Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp Khoa: Cơ sở khoa học của việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2003

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

KHOA PHÁP LUAT KINH TE

“CO SO KHOA HOC CUA VIEC SUA DOI LUAT DAT DAI NAM 2003”

Hà Nội — 17.12.2011

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI KHOA PHÁP LUẬT KINH TẾ

SO 87 NGUYEN CHÍ THANH — DONG ĐA — HÀ NỘI

Tel : 04.3832548 — Fax : 04.38343226

NOI DUNG CHUONG TRINH HOI THAO

Thời gian Nội dung Trang

8h00 - 8h30 | Dang ký đại biểu

8h30 - 8h40 | Giới thiệu đại biểu tham dự hội thảo

8h40 - 8h50 | Phát biểu khai mạc Hội thảo của PGS.TS Nguyễn Viết Ty Tham luận của GS.TSKH Đặng Hùng Võ về Tổng quan

sửa đôi Luật đât đai năm 2003

9h05 - 9h20 Tham luận của TS Nguyễn Quang Tuyến về sửa đổi chế 3định sở hữu dat dai

9h20 -9n3§ | Tham luận của TS Trần Quang Huy về sửa doi các quy|_ 4định về quản lý nhà nước đôi với dat đai

Tham luận của TS Doãn Hồng Nhung về sửa đổi các quy

9h35 -9h50_ | định về thủ tục hành chính trong quản ly và sử dụng đất| 45

Tham luận của TS Nguyễn Thị Nga về cơ sở khoa học

9h50 - 10h05 | của việc hoàn thiện chế định quyền của người sử dụng đất 117 trong Luat Dat dai nam 2003

10h05 - I0h20 | Giải lao

10h20 - 11h35 | Thảo luận, trao đôi của các đại biéu tham dự hội thảo 11h35 - 12h00 | Tổng kết và bế mạc hội thao

MỤC LỤC

Vấn đề xây dựng luật đất đai mới

GS.TSKH Đặng Hùng Vo

Vài suy nghĩ xung quanh vấn đề sở hữu đất đai ở Việt Nam trong quá trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

TS Nguyễn Quang Tuyến

Thực trạng giao đất, cho thuê đất trong đầu tư bất động sản và đề xuất các giải pháp góp phan phát triển thị trường bất động sản

Nguyễn Xuân Trọng

Thực trạng và giải pháp hoàn thiện các quy định về thủ tục hành chính trong quản lý và chuyển nhượng quyền sử dụng đất của hộ gia đình cá nhân trong Luật Đất đai năm 2003

TS Doãn Hong Nhung

Một số ý kiến góp ý về việc hoàn thiện chế định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2003

ThS Nguyễn Ngọc Minh

Một số ý kiến góp phan bổ sung, hoàn thiện các quy định về tài chính đất đai và giá đất

1S Trần Quang Huy

Cơ sở lý luận, những yếu tô ảnh hưởng, đánh giá tổng quan về pháp luật đất đai, chính sách thời hạn, hạn mức sử dụng đất nông nghiệp Đề xuất về cơ chế, chính sách đất đai, quy định thời hạn, hạn mức trong quản lý, sử dụng đất sản xuất nông nghiệp nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai hiện hành —

TS Nguyễn Quang Tuyến

Chuyên dé: Hoàn thiện các chính sách tài chính về dat đai và giá đất từ những quy định của luật đất dai năm 2003 — TS Nguyễn

Thị Dung

Chuyên đề: Cơ sở khoa học của việc hoàn thiện chế định quyền của người sử dụng đất trong Luật Đất dai năm 2003 — TS Nguyễn Thị Nga

117

Chuyên dé: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện các quy định về quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân trong Luật Đất đai năm 2003 — TS Nguyễn Thị Nga

Chuyên dé: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện chế định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Luật Đất dai năm 2003 — TAS Pham Thu Thúy

Chuyên đề: Một số suy nghĩ xung quanh các quy định về điều kiện đất đai tham gia thị trường bắt động sản của Luật Đất đai năm 2003 — ThS Đỗ Xuân Trọng

143

VAN DE XÂY DUNG LUAT DAT DAI MỚI

Gs TsKh Dang Hùng Vo

1 Mé đầu

Chủ trương "Đôi Mới" đất nước đã được Nhà nước Việt Nam quyết định vào năm 1986 trên nguyên tắc tiếp nhận mô hình kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước với 5 thành phần kinh tế Điểm đột phá của quá trình đổi mới là điều chỉnh lại chính sách đất đai nông nghiệp dựa trên chủ trương Nhà nước giao đất nông nghiệp của hợp tác xã nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân dé sử dụng 6n định lâu dai mà không thu tiền sử dụng đất Từ đó, Việt Nam không chỉ cham dứt được tình trạng thiếu lương thực ở hau hết các địa phương mà đã trở thành nước xuất khẩu gạo đứng hang thứ ba thé giới Tiếp theo, là quá trình khuyến khích dau tư từ nước ngoài và trong nước dé thực hiện quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước dé đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp vào khoảng năm 2020.

Luật Dat dai đã được đổi mới từng bước, chuyển dan từ cơ chế Nhà nước bao cấp hoàn toàn về đất dai (năm 1988) tới cơ chế chỉ cho thị trường tác động vào khu vực hộ gia đình, cá nhân (năm 1993), tới cơ chế cho tiếp thị trường tác động vào tô chức kinh tế sử dụng một số loại đất (năm 1998) và tới cơ chế hiện nay cho thị trường tác động vào toàn bộ khu vực sử dụng đất của tổ

chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân (năm 2003) Nói chung, quá trình đổi mới chính sách, pháp luật

đất đai luôn chậm hơn quá trình đôi mới kinh tế Cụ thé được trình bầy trong bảng sau:

Quyền của người SD đất Loại đất a :

Wi = - Giá đất Chuyên dịch dat

Hộ GD, CN | Tổ chức KT ong ID pi Đất ở đai° nghiệp |nông nghiệp

12/1980 |Thông qua Quốc hội khoá VI, kỳ họp thứ 7, phiên họp ngày 18/12/1980 quy định 1 hình thức sở hữu toàn

dân vé dat dai.

1/1981 |Ban Bi thu ban hành Chỉ thị 100 về khoán sản pham đến nhóm và người lao động (khoán 100).12/1986 |Đai hội VI của Đảng đánh giá lại các yếu kém và quyết định chủ trương DOI MỚI.

12/1987 |Quốc hội thông qua: (1) Luật Đất đai nhằm thể chế hóa cơ chế Nhà nước giao đất không thu tiền và chínhthức hóa một số công cụ quản lý đất đai trên nguyên tắc Nhà nước bao cap hoàn toàn vê đất đai; (2) Luật

Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam nhằm thu hút đầu tư trực tiếp từ nước ngoài.

Dat không có [NN thu hồi đất, nhà

Người sử dụng đât chỉ được quyên sử dụng và hưởng lợi giá trị và giá | đâu tư thực hiện bôicả thường.

4/1988 |Bộ Chính trị thông qua Nghị quyết 10 về khoán đất dai cho hộ gia đình.

4/1991 Quốc hội thông qua Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân nhằm khuyến khích khu vực kinh tế ngoài

Nhà nước.

7/1993 |Quốc hội thông qua Luật Dat đai nhằm thể chế hóa cơ chế Nhà nước trao 5 quyền chuyển đổi, chuyểnnhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp đất đai cho hộ gia đình, cá nhân nhằm phát triển kinh tế hàng hóa nông

nghiệp; doanh nghiệp chỉ được thuê đât của Nhà nước có thời hạn; đât đai có giá và giá đât do Nhà nướcquy định; các công cụ quản lý đât đai được quy định cụ thê hơn.

NN giao dat Ä

khong tha [NN chothuê| sino đấtSN đất theo dự | \ 8°, NN thu hồi đất, nhà

.„ |tiên theo hạn|,_ 4: có thu tiên kop ee x SA LẠ.

; ›_ |Được thuê Ẹ š án đâu tư _ 4x |Đât có giá do | đâu tư thực hiện bôi

Có 5 quyên | „; , mức hoặc b _ |theo dự án dau , x ysdat cua NN ˆ as, |hoặc đơn xin H NN quy định |thường, hỗ trợ, tái cho thuê dat | °°) tư hoặc theo

LẠ của hộ GD, , định cư.thực hiện dự hạn mức.

2 ẤN CN.an dau tu.

Quyền của người SD đấtLoại đất

Hộ GD, CNTổ chức KT nghiệpNông nông nghiệpSX-KD phi Dat ở Giá đất

Chuyén dịch đất

đai6-7/1994Quốc hội thông qua Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (ngày 22/06/1994).

Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII thông qua Nghị quyết về phát triển công nghiệp, công nghệ đến

năm 2000 theo hướng công nghiệp hoá,hiện đại hoá đât nước và xây dựng giai câp công nhân trong giaiđoạn mới (ngày 30/7/1994).

12/1998Quốc hội thông qua Luật Sửa đồi, bổ sung một số điều của Luật Dat đai nhằm mở rộng thêm quyền cho thuêlại đất trong khu công nghiệp và bảo lãnh, góp vốn; nhà đầu tư trong nước được Nhà nước cho thuê đất trả

tiền một lần và có các quyền giao địch về dat đai (chuyên nhượng, cho thuê, cho thuê lại trong khu côngnghiệp, thé chấp, bảo lãnh, góp vốn); nhà đầu tư trong nước được Nhà nước giao dat đề thực hiện dự án xây

dựng kinh doanh nhà ở, ha tang khu công nghiệp, đổi dat lấy hạ tầng.

Được giao

dich dat đaiđối với dat

đầu tư hoặc

đơn xin của

6/2001Quốc hội thông qua Luật Sửa đổi, bỗ sung một số điều của Luật Dat đai nhằm phan cấp quản lý nhiều hơn

cho cap huyện vệ cap giây chứng nhận quyên sử dung dat.

3/2003Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã thông qua Nghị quyết số 26-NQ/TW của về tiếp tục đối mới

chính sách, pháp luật đât đai trong thời kỳ đây mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đât nước tại kỳ họp thứ 7tạo chủ trương chính trị cho xây dựng Luật Đât đai mới.

11/2003Quốc hội thông qua Luật Dat đai Luật Dat dai 2003 với các đổi mới chủ yếu bao gồm: (1) chế độ sở hữutoàn dân về đất đai được cụ thé hóa dưới dạng các quy định chi tiết về quyền và trách nhiệm của các cơ quannhà nước đối VỚI đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với đất đai; (2) có quy định cụ thê về

việc giải quyết các tồn tại lịch sử về đất đai; (3) giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp với giá đất trênthị trường trong điều kiện bình thường; (4) các tổ chức kinh tế có tài sản là quyên sử dụng đất được phép

thực hiện các giao dịch về đất đai trên thị trường; (5) tạo bình đăng hơn về quyên và nghĩa vụ đối với đất đaigiữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài; (6) cơ chế Nhà nước thu hồi đất được hạn chế lại, chỉáp dụng cho các trường hợp sử dụng đất vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh và một

số dự án đầu tư phát triển kinh tế quan trọng như đầu tư xây dựng hạ tầng khu công nghiệp, khu kinh tế, khu

công nghệ cao, khu dân cư đô thị và nông thôn, các dự án có vốn đầu tư thuộc nhóm A, các dự án sử dụng100% vốn đầu tư nước ngoài; (7) có quy định cụ thể về việc tính bồi thường về đất, về điều kiện nơi tái địnhcư đối với các trường hợp áp dụng cơ chế chuyên dịch đất đai bắt buộc; (8) thiết lập một hệ thống trình tự,thủ tục hành chính đây đủ, hợp lý trên nguyên tắc cụ thê, đơn giản, ít chỉ phí, nhanh chóng, công khai, minhbạch; (9) tăng cường vai trò giám sát của dan đối với thi hành pháp luật đất đai; (10) hoàn chỉnh cơ chế giảiquyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo của dân về đất đai trên nguyên tắc nâng cao trách nhiệm của các cấp địa

phương và chủ yếu chuyền sang giải quyết tại tòa án.

(1) NN thu hồi dat

11/2005Quốc hội thông qua Luật Doanh nghiệp thống nhất và Luật Đầu tư thống nhất

Từ bảng trên, có thé thay đây là một quá trình khá tích cực nhưng rat thận trọng trong đôi mới chính sách, pháp luật về dat đai Những tư duy bao cấp về đất đai còn nặng nè, làm cho chính sách, pháp luật về đất đai luôn phải đuôi theo nhu cầu của phát triển thị trường, làm cho từng bước đổi mới ngắn lại nên phải tạo thành nhiều bước liên tiếp nhau Đặc thù nay làm nên ngữ cảnh rất

phức tạp trong thực thi pháp luật trên thực tế Pháp luật khó được thực hiện nghiêm, có nhiều kẽ hở, tham nhũng trong quản lý đất đai vẫn còn nhiều, đầu cơ nhà đất vẫn ở mức cao.

Trước năm 2003, trung bình khoảng 2,5 năm lại sửa luật và pháp lệnh một lần Trong giai đoạn sau năm 2003, trung bình khoảng 2 năm lại sửa nghị định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

một lần Mặt khác, tính thống nhất trong chỉ đạo thực thi pháp luật giữa các Bộ cũng không được

bảo dam Ví dụ, riêng việc thống nhất một hệ thống đăng ký, một loại giấy chứng nhận cho đất dai và tài sản gắn liền cũng phải mắt tới 15 năm thảo luận để quyết định.

Sau gan 10 năm thực hiện Luật Dat đai 2003, có thé rút ra một số nhận xét sau đây:

1 Một số điểm mong muốn đổi mới từ khi chuẩn bị dự thảo Luật này nhưng chưa đủ điều kiện dé nhất trí nên phải dé lại nghiên cứu tiếp và đưa vào quá trình xây dựng Luật Dat đai tiếp theo, trong đó quan trọng nhất là quyết định xử lý khi thời hạn sử dụng đất sản xuất nông nghiệp

trồng cây hàng năm 20 năm sẽ kết thức vào ngày 15/10/2013.

2 Chế độ sử dụng đất phi nông nghiệp, nhất là đất ở có tác động tốt cho thị trường bat động sản nhưng đang tạo bat công giữa nhà đầu tư trong nước và nha đầu tư nước ngoài về quyên tiếp cận tới quỹ đất, về nghĩa vụ tài chính đối với đầu tư trên đất.

3 Công tác quy hoạch sử dụng đất chưa tạo được hiệu quả trong quản lý đất đai, chưa chủ động được phát triển các vùng sử dụng đất, chưa đồng bộ được với quy hoạch phát triển kinh tế -xã hội và còn chồng chéo với quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, thậm chí gây lãng phí trong lập quy hoạch.

4 Những bat cập trong quản lý giá đất phù hợp giá trị thị trường van tồn tại ở nhiều địa

phương, một mặt tạo nên nguy cơ tham những trong cơ chế cho thuê hoặc giao đất cho nhà đầu tư;

mặt khác gây bức xúc cho người bị Nhà nước thu hồi đất khi tiếp nhận giá tri bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không thỏa dang.

5 Cơ chế nha nước thu hồi đất cũng như cơ chế nhà dau tư tự thỏa thuận với người đang sử dung đất đều có những bat cập, cần bổ sung các quy định đối với từng cơ chế dé nâng cao hiệu quả triển khai thực tế.

6 Việc phân cấp hoàn toàn quản ly đất đai cho địa phương đang gây nên 2 luồng ý kiến trái chiều nhau, một bên cho là phân cấp quá mạnh làm cho quản lý thiếu hiệu lực và hiệu quả, phải thu bớt quyền về Trung ương; một bên cho rằng cần tiếp tục duy trì phân cấp nhưng phải tăng cường cơ chế kiểm tra, giám sát đối với địa phương.

7 Những đổi mới về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai chưa làm giảm số lượng khiếu nại, nhất là những khiếu nại có liên quan tới cơ chế Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

8 Nhiều ý kiến băn khoăn về quy định đối với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, nhất là hiện nay chúng ta phải áp dung cơ chế thị trường dé tạo động lực phát triển Chế độ sở hữu toàn dân về dat đai tồn tại đồng thời với việc giao quyền lực quá lớn cho các cơ quan nhà nước có thâm quyên quyết định thu hồi đất, giao dat, cho thuê đất ma thâm quyền này không bị kiểm soát Cơ chế này một mặt dẫn tới khả năng không tạo được sự ổn định về sử dụng đất, người sử dụng đất không yên tâm đầu tư trên đất, mặt khác luôn gắn với nguy cơ tham nhũng, làm lệch lạc đi việc phân chia địa tô, trong đó gây thất thoát cho phần địa tô mà Nhà nước được hưởng.

Việc xây dựng Luật Dat đai mới đã được Quốc hội quyết định trong Chương trình xây dựng pháp luật, Chính phủ đang tích cực chuẩn bị dự thảo Luật này Dự thảo Luật hiện nay còn phụ thuộc vào kết quả đánh giá quá trình thực hiện Nghị quyết số 26-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (kỳ họp thứ 7, khóa IX) về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đây mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và quyết định về sửa đôi, bé sung Hiến pháp Mặt khác, lộ trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã xác định rõ mục đích đưa Việt Nam trở thành một nước công nghiệp vào khoảng năm 2020 Việt Nam hiện nay đã đạt được những thành tựu lớn trong hội nhập quốc tế với vai trò tích cực trong Liên Hợp Quốc, Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN), quan hệ đa phương với nhiều nền kinh tế lớn và còn khoảng 7 năm nữa để chuẩn bị thực hiện đúng các cam kết trên "sân chơi" kinh tế của Tổ chức Thương mại Thế giới.

