Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường: Cơ sở lý luận và thực tiễn của đánh giá tác động chính sách trong Dự thảo Luật Giao thông đường bộ sửa đổi

Các quy định này nhằm đột phá vào những khâu yếu nhấttrong quy trình lập pháp những năm qua, đó là khâu xác định nhu cầu, luận giảichính sách khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh và khâu

BỘ TƯ PHÁPTRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NOI

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIEN CUA ĐÁNH GIA

NHỮNG THÀNH VIÊN THAM GIA NGHIÊN CỨU DE TÀI

1 TS Trần Thị Quyên

2 ThS Nguyễn Thùy Linh B

3 TS Phạm Ngọc Toàn

Khoa PL Hành chính Nhà nước Khoa PL Hành chính Nhà nước

Bộ Lao động — Thương binh va

Xã hội

DANH MỤC CÁC TỪ VIET TAT

ĐGTĐCS : Đánh giá tác động chính sách GTDB : Giao thông đường bộ

GTNT : Giao thông nông thôn

MỤC LỤC

BAO CAO TONG HỢP DE TÀI 1

I Tong quan tinh hình nghiên cứu 1

II Tinh cấp thiết của đề tài 7II.Mục đích, nhiệm vụ của đề tài 10

1 Mc dich C100 dé nnẽẽnốnố.ố.ốố 10

2 Nhigin vit li essersesssesseessessssssenssessenssessenssessenssesvnnssesinnstesinnstesunnssesunnstessnestee 10IV.Cách tiếp cận, phương pháp nghiên cứu 101 Cách tiếp cận của AO tài 225222++EEEEE11xt111211111112.1211111111 111111110 11 10

2 Phương pháp nghiên cứu đỀ tai cccsscscscsccssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssseeees 10

V Đối tượng, phạm vi nghiên cứu đề tài II1 Đối tượng nghiên cứu Ae tài -©225ccccc222¿e+1222E11111151121122211111111111 0 0 e6 11

2 Phạm vi nghiên củ đ di ceecccscsssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssseeees lãi

VI.Nội dung nghiên cứu 11 Chương 1: Cơ sở ly luận của danh gia tac động chính sách trong Dự thao Luật Giao

thông đường bộ sửa đối 11

1.1 Khải niệm đánh giá tác động chính sáCH - - + +s5+S++t+zs+evextzverexeverertereree 11

1.2 Sự can thiết đánh giá tác động của chính sách -:-©222cEcEvvvvvvvvccccce 141.3 Lý thuyết về sự thay đổi trong đánh giá tác động chính sách -s 16

Ap dụng nguyên lý về sự thay đỔi -+++++++++22EEE111111111222127222111112eeecrrrrrr 191.4 Chủ thé đánh giá tác động chính SAH eccecccccccccccccccsvsvsssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssen 23

1.5 Phương pháp đánh giá tác động chính $áCH - + ©cec++++ssx+vexexeverervexexee 24 1.5.1 Phương pháp thông tin, dit liệu phục vụ JŒ TC S -+<++c+cs>++csse+ss+ 24 1.5.2 Phương pháp xử lý, phân tích dit liệu, đánh giá tác động chính sách 27

1.5.3 Phương pháp so sánh, đối chiếu các phương án chính sách, -: 30

1.6 Nội dung đính giá tác động Chính sáCH 5+ 5+ Ss+t+t+t‡E+EeEe++tetererexextreesersrs 31 1.7 Quy trình dah gid tác động Chính SAH vrcecccccsevscsscsvsvevescssssveesessssssesesesssssesseesenesees 35

1.8 Kết quả đánh giá tác động chính SGU cevccscccsccssssssssssssssssssssssssssssssssssssssssesssssssssseees 381.9 Một số khuyên nghị khi đánh giá tác động chính sách -cccccccccs 42

Chương 2: Cơ sở thực tiền của đánh giá tác động chính sách trong Luật Giao thôngđường bộ sửa đầổi -22ccccccccceee11211111111111 22 111 1 1 re.45DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 91CHUYEN DE 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VE ĐÁNH GIA TAC ĐỘNG CHÍNH SÁCHTRONG LUẬT GIAO THONG DUONG BO SỬA DOI TS Tran Thị Quyên vàThs Nguyễn Thuy Linh — Trường ĐH Luật HN 93

CƠ SỞ THUC TIEN CUA ĐÁNH GIA TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG

DỰ THẢO LUẬT GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ: ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNGKINH TẾ TS Pham Ngọc Toàn— Bộ LĐTB&XH 146

CƠ SỞ THUC TIEN CUA ĐÁNH GIA TAC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG

DU THẢO LUAT GIAO THONG DUONG BO: ĐÁNH GIA TÁC ĐỘNG XAHỘI TS Tran Thi Quyên — Trường DH Luật HN 178

CƠ SỞ THUC TIEN CUA ĐÁNH GIA TAC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG

DU THAO LUAT GIAO THONG DUONG BO: DANH GIA TAC DONG VEGIỚI TS Tran Thị Quyên — Trường ĐH Luật Ha Nội 205

CƠ SỞ THỰC TIEN CUA ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG

DỰ THẢO LUẬT GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ: ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG THỦTỤC HANH CHÍNH VA HE THONG PHAP LUẬT TS Tran Thị Quyên —

Trường ĐH Luật HN 223

PHU LUC KET QUA KHẢO SAT VE ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCHTRONG DỰ THẢO LUAT GIAO THONG DUONG BỘ SỬA ĐỒI 243

BAO CAO TONG HOP DE TÀI

I Tổng quan tình hình nghiên cứu

Đánh giá tác động chính sách là một chủ đề nhận được sự quan tâm nghiêncứu của nhiều nhà nghiên cứu Trong số đó phải nhắc đến các công trình sau đây:

- Viện Khoa học pháp lý — Bộ Tư pháp tổ chức Hội thảo “Góp ý Dự thảo Sốtay Xây dựng chính sách trong dé nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật? —tháng 3 năm 2017 Hội thảo đã bàn luận kỹ về 5 chương của Dự thảo số tay,trong số những ý kiến đóng góp có nhiều nội dung được Ban soạn thảo cuốn số

tay đánh giá là những đóng góp quý báu cho sự hoàn thiện của công trình Đặc

biệt các nội dung liên quan đến DGTDCS trong xây dựng luật, Hội thảo nhắnmạnh tới vẫn đề coi trọng sự tham gia của chuyên gia, nhà khoa học khi thực

hiện ĐGTĐCS.

- Bài viết “Quy trình lập pháp ở Việt Nam và vai trò của đại biểu Quốchội ” của tác giả Nguyễn Đình Quyên đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp.Bài viết đã khái quát được các hoạt động cơ bản của quy trình lập pháp (trong đó

có hoạt động DGTDCS) ở Việt Nam và các tác động tích cực của đại biểu Quốchội đối với quy trình này Đồng thời, tác giả cũng chỉ ra quyền hạn, trách nhiệmcủa các cơ quan, tô chức, cá nhân trong từng giai đoạn của quy trình lập pháp;qua đó xác định rõ ràng thâm quyền của từng chủ thể

- Bài viết “Quy trình xây dựng chính sách theo Luật ban hành văn bản quyphạm pháp luật năm 2015” của Lê Thị Ngọc Mai Tạp chí Luật học (số 3 (đặcbiệt)/2016), bài viết tập trung làm rõ các bước trong quy trình xây dựng chính

sách được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015,

một trong những bước của quy trình xây dựng chính sách là DGTDCS Bài viếttuy không đi sâu nghiên cứu về DGTDCS nhưng cách tiếp cận khái quát đó sẽgiúp cho tác giả rất nhiều điều ý nghĩa khi nghiên cứu về dé tài này

- Đề tài cấp bộ “Chế định RIA trong Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật — Thực trạng và giải pháp hoàn thiện ” do TS Dương Thị Thanh Mai

chủ nhiệm đề tài, tháng I1 năm 2012 Trong s6 các quy định mới của Luật 2008,

1

chế định về đánh giá tác động của văn bản (Regulatory Impact Assessment, gọitắt là RIA) mang tính cải cách quan trọng Theo quy định của Luật 2008 và Nghịđịnh số 24/2009/NĐ-CP ngày 5/03/2009 của Chính phủ quy định chỉ tiết và biện

pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì việc

đánh gia tác động của van bản được thực hiện ở 3 giai đoạn: (1) Giai đoạn đềxuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, (2) Giai đoạn soạn thảo luật, pháplệnh, nghị định và (3) Giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản kế từ ngày văn ban

có hiệu lực pháp luật Các quy định này nhằm đột phá vào những khâu yếu nhấttrong quy trình lập pháp những năm qua, đó là khâu xác định nhu cầu, luận giảichính sách khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh và khâu lựa chọn các giải pháphợp lý, hiệu quả khi soạn thảo văn bản dé thực hiện chính sách đã được xác địnhcũng như đánh giá tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật để kiểm

chứng lại những dự báo tác động của chính sách và văn bản trong quá trình soạn thảo Các quy định mới này được kỳ vọng là một công cụ, một phương pháp

hiệu quả dé nâng cao chất lượng xây dựng chính sách, tăng cường tính cantrọng, tính hiệu quả và trách nhiệm giải trình đối với các giải pháp pháp luật

được lựa chọn để đưa các chính sách này vào cuộc sống Sau hơn 3 năm thi

hành, các quy định mới về đánh giá tác động văn bản của Luật đã phát huy tácdụng, góp phần đây nhanh tiễn độ và nâng cao chất lượng soạn thảo, ban hànhcác văn bản pháp luật của Quốc hội, chính phủ Tuy nhiên, cũng còn nhiều vấn

đề phải bàn, phải tiếp tục hoàn thiện dé RIA thực sự trở thành công cụ hữu hiệu

khi xