Chủ tịch UBND tỉnh tổ chức kiểm tra văn bản

QPPL của UBND huyện nếu phát hiện có dấu hiệu bất hợp pháp, thì có quyền bãi bỏ văn bản đó.

Nếu như việc thiết lập cơ chế kiểm tra trước văn bản QPPL thông qua hoạt động thẩm định, thẩm tra thì

cơ chế kiểm tra sau văn bản được thiết lập qua các công đoạn giám sát, kiểm tra, kiểm sát và rà soát Rà soát được hiểu là:

Thao tác kỹ thuật nghiệp vụ nhằm soát, xét lại các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong một thời gian nhất định , phát hiện những quy định của

văn bản dưới luật có mâu thuẫn, chồng chéo, trái với quy định của Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên”).

Như vậy, điểm chung giữa các thuật ngữ này đều là

việc xem xét, đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL Tuy nhiên, tìm

hiểu sâu hơn, giữa chúng lại có sự khác biệt nhất định.

Điểm khác biệt đầu tiên là chủ thể thực hiện Kiểm tra

giao cho cơ quan hành pháp thực hiện (Chính phủ,

UBND) Giữa hoạt động kiểm tra và rà soát văn bản

QPPL tuy đều có chung mục đích là phát hiện những

® Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh

giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, (Dự ân VIE 02/015

Hỗ trợ thực thi chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm

2010), Nxb Tư pháp, Hà Nội.

34

quy định mâu thuẫn, trái pháp luật, sự không hợp lý

của văn bản, nhưng rà soát còn soát xét một cách kỹ

lưỡng cả về hiệu lực pháp lý của văn bản đó làm cơ sở để cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành tập hợp hóa và cao hơn là pháp điển hóa Có thể thấy rõ tính mục đích

của hoạt động rà soát và hệ thống hóa văn bản QPPL là

giúp cho việc tìm hiểu, sử dụng, áp dụng dễ dàng, thuận

tiện các văn bản QPPL Còn hoạt động kiểm tra chỉ có

mục đích phát hiện dấu hiệu bất hợp pháp và bất hợp lý

của văn bản để kịp thời có biện pháp xử lý nhằm nâng cao

chất lượng của chính văn bản đó cũng như chất lượng hệ thống pháp luật hiện hành.

Theo nghĩa rộng nhất, kiểm tra văn bản QPPL được hiểu là hoạt động xem xét, đánh giá của toàn xã hội (các

cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân) về tính

hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL.

Nhưng trong phạm vi cuốn sách này, tác gia tiếp

cận khái niệm kiểm tra văn bản QPPL theo nghĩa hẹp hơn, kiểm tra văn bản QPPL được hiểu là hoạt động của

các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xót, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp và hợp lý của văn

ban QPPL, phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất

hợp lý và yêu cầu chủ thể có thẩm quyền kịp thời đính

chính, sửa đối, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, hủy bỏ nhằm

nâng cao chất lượng của văn bản QPPL,

Từ cách hiểu trên đây, kiểm tra văn bản QPPL có

những đặc điểm sau:

Nội dung của kiểm tra văn bản QPPL là xem xét,

đánh giá và kết luận về tính hợp pháp, tính hợp lý của

văn bản QPPL.

So sánh với hoạt động kiểm tra nói chung có thể

thấy, với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có sự khác

biệt bởi chính đối tượng và nội dung của hoạt động

này Đối tượng của kiểm tra văn bản QPPL chính là

văn bản QPPL - hình thức pháp luật tiến bộ nhất so với tập quán pháp và tiền lệ pháp, bao gồm nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ,

thông tư liên tịch của các bộ, cơ quan ngang bộ, của bộ

với Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nghị quyết của HĐND các cấp và quyết định, chỉ thị của UBND các cấp Với kiểm tra nói

chung đối tượng không chỉ là văn bản QPPL, văn bản

áp dụng pháp luật mà còn là hành vi của các chủ thể

trong quá trình thực hiện pháp luật Như vậy, kiểm

tra để đảm bảo cho văn bản QPPL hợp pháp và hợp lý

tạo ra cơ sở pháp lý đúng đắn cho các cơ quan nhà nước

tiếp tục kiểm tra tính hợp pháp đối với văn bản áp

dụng pháp luật cũng như hành vi của cơ quan nhà

nước, tổ chức và cá nhân trong việc thi hành, áp dụng

và tuân thủ pháp luật.

Điểm đặc thù về nội dung của kiểm tra văn bản

QPPL đó là phải xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận về tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL.

36

Điều này rất quan trọng bởi nếu cơ quan kiểm tra kết

luận văn bản QPPL bao dam tính hợp pháp và tính hợp

lý, văn bản QPPL đó sẽ được triển khai và phát huy hiệu lực trên thực tế, ngược lại nếu cơ quan kiểm tra kết

luận văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý sẽ ảnh hưởng thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp

lý của văn bản QPPL đó Với hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản QPPL (được gọi là kiểm tra trước văn

bản) cũng có nhiệm vụ xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của dự thao van bản QPPL nhưng chỉ có giá trị là tư vấn, cho ý kiến đôi với cơ quan soạn thao

mà không có giá trị bắt buộc.

Kiểm tra văn bản QPPL được thực hiện chặt chẽ bởi

cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Chủ thể tiến hành kiểm tra văn bản QPPL chủ yếu

là các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm Chính

phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ,

UBND các cấp, vừa là cơ quan có thẩm quyền kiểm tra

đối với văn bản QPPL của cơ quan khác vừa là chủ thể

tiến hành tự kiểm tra văn bản QPPL của cơ quan mình.

So sánh với hoạt động giám sát văn bản QPPL cho thấy

hoạt động này thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp

như Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng

dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội,

HĐND các cấp.

Tính tổ chức chặt chẽ của hoạt động kiểm tra được

thể hiện trong việc các chủ thể có thẩm quyền kiểm tra

cũng như các chủ thể tự kiểm tra đều tiến hành một

cách bài bản theo đúng quy trình mà pháp luật quy

định Để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao, mọi cd

quan đều hình thành bộ máy giúp việc có vai trò làm

đầu mối tiến hành kiểm tra văn bản QPPL Đối với những cơ quan tiến hành tự kiểm tra, bộ phận có trách nhiệm kiểm tra văn bản thường là Vụ pháp chế, Phòng

pháp chế; hoặc ở địa phương có thể thuộc về cán bộ chuyên trách của cơ quan Tư pháp Đối với hoạt động

kiểm tra theo thẩm quyền, hiện nay Quốc hội giao cho

Chính phủ đảm nhiệm Đầu mối giúp Chính phủ quản lý công tác này thuộc về Bộ Tư pháp trong đó Cục Kiểm

tra văn bản QPPL, ở địa phương thuộc về Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp và cán bộ Tư pháp - hộ tịch xã, phường.

Khi nhận được văn bản QPPL, những chủ thể trên đây

được phân công tiến hành kiểm tra theo đúng quy trình

mà pháp luật quy định Từ khâu nhận văn bản, giao nhiệm vụ cho cấp dưới, tiến hành xem xét, đối chiếu nội dung, hình thức cho đến trao đổi, thông báo về kết quả

kiểm tra, tất cả diễn ra khá chặt chẽ, ti mi và dựa trên

những tiêu chí rõ ràng Đặc biệt, trong trường hợp kiểm

tra văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật Nhà nước,

tính tổ chức chặt chẽ trong quá trình kiểm tra càng được thể hiện rõ nét hơn, đó là phải thành lập đoàn kiểm tra liên ngành và “chỉ có những cán bộ có thẩm quyền (hoặc

được ủy quyền) theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí

mật nhà nước mới được trực tiếp nghiên cứu, kiểm tra

38

văn ban quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nha nước".

Mục đích của kiểm tra văn bản QPPL là phát hiện

những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản

QPPL để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý

Để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, có hiệu quả,

đòi hỏi người kiểm tra phải có trình độ chuyên môn sâu Dựa trên những tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và

hợp lý cua văn ban QPPL, người có trách nhiệm kiểm tra xem xét, đối chiếu để phát hiện những bất hợp pháp,

bất hợp lý của văn bản QPPL nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản

trong hệ thống pháp luật Do vậy, để có thể kết luận chính

xác về tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản QPPL được

kiểm tra, đòi hỏi người kiểm tra phải có sự đầu tư một cách nghiêm túc và có kỹ năng nghiệp vụ chuyên môn sâu mới Những yêu cầu tối thiểu đối với cán bộ thực hiện công tác kiểm tra là: Có trình độ cử nhân luật hoặc

tương đương trở lên; có chứng chỉ qua bồi dưỡng nghiệp

vụ kiểm tra văn bản, có thời gian trai qua công tác pháp

luật nhất định Bên cạnh đó, những người thực hiện

kiểm tra văn bản QPPL còn phải có kiến thức chuyên

môn sâu trong từng lĩnh vực kiểm tra được phân công. © Chính phủ (2009), Quyết định số 42/2009/QĐ-TTg ngày 16/3 của

Thủ tướng Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật có nội dung bí mật Nhà nước, Hà Nội.

Khi cơ quan kiểm tra đưa ra kết luận về tính bất

hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL sẽ là tién dé

cho cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử lý đối với

những văn bản QPPL có dấu hiệu đó Rà soát, hệ

thống hóa là tập hợp, sắp xếp văn bản QPPL thành hệ

thông cho thuận tiện áp dụng Trong quá trình rà soát, mục đích quan tâm chính là soát xét về hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL, phát hiện nội dung mâu

thuẫn, chồng chéo để kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi

bỏ mà không coi xem xét tính hợp pháp của văn ban

QPPL, là nhiệm vụ chính.

2 Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra văn bản QPPL là một trong những hoạt

động có ý nghĩa quan trọng trong xây dựng và hoàn

thiện hệ thống pháp luật hiện hành nói chung và nâng

cao chất lượng văn bản QPPL nói riêng, thể hiện ở

những điểm sau đây:

- Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL góp phần đảm

bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của

hệ thống pháp luật Thông qua hoạt động kiểm tra,

những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, bất hợp pháp được loại bỏ làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch và đảm bảo tính hợp pháp Nếu coi hoạt

động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL là

40