Việc xây dựng Luật Đất đai mới của Việt Nam được khá nhiều tô chức phát triển quốc tế quan tâm đầu tư nghiên cứu để có những kiến nghị hữu ích cho Chính phủ và Quốc hội Việt Nam Ngoài những nghiên cứu dài hơi của Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á, còn phải

kế tới chương trình nghiên cứu do Chương trình Phát triển của Liên Hợp Quốc (UNDP) giao cho Viện Chính sách, Chiến lược nông nghiệp và phát triển nông thôn hợp tác với Đại học Harvert của

Hoa Kỳ thực hiện; các dự án nghiên cứu về minh bạch hóa quản lý đất đai do UN-Habitat phối

hợp với Trường Đại học ITC của Hà Lan trợ giúp các trường đại học của một số nước Châu Á thực hiện (trong đó có Việt Nam, Nepal, Indonesia); các dự án nghiên cứu chính sách, pháp luật đất đai do các tô chức phát triển Sida, DANIDA, AusAid, NZ-Aid, v.v trợ giup trực tiếp Tổng cục Quản lý đất đai của Việt Nam thực hiện.

Việc xây dựng Luật Đất đai mới hiện nay cũng thu hút được sự quan tâm của rất nhiều Bộ, ngành của Chính phủ Việt Nam như Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, v.v Ủy ban nhân dân các cấp rất quan tâm tới việc tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức nhiều hội nghị nghe ý kiến của các địa phương, doanh nghiệp về các quy định của hệ thống pháp luật đất đai hiện hành và yêu cầu tiếp tục đổi mới.

Trong vài tháng vừa qua, Tổng cục Quản lý đất đai cũng đã phối hợp với nhiều cơ quan, tổ chức trong nước và quốc tế tổ chức các hội thảo chuyên đề về từng chính sách đất đai cụ thé như đăng ký đất đai, quy hoạch sử dụng đất, cơ chế Nhà nước thu hồi đất, tài chính đất đai, v.v Kết quả của những hội thảo như vậy đã giúp ích khá nhiều cho việc tạo luận cứ hình thành các quy định mới của Luật Dat đai Những ý tưởng đôi mới vẫn đang được tiếp tục nghiên cứu trong qua trình xây dựng dự thảo Luật Đất đai mới.

2 Những nội dung chủ yếu cần sửa đổi, bố sung cho Luật Dat đai hiện hành

Trong thời gian qua, rất nhiều ý kiến cho rằng Luật Đất đai còn nhiều bất cập, cần phải sửa đổi, bồ sung gấp Nói như vậy cũng đúng, nhưng cần phải làm rõ: đó là bất cập trong quy định của Luật Dat đai hay bat cập trong quy định của các Nghị định của Chính phủ hay bat cập nay sinh trong quá trình thực thi pháp luật không đúng.

Tại đây, chúng ta cần nhìn thang vào van dé dé trả lời câu hỏi làm thé nào dé lần xây dựng Luật Dat dai nay có được một hệ thống chính sách ồn định trong một giai đoạn dài hơn, cho đến khi đất nước ta trở thành một nước công nghiệp, Luật Dat dai này sẽ được thay thế bang một Bộ luật Dat đai Từ yêu cầu này, có thé đưa ra một hệ thống nguyên tắc nhất quán bao gồm:

1 Việc xây dựng Luật Đất đai phải dựa trên một nền tảng lý luận kinh tế chính trị học nhất quán, phù hợp với mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chi phối chủ trương chung từ sửa đổi, b6 sung Hiến pháp tới hình thành các quy định của Luật Dat dai, các nghi dinh của Chính phủ và bao dam cơ chế thực thi đầy đủ tại các địa phương.

2 Bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững trong quá trình đầu tư thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước trên cơ sở tăng cường năng lực quản lý bằng các công cụ pháp luật, quy hoạch, tài chính, hành chính phù hợp với cơ chế thị trường, phát triển được thị trường bất động sản nhưng cũng hạn chế được các yếu kém hiện tại.

3 Đưa đất đai thực sự trở thành nguồn lực và nguồn vốn đầu tư, khắc phục một bước đáng kế tình trạng tham nhũng trong quản ly đất đai và đầu cơ vượt giới hạn trong sử dụng đất dai, bảo đảm công bang trong phân chia lợi ích từ các dự án dau tư, sử dụng dat tiết kiệm hơn và hiệu qua hơn.

4 Tiếp thu những kinh nghiệm xây dựng và thực thi pháp luật của các nước có hoàn cảnh tương tự, thành quả nghiên cứu chính sách của các tổ chức phát triển quốc tế phù hợp với yêu cầu của quá trình hội nhập quốc tế, đưa hệ thống quản lý đất đai hướng tới tính minh bạch cao hơn, trách nhiệm giải trình của cán bộ quản lý rõ hơn và động viên được sự tham gia của cộng đồng

nhiều hơn.

5 Xây dựng hệ thống phân cấp về quyên và trách nhiệm quản lý gắn với hệ thống giám sát, đánh giá thực thi pháp luật ở địa phương: phối hợp hop lý dé tránh tinh trạng cát cứ quyền lực quan lý của các Bộ, ngành ở Trung ương: bảo đảm quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp của người sử dụng dat dé tao được đồng thuận trong quá trình chuyền dich đất đai phục vụ đầu tư phát trién, làm giảm đáng ké tình trạng khiếu nại hành chính về dat dai.

6 Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người sử dụng đất, khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm và hiệu quả.

Chắt lọc những ý kiến đóng góp từ nhiều phía trong thời gian vừa qua, những chính sách được thảo luận nhiều bao gồm các nội dung sau:

2.1 Chê độ sw dung dat sản xuất nông nghiệp, rừng sản xuất, nuôi trông thủy san, làmmudi của hộ gia đình, cá nhân

Tat cả đều biết là sự nghiệp "ĐÔI MỚI" đã đạt được thành công ban đầu nhờ tạo động lực cho sản xuất nông nghiệp băng chính sách giao đất cho hộ gia đình, cá nhân dé sử dụng trong thời hạn 20 năm đối với đất trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản, làm muối và 50 năm đối với đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất Sau khoảng 10 năm thực hiện, hộ gia đình nông dân bắt đầu thấy thời hạn đã ngắn lại và đi dần vào thời điểm hết hạn Động lực suy giảm dan vì người sử dụng đất không yên tâm tập trung đất đai, phát triển kinh tế trang trại, đầu tư dài hạn Từ một phía khác, nhiều người từ khu vực nông thôn có đất sản xuất nông nghiệp được giao, đã chuyền sang làm việc tại khu vực phi nông nghiệp nhưng vẫn giữ đất bỏ hoang hoặc cho người khác thuê Gần như một nửa số lượng ý kiến muốn kéo dài thời hạn sử dụng đất nông nghiệp tới 50 năm hoặc lâu hơn, thậm chí không thời hạn; còn một nửa SỐ lượng ý kiến muốn chia lại đất khi hết thời hạn Năm 2013 là năm hết hạn sử dụng đối với đất sản xuất nông nghiệp và pháp luật phải quyết định giải quyết van đề này.

Bên cạnh vấn đề thời hạn sử dụng đất nông nghiệp, việc quy định hạn điền cho đất nông nghiệp vẫn được coi như không có tác dụng trong hoàn cảnh hiện nay, mặc dù mức hạn điền đã

nới rộng từ Luật Đất đai 1993 sang Luật Đất đai 2003 Mức hạn điền theo Luật Đất đai 1993 được chuyền thành hạn mức Nhà nước giao đất trong Luật Dat dai 2003 Mức hạn điền theo Luật Dat đai 2003 là han mức nhận chuyên quyền sử dụng đất, được xác định theo Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, khoảng gấp đôi hạn mức Nhà nước giao đất nói trên Trên thực tế, cũng có 2 cách nhìn về quy định hạn điền Một luồng ý kiến cho rằng cần loại bỏ hạn điền nhăm khuyến khích kinh tế trang trại quy mô lớn Một luồng ý kiến ngược lại, muốn tiếp tục quy định hạn điền để tránh xu hướng hình thành tầng lớp địa chủ mới và tầng lớp tá điền mới ở nông thôn Trên thực tế, các cơ quan quản lý không quản lý được hạn điền, không phát hiện được người vượt hạn điền và cũng không xử lý được những người vượt hạn điền.

Từ thực tế sử dụng đất, rất nhiều ý kiến cho rằng việc xóa bỏ thời hạn sử dụng đất và hạn điền đối với đất nông nghiệp sẽ tạo điều kiện cho người sử dụng đất yên tâm đầu tư dài hạn, phát triển kinh tế trang trại tạo hiệu quả cao trong sử dụng đất nông nghiệp Tất nhiên, việc xóa bỏ hạn điền có thê dẫn tới việc hình thành tầng lớp địa chủ mới thực hiện phát canh thu tô và việc xóa bỏ thời hạn có thê dẫn tới tình trạng những người có đất thì không sử dụng còn những người muốn sử dụng thì không có đất Đề khắc phục 2 hiện tượng tiêu cực trên, ở các nước khác người ta sử dụng các cơ chế đánh thuế cao, sung công khi xây ra.

2.2 Chế độ sử dụng đất phi nông nghiệp, gan với quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tw Hiện nay đất ở có giá cao nhất thị trường vì được sử dụng không có thời hạn Nhà đầu tư

trong nước thực hiện dự án xây dựng kinh doanh nhà ở cũng được giao đất không có thời hạn để

thực hiện dự án Nhà đầu tư nước ngoài cũng được thuê đất không có thời hạn (hết hạn là đương nhiên được kéo dai) để thực hiện dự án xây dựng kinh doanh nhà ở Đây chính là một quy định của pháp luật tạo nguy cơ đầu cơ đất đai Khi nhà đầu tư đã được giao đất ở thì yên tâm giữ đất, không cần đầu tư ngay, hoàn thành dự án rồi cũng không cần bán nhà ngay mà có thể tùy tiện găm hàng lại Chắc chắn, các nhà đầu tư rất muốn giữ nguyên các quy định hiện hành vì thuận tiện hơn cho đâu cơ.

Đối với các loại đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp không phải là đất ở, nhà đầu tư

trong nước được Nhà nước giao đất có thu tiền hoặc cho thuê đất trả tiền hàng năm, còn nhà đầu tư nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất trả tiền một lần hoặc trả tiền hàng năm với cùng thời hạn sử dụng đất xác định theo dự án đầu tư (không vượt quá 70 năm) và với quyền và nghĩa vụ hoàn toàn tương đương Theo thuật ngữ pháp lý ở các nước phát triển, khi đất được sử dụng có thời hạn đều gọi là đất thuê Hai cơ chế giao đất, cho thuê đất khác nhau về hình thức giữa nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đang tạo nên sự khác biệt về hình thức Cần quy về một cơ chế Nhà nước cho thuê đất trả tiền một lần hoặc trả tiền hàng năm đối với cả nhà đầu tư trong nước và nước ngoài.

Để nâng cao hiệu quả sử dụng đất, có thé điều chỉnh lại trên nguyên tắc: (1) các nhà đầu tư trong nước cũng như nước ngoài đều chỉ được sử dụng đất có thời hạn để thực hiện các dự án đầu tư dưới dạng thuê đất của Nhà nước trả tiền thuê đất một lần hoặc trả tiền hàng năm; (2) các dự án xây dựng nha ở dé bán phải nộp tiền sử dụng đất ở một lần cho cả thời gian thuê, các dự án xây dựng nhà ở để cho thuê được nộp tiền thuê đất hàng năm hoặc tiền thuê đất một lần; (3) các nhà đầu tư trong nước cũng như nước ngoài đều được quyền nhận chuyên quyền sử dụng đất từ tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân dé thực hiện dự án đầu tư theo phạm vi dự án đã được xét duyệt hoặc đã được chấp thuận địa điểm đầu tư, trường hợp đất nhận chuyên quyền là đất ở thì được nhận lại giá trị quyền sử dụng đất từ chuyển quyền cho người khác hoặc từ bồi thường của Nhà nước khi hết thời hạn thực hiện dự án đầu tư Đối với dự án xây dựng kinh doanh nhà ở để bán mà

hết thời hạn thực hiện dự án vẫn chưa bán xong thì Nhà nước tô chức bán đâu giá hoặc Nhà nước

mua lại đê bô sung quỹ nhà ở thuộc sở hữu của Nhà nước Cách thức này có thê tạo được côngbăng về quyên và nghĩa vụ giữa các nhà đâu tư trong nước và nước ngoài.

Ngoài ra, cần mở rộng chế độ sử dụng đất ở cho đa dạng hơn như đất ở được giao cho cộng đồng làng ban, cộng đồng người nghèo, cộng đồng nhà chung cu Dat ở cho khu chung cu cũng nên xem xét chế độ sử dụng đất có thời hạn để bảo đảm an toàn, tính khả thi cho quá trình cải tạo nhà chung cư Tất cả sự đa dạng hóa về chế độ sử dụng đất ở nhằm mục tiêu giảm giá thành nhà ở, giải quyết tốt nhà ở cho người nghèo và người có thu nhập thấp, tăng cung nhà ở cho thuê.

Nguyên tắc quan trọng nhất để nâng cao hiệu quả sử dụng đất cũng như tạo bình đăng về quyền tiếp cận đất đai là hạn chế nhà đầu tư kinh doanh đất thô, buộc nhà đầu tư hướng tới tìm kiếm lợi nhuận từ giá trị đầu tư trên đất Chúng ta lưu ý rằng, Luật Dat đai 1993 chỉ cho phép nhà đầu tư thuê đất của Nhà nước và không được thực hiện các quyền giao dịch đối với đất đai Tất nhiên, quy định "bó quá" như vậy sẽ làm cho thị trường bat động sản không có sức sống Sau đó, nhu cau của thị trường bat động sản đã gây áp lực buộc phải đổi mới pháp luật theo hướng "mở rộng" quá mức cần thiết vào năm 1998, tạo nguy cơ lớn về đầu cơ đất đai Cần phải đổi mới cơ chế nhà đầu tư chỉ được thuê đất của Nhà nước theo hướng tạo quyền nhà đầu tư được giao dịch đất đai trên đất thuê trả tiền thuê đất một lần, nhưng dự án đầu tư chỉ được sử dụng đất có thời hạn.

2.3 Hệ thống quy hoạch sử dụng đất

Hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Việt Nam đã được đặt ra từ Luật Dat đai 1987 nhưng mãi tới năm 1995 hệ thống này mới được thí điểm bước đầu Đến nay, hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước và cấp tỉnh đã khá 6n định, nhưng đối với cấp huyện và cấp xã mới chỉ đạt 70% - 80% có quy hoạch được xét duyệt đúng kỳ hạn.

Hệ thống quy hoạch sử dụng đất hiện hành cần được thiết kế theo nguyên tắc: (1) dự báo nhu cầu sử dụng từng loại đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội dé dự tính tài nguyên, nguồn lực đất dai phù hợp; (2) là căn cứ dé các cơ quan có thâm quyền ban hành quyết định thu hồi dat, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; (3) được chuẩn bị, thâm định và

trình phê duyệt đồng thời với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội (tất nhiên phải có trước quy hoạch xây dựng); (4) được lập theo hướng trên xuống, có lưu ý tới nhu cầu sử dụng đất của cấp

dưới trực tiếp; (5) phương án quy hoạch được lựa chọn dựa trên tiêu chí về hiệu quả kinh tẾ, xã hội và môi trường tính trên hiện trạng sử dụng đất và tiềm năng đất đai.

Trong quá trình triển khai trên 15 năm qua, hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Việt Nam đã thé hiện khá nhiều bất cập làm cho hệ thống này không thực hiện đúng được chức năng quản lý đất đai bằng quy hoạch Cụ thể, các bất cập đó bao gồm: (1) quy hoạch sử dụng đất chỉ tập trung vào diện tích loại đất là không đủ, cần tính tới trước hết là vùng sử dụng đất như khu đô thị, khu dân cư nông thôn, khu công nghiệp, khu kinh tế, vùng chuyên lúa, vùng rừng sản xuất, vùng rừng phòng hộ, v.v.; (2) trong cùng một năm không thể phê duyệt được quy hoạch sử dụng đất đồng thời với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tất cả các cấp khi quy hoạch sử dụng đất đi theo chiều trên xuống, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội lại đi theo chiều dưới lên; (3) chưa xác lập được rõ ràng mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng, nơi đã có quy hoạch đô thị được phê duyệt mà vẫn làm quy hoạch sử dụng đất là lãng phí; (4) khó có thể xác định được việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyên mục đích sử dụng đất nào là phù hợp quy hoạch sử dụng đất, trên thực tế vẫn phải căn cứ vào quy hoạch xây dựng.

Luật Dat dai đang chuẩn bị cần tới một thay đổi tư duy về quy hoạch sử dụng đất Theo tư duy này, cần phải lập quy hoạch sử dụng đất đai như một bài toán phân vùng sử dụng đất sao cho phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, chứa được mọi quy hoạch riêng như quy hoạch khu công nghiệp, khu kinh tế, sân bay, cảng nước sâu, hệ thống giao thông, sân gôn, trường học, cơ sở văn hóa, sử dụng tài nguyên nước, khai thác khoáng sản, v.v Khi lập quy hoạch sử dụng đất thì không lập quy hoạch các ngành mà chỉ tích hợp quy hoạch các ngành đã được phê duyệt vào quy hoạch sử dụng đất Từ phân vùng như vậy, có thể quản lý chặt chẽ việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyên mục đích sử dụng đất Dựa trên phân vùng được duyệt, quy hoạch xây dựng tiếp tục chỉ tiết hóa việc quy hoạch cho từng vùng.

2.4 Hệ thong tài chính đất dai

Hệ thống tài chính đất đai nước ta được đổi mới chậm hơn những đổi mới về công cụ pháp luật và hành chính trong quản lý đất đai Cả về giá đất và thuế đất đều chuyển mình rất chậm chạp Như trên đã nói, Luật Dat dai 1987 van không thừa nhận đất đai có gia tri và giá cả của đất đai, Luật Đất đai 1993 công nhận đất có giá nhưng không công nhận giá đất hình thành trên thị trường, mãi tới Luật Dat dai 2003 mới thừa nhận giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp với giá đất trên thị trường, nhưng trên thực tế giá đất thị trường vẫn chưa được tiếp nhận.

Trong giai đoạn 2005 - 2009, Quốc hội đã quyết tâm chuyền đổi hệ thống thuế có liên quan tới đất đai như chuyền thuế chuyên quyền sử dụng đất thành thuế thu nhập từ chuyên quyền (được đưa vào nội dung của thuế thu nhập cá nhân và thuế thu nhập doanh nghiệp); chuyên thuế nhà đất thành thuế sử dụng đất phi nông nghiệp Bước đi đổi mới về thuế đất rất khó khăn nhưng hiệu quả đổi mới chưa được bao nhiêu Trên thực tế, thuê thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất vẫn thu như trước đây là 2% giá trị bất động sản theo giá định của UBND cấp tỉnh vì không xác định được thu nhập Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp vẫn thu như thuế nhà đất trước đây nhưng với tỷ suất thuế cao hơn khoảng 3 lần, tăng thu khoảng 3 lần cho ngân sách, ngoài ra không điều tiết được gì hơn nữa (theo Pháp lệnh về thuế nhà đất: nơi giá đất cao nhất cũng chỉ phải nộp thuế khoảng 2 kg thóc/1m? đất mỗi năm; nay theo Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp phải nộp khoảng 6 kg thóc/1m? đất mỗi năm) Việc cải cách hệ thống thuế đất còn nhiều việc phải làm nhưng không thuộc phạm vi xây dựng Luật Đất đai lần này.

Chuyện bất cập hiện nay cần bàn là vấn đề quản lý giá đất Theo hệ thống pháp luật đất đai hiện hành, chưa có bat kỳ một hành lang pháp ly nào dé xác định giá đất phù hợp với thị trường Giá đất phù hợp thị trường vẫn do cơ quan nhà nước có thâm quyên thu hôi đất, giao đất, cho thuê

đất quyết định theo một trình tự, thủ tục riêng tự quy định Đây là một cơ chế tạo nguy cơ tham

nhũng rat cao Trên thực tế, khắp nơi có ý kiến cho rằng bồi thường cho người bị thu hồi đất với mức giá quá thấp và thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất mà nhà đầu tư dự án phải nộp cho Nhà nước cũng với mức giá quá thấp Tranh chấp về giá đất không có cơ quan nào phán xử Khiếu nại về giá đất cũng được coi như một khiếu nại hành chính thông thường Pháp luật có cho phép các doanh nghiệp hành nghề cung cấp dịch vụ định giá đất nhưng việc sử dụng dịch vụ này lại tùy theo cơ quan nhà nước có muốn hay không muốn, tự mình quyết định giá mà không cần ai tư vấn giá đất cũng vẫn đúng quy định của pháp luật.

Trong thời gian qua, Hội đồng Nhân dân tp Hồ Chí Minh đã có Nghị quyết yêu cầu sử dụng dịch vụ định giá đất trước khi các cơ quan nhà nước của thành phố thâm định và phê duyệt đã tạo nên hiệu quả cao về quản ly giá đất tại đây Đối mới cơ chế quản lý giá đất trên nguyên tắc phù hợp thị trường là điều cần tiếp tục quan tâm trong xây dựng Luật Dat đai lần nay Lúc này, Luật Đất đai cần tới những quy định chi tiết sâu hơn Cũng đã đến lúc nên có quy định về quyền tiên

mãi của Nhà nước đối với đất đai để giá đất trên các hợp đồng chuyển nhượng đất đai, mua bán nhà ở là giá thực, tránh thất thu thuế.

Theo kinh nghiệm quốc tế, cần có một cơ chế định giá đất mang tính độc lập với hệ thống hành chính để giảm bớt sự can thiệp hành chính vào các giá trị đất đai phát sinh từ thị trường Cách thức phù hợp hơn trong giai đoạn tới là cơ chế hội đồng chuyên môn quyết định về giá đất, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại về giá đất (chủ tịch hội đồng vẫn do một lãnh đạo UBND cấp có thầm quyền nhưng thành viên hội đồng là những người có chuyên môn sâu và hội đồng quyết định theo đa số).

2.5 Việc tiếp cận đất dai của các dự án đầu tw hay quá trình chuyển dich đất đai liên quan tới cơ chế Nhà nước thu hồi đất để cho thuê đất hoặc giao đất cho các dự án dau tw

Trước Luật Đất đai 2003, cơ chế Nhà nước thu hồi dat của người đang sử dụng dat dé cho thuê hoặc giao cho các dự án đầu tư được áp dụng cho tất cả các loại dự án Mặc dù Luật Đất đai ghi rằng Nhà nước thu hồi đất khi thực sự cần thiết để sử dụng vào mục đích vì lợi ích quốc gia, lợi ich công cộng, quốc phòng, an ninh, nhưng cơ chế Nhà nước thu hồi đất vẫn được áp dụng cho tat cả các loại dự án, kế cả các dự án vì mục đích lợi nhuận thuần túy của nhà đầu tư Thực tế phải làm như vậy vì nhà đầu tư cũng không được phép nhận chuyền quyền sử dụng dat từ hộ gia đình,

cá nhân Những lời giải thích đành đi theo hướng khuyến khích đầu tư là vì lợi ích quốc gia Trong giai đoạn đầu của quá trình khuyến khích đầu tư, nhiều nhà đầu tư đã lợi dụng cơ chế

này cùng với những mối quen biết dé lay đất của dân nhằm sinh lợi cho mình, chính quyền quyết định thu hôi đất, ai không nghe thì cưỡng chế và ghép tội hình sự "chong người thi hành công vu" Bên cạnh đó, nhiều nhà đầu tư ít quen biết phải đi thuyết phục dân nhận chuyền nhượng không hợp pháp rồi tới cơ quan có thâm quyền cho thuê đất xin làm thủ tục thuê đất của Nhà nước Người đang sử dụng đất được lợi hơn về giá, nhà đầu tư vất vả hơn chút ít nhưng thuận lợi hơn về thủ tục Cả nhà đầu tư và người sử dụng đất đều muốn pháp luật cho phép được chuyên quyền sử dụng dat trực tiếp giữa hai bên, tránh những phức tạp khi phải thực hiện các thủ tục hành chính tại cơ quan nhà nước.

Luật Dat dai 2003 đã giải tỏa khó khăn này Nhà dau tư trong nước được nhận chuyển quyền sử dụng đất trực tiếp từ người đang sử dụng đất, tạo nên cơ chế chuyên dịch đất đai tự nguyện Cơ chế chuyên dich đất đai bắt buộc dựa trên cơ chế Nhà nước thu hồi đất dé cho thuê hoặc giao cho các dự án đầu tư bị thu hẹp lại Cơ chế này chỉ áp dụng cho các dự án sử dụng đất vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh và các dự án đầu tư xây dựng hạ tầng chung, dự án có vốn đầu tư lớn thuộc nhóm A, dự án có 100% vốn đầu tư từ nước ngoài Cơ chế nhà nước thu hồi đất cũng có thé thực hiện theo quy hoạch khi chưa có dự án đầu tư (thu hồi đất ngay sau khi quy hoạch được phê duyệt dé thực hiện đấu giá đất hoặc dau thầu dự án có sử dụng đất) hoặc thu hồi đất theo dự án đầu tư (thu hồi đất khi có chủ đầu tư dự án đã được chỉ định).

Cách thức tiếp cận đất đai của các dự án đầu tư đã rộng mở như vậy nhưng thực tế lại chuyên theo một hướng khác Cơ chế chuyên dịch đất đai tự nguyện gặp khó khăn Hầu hết các dự án đều gặp phải trường hợp một số người đang sử dụng đất nói giá đất "trên trời", không thể đàm phan được và chịu bó tay Các nhà dau tư lại muốn thay đổi nội dung dự án dé được hưởng cơ chế Nhà nước thu hồi đất Cơ chế nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch cũng hầu như không được áp dụng vì lý do không có tiền để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (cơ chế này chỉ được áp dụng tại Đà Nẵng) Hiện nay, hầu hết các dự án đầu tư đều thực hiện cơ chế thu hồi đất theo dự án với nhà đầu tư đã được chỉ định, đang chứa nguy cơ tham nhũng rất cao.

Cũng có nhiều ý kiến cho rằng cần quay lại chỉ áp dụng một cơ chế Nhà nước thu hồi đất để bảo đảm công băng giữa người được thỏa thuận với nhà đầu tư và người nhận bồi thường từ Nhà nước khi thu hồi đất Có nhiều ý kiến cho rằng cần đưa về một cơ chế thỏa thuận bước đầu và Nhà nước chỉ quyết định thu hồi đất đối với những trường hợp người đang sử dụng đất đòi hỏi giá đất cao hơn giá thị trường Dé giải quyết những hạn chế hiện nay, cần có những đổi mới tích cực dé quá trình chuyên dịch đất đai được thuận lợi hơn, đồng thuận cao hơn và phù hợp cơ chế thị trường hơn.

Trước hết cần chuyển khái niệm Nhà nước thu hồi đất thành khái niệm Nhà nước trưng thu quyền sử dụng đất cho phù hợp với quy định của Hiến pháp Tiếp theo, cần thực hiện nghiêm nguyên tắc Nhà nước chỉ áp dụng cơ chế trưng mua quyền sử dụng đất của dân khi thực hiện các dự án vì lợi ích quốc gia, lợi ích công công, quốc phòng, an ninh và các dự án vì lợi ích của nhà đầu tư đối với phần đất còn lại khi nhà đầu tư gặp phải tình trạng người đang sử dụng đất đòi giá cao hơn giá thị trường Điều quan trọng hơn là: (1) quy định rõ khái niệm thé nào là vì lợi ích quốc gia, lợi ích công công, quốc phòng, an ninh để tránh áp dụng lệch lạc ở các địa phương; (2) áp dụng bắt buộc quy trình thực hiện dịch vụ định giá trước khi cơ quan có thâm quyền thâm định và quyết định về giá đất đối với tất cả các dự án đầu tư; (3) công khai, minh bạch hoàn toàn qua

trình xác định giá đất.

2.6 Thực hiện bôi thường, hỗ trợ, tai định cư khi thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất (chuyển dịch đất đai bắt buộc)

Nhà nước ta đã tập trung nỗ lực khá lớn vào công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hôi đất Quyền lợi của người bị thu hồi đất ngày càng được bảo đảm hơn Mặc dù vậy, những bức xúc thực tế vẫn đang tồn tại ở rất nhiều địa phương Khiếu kiện về giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hiện đang chiếm tới khoảng 80% tổng số khiếu kiện về đất đai, có xu hướng ngày càng tăng lên nhiều hơn Luật Đất đai 2003 đã đưa ra các nguyên tắc chung khá phù hợp nhưng chưa đủ chỉ tiết, Chính phủ cũng đưa ra nhiều chính sách để thực hiện nhưng các địa

phương hiện nay đang chỉ lựa chọn phương án bồi thường, hỗ trợ một lần bằng tiền, mà tiền đó do

chủ dau tư dự án phải chi trả trước Cách thức nay làm cho các cơ quan hành chính rất nhẹ công việc nhưng lại tạo nên mâu thuẫn về quyền lợi giữa chủ đầu tư dự án và người bi thu hồi đất, trong

khi chính quyền các cấp luôn đứng về phía chủ đầu tư dự án.

Bức xúc này khá lớn, pháp luật đã chỉ ra nhiều cách làm, van dé còn lại là cần phải quy định chi tiết hơn trường hợp nào thì áp dụng cơ chế nào dé các địa phương không thê định đoạt tùy

tiện Về mặt nguyên tắc, cần đổi mới một số điểm bao gồm: (1) cần xác định nội dung của bồi

thường, cho cả những thiệt hại bằng tiền và thiệt hại không bằng tiền, không dùng thuật ngữ hỗ trợ dé thay cho một số giá trị bồi thường nham tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp đối với quyền lợi của công dân thuộc địa phương minh; (2) định giá đất dé tính giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải được thực hiện theo một quy trình chặt chẽ, phù hợp gía đất thị trường (đã nói ở mục trên); (3) việc bồi thường có thể thực hiện băng đất cùng loại với đất bị thu hồi, có thé bang đất khác loại và có thé bằng tiền theo yêu cầu của người bị thu hồi đất (hiện nay thực hiện theo khả năng giải quyết của địa phương và theo quyết định của UBND cấp có thâm quyền); (4) cơ chế minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của cộng đồng còn rat

thấp, tạo nên tính đồng thuận không cao và gây khiếu kiện nhiều của người bị thiệt hại; (5) cần

gan trách nhiệm của nha đầu tư với cộng đồng nơi có đất, người bị thiệt hại do dự án đầu tư trong suốt quá trình thực hiện dự án, người bị thu hồi đất không chỉ được nhận giá trị bồi thường, hỗ trợ mà còn được nhận nhiều lợi ích từ dự án đầu tư trong quá trình vận hành dự án Pháp luật cũng

cân có quy định băt buộc thực hiện một sô cơ chê mà các nước khác đang áp dụng rât hiệu quảnhư cơ chê "chia sẻ lợi ich" và cơ chê "góp dat và điêu chỉnh lại dat dai".

2.7 Phân cấp trong quản lý đất đai cho địa phương và cơ chế giám sát việc thực thi pháp luật đất đai ở địa phương

Hiện nay, quyền lực quyết định về đất đai và thu lợi từ đất đã được phân cấp hoàn toàn cho UBND cấp tỉnh và cấp huyện Việc phân cấp là hoàn toàn đúng vì đất đai luôn gắn với địa phương Mặt khác, việc phân cấp luôn phải gắn với cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực Hiện nay, quyền lực quản lý đã phân cấp toàn bộ cho địa phương nhưng hệ thống giám sát vẫn dựa vào báo cáo từ cấp xã lên huyện, huyện lên tỉnh và tỉnh lên Trung ương Lúc này cần một hệ thống giám sát, đánh giá theo hướng cấp trên kiểm soát được việc thực thi quyền lực của cấp

dưới Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra cách làm, thiết kế hệ thống, quy trình thực hiện của hệ thống

giám sát, đánh giá mà Việt Nam có thể áp dụng ngay.

Hệ thống giám sát, đánh giá được xây dựng dựa trên nguyên tắc thu nhận được các thông tin thực về thực thi quyền lực tại địa phương Thông tin này có thé thu nhận từ quá trình triển khai công việc của địa phương, từ quá trình kiểm tra của cơ quan hành chính cấp trên đối với cấp dưới, từ quá trình giám sát của các tổ chức ngoài bộ máy hành chính, từ cộng đồng dân cư, từ người dân và có thé từ các phương tiện công nghệ cao Phân tích và đánh giá thông tin thu nhận được cho

phép kết luận về quá trình thực thi pháp luật ở địa phương.

Hệ thống phân cấp quản lý đất đai ở Việt Nam hiện đang giao cho cả cấp tỉnh và cấp huyện,

không giống như ở các nước chỉ giao cho một cấp địa phương Hai cấp quản lý ở địa phương tạo

nên tính thiếu thống nhất trong xây dựng hồ sơ quản lý, tạo kẽ hở quản lý trong thực thi công cụ hành chính Xây dựng Luật Dat đai lần này nên cân nhắc việc phân cấp quan lý dat đai chỉ cho cấp tỉnh, trước hết có thể áp dụng cho đất đô thị và sau đó từng bước áp dụng cho các tỉnh đủ năng lực quản lý cả đất nông nghiệp và khu dân cư nông thôn.

2.8 Giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý đất dai

Khi thảo luận Nghị quyết số 26-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khóa IX, kỳ họp thứ 7) về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, cũng như khi chuẩn bị dự thảo Luật Dat đai 2003, van đề giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai được đặt ra như một trọng điểm Lúc đó, tình trạng khiếu kiện vượt cấp lên Chính phủ, Quốc hội diễn ra hàng ngày.

Trước tình trạng này, Nghị quyết số 26-NQ/TW đã đưa ra chủ trương giao toàn bộ thâm quyền giải quyết khiếu kiện về đất đai cho địa phương và sau đó giải quyết tại tòa án, các cơ quan hành chính ở Trung ương không có trách nhiệm giải quyết Luật Đất đai 2003 đã thể chế hóa toàn bộ chủ trương này Cách tiếp cận này, trước hết, làm cho quy trình giải quyết khiếu kiện của dân về đất đai khác với quy trình giải quyết chung theo pháp luật khiếu nại, tố cáo.

Trên thực tế triển khai, người có khiếu kiện về đất đai không tin vào sự đúng đắn của quyết định giải quyết của chính quyền địa phương các cấp Một phan có thé do trình độ còn yêu, phần nữa do mối quan hệ "gắn bó" giữa cá nhân lãnh đạo các cấp địa phương làm cho quyết định giải quyết khó khách quan và trong sáng Về điều này, Thanh tra Chính phủ cũng đã có kết luận tương tự khi xem xét ngẫu nhiên cách giải quyết đối với một số đơn thư trong tông số nhận được Người dân hướng lòng tin vào trình độ và tính khách quan của các cơ quan Trung ương nhưng các cơ quan này lại không có thấm quyền Việc giải quyết khiếu kiện về đất đai ở tòa án cũng có những

bất cập vì số lượng thâm phán không đủ và chất lượng chuyên sâu về pháp luật đất đai cũng không sâu.

Việc đôi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện của dân về đất đai là rất cần thiết trong xây dựng Luật Dat đai lần này Quốc hội vừa thông qua Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo, tạo điều kiện hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo của dân về đất đai Điều quan trọng nhất có thé làm được là hãy học tập kinh nghiệm của các tô chức quốc tế về giải pháp tăng cường bộ phận chuyên trách tại các dự án đầu tư dé trợ giúp giải quyết bức xúc, khiếu nại của người bị thiệt hại do dự án đầu tư đó gây ra Đây là một bộ lọc tốt giúp làm giảm đi số lượng bức xúc, khiếu nại của dân.

2.9 Bàn lại vẫn đề sở hữu đất dai

Ở tat cả các nước phát triển, hệ thống pháp luật đều thừa nhận sở hữu dat dai là loại sở hữu đặc biệt, không có sở hữu tư nhân tuyệt đối Đối với đất đai, quyền định đoạt có một phần thuộc Nhà nước và một phần thuộc người đang nắm giữ đất đai Pháp luật đất đai hiện hành của nước ta cũng đã quy định theo hướng này, chỉ có điều quyền định đoạt của Nhà nước về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất được áp dụng rộng hơn mức cần thiết, một mặt làm "méo" thị trường và mặt khác gây nguy cơ tham nhũng cao.

Trong sửa đổi, b6 sung Hiến pháp lần này, chúng ta có thé xem xét lại quy định tại Điều 11 của Hiến pháp 1959 "Ở nước Việt Nam dân chủ cộng hoà trong thời kỳ quá độ, các hình thức sở hữu chủ yếu về tư liệu sản xuất hiện nay là: hình thức sở hữu của Nhà nước tức là của toàn dân, hình thức sở hữu của hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức sở hữu của người lao động riêng lẻ, và hình thức sở hữu của nhà tư sản dân tộc" Đây là một kinh nghiệm đáng được xem xét vì hiện nay đất nước ta đang vận hành cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chưa đạt được điều kiện hạ tầng của một nước xã hội chủ nghĩa thực sự.

3 Kết luận

Báo cáo này tập trung vào nội dung khuyến nghị các chính sách đất đai cần đổi mới trong quá trình dự thảo Luật Dat đai hiện nay Báo cáo đã phân tích khá kỹ nhiều báo cáo có liên quan của các tổ chức, cơ quan trong nước thực hiện, các nghiên cứu chính sách do các tổ chức phát triển của quốc tế thực hiện dé trợ giúp cho Việt Nam Đây là một báo cáo tổng quan dé hướng người đọc, các cơ quan quản lý tới phương thức tiếp tục đổi mới pháp luật đất đai Tác giả cũng có những tư liệu chuyên đề sâu về 9 phạm vi đổi mới đã nêu trên.

Tham Luan

VAI SUY NGHI XUNG QUANH VAN DE SO HUU DAT DAI O VIET NAM TRONG QUA TRINH THUC HIEN CONG NGHIEP HOA, HIEN DAI HOA DAT NUGC

TS Nguyễn Quang Tuyến - Đại học Luật Ha Nội Đặt vấn đề

Sở hữu luôn chiếm vị trí trung tâm của bất kỳ các cuộc cách mạng xã hội nào Những nhà sáng lập chủ nghĩa Mác - Lê Nin đã khang định: “Và that vậy, tất cả những cuộc cách mạng gọi là những cuộc cách mạng chính trị, từ cuộc cách mạng đâu tiên đến cuộc cách mạng cuối cùng, đều được tiến hành dé bảo hộ sở hữu thuộc một loại nào đó ”! Thực tiễn cách mạng Việt Nam là minh chứng sinh động cho luận điểm này của chủ nghĩa Mác - Lê Nin Đề đưa đất nước thoát khỏi cảnh nô lệ, Đảng ta đã lãnh đạo nhân dân làm cách mạng đánh đuôi thực dân, dé quốc thực hiện khẩu hiện “Người cay có ruộng” tịch thu ruộng đất của địa chủ, phong kiến chia cho nông dân nhằm xác lập sở hữu tư nhân của người nông dân đối

với ruộng đất Tiếp đó, trong những năm 1960 của Thế kỷ XX, để tạo nền tảng vật chất xây

dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc, nước ta đã tiến hành phong trào “hợp tác hóa” vận động

người nông dân tự nguyện đóng góp ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác vào làm ăn trong

các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nhằm xác lập hình thức sở hữu tập thé về đất đai Sau khi đất nước thống nhất, Hiến pháp năm 1980 ra đời ngày 18/12/1980 với quy định: “Đất dai là

cua Nha nước, thuộc sở hữu toàn dân (Điều 19) đã tạo cơ sở pháp lý xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Do vị trí và tầm quan trọng của chế định sở hữu đất đai mà mỗi khi nước ta tiến hành sửa đổi, bố sung Luật đất đai thì vẫn đề sở hữu lại nhận được nhiều sự quan tâm đặc biệt của giới nghiên cứu luật học nói riêng và của cộng đồng xã hội nói chung Luật đất đai năm 2003 ra đời đã có những đóng góp tích cực vào quá trình quản lý và sử dụng đất đai nhằm đáp ứng đòi hỏi của việc hoàn thiện thé chế kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế Tuy nhiên, đạo Luật này vẫn còn bộc lộ một số tồn tại, bất cập cần được sửa đối, bố sung Dé gop phan cung cấp những thông tin khoa học liên quan đến việc sửa đối, hoàn thiện van đề sở hữu đất đai, Chuyên đề này tập trung luận bàn về sở hữu đất đai đưới góc nhìn của một nhà nghiên cứu.

1 Khái quát lý luận quyền sở hữu nói chung và sở hữu đất đai nói riêng theo pháp luật

dân sự

Ké từ khi con người làm ra của cải và nhận biết giá trị của của cải vật chất thì cũng là lúc ý thức về sở hữu đối với của cải được hình thành Đề bảo vệ của cải do mình làm ra, con người đã phát minh ra pháp luật và sử dụng pháp luật trong việc bảo vệ quyền sở hữu đối với

tài sản Từ cách đây hàng ngàn năm, Luật La Mã đã đi tìm lời giải cho câu hỏi: Tài sản là của

ai? Của anh hay của tôi? Điều này có nghĩa là xác định xem tài sản thuộc sở hữu của ai trong xã hội Lý thuyết về quyền sở hữu manh nha ra đời từ đó và tồn tại cho đến tận ngày nay Theo lý thuyết về quyền sở hữu của pháp luật dân sự (civil law) thì quyền sở hữu bao gồm 3 nhóm quyền năng: (i) Quyền chiếm hữu (quyền nắm giữ vật); (ii) Quyền sử dụng (quyền khai thác, sử dung vật); (iii) Quyền định đoạt (quyền quyết định số phận pháp lý của vật);

LC, Mác - Ph Ăng ghen toàn tập, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Ha Nội 1995, t.21, tr.173

Xét trong lĩnh vực đất đai, quyền sở hữu đất dai cũng bao gồm 3 nhóm quyền năng: (i) Quyền chiếm hữu dat đai (quyền nam giữ dat đai); (ii) Quyền sử dụng đất đai (quyền khai thác, sử dụng dat dai); (iii) Quyền định đoạt dat đai (quyền quyết định số phận pháp lý của đất dai);

2 Lược sử hình thành và phát triển các hình thức sở hữu dat dai ở Việt Nam 2.1 Giai đoạn phong kiến

Nghiên cứu van dé sở hữu đất dai trong thời kỳ phong kiến, chúng ta có thé nhận thay có các hình thức sở hữu chủ yếu về đất đai sau đây:

2.1.1 Sở hữu nhà nước về đất dai

Hình thức sở hữu này xuất hiện gắn liền với sự ra đời của Nhà nước phong kiến Việc

tuyên bố đất đai thuộc sở hữu nhà nước trước tiên nhằm khang định chủ quyền của các nhà

nước phong kiến trung ương tập quyền Việt Nam với các nước láng giéng Hơn nữa, với đặc điểm là một nước nông nghiệp chính quyền phong kiến trung ương muốn thâu tóm quyền lãnh đạo đất nước một cách thống nhất và tập trung quyền lực thì phải thiết lập được quyền sở hữu của mình đối với đất đai Bên cạnh đó, xét về khía cạnh kinh tế các nhà nước phong kiến Việt Nam phải gánh vác trọng trách nặng nề mà xã hội giao phó là huy động sức mạnh cộng đồng vào việc đắp đê, khẩn hoang làm thủy lợi nhằm bảo vệ nền sản xuất nông nghiệp trồng lúa nước Đề làm được việc này, các nhà nước phong kiến phải thiết lập quyền sở hữu của mình đối với đất đai nhằm thống nhất quản lý đất đai Mặt khác việc thiết lập sở hữu nhà nước đối với đất đai thông qua người đại diện là nhà Vua còn xuất phát từ yêu cầu xây dựng sức mạnh đoàn kết dân tộc trong các cuộc đấu tranh chống ngoại xâm, giành và giữ nền độc lập;

2.1.2 Sở hữu cộng đông về đất đai

Nền tảng thiết lập chế độ phong kiến là làng, xã với những quy tắc, phong tục tập quán lâu đời ton tại sau “lũy tre làng” Bên cạnh ruộng đất thuộc về nhà Vua, mỗi làng, xã đều sở hữu một số ruộng đất riêng Số ruộng đất này được làng, xã cho cấy rẽ thuê lay hoa lợi phục vụ vào các công việc chung của cộng đồng như lễ hội, đình đám Ruộng đất của làng, xã còn được bổ sung bằng việc những người không có gia đình bỏ tiền mua ruộng đất hoặc những gia đình giàu, có mua ruộng đất hay bỏ một phần ruộng đất của mình hiến cho làng hong được lưu danh tên tuổi Các nhà nước phong kiến cũng muốn tim moi cách thôn tính số ruộng đất này song lại e sợ gây ra sự bất 6n trong xã hội hoặc mat chỗ dựa trong việc đối phó với nguy cơ xâm lược của các thé lực bên ngoài;

2.1.3 Sở hữu tu nhân về đất dai (hay sở hữu cá nhân về đất dai)

Hình thức sở hữu nay phát triển mạnh mẽ ở Thế kỷ 17, 18 khi các nhà nước phong kiến trung ương tập quyền suy yếu Ở Thế kỷ 13, 14, 15, để khao hưởng cho các vương tôn, công tử, quan lại, binh lính có công chống ngoại xâm, các nhà nước phong kiên đã lay một phần đất của mình chia cho tầng lớp quan lại, quý tộc Thời kỳ Lê sơ, Nhà nước còn thực hiện chế độ lộc điền, ban cấp ruộng dat cho quan lại như một phần lương bong Hình thức sở hữu tư nhân về đất đai xuất hiện với các điền trang, thái ấp của vua chúa, quan lại phong kiến Việc mua bán đất đai cũng xuất hiện giữa những người giàu có trong xã hội;

2.2 Giai doan thực dan

Trong Giai đoạn này, tồn tại 2 hình thức sở hữu đất đai chủ yếu:

2.2.1 Sở hữu nhà nước

Nhà nước thực dân, phong kiến sở hữu những diện tích đất dé phục vụ cho nhu cầu của mình như xây dựng công trình phong thủ quôc gia, xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, xây

dựng đường xã v.v;

2.2.2 Sở hữu tr nhân về dat dai

Hình thức này phát triển mạnh mẽ Phần lớn ruộng đất của đất nước thuộc sở hữu của thực dân, phong kiến Người nông dân không có ruộng đất phải đi làm thuê trong các đồn

điền, trang trại của bộn thực dân, địa chủ, phong kiến.

2.3 Giai doan từ năm 1945 - năm 1980 2.3.1 Sở hữu tư nhân về dat dai

Hình thức này van tồn tại sau khi Cách mạng tháng 8/1945 thành công Tuy nhiên, chủ

sở hữu tư nhân về đất đai có sự thay đôi Bằng việc tịch thu ruộng đất của thực dân, địa chủ,

phong kiến chia cho nông dân thực hiện khẩu hiệu “Người cày có ruộng”, người nông dân đã thay thế địa chủ, phong kiến trở thành chủ sở hữu tư nhân về đất đai;

2.3.2 Sở hữu tập thể về đất đai

Hình thức sở hữu này xuất hiện ở miền Bắc vào những năm 60 của Thế kỷ 20 và ở miền Nam vào những năm 80 của Thế kỷ 20 Sở hữu tập thể về đất đai ra đời với việc thực hiện phong trào hợp tác hóa vận động nông dân đóng góp ruộng đất, trâu bò và các tư liệu sản xuất khác vào làm ăn tập thé trong các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp;

2.3.3 Sở hữu nhà nước về đất đai

Sau khi giành được chính quyền, Nhà nước dân chủ nhân dân quản lý các vùng đất chưa sử dụng, nhà, dat vô chủ, đất vắng chủ, trưng dụng, trưng thu, trưng mua đất của chủ sở hữu khác để sử dụng xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, xây dựng nơi làm việc của các đơn

vị hành chính sự nghiệp; xây dựng các công trình phúc lợi công cộng v.v Thông qua đó, sở

hữu nhà nước về đất đai được hình thành 2.4 Giai đoạn từ năm 1980 đến nay

Giai đoạn này được ghi nhận với sự kiện nổi bật Hiến pháp năm 1980 ra đời ngày 18/12/1980 với tuyên bồ tại Điều 19 “đất đai là của Nhà nước thuộc sở hữu toàn dân” Kê từ đây một hình thức sở hữu đất đai mới và duy nhất được ra đời và được thừa nhận ở nước ta: sở hữu toàn dân về đất đai Hình thức này tiếp tục được khang định tại Hiến pháp năm 1992 và trong các đạo Luật đất đai năm 1987, năm 1993; Luật sửa đổi, bố sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và năm 2001, Luật đất đai năm 2003.

3 Lý thuyết về sự ra đời hình thức sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta

Sở hữu toàn dân về đất đai được “du nhập” vào Việt Nam trong những năm 80 của thế kỷ trước khi nước ta xây dựng chủ nghĩa xã hội theo mô hình chính trị - kinh tế của Liên Xô (cũ) Hình thức sở hữu này tồn tại ở nước ta đã 3 thập kỷ Quan điểm chính thống cho rang đây là sự vận dung sáng tao Học thuyết Mác - Lê nin về tinh tất yếu khách quan của việc quốchữu hóa đất đai vào điều kiện, hoàn cảnh thực tế nước ta của Đảng Cộng sản Việt Nam Lý thuyết về sự ra đời hình thức sở hữu toàn dân về đất đai được hình thành bắt nguồn từ các luận điểm lý luận cơ bản sau đây:

Thứ nhát, lý thuyết về tính tất yêu khách quan của việc quốc hữu hóa đất đai của Học thuyết Mác - Lê nin;

Thứ hai, ảnh hưởng của lý thuyết về xây dựng chủ nghĩa cộng sản của Liên Xô (cũ); Thứ ba, truyền thống tồn tại và phát triển của chế độ “quốc gia công thổ” trong lịch sử Việt Nam;

Thư tư, tac động của vị tri và uy tín lãnh đạo tuyệt đối của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với xã hội Việt Nam trong những năm 80 của Thế kỷ 20 sau khi Đảng đã lãnh đạo nhân dân thực hiện thành công hai cuộc kháng chiến: Chống thực dân Pháp về dé quốc Mỹ;

Thứ năm, sự kết tỉnh công sức, m6 hôi, xương mau của cộng đồng xã hội trong việc khai phá, bồi bổ, cải tạo và bảo vệ đất đai của các thế hệ người Việt Nam trải qua hàng ngàn năm mới có được vốn đất đai như ngày nay.

Thứ sáu, vị trí, vai trò và tầm quan trọng của đất đai đối với một nước nông nghiệp như Việt Nam.

4 Thực trạng chế định sở hữu toàn dân về đắt đai

4.I Nội dung các quy định về sở hữu toàn dân về đất đai

Chế định sở hữu toàn dân về đất đai là một trong những chế định quan trọng nhất của pháp luật đất đai Như phần trên đã đề cập, chế định sở hữu toàn dân về đất đai ra đời cùng với việc Hiến pháp năm 1980 được ban hành quy định: “Dat dai là của Nhà nước thuộc sở hữu toàn dan” (Điều 19) Quy định nay của Hiến pháp năm 1980 đã được thê chế hóa chỉ tiết hơn trong các đạo luật đất đai ở nước ta:

- Luật đất dai năm 1987 quy định: “Đát dai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thong nhất quản lý Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân - dưới đây gọi là người sử dụng đất - để sử dụng 6n định, lâu dài.

Nhà nước còn giao đất dé sử dụng có thời hạn hoặc tạm thời Người dang sử dụng dat dai hợp pháp được tiếp tục sử dung theo quy định của Luật này” (Điều 1).

- Luật đất đai năm 1993 đã tiếp tục khăng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản ly: “Dat dai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thong nhất quan ly Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội (goi chung là tổ chức), hộ gia đình và cá nhân sử dụng 6n định lâu dài Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cả nhân thuê dat Tổ chức, hộ gia đình và cả nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trong Luật này gọi chung là người sử dụng đất.

Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất" (Điều 1).

- Luật sửa đổi, bé sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 quy định: “Dat dai

thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhán dân, cơ quan nhà nước, tô chức chính trị, xã hội (gọi chung là tổ chức), hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dai dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất và giao đất có thu tiền sử dụng dat Nhà nước còn cho tô chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất Tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước giao dat, cho thuê dat, nhận quyên sử dụng dat từ người khác trong Luật này gọi chung là người sử dụng dat.

Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê dat’ (Điều 1).

- Luật đất đai năm 2003 quy định: “7 Dat đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại

điện chu sở hữu.

2 Nhà nước thực hiện quyên định đoạt đối với đất dai như sau:

a Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất (sau đây gọi chung là quy hoạch, kế hoạch sử dung dat);

b Quy định về hạn mức giao dat và thời hạn sử dung dat;

c Quyết định giao đất, cho thuê dat, thu hôi đất, cho phép chuyển mục dich sử dụng đất;

d Dinh giá đất.

3 Nhà nước thực hiện quyên điều tiết các nguôn lợi từ dat dai thông qua các chính sách tài chính về dat dai như sau:

a Thu tiền sử dụng dat, tiền thuê đất;

b Thu thuế sử dụng dat, thuế thu nhập từ chuyển quyên sử dụng dat;

c Diéu tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do dau tư của người sử dụng đất

mang lại.

4 Nhà nước trao quyên sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê dat, công nhận quyên sử dụng đất doi với người dang sử dụng đất ôn định; quy định quyên và nghĩa vụ của người sử dụng dat” (Điều 5).

Từ các quy định về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1980 và cụ thể hóa tại các đạo Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đôi, bé sung một số điều của Luật đất dai năm 1998 và Luật đất đai năm 2003 có thé rút ra một số nhận xét cơ bản về sở hữu đất đai như sau:

Thứ nhất, kê từ năm 1980 đến nay, nước ta đã thực hiện việc xã hội hóa đối với toàn bộ diện tích đất đai trên phạm vi cả nước va giao cho Nhà nước - một tô chức chính trị, quyền lực công - đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân quản lý Việc xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất dai dựa trên sự tiếp cận coi “Đá dai là tài nguyên quốc gia vô cùng quí giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phan quan trọng hàng dau của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng ”? Hơn nữa ở Việt Nam, đất đai là thành quả của quá trình đấu tranh dựng nước và giữ nước của dân tộc ta, trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức và xương máu mới khai thác, bồi bé, cải tạo và bảo vệ được vốn đất như ngày nay.

Thứ hai, sự phát triển tư duy pháp lý về xây dựng và củng cố chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã được thê hiện rõ trong việc xác định vai trò của Nhà nước trong quan hệ sở hữu đất đai Hiến pháp năm 1980, Luật đất đai năm 1987, Luật đất dai năm 1993, Luật sửa đối, bổ

sung một số điều của Luật đất dai năm 1998 mới chỉ đừng lại ở quy định: “Dat dai thuộc sở

hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” mà chưa “giải mã” một cách cụ thê mỗi quan hệ giữa sở hữu toàn dân về đất đai với vai trò của Nhà nước Hay nói cách khác, các văn bản pháp luật này mới chỉ quy định vai trò thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước mà chưa xác

? Lời nói đầu của Luật đất đai năm 1993

3 Báo cáo thâm tra của Uy ban Pháp luật của Quéc hội về Dự án Luật dat đai (sửa đôi) tại Kỳ họp thứ 3, Quôc hội

khóa IX, ngày 13/6/1993, tr 1 -2.

định rõ Nhà nước có vai trò như thế nào trong quan hệ sở hữu Điều này cũng gây trở ngại cho Nhà nước trong việc bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai Bởi lẽ, pháp luật quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân Song khái niệm toàn dân là một khái niệm dường như chưa chỉ rõ người chủ sở hữu đất đai một cách cụ thê trên thực tế; đó là Nhà nước, tô chức kinh tế, hộ gia đình hay cá nhân v.v Hơn nữa, toàn dân với tư cách là một cộng đồng không thể tự mình đứng ra thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu đối với đất dai; bao gồm: quyền chiếm hữu, quyên sử dụng và quyền định đoạt đất đai Vậy thì ai sẽ là người thay mặt chủ sở hữu toàn dân thực hiện các quyền năng này? Dẫu vẫn biết răng xét về bản chất Nhà nước ta (Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam) là Nhà nước do nhân dân lao động thiết lập nên đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân song tiếp cận dưới khía cạnh pháp lý, pháp luật chỉ quy định Nhà nước có chức năng thống nhất quản lý đất đai Trong khi đó, người sử dụng đất lại được pháp luật trao cho nhiều quyền năng trong quá trình sử dụng đất (bao gồm: quyền chuyền đổi, quyền tặng cho, quyền chuyên nhượng, quyền cho thuê, quyền cho thuê lại,

quyền thừa kế quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, quyền bảo lãnh và quyền góp vốn bằng quyền sử dụng đất); trong đó, có một số quyền năng mang tính chất định đoạt Đặt trong bối

cảnh kinh tế thị trường thì đường như vai trò của Nhà nước trong vấn đề sở hữu đất đai được pháp luật đề cập chưa tương xứng với vị trí và vai trò là tổ chức chính trị, quyền lực công dai diện cho cộng đồng xã hội Chính vì vậy, trên thực tế hoạt động quản lý nhà nước về đất đai dường như chưa đáp ứng được những yêu cầu của công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Nhận diện được bat cập này, Luật đất dai năm 2003 ra đời đã bổ sung quy định về vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước tại Điều 5: “/ Dat dai thuộc sở hữu toàn dân

do Nhà nước đại điện chủ sở hữu ” (Khoản 1).

Thứ ba, không chỉ dừng lại ở quy định vai trò đại điện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước mà pháp luật đất đai hiện hành còn quy định rõ các quyền và phương thức đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước; theo đó, Nhà nước thực hiện vai trò đại điện chủ sở hữu toàn dân về đất đai trên hai phương diện chủ yếu:

- Phương điện pháp lý: Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai về mặt pháp lý thông qua các hoạt động: (i) Quyết định mục dich sử dung đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng dat, kế hoạch sử dụng đất (sau đây gọi chung là quy hoạch, kế hoạch sử dung dat); (ii) Quy định về han mức giao đất va thời hạn sử dụng đất; (iii) Quyết định giao đất, cho thuê dat, thu hồi đất, cho phép chuyển mục dich sử dụng đất; (iv) Dinh giá đất; (v) Trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người dang sử dung đất ôn định; (vi) Quy định quyên và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

- Phương diện kinh tế: Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai về mặt kinh tế bằng việc điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai như sau: (i) Thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; (ii) Thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyên quyền sử dụng dat; (iii) Điều tiết phan giá trị tăng thêm từ đất mà không do dau tư của

người sử dụng đất mang lại.

Như vậy theo pháp luật đất đai hiện hành, Nhà nước ta đồng thời thực hiện hai chức năng: Mot là, chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai Chức năng này do cơ quan

quyên lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân dân các cấp) và cơ quan hành chính nha

nước (Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường và Uỷ ban nhân dân các cấp) thực hiện; Hai

là, chức năng thống nhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nước và địa phương Chức năng này do cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường và Uỷ ban nhân dân các cấp) thực hiện.

Ở một khía cạnh khác, sự phát triển tư duy pháp lý trong xây dựng các quy định của Luật đất đai năm 2003 về sở hữu toàn dân về đất đai còn được thể hiện ở việc chú trọng đến khía cạnh pháp lý của việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai về mặt kinh tế Các đạo Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đôi, bố sung một số điều của Luật đất dai năm 1998 mới chỉ quan tâm đến khía cạnh pháp lý của quyền sở hữu đất dai thông qua việc ban hành quy định Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ôn định lâu dài; công nhận nhận quyền sử dụng đất từ người khác mà chưa có các quy định đề cập cụ thể việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước về mặt kinh tế Chỉ đến khi Luật đất đai năm 2003 ra đời, việc thực hiện quyên đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước về mặt pháp lý và mặt kinh tế mới được quy định cụ thé và chỉ tiết Việc xác lập về mặt pháp lý quyền đại điện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước về mặt kinh tế có ý nghĩa rất quan trọng Nó không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường mà còn tạo điều kiện để phát huy vai trò của đất đai là nguồn lực, nguồn vốn to lớn dé phát triển đất nước; động viên, bổ sung nguồn thu từ đất đai vào ngân sách nhà nước; đồng thời góp phần xây dựng và thúc đây sự phát triển của thị trường bất động sản nói chung và thị trường quyền sử dụng đất nói riêng.

4.2 Một số nhận xét, đánh giá về chế định sở hữu toàn dân về đất đai 4.2.1 Những thành tựu, kết quả đạt được

Chế định sở hữu toàn dân về đất đai xuất hiện và tồn tại ở Việt Nam hơn 3 thập kỷ Nó được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và được thể chế hóa trong các đạo Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bé sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và Luật đất đai năm 2003 Trải qua quá trình 30 năm xây dựng và phát triển, chế định sở hữu toàn dân về đất đai đã có những đóng góp to lớn vào thành tựu đổi mới đất nước trên các nội dung chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, ché định sở hữu toàn dân về đất đai là sự thể chế hóa những quan điểm, đường lối chủ đạo của Dang ta về van dé dat đai, nông nghiệp, nông dân và nông thôn trong phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam No khang định va kế thừa quan điểm nhất quán của Đảng xuyên suốt quá trình phát triển của cách mạng Việt Nam là thực hiện cách mạng dân tộc dân chủ, nhân dân đánh đô thực dân, phong kiến, địa chủ giành lại ruộng đất cho nông dân thực hiện khẩu hiệu “Người cày có ruộng” Hơn nữa, xây dựng và phát triển chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường còn góp phần củng cô khối liên minh giai cấp công nhân - nông dân dưới sự lãnh đạo của Đảng.

Thứ hai, chê định sở hữu toàn dân về đất dai là sự ghi nhận thành qua cách mạng về đất đai của dân tộc ta Cho dù đất đai do tự nhiên tạo ra song nhân dân ta đã tốn bao công sức, mồ hôi, xương máu dé khai phá, bồ bổ, cải tạo và giữ gìn mới có được vốn đất đai như ngày nay Rõ ràng trong giá trị của đất đai có một phần đáng kể kết tinh sức lao động, công sức của cả cộng đồng (lao động sống và lao động quá khứ) Việc xã hội hóa đất đai một cách tuyệt đối sẽ tạo cơ hội bình đăng cho mọi người dân trong việc tiếp cận đất đai Hơn nữa, việc xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai tạo điều kiện thuận lợi cho Nhà nước trong việc quy hoạch, quản lý và sử dụng đất đai cho các mục đích chung của cộng đồng như xây dựng đường sá,

công viên, nơi vui chơi giải trí v.v Điều này lại càng có ý nghĩa đặc biệt khi nước ta đang tiễn hành công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước vì mục tiêu “dan giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh” Đề tạo quỹ đất phục vụ cho các nhu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, nước ta phải thực hiện thu hồi một diện tích đất khá lớn của người dân đang sử dụng Việc xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, trong một phạm vi nhất định sẽ tạo thuận lợi cho việc Nhà nước thu hồi đất để sử dụng cho các mục đích công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Thứ ba, với điều kiện là một nước nông nghiệp, có khoảng 70% dân số là nông dân, bình quân diện tích đất canh tác trên một đầu người vào loại thấp trên thế giới như Việt Nam thì đất đai có vai trò rất quan trọng trên nhiều phương diện chính trị, kinh tế và xã hội Đất đai là lãnh thô quốc gia, là tài nguyên quí giá của quốc gia Đất đai còn là tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất nông, lâm nghiệp, là điều kiện vật chất để đảm bảo việc làm, đời sống cho hàng triệu hộ gia đình nông dân v.v Mặt khác, quan hệ đất đai ở nước ta lại thường xuyên biến động qua từng thời kỳ Chính sách, pháp luật về đất đai ở mỗi giai đoạn phát triển lại mang những nét đặc thù riêng Do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan nên có những vấn đề đất đai do lich sử dé lại chưa được giải quyết Hiện nay trong điều kiện kinh tế thị trường khi Nhà nước thực hiện cơ chế quản lý đất đai mới: giao đất, cho thuê đất cho tô chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng 6n định lâu dài; thừa nhận đất dai là loại tài sản đặc biệt và có giá; đồng thời, cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất v.v Do đó, đất đai ngày càng trở lên có giá Đây là một trong những nguyên nhân khách quan gây ra tranh chấp, khiếu kiện về đòi lại đất nói chung và khiếu kiện về đòi lại đất của cha, ông đã hiến tặng cho Nhà nước, góp vào hợp tác xã hoặc đất bị Nhà nước tịch thu, trưng thu chia, cấp cho người nông dân nói riêng v.v Việc giải quyết loại tranh chấp này rất phức tạp, khó khăn và dễ bị biến thành những “điểm nóng” gây mat 6n định xã hội Việc xác lập chế định sở hữu toàn dân về đất đai góp phan vào việc giữ 6n định quan hệ đất đai, tránh gây ra những xáo trộn không can thiết và duy trì sự ôn định chính trị, xã hội là tiền đề rất quan trọng dé phát triển đất nước.

Thứ tw, ché định sở hữu toàn dân về đất dai được xác lập tạo nền tang dé xây dựng các quan hệ về quản lý và sử dụng đất đai Trải qua hơn 3 thập kỷ, các quan hệ quản lý và sử dụng đất đai ở nước ta được xác lập và vận hành ôn định trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất

Dựa trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn din do Nhà nước đại điện chủ sở hữu, Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho tô chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là người sử dụng đất) sử dụng ôn định lâu dài và công nhận quyền sử dụng đất ôn định lâu dài của người sử dụng

đất Người sử dụng đất được chuyên quyền sử dụng đất trong thời hạn giao đất, cho thuê đất

v.v Đây là những cơ sở pháp lý ban đầu góp phần xây dựng và phát triển thị trường bất động sản (trong đó có thị trường quyền sử dụng đất).

Mặt khác, xét dưới khía cạnh quản ly đất đai, đi đôi với việc giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất ồn định lâu dai của người sử dụng đất, Nhà nước tiến hành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhằm công nhận và bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng khi thực hiện chính sách đất dai qua các thời kỳ nhằm bảo đảm sự 6n định quan hệ dat đai Dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, Nhà nước phân định các loại đất căn cứ vào mục đích sử

dụng chủ yếu và quy định chế độ pháp lý của từng nhóm đất cụ thể nhằm tạo cơ sở pháp lý quản lý chặt chẽ vốn đất đai v.v.

4.2.2 Những hạn chế, bất cập

Trong thời ky day mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế, căn cứ vào các yêu cầu của quá trình phát triển đất nước và thực tiễn thi hành chế định sở hữu toàn dân về đất đai cho thấy một số hạn chế, bất cập chủ yêu sau đây:

Thứ nhất, ché định sở hữu toàn dân về đất đai chưa tạo ra cơ chế giải quyết có hiệu quả mỗi quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất bị thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia lợi ích công cộng và phát triển kinh tế Điều này thể hiện:

- Gia bồi thường do Nhà nước xác định thường thấp hơn so với giá chuyên quyền sử dụng đất hình thành trên thị trường trong điều kiện bình thường Do đó, người bị thu hồi đất thường không đồng thuận với phương án bồi thường do Nhà nước xác định Hơn nữa, đối với trường hợp sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế, pháp luật đất đai quy định có hai cơ chế thu hồi dat: (i) M6rt là, cơ chế Nhà nước thu hồi đất và bồi thường cho người bị thu hồi đất theo khung giá đất do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) quy định; bao gồm thu hồi dat sử dụng để xây dựng khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao; thu hồi dat dé thực hiện các dự án ODA; thu hồi đất dé thực hiện các dự án 100% vốn nước ngoài đã được cơ quan nhà nước có thâm quyền xét duyệt nhưng không thé đầu tư trong khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao v.v; (ii) Hai là, đôi với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng dat đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyền nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn băng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất Điều này có nghĩa là trong các dự án này, Nhà nước không thực hiện việc thu hồi đất mà dé cho chủ đầu tư thực hiện các giao dịch về chuyển quyền sử dụng đất với người sử dụng đất Như vậy, theo quy định hiện hành tôn tại 2 cơ chế thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế:

(+) Thu hôi dat theo cơ chế hành chính: Áp dụng đối với những dự án phát triển kinh

tế quan trọng của quốc gia hoặc của vùng hay của khu vực thì Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất và giá đất sử dụng làm căn cứ bồi thường cho người bị thu hồi đất là giá đất do Nhà nước

xác định.

(+) Thu hồi đất theo cơ chế đân sự: Áp dụng đối với các dự án sản xuất, kinh doanh có quy mô vừa và nhỏ thì chủ đầu tư tự thỏa thuận việc có đất theo hình thức giao dịch về chuyển quyên sử dụng dat Gia đất bồi thường là giá đất hình thành trên thị trường theo thỏa thuận với người sử dụng đất.Thực trạng này làm nảy sinh một SỐ hệ lụy tiêu cực sau đây: Mot là, tao ra sự bất bình dang trong việc bồi thường cho người sử dụng dat Người bị Nhà nước thu hồi đất

được Nhà nước bồi thường theo giá đất do Nhà nước xác định Gía đất này thấp hơn giá đất

chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường (giá thị trường) Trong khi đó, người sử dụng đất bị doanh nghiệp lấy đất lại được chủ đầu tư bồi thường theo giá thị trường Điều này làm nảy sinh sự so bì giữa những người bị thu hồi đất dẫn đến việc khiếu kiện, tranh chấp kéo dài hoặc người sử dụng đất không đồng thuận với phương án thu hồi đất của Nhà nước nên

chậm bàn giao mặt bằng Hậu quả là dự án bị chậm tiễn độ triển khai thực hiện; Hai là, trong

một số trường hợp, chủ đầu tư không thỏa thuận được giá bồi thường do người sử dụng đất đưa ra yêu cầu về giá bồi thường quá cao so với khả năng tài chính của các doanh nghiệp Hậu

qua là chủ đầu tư không thé tiếp cận được đất dai dé triển khai dự án; thậm chí có trường hợp dự án đầu tư buộc phải hủy bỏ Câu hỏi đặt ra là trong trường hợp này, chủ đầu tư có được đề nghị Nhà nước thực hiện thu hồi đất để triển khai dự án không? Vẫn đề này hiện pháp luật đất

đai chưa có câu trả lời.

- Về giá đất dé tính bồi thường và chi phí đầu tư vào đất còn lại Việc xác định bôi thường khi Nhà nước thu hồi đất căn cứ vào khung giá đất do UBND cấp tỉnh quy định đường như không nhận được sự đồng thuận từ phía người bị thu hồi đất; bởi lẽ, giá đất này thấp hơn nhiều so với giá chuyên nhượng quyền sử dung dat trên thị trường Khắc phục nhược điểm này, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 quy định: “ Khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức dau giá quyên sử dung dat hoặc đấu thấu dự án có sử dung dat, cho thuê đất, phê duyệt phương án bôi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hôi đất và trường hợp doanh nghiệp Nhà nước tiễn hành cổ phan hóa lựa chọn hình

thức giao đất mà giá đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm giao đất, cho thuê đất, thời

điểm quyết định thu hồi dat, thời điểm tinh giá đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phan hóa chưa

sát với giá chuyển nhượng quyển sử dụng đất thực tế trên thị trường trong diéu kiện bình

thường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyên sử dụng đất thực tế trên thị trường để xác định lại giá dat cụ thé cho phù hợp” (khoản 1 Điều 11) Quy định này ra đời đã tạo ra những trường hợp rất khó xử sau đây: Một là, đối với các dự án thu hồi đất, chủ đầu tư đã xây dựng xong phương án bồi thường Nay UBND cấp tỉnh xác định lại giá bồi thường căn cứ vào giá chuyên nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường theo quy định của Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 thì số tiền chênh lệch giữa phương án bồi thường mới so với phương án bồi thường cũ tăng lên rất lớn vượt quá khả năng của chủ đầu tư Dự án đứng trước nguy cơ bị hủy bỏ; Hai /d, giá chuyên nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường bao gồm nhiều yếu tố ảo không phan ánh đúng giá trị thực của đất đai Việc xác định lại giá bồi thường căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường là việc làm không đơn giản Trên thực tế việc làm này nhiều khi không mang tính khả thi; do vậy quy định trên của Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 khó đi vào cuộc sống và

phát huy tác dụng.

- Về thời điểm xác định bôi thường khi Nhà nước thu hồi đất Luật đất dai năm 2003 quy định: “Người bị thu hôi loại đất nào thì được bôi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có dat dé bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyén sử dung dat tại thời điểm có quyết định thu hồi” (khoản 2 Điều 42) Quy định này dường như chưa hợp lý; bởi lẽ, trên thực tế người bị thu hồi đất không được nhận tiền bồi thường tại thời điểm có quyết định thu hồi đất mà họ được nhận tiền sau từ 2 - 3 năm ké từ thời điểm này Khi đó, giá đất trên thị trường tăng cao so với giá bồi thường Hậu quả là quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất không được đảm bảo Số tiền bồi thường được nhận tại thời điểm bồi thường không đủ dé người bị thu hồi đất tự lo chỗ ở mới.

- Về hỗ trợ đào tạo chuyên đôi ngành, nghé, bồ trí việc làm mới Luật đất đai năm 2003

quy định: “Truong hợp thu hôi dat của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất mà không có dat dé bôi thường cho việc tiếp tục sản xuất thì ngoài việc được bôi thường bang tiền, người

bị thu hôi đất còn được Nhà nước hỗ trợ dé 6n định đời sống, đào tạo chuyển đổi ngành nghề, bố trí việc làm moi” (Khoản 4 Điều 42) Quy định này trên thực tế ít tính khả thi; bởi lẽ, còn

thiếu các quy định nhằm xác lập đồng bộ, cụ thể về việc dao tạo chuyên đổi ngành, nghề cho

người trực tiếp sản xuất bi Nhà nước thu hồi không có đất dé tiếp tục canh tác Hơn nữa, đối với trường hợp đối tượng được đào tạo chuyên đổi ngành, nghề do nhận thức hạn chế không thé đào tạo để chuyển đổi ngành, nghề được thi Nhà nước có cơ chế gi dé giúp họ đảm bao cuộc sống khi bị mất đất sản xuất không: đành rằng Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 quy định hỗ trợ băng tiền từ 1,5 đến 5 lần giá đất nông nghiệp đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi Tuy nhiên thực tế cho thấy việc hỗ trợ bằng tiền không có hiệu quả do người nông dan bị mat đất nhận tiền hỗ trợ không dau tư cho sản xuất mà thường chi dùng vào việc sinh hoạt, mua sam các dé dung đắt tiền Vậy khi họ tiêu hết số tiền này thì cuộc sống của họ và con cháu họ sẽ ra sao Đó mới là vấn đề cần bàn và có giải pháp căn cơ dé xử lý Nếu không sẽ nảy sinh nhiều tệ nạn xã hội, gây ra những xung đột xã hội Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 cũng quy định đối với các địa phương có điều kiện về quỹ đất ở, quỹ nhà ở và người được hỗ trợ có nhu cầu về đất ở hoặc căn hộ chung cư hoặc đất sản xuất phi nông nghiệp thì được hỗ trợ 1 lần bang 1 suất đất ở hoặc 1 căn hộ chung cu hoặc 1 suất đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp Quy định này không khả thi bởi hiện nay ở hau hết các tỉnh đồng bằng Bắc Bộ quỹ đất nông nghiệp ngày càng bị thu hẹp; diện tích đất canh tác bình quan/1 lao động nông nghiệp đạt mức rất thấp Do đó, các tinh này khó mà có thêm quỹ đất đề triển khai thực hiện vấn đề này.

Mặt khác trên thực tế có tình trạng để người dân có thể nhanh chóng bàn giao mặt băng, doanh nghiệp nhận con em của người bị mat đất vào làm những công việc phổ thông như bảo vệ, trông xe, lao công sau khi dự án đi vào sản xuất Sau 1 thời gian ngắn khoảng từ 3 đến 6 tháng, lẫy lý do không còn nhu cầu sử dụng chủ đầu tư chấm dứt hợp đồng lao động với các đối tượng này Con em của người nông dân bị mat đất sản xuất đối mặt với thực tế phi phang không có công ăn việc làm, đất sản xuất bị mắt, tiền bồi thường, tiền hỗ trợ đã tiêu hết Họ không biết phải làm gì Pháp luật đất đai chưa dự liệu đến việc giải quyết công ăn việc làm cho họ trong các trường hợp này.

Thr hai, chế định sở hữu toàn dân về đất đai chưa xác lập được cơ chế xử ly phan chênh lệch về địa tô được tạo ra từ sự thay đôi mục đích sử dụng đất hoặc chưa điều tiết được phần chênh lệch được tạo ra từ đất nhưng không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.

Pháp luật đất đai hiện hành đường như mới chú trọng đến việc giải quyết lợi ích của người bị thu hồi đất Đề thu hồi đất, Nhà nước phải bỏ ra một khoản tiền rất lớn từ ngân sách nhà nước dé bồi thường cho người sử dụng đất Đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, người được hưởng lợi nhiều nhất từ việc Nhà nước thu hồi đất lại là những tô chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng những khu đất liền kề; do gia tri quyén su dung đất của họ được tăng lên từ sự đầu tư của Nhà nước trên khu đất thu hồi của người khác Điều này đã làm cho một số người giàu lên rất nhanh chóng Nhận thức được điều này, Luật đất đai năm 2003 quy định: “Nhà nước thực hiện điều tiết phan giá trị tăng thêm từ dat mà không do đâu tư của người sử dụng dat mang lại "(điểm c khoản 3 Điều 5) Tuy nhiên quy định này vẫn chỉ “năm trên giấy” do chưa có các quy định đồng bộ, hướng dẫn cụ thê việc triển khai thực hiện.

Thứ ba, chễ định sở hữu toàn dân về đất đai chưa xác lập được cơ chế xử lý có hiệu quả mâu thuẫn giữa việc tích tụ, tập trung đất đai để hình thành các khu vực sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung quy mô lớn với quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp nhằm thực hiện chính sách Nhà nước tao

điều kiện cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối có đất để sản xuất.

Thứ tu, ché định sở hữu toàn dân về dat đai chưa góp phần xác lập một mặt bằng pháp lý bình đẳng về quyền và nghĩa vụ giữa những người sử dụng đất Điều này thể hiện:

- Luật đất đai năm 2003 quy định tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nước được Nha nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm (khoản 1 Điều 35) Trong khi đó, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tô chức, cá nhân nước ngoai sử dụng đất tại Việt Nam được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hoặc thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê (Điều 35).

- Theo Điều 111, Điều 114 Luật đất đai năm 2003, tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sử dung đất theo hình thức thuê dat trả tiền thuê đất hàng năm có quyền bán, tặng cho, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh và góp vốn bằng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với

đất Trong khi đó, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tô chức, cá nhân nước ngoài sử

dụng đất tại Việt Nam theo hình thức thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê

có quyền chuyên nhượng, tặng cho, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh và góp vốn bằng quyền sử

dụng đất và tài sản thuộc sở hữu của minh gan liền với đất thuê (khoản 3 Điều 119).

Như vậy, rõ ràng pháp luật đất đai hiện hành đã giới hạn khả năng của người sử dụng đất trong nước trong việc xác lập các giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất thuê so với người nước ngoài sử dụng đất.

Thứ năm, ché định sở hữu toàn dân về đất đai dường như chưa tạo ra được cơ chế thích hợp dé giải quyết mâu thuẫn giữa việc chuyên một phan đất nông nghiệp sang sử dụng vào

các mục đích phi nông nghiệp như xây dựng khu công nghiệp, khu đô thị mới, khu du lịch v.v

với việc bảo vệ chặt chẽ vốn đất nông nghiệp đảm bảo an ninh lương thực quốc gia.

Thư sáu, như phần trên đã đề cập theo quy định của Luật đất đai năm 2003, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu Nhà nước có các quyền định đoạt,

quyết định mục đích sử dụng đất; xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng dat; giao dat, cho

thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dung dat và thu hồi dat; quy định về hạn mức và thời hạn sử dụng đất; định giá đất, điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua chính sách tài chính về đất đai Trong khi đó, người sử dụng đất được pháp luật quy định cho rất nhiều quyền; cụ thể: (i) Được quyền sử dụng đất 6n định lâu dai; (1) Được lựa chọn hình thức sử dụng dat; (iii) Được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nha nước thu hồi đất; (iv) Được chuyền đổi quyền sử dụng đất; (v) Được tặng cho quyền sử dụng đất; (vi) Được chuyển nhượng quyền sử

dụng đất; (vii) Được cho thuê quyền sử dụng dat; (vili) Được cho thuê lai quyền sử dụng dat; (ix) Được thừa kế quyền sử dung dat; (x) Được thế chap quyền sử dung dat; (xi) Được bảo

lãnh bằng quyền sử dụng đất; (xii) Được góp vốn bằng quyền sử dung đất Việc quy định các

quyên của người sử dụng đất dễ lẫn với quyền của chủ sở hữu đất đai Thực tế thi hành Luật

đất đai năm 2003 cho thấy quyền chiếm hữu, định đoạt đất đai của Nhà nước để giao cho người sử dụng chưa hoàn toàn thực hiện được Vi du: khoản 2 Điều 40 quy định dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì chủ đầu tư phải thỏa thuận với người đang sử dụng đất Nhiều dự án đã thỏa thuận được 80 - 90% diện tích đất nhưng do còn 10 - 20% diện tích không thỏa thuận được, dẫn đến dự án chậm triển khai hoặc không triển khai được, làm thiệt hại kinh tế của doanh nghiệp và phát triển kinh tế - xã hội Các nội dung trên tác động tiêu cực đến việc thực hiện chính sách giải phóng mặt bằng, gây ra

sự thiếu công bằng xã hội và làm ảnh hưởng chung đến phát triển kinh tế - xã hội Thậm chí ngay cả khi Nhà nước thu hồi đất của các hộ gia đình cũng phải xác định giá bồi thường theo giá thị trường Người dân luôn cho rằng giá bồi thường do Nhà nước xác định thấp Khi họ không đồng thuận thì Nhà nước cũng không có quy định dé phân xử các trường hợp nay ma hầu hết phải áp dụng biện pháp hành chính để giải quyết Hiện nay, khiếu nại của người dân về giá bồi thường là khiếu nại phức tạp và khó giải quyết nhất trong lĩnh vực đất đai.

Hơn nữa, xét về mặt pháp lý Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài chứ không giao quyền sở hữu đất đai Vậy khi Nha nước thu hồi đất (lây lại quyên sử dụng đất đã giao) sử dụng vào mục đích kinh tế,lợi ích quốc gia, lợi ích cộng cộng lại phải bồi thường cho người sử dụng đất theo giá thị trường thì không khác gì “mua lại” đất thuộc sở hữu của mình đã giao cho người khác sử dụng Đây

dường như có một sự bất hợp lý bắt nguồn từ chế định sở hữu toàn dân về đất đai chưa xác định rõ các quyền cụ thê của Nhà nước với tư cách đại điện chủ sở hữu và chưa xác định thật

rõ ràng, cụ thê mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước với quyền của người sử dụng đất.

Thứ bảy, với tư cách là chủ sở hữu đất đai song chế định sở hữu toàn dân về đất đai lại chưa quy định cụ thê, rõ ràng địa vị pháp lý và quyền lợi của toàn dân trong vấn đề sở hữu đất đai Điều này có nghĩa là pháp luật chưa quy định toàn dân có những quyền năng gì với tư

cách là người chủ sở hữu đất đai Họ được hưởng những quyền lợi cụ thể gì với tư cách là

người chủ sở hữu đất đai v.v Hạn chế này dường như làm cho toàn dân chưa thấy được những lợi ích thiết thực của việc mình là chủ sở hữu đất đai so với việc mỗi cá nhân là chủ sở hữu đất đai Vì vậy, đất đai bị sử dụng bừa bãi, lãng phí; một phần nguồn lợi nhuận không lồ được tạo ra từ đất rơi vào túi một nhóm thiểu số người trong xã hội; đó là những công chức nhà nước được trao quyền đại diện chủ sở hữu đất đai, được trao quyền quản lý đất đai và những nhà đầu tư, doanh nghiệp, cơ quan, tô chức kinh tế nhà nước được giao quan lý hàng ngàn, hang vạn m2 dat.

Thứ tám, pháp luật hiện hành quy định Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân

về đất đai song trên thực tế có quá nhiều cơ quan được trao thực hiện quyền đại diện này Tuy nhiên hiện chưa có các quy định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm, phạm vi, mức độ và cơ chế phạm lý dé giám sát việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của các cơ quan công quyên Điều này dẫn đến tình trạng dường như cơ quan nhà nước nào, cơ quan quản ly nào cũng có quyên giao, cấp dat, cho phép chuyên mục đích sử dụng đất v.v Điều này dẫn đến việc quản lý đất đai không tập trung, thống nhất, kém hiệu quả, phát sinh nhiều tham nhũng, tiêu cực, khiếu kiện, tố cáo, tranh chấp về đất đai kéo dài, phức tạp tiềm ấn nguy co gây mat ôn định về chính trị và làm giảm lòng tin của nhân dân vào chế độ v.v.

5 Những nội dung mới đặt ra đối với chế định sở hữu đất đai trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Qúa trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đặt ra những nội dung mới đối với chế định sở hữu đất đai cần phải giải quyết; cụ thể:

Thứ nhất, chế định sở hữu đất đai cần xác lập cơ chế xử lý các quan hệ đất đai liên quan đến quan hệ tài sản mang tính chất công và các quan hệ đất đai liên quan đến quan hệ tài sản mang tính chất tư Đối với các quan hệ đất đai liên quan đến quan hệ tài sản mang tính chất công, Nhà nước thống nhất quản lý và xử lý băng những biện pháp hành chính Đối với các quan hệ đất đai liên quan đến quan hệ tài sản mang tính chất tư, Nhà nước tạo lập cơ chế,

chính sách, khuôn khổ pháp lý cho các quan hệ này vận động: thực hiện vai trò cung cấp dịch vụ công về đất đai và can thiệp bằng những biện pháp kinh tế, dân sv

Thứ hai, chễ định sở hữu đất đai cần hướng vào việc tạo lập cơ chế quản lý đất đai dưới góc độ là tài sản đặc biệt, là nguồn vốn, nguồn lực to lớn để phát triển đất nước Muốn vậy, pháp luật cần có các quy định đồng bộ, cụ thé về xử lý phần chênh lệch về địa tô được tạo ra từ sự thay đôi mục đích sử dụng đất; thể chế hóa quy định tại Điều 5 Luật đất đai năm 2003: Nhà nước thực hiện quyền điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng dat mang lại vào ngân sách nhà nước nham đảm bảo sự công bằng xã hội trong sử dụng đất đai Mặt khác, dé đất đai phát huy được vai trò là nguồn vốn đầu tư Nha

nước cần rà soát, sửa đôi và hoàn thiện pháp luật về thị trường bất động sản nói chung và thị

trường quyên sử dụng đất nói riêng tạo điều kiện cho các giao dịch về quyền sử dụng đất được

vận hành thông suốt, đồng bộ.

Thứ ba, ché định sở hữu dat dai cần góp phan thúc đây quá trình phát triển bền vững ở nước ta Các quy định về quyền đại điện chủ sở hữu đất đai của Nha nước phải bảo đảm cho Nhà nước điều tiết, tạo lập một lượng đất đai cần thiết phục vụ cho mục đích sử dụng đất dé xây dựng khu công nghiệp, khu đô thị song phải bảo vệ chặt chẽ quỹ đất nông nghiệp hiện có (đặc biệt là diện tích đất trồng lúa ôn định) nhằm đảm bảo an ninh lương thực quốc gia; đồng thời, bố trí một điện tích đất hợp lý dé sử dụng cho mục đích bảo vệ môi trường.

Thứ tr, ché định sở hữu đất đai cần hướng tới việc giải quyết sự mâu thuẫn giữa qua trình tích tụ, tập trung đất đai để hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp chuyên canh tập trung quy mô lớn với vấn đề hạn mức giao đất, vấn đề hạn mức nhận chuyên quyền sử dụng đất nông nghiệp nhằm thực hiện chính sách Nhà nước tạo điều kiện cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối có đất dé sản xuất.

Thứ năm, ché định sở hữu đất đai cần chú trọng giải quyết đòi hỏi của thực tiễn đang đặt ra giữa việc tiếp tục gia hạn thời hạn sử dụng đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân được giao đất nông nghiệp sử dụng 6n định lâu dai theo Nghị định số 64/CP ngày 27/09/1993 với việc xử lý nhu cầu về sử dụng đất nông nghiệp của những người ở khu vực nông thôn sinh sau ngày Luật đất đai năm 1993 có hiệu lực.

Thứ sáu, ché định sở hữu đất đai cần giải quyết hai hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người bị thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế.

Thứ bảy, chế định sở hữu đất đai đang đứng trước yêu cầu của việc giải quyết có hiệu quả mỗi quan hệ giữa vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai của Nha nước với quyền của người

sử dụng đất trong việc xác định hạn mức đất ở cho hộ gia đình, cá nhân trong trường hợp thửa

đất ở có vườn, ao ở khu vực nông thôn.

Thứ tám, hoàn thiện sở hữu đất đai cần hướng đến việc củng cố và tăng cường vai trò của Nhà nước trong việc thông nhất quan lý toàn bộ đất đai trong cả nước; nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về đất đai theo hướng công khai, minh bạch, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực đất đai; đi đôi với cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính về đất đai; phát triển các loại hình dịch vụ công về đất đai; tin học hóa hệ thống CƠ SỞ dữ liệu, thông tin về đất đaiv.v.

6 Một số quan điểm về đỗi mới chế độ sở hữu đất đai ở nước ta trong quá trình công

nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Thời gian qua giới nghiên cứu, các học giả và những nhà quản lý đã có những tranh luận sôi nổi xung quanh việc đổi mới chế độ sở hữu đất đai ở nước ta trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Tìm hiểu, theo dõi những tranh luận về van đề sở hữu đất đai cho thấy các ý kiến được khu trú ở một số quan điểm cơ bản sau đây:

6.1 Quan điểm tiếp tục duy trì, củng cỗ và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất dai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu

6.1.1 Nội dung của quan điểm

Có quan điểm nêu ra là tiếp tục duy trì chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, không đa dạng hóa các hình thức sở hữu về đất đai; bởi lẽ, đất đai ở nước ta là van đề nhạy cảm, phức tạp; chính sách, pháp luật đất đai mang tính đặc thù ở từng giai đoạn phát triển Hơn nữa, quan hệ đất đai luôn biến động qua từng thời kỳ và có nhiều xóa nhộn Vì vậy, dé duy trì sự ôn định về chính trị tạo điều kiện cần thiết cho phát triển đất nước thì không nên thay đổi chế độ sở hữu đất đai Tuy nhiên, để khắc phục những bất cập của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai thì cần có những quy định xác định rõ hơn vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước; xác định rõ ràng, rành mạnh quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai và quyền của người sử dụng đất

6.1.2 Bình luận, nhận xét

(i) Về mặt tích cực

Quan điểm duy trì, củng cố và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai có ưu điểm nổi bật là làm ôn định quan hệ đất đai, ngăn ngừa những xung đột phức tạp về mặt xã hội, lich sử có thé nảy sinh nếu thay đổi hình thức sở hữu dat dai này Quan điểm này phù hợp với quy định tại Điều 17 Hiến pháp năm 1992 và phù hợp quan điểm của Đảng được khang định trong các văn kiện Đại hội Dang lần thứ VII, VIII, IX, X, XI và Nghị quyết Hội nghị Ban Chap hành trung ương lần thứ 7 (Khóa IX) về tiếp tục đổi mới, chính sách, pháp luật đất dai trong thời kỳ day mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

(ii) Về mặt tiêu cực

Quan điểm này dường như chưa nhận được sự đồng thuận của những người ủng hộ đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai Bởi lẽ, họ cho rằng duy trì hình thức sở hữu duy nhất về đất đai: sở hữu toàn dân về đất đai trong nền kinh tế thị trường nhiều thành phan là một sự khiên cưỡng Trong khi các tài sản khác thuộc những hình thức sở hữu khác nhau thì đất đai tai sản giá tri nhất lại thuộc sở hữu duy nhất của toàn dân Hơn nữa, các tài sản trên đất thuộc các hình thức sở hữu khác nhau; còn đất đai thuộc hình thức sở hữu toàn dân sẽ gây khó khăn khi thực hiện giao dịch dân sự về nhà, đất Mặt khác, đất đai ở các nước trên thế giới đều thuộc các hình thức sở hữu khác nhau: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thé, sở hữu cá nhân 6.2 Quan điểm về đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai

6.2.1 Nội dung quan điểm

Nội dung cơ bản của quan điểm này là cần đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai khác nhau: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu cá nhân cho phù hợp với điều kiện xây dựng nén kinh tế thị trường nhiều thành phan Việc đa dang hóa các hình thức sở hữu đất dai

sẽ giúp khắc phục những hạn chế của việc duy trì hình thức sở hữu duy nhất về đất đai: sở hữu toàn dân về dat đai Dat đai được xác định chủ sở hữu cụ thé nên nó được quản lý chặt chẽ, sử dụng có hiệu quả hơn, tránh tình trạng sử dụng bừa bãi, lãng phí và giảm đáng kế các tranh chấp, khiếu kiện kéo dài liên quan đến việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

6.2.2 Bình luận, nhận xét

(i) Về mặt tích cực

Quan điểm này đưa ra được việc xác định chủ sở hữu đất đai cụ thể, rõ ràng và khắc

phục được tình trạng xác định chủ sở hữu đất đai chung chung Mặt khác, quan niệm đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai tương thích với sự đa dạng về sở hữu đối với các tài sản khác như nhà ở, công trình xây dựng và tài sản khác trên đất Hơn nữa, quan điểm này phù hợp với việc đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai ở nhiều nước trên thế giới.

(ii) Mặt tiêu cực

Quan điểm này không phù hợp với quan điểm chính thống của Đảng ta về duy trì và củng cô chế độ sở hữu toàn dân về đất dai được khang định trong các văn kiện của Đảng cũng như quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật

sửa đổi, bố sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 va năm 2001, Luật đất đai năm 2003.

Hơn nữa, việc đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai trong giai đoạn hiện này sẽ phá vỡ tính 6n định của các quan hệ đất đai được xác lập dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và gây nguy cơ mat ôn định chính trị, tiềm ấn những xung đột xã hội phức tap trong lĩnh vực đất dai

6.3 Quan điểm về xây dựng hình thức sở hữu “kép” về dat dai: Nhà nước và cá nhân là chủ sở hữu đất đai

6.3.1 Nội dung quan điểm

Do đất đai vừa là tài sản công, vừa là tài sản tư nên quan điểm này cho răng đất đai là tài sản công thì thuộc sở hữu nhà nước Còn đất đai mang tính chất tài sản tư thì thuộc sở hữu cá nhân; ví dụ đất ở Việc xác lập hình thức sở hữu “kép” về đất đai sẽ tạo điều kiện để giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; đồng thời, tạo điều kiện thúc day thị trường đất đai phát triển đáp ứng yêu cầu của kinh tế thi trường.

6.3.2 Bình luận, nhận xét (i) Về mặt tích cực

Quan điểm này về sở hữu đất đai sẽ giúp khắc phục được những hạn chế của sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân về đất đai tạo ra; đồng thời, góp phần phát huy những mặt tích của hai hình thức sở hữu đất đai này mang lại Hơn nữa, nó sẽ giúp xử lý được nhiều vấn đề phức tạp nảy sinh hiện nay trong lĩnh vực đất đai ở nước ta.

(ii) Mặt tiêu cực

Quan điểm này chưa phù hợp với quan điểm chính thống của Đảng và Nhà nước ta về việc khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước địa diện chủ sở hữu Hơn nữa, việc thừa nhận sở hữu cá nhân về dat đai sẽ phá vỡ tính ổn định của các quan hệ dat đai được

xây dựng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất dai và tiềm ân nguy cơ gây mat 6n định về

chính tri.

6.4 Quan điểm về xây dựng hai hình thức sở hữu đất đai: sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể về đất đai)

6.4.1 Nội dung quan điểm

Nội dung cơ bản của quan điểm nay là đất đô thị, đất xây dựng, đất chuyên dùng thuộc sở hữu nhà nước Đất sản xuất nông, lâm nghiệp và đất ở thuộc khu vực nông thôn thuộc sở hữu của tập thể Có như vậy mới phù hợp với tính chất sử dụng đất và vai trò của từng loại đất này.

6.4.2 Bình luận, nhận xét (i) Về mặt tích cực

Quan điểm này góp phan duy tri tính định hướng xã hội chủ nghĩa trong quản lý và sử dụng đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường Hơn nữa, quan điểm này đề cao vai trí, vai trò

của cộng đồng xã hội trong van đề sở hữu đất đai; bởi lẽ, để có được vốn đất đai như ngày nay đó là công sức của cả cộng đồng trong việc khai phá, bồi bổ, cải tạo và bảo vệ đất dai qua

nhiều thế hệ Mặt khác, quan niệm này có nhiều điểm tương đồng với vấn đề sở hữu đất đai của Trung Quốc.

(ii) Về mặt tiêu cực

Quan điểm này chưa phù hợp với quan điểm chính thống của Đảng và Nhà nước ta được ghi nhận trong các văn kiện Đại hội Đảng, quy định trong Hiến pháp năm 1992 và pháp luật đất đai nên dường như tính đồng thuận chưa cao Hơn nữa, thực trạng quản lý đất đai của các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp trước đây đã tạo ra tâm lý e ngại cho nhiều người khi bày tỏ chính kiến của mình đối với quan điểm này.

7 Quan điểm cá nhân tác giả về đổi mới chế độ sở hữu đất đai trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Trên cơ sở cân nhắc, đánh giá các quan điểm về đổi mới quan hệ sở hữu dat đai; tôi cho rằng trong thời kỳ hiện nay việc đặt ra vấn đề tư nhân hóa đất đai hoặc đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai là chưa chin mudi, cần tiếp tục nghiên cứu, xem xét Vấn đề có tính khả thi nhất và dé nhận được sự đồng thuận của nhiều giai tầng khác nhau trong xã hội; đó là tiếp tục duy trì, củng cố và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

7.1 Yêu cầu đặt ra của việc củng cỗ và hoàn thiện hình thức sở hữu toàn dân về đất dai trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

7.1.1 Thực hiện đường lối đổi mới do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng, nền kinh

tế nước ta chuyền đổi sang nền kinh tế thị trường Kinh tế thị trường với những đặc trưng co ban: (i) Yếu tổ hiệu quả kinh tế được coi trọng hang đầu; (ii) Sản phẩm sản xuất ra chủ yếu tiêu thụ trên thị trường; (iii) Các chủ thể kinh doanh được toàn quyền chủ động thực hiện phương án sản xuất - kinh doanh và cạnh tranh bình dang; (iv) Các quy luật của thị trường chi

phối hoạt động sản xuất - kinh doanh v.v; (v) Đa dạng hóa các hình thức sở hữu tư liệu sản xuất;

Su tác động của kinh tế thị trường đối với lĩnh vực đất đai thé hiện:

Thứ nhất, đất đai phải được tham gia trao đổi trên thị trường nhằm đáp ứng sự vận động của quá trình sản xuất kinh doanh Muốn vậy phải xác định được giá dat;

Tứ hai, đất đai - tư liệu sản xuất quan trọng nhất - phải được đa dang hóa về hình thức

sở hữu;

Thứ ba, người sử dụng đất phải được làm chủ thực sự đối với đất đai;

Tuy nhiên, quan điểm nhất quán của Đảng ta là duy trì sở hữu toàn dân về đất đai, không cho phép tư nhân hóa đất đai Vì vậy để giải quyết mâu thuẫn này cần đặt ra yêu cầu phải củng cô và hoàn thiện sở hữu toàn dân về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường;

7.1.2 Hình thức sở hữu toàn dân về đất đai được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1980, năm 1992 và Luật đất đai năm 1993 Tuy nhiên, nội hàm của khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai lại không được “giải mã” một cách rõ ràng và thấu đáo; theo đó: Mét /d, khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai tức là chỉ cộng đồng có quyền sở hữu đất đai Điều này dẫn đến việc do

không xác định rõ các chủ sở hữu cụ thé hoặc đại diện chủ sở hữu đất đai nên dẫn đến việc đất

dai bị sử dung bừa bãi, lang phí; hiện tượng lan, chiếm đất đai, mua bán đất đai có xu hướng gia tăng ; Hai là, chỉ xác định Nhà nước quan ly đất đai mà không xác định rõ vai trò của Nhà nước trong van dé sở hữu đất đai Điều này đã làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai; Ba là, sở hữu toàn dân về đất đai dường như chưa chú ý đến khía cạnh kinh tế trong quản lý đất đai và chưa điều tiết tốt các nguồn lợi được tao ra từ dat đai vào ngân sách nhà nước; Bốn là, sở hữu toàn dân về đất chưa tạo được cơ chế thích hợp dé xây dựng va phát triển thị trường bat động sản nói chung và quyền sử dụng dat nói riêng một cách có tô chức;

7.2 Định hướng của việc củng cỗ và hoàn thiện sở hữu toàn dân về dat dai

Việc củng cô và hoàn thiện sở hữu toàn dân về đất đai phải quán triệt quan điểm xây dựng nền kinh tế nhiều thành phận vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa Do đó, định hướng củng cô và hoàn thiện sở hữu toàn dân về đất đai được xác định; đó là:

- Duy trì chế độ sở hữu toàn dân về đất đai; đồng thời làm rõ vai trò của Nhà nước trong vấn đề sở hữu đất đai;

- Tăng cường sự quản lý tập trung, thống nhất toàn bộ vốn đất đai của Nhà nước dựa trên sự quản lý tong hợp các nguồn tài nguyên thiên nhiên;

- Tiếp tục mở rộng các quyền của người sử dụng đất; quy định rõ trách nhiệm và nghĩa

vụ của người sử dụng đất trong việc sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm và đạt hiệu quả kinh tế cao đi đôi với bồi bổ, cải tạo, bảo vệ đất đai;

- Tạo lập cơ sở pháp lý dé xây dựng và phát trién thị trường bat động sản có tô chức ở nước ta;

- Đổi mới chính sách, pháp luật về tài chính đối với đất đai dé toàn dân với tư cách chủ

sở hữu được hưởng các lợi ích được tạo ra từ đất đai;

7.3 Các trường phái lý thuyết về sở hữu được tiếp cận, nghiên cứu trong quá trình củng cỗ và hoàn thiện sở hữu toàn dân về đất đai trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

7.3.1 Trường phái lý thuyết về sở hữu theo pháp luật dân sự Châu Âu lục địa (civil law)

Lý thuyết về sở hữu của pháp luật dân sự Châu Âu lục địa lấy hạt nhận trung tâm là xác định các quyền của chủ sở hữu đối với vật Theo lý thuyết của trường phái này, chủ sở hữu vật có 3 nhóm quyền năng: (i) Nhóm quyền chiếm hữu vật (quyền nam giữ, chi phối vật trong tay); (ii) Nhóm quyền sử dụng vật (quyền khai thác, sử dụng vật); (iii) Nhóm quyền định đoạt vật (quyền quyết định số phận pháp lý của vật) Các quyền năng này gắn liền với chủ sở hữu Khi chủ sở hữu chuyên giao quyền sở hữu vật cho người khác thì họ không còn các quyền năng này.

7.3.2 Trường phải lý thuyết về sở hữu của Anh (rường phái lý thuyết về sở hữu Anglo Sac xong)

Lý thuyết về sở hữu của Anh không chú trọng đến việc xem xét các quyền năng của chủ sở hữu mà đề cao tính kinh tế hoặc hiệu quả kinh tế được tạo ra từ quyền sở hữu Theo trường phái lý thuyết này, chủ sở hữu có thé trực tiếp thực hiện các quyền năng đối với vật hoặc có thé gián tiếp thực hiện thông qua việc chuyền giao một số quyền năng của chủ sở hữu cho người khác thực hiện nhằm thu được lợi ích kinh tế tối da Ở Anh, Thế ky 16, 17, Nha Vua đã cho tang lớp qui tộc, nông dân, binh lính thuê đất sử dụng trong một thời gian rất dai Trong thời hạn thuê đất, họ được quyền thực hiện việc cho thuê lại hoặc thực hiện các dịch

dân sự về chuyên nhượng đất đai Lý thuyết về sở hữu này được người Anh truyền bá và thực

hiện ở các nước là thuộc địa của họ như Úc, Singapore, Hồng Kông v.v Hiện ở Usc vẫn duy trì hình thức sở hữu đất đai theo kiêu của Anh Hầu hết đất đai của Liên bang thuộc về quyền sở hữu của Nữ hoàng (sở hữu danh nghĩa) Nữ hoàng cho tô chức, cá nhân thuê dat dé sử dụng

ôn định lâu dai Trong thời hạn thuê đắt, người sử dụng đất được mua bán, chuyên nhượng, cho thuê lại, cầm có, thế chấp, dé thừa kế đất đai v v (sở hữu thực tế) Điều này lý giải vì sao ở Úc vẫn ton tại hoạt động của thị trường bat động sản;

Dé giải quyết các yêu cầu giữa lý luận và thực tiễn đặt ra trong việc phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, lý thuyết về củng cố và hoàn thiện sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta có điểm tương đồng với trường phái lý thuyết về sở hữu của Anh Theo đó, quyén sử dụng đất dai tách khỏi quyền sở hữu đất đai và trở thành một loại quyền mang tính độc lập tương đối Nội hàm của quyền sử dụng đất được mở rộng nó không chỉ là quyền của người sử dụng trong việc khai thác các thuộc tính có ích của đất đai nhằm mang lại lợi ích vật chất mà còn là một loại quyền về tài sản được xác định giá trị và được đem trao đôi trên thị trường, thế chấp và góp vốn liên doanh, liên kết làm ăn Mặc dù vậy, quyền sử dụng đất vẫn chịu sự chi phối của quyền sở hữu đất đai Sự chi phối này thể hiện trên các khía cạnh: (i) Quyên sử dung đất phát sinh trên cơ sở quyền sở hữu đất đai Điều này có nghĩa là, tô chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất ôn định Quyền sở hữu đất đai là quyền ban đầu (quyền có

trước) Quyền sử dụng đất là quyền phái sinh (quyền có sau); (ii) Quyền sở hữu đất đai là một

loại quyền trọn vẹn, đầy đủ còn quyền sử dụng đất đai là một loại quyền không trọn vẹn, không day đủ;

Tính không trọn vẹn, không day đủ của quyền sử dụng đất thé hiện ở các khía cạnh sau: Một là, người sử dụng đất không có đầy đủ các quyền năng giống như Nhà nước với tính cách là đại điện chủ sở hữu toàn dân về đất đai;

Hai là, không phải bất cứ người nào có quyền sử dụng đất hợp pháp cũng có quyền

chuyên đôi, tặng cho, chuyên nhượng, cho thuê, thừa kế, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp

vốn bằng quyền sử dụng đất;

Ví dụ: Điều 113 Luật đất đai năm 2003 quy định chỉ có hộ gia đình, cá nhân quyền sử dụng đất không phải là đất thuê mới có quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp trong cùng một xã, phường, thị tran với hộ gia đình, cá nhân khác Còn các chủ thể sử dụng đất khác không được pháp luật cho hưởng quyền năng này;

Hay Điều 111 Luật đất dai năm 2003 quy định: Tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê đất theo hình thức trả tiền thuê đất hàng năm chỉ có quyền bán, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn băng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê mà không được thực hiện các quyền chuyền nhượng, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất thuê;

Hơn nữa, không phải đối với bất cứ người sử dụng đất nào cũng có đầy đủ 9 quyền năng của chuyên quyền sử dụng đất do pháp luật đất đai quy định Về cơ bản, chỉ những người sử dụng đất theo các hình thức: giao đất có thu tiền sử dụng đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất, tiền nhận chuyên nhượng đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê hoặc thuê đất trả trước tiền thuê cho nhiều năm mà thời hạn thuê đất đã được trả tiền còn lại ít nhất là năm năm, người sử dụng đất được cơ quan nha nước có thâm quyền cho phép chuyền mục dich sử dụng đất từ đất giao không thu tiền sử dụng đất sang đất giao có thu tiền sử dụng đất mới được pháp luật cho hưởng 9 quyên năng của chuyền quyên sử dung đất;

Ba là, quyền sở hữu đất đai là một loại quyền tồn tại độc lập còn quyền sử dụng đất lại là một loại quyền phụ thuộc Tính phụ thuộc của quyền sử dụng đất thé hiện ở chỗ người sử

dụng đất không được tự mình quyết định mọi vẫn đề phát sinh trong quá trình sử dụng đất mà chỉ được quyết định một số vấn đề, còn cơ bản họ vẫn phải hành động theo ý chí của Nhà

nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu đối với đất được giao;

Vi du: Sau khi làm xong các thủ tục pháp luật dé chuyên nhượng hoặc chuyền đổi quyền sử dụng đất thì người nhận chuyển quyền sử dụng đất phải sử dụng đất theo đúng mục đích ban đầu trước khi chuyển giao, không được tùy tiện thay đôi mục đích sử dụng Nếu làm trái quy định này được coi như là một hành vi vi phạm nghiêm trọng pháp luật về đất đai và hậu quả của nó là Nhà nước sẽ thu hồi đất;

Với ý nghĩa đó, nhiều nhà nghiên cứu cho rằng lý thuyết về sở hữu đất đai ở nước ta là lý thuyết về sở hữu “kép”: Toàn dân là chủ sở hữu đất đai (trên danh nghĩa chính trị, pháp lý).

Người sử dụng đất sở hữu quyền sử dụng dat (sở hữu trên khía cạnh thực tế sử dụng đất dai).

7 4 Một vài kiến nghị về sửa doi, bỗ sung chế định sở hữu đất dai trong Luật đất dai năm 2003

Trên cơ sở xem xét, đánh giá điều kiện, bối cảnh hiện nay khi tiến hành sửa đổi Luật đất đai năm 2003; chúng tôi mạnh dạn đề xuất một vài kiến nghị sửa đồi, bố sung về chế định sở hữu đất đai như sau:

- Cần tiếp tục nghiên cứu và ban hành các quy định xác định rõ hơn quyền hạn, trách nhiệm và vai trò của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai với quyền của người sử dụng đất Nhà nước cần can thiệp vào quan hệ sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân với tư cách đại diện chủ sở hữu thông qua việc sử dụng các công cụ quy hoạch sử dụng

đất; bằng các quy định về chế độ sử dụng va bảo vệ đất đai, các điều kiện pháp lý khi chuyển nhượng quyền sử dụng đất v.v Thực hiện quyền định đoạt đất đai của Nhà nước với tư cách đại điện chủ sở hữu đất đai thông qua việc chuyền từ hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất ồn định lâu dài sang hình thức Nhà nước cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất sử dụng ồn định lâu dài.

- Cần xác lập và củng cô vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước trong việc thực hiện quyền sở hữu đất đai về mặt kinh tế; theo đó, phải ban hành và hoàn thiện các quy

định về việc xử lý mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng

đất trong các trường hợp Nhà nước thu hồi dat sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế; xây dựng, ban hành và thực hiện các quy định về xử lý phần chênh lệch về địa tô được tạo ra từ việc chuyên mục đích sử dụng đất hoặc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại vào ngân sách nhà nước; đi đôi với việc tiếp tục đối mới, hoàn thiện các chính sách tài chính về đất dai

- Cần nghiên cứu, xác định rõ nhóm các quan hệ dat đai liên quan đến quan hệ tài sản có tinh chất công và nhóm quan hệ đất đai liên quan đến quan hệ tài sản có tính chất tư Đối với nhóm quan hệ đất đai hàm chứa yếu tố tài sản công thì Nhà nước sử dụng các phương pháp hành chính là chủ yếu trong quản lý đất đai Ngược lại, đối với nhóm quan hệ đất đai mang tính chất tai sản tư thì với vai trò đại điện chủ sở hữu, Nhà nước xây dựng, sửa đổi và hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai nhằm tao lập khung pháp lý đồng bộ cho việc xác lập các giao dịch về quyền sử dụng đất; tăng cường và củng cô vai trò của các tô chức dịch vụ công về đất đai đi đôi với cải cách mạnh mẽ các thủ tục hành chính về đất đai; đồng thời củng cô và tăng cường hệ thống các cơ quan giải quyết tranh chấp về đất đai v.v.

- Củng cô chế độ sở hữu đất đai hướng trọng tâm vào giải quyết một số nội dung chủ yếu sau đây: (i) Hướng việc quản lý và sử dụng đất đai từ đáp ứng nhu cầu của người sử dụng

đất sang việc xác định trọng tâm là khai thác, sử dụng đất đai có hiệu quả và bền vững dựa

trên cơ sở tiềm năng đất đai; (ii) Tạo lập môi trường pháp lý cho các cân đối lớn nhu cầu sử dụng đất theo vùng, miền dựa trên cơ sở các hệ sinh thái, dựa trên tiềm năng đất đai, bảo đảm đất đai cho trồng lúa nước, bảo vệ và phát triển rừng, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học, phát triển đô thị theo hướng hiện dai; (iii) Đổi mới phương pháp tiếp cận, kèo dai thời hạn của kỳ quy hoạch sử dụng đất và làm rõ hơn nội dung của quy hoạch sử dụng đất; tăng cường tính kỷ luật trong việc chấp hành quy hoạch sử dụng đất; đôi mới công tác lập quy hoạch sử dụng đất dựa trên nhu cầu sử dụng đất sang việc lập quy hoạch sử dụng đất căn cứ vào tiềm năng và lợi thé của đất đai; chủ động trong việc hình thành các vùng phát triển kinh tế có giá trị, lợi thé so sánh thông qua lập, phê duyệt quy hoạch sử dụng dat; (iv) Hình thành môi trường pháp ly

cho việc dau tư số hóa, tin học hóa hồ sơ địa chính, tài liệu dat đai, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất v.v tạo tiền đề cho việc xây dựng và phát triển các tổ chức dịch vụ công về đất đai

theo hướng công khai, minh bạch và thuận lợi; (v) Xác lập lộ trình cụ thé dé chuyén VIỆC giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai sang cơ chế dân sự, giảm dần sự can thiệp mang tính chất hành chính của các cơ quan quan lý nhà nước; tiễn tới việc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua con đường tô tụng tòa án; thông qua cơ chế trọng tài v.v.

Kết luận

Chế định sở hữu đất đai là một trong những chế định quan trọng của pháp luật đất đai Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai đáp ứng các yêu cầu của quá trình đây mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước không thể tách dời với việc củng cô và hoàn thiện chế độ sở hữu đất đai ở nước ta Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được xây dựng ở nước ta hơn 3 thập ky qua là kết qua của quá trình đấu tranh khai phá, bồi bổ, cải tạo, giữ gìn va bảo vệ vốn đất đai của các thế hệ người Việt Nam Chế độ sở hữu nay đã có những đóng góp to lớn vào sự nghiệp phát triển của đất nước; đặc biệt trong thời kỳ đôi mới.

Tuy nhiên, trước những yêu cầu của sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ đây mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đang đặt ra những nội dung mới cho chế độ sở hữu đất dai Dé đảm bảo tính kế thừa và duy trì sự ổn định chính trị - xã hội của đất nước trong giai đoạn hiện nay cần đi sâu nghiên cứu, tập trung luận giải, đánh giá những thành tựu và nhận diện một số hạn ché, bất cập của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Trên cơ sở đó nêu ra một số nội dung mới đặt ra đối với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và bước đầu đề xuất một vài kiến nghị mang thién ý chủ quan góp phan củng có và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa

ở nước ta hiện nay.

THUC TRANG GIAO DAT, CHO THUÊ DAT TRONG DAU TƯ BAT ĐỘNG SAN VA DE XUAT CAC GIAI PHAP GOP PHAN PHAT TRIEN THI TRUONG

BAT DONG SAN

Nguyễn Xuân Trọng Tổng cục Quản lý dat dai Bộ Tài nguyên và Môi trường

I THỰC TRẠNG VA ĐÁNH GIÁ VIỆC GIAO DAT, CHO THUÊ DAT

1 Tổ chức thực hiện giao đất, cho thuê dat

1.1 Sau khi Quốc hội thông qua Luật Đất dain 2003, nhất là sau khi có Chi thị số 05/2004/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đều có sự quan tâm chỉ đạo việc thi hành Luật Dat đai tại địa phương gan với thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đây mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

1.2 Về việc ban hành văn bản triển khai thi hành Luật Dat đai nói chung và việc giao đất, cho thuê đất nói riêng tại địa phương: Hầu hết Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã có văn bản chỉ đạo, có kế hoạch cụ thé dé triển khai thi hành, có văn ban quy định cụ thé về thủ tục hành chính trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất.

1.3 Về bộ máy giúp việc cho UBND các cấp triển khai việc giao đất, cho thuê đất:

a) Tât cả các tỉnh đêu đã thành lập và kiện toàn tô chức, bộ máy của Sở Tài nguyên vàMôi trường với đủ các phòng, ban chức năng, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhànước thuộc lĩnh vực tài nguyên và môi trường, trong đó có lĩnh vực đât đai.

Các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tinh đã thành lập Phong Tài nguyên và Môi trường.

Hầu hết các xã, phường, thị tran trong cả nước đều đã có cán bộ địa chính; nhiều cơ sở do khối lượng công tác quản ly dat đai lớn đã hợp đồng thêm từ 1 đến 5 cán bộ, có địa phương thành lập ban địa chính thuộc Ủy ban nhân dân phường.

b) Các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyên đã thành lập, nhiều Văn phòng đã bước đầu triển khai hoạt động có hiệu quả nhưng đây là mô hình mới nên cần tiếp tục hoàn thiện dé bao đảm thực hiện đầy đủ các chức năng theo quy định.

c) Nhiều tinh đã thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất (56/63 tỉnh thành lập Tổ chức Phát triển quy đất cấp tỉnh; 129/696 Tổ chức phát triển quỹ đất cấp huyén)' Tùy tình hình thực tế của từng địa phương, Tổ chức phát triển quỹ đất trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Tài nguyên và Môi trường hoặc Sở Tài chính Ở một số nơi (như Thanh Hóa), nhiệm vụ của tổ chức này được giao cho một doanh nghiệp nhà nước Tổ chức phát triển quỹ đất đã phát huy tác dụng trong việc tạo quỹ đất, chủ động đáp ứng nhu cầu mặt bằng cho các dự án Tuy nhiên, vẫn còn một số nơi, tổ chức này mới chỉ hình thành, chưa triển khai hoạt động.

! Báo cáo tổng kết 7 năm thi hành Luật Dat dai 2003 của Bộ Tài nguyên và Môi trường

2 Về thực hiện cơ chế giao đất, cho thuê đất 2.1 Về quy định của pháp luật

Theo quy định hiện hành, Nhà nước đã thu hẹp diện thu hồi đất bằng quyết định hành chính và sau đó giao hoặc cho nhà đầu tư thuê đất phục vụ phát triển kinh tế Đồng thời Nhà nước cho phép mở rộng hình thức nhà đầu tư nhận chuyên nhượng quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyến sử dụng đất hoặc trực tiếp thuê đất của người sử dụng đất Đây là hình thức mà hau hết các nước trên thế giới đang làm, phù hợp với tính chất dan sự của quyền sử dụng đất (quyền sử dụng đất về thực chat là quyền dân sự) Cơ chế giao đất, cho thuê dat dé

thực hiện dự án đầu tư bao gồm:

2.1.1 Trường hợp thực hiện dự án đầu tư mà sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế, có 2 nhóm công việc sau:

a) Thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi dat Công việc này thuộc trách nhiệm của Nhà nước Tuy nhiên, trường hợp nhà đầu tư đề nghị và được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có văn bản chấp thuận cho thực hiện theo phương thức tự thoả thuận với những người sử dụng đất thuộc phạm vi dự án dé nhận chuyên nhượng

quyền sử dụng đất, thuê quyền sử dụng đất, góp vốn băng quyền sử dụng đất nhưng sau một

trăm tám mươi (180) ngày, kế từ ngày có văn bản chấp thuận mà còn người sử dụng dat không đồng thuận với nhà đầu tư thì Uy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi diện tích đất mà nhà đầu tư chưa thoả thuận được với người sử dụng đất; việc bôi thường, hỗ trợ, tái

định cư được thực hiện theo quy định của pháp luật.

b) Giao cho chủ đầu tư thực hiện dự án theo 1 trong 3 trường hợp sau:

- Nhà nước giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất (hoặc cơ quan có thẩm quyền) tổ chức dau giá quyền sử dụng dat, dau thầu dự án sử dung đất dé lựa chọn chủ đầu tư đối với các trường hợp pháp luật quy định phải đấu giá quyền sử dụng dat, dau thầu dự án sử dụng dat.

- Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư nếu không thuộc trường hợp pháp luật quy định phải đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án sử dụng dat.

- Trường hợp người đang sử dụng đất (hoặc nhiều người đang sử dụng đất liền kề nhau) có nhu cầu thì được quyền tự đầu tư hoặc được chọn tô chức, cá nhân để góp vốn lập dự án đầu tư (áp dụng đối với dự án sản xuất, kinh doanh hoặc dự án xây dựng, kinh doanh nhà ở) nếu có đủ các điều kiện pháp luật quy định (có điện tích đất đang sử dụng phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chỉ tiết xây dựng, phù hợp với quy mô công trình đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyên phê duyệt; có dự án đâu tư theo quy định của pháp luật vé dau tu; có du khả năng dé thực hiện dự án đầu tư bảo dam dat yêu cẩu và tiến độ theo dự án đã được chấp thuận).

c) Hình thức giao đất, cho thuê đất xác định theo đối tượng sử dụng đất và mục đích sử dụng đất gồm hình thức Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, Nhà nước cho thuê đất (trả tiền hàng năm hoặc trả tiền 1 lần cho cả thời gian thuê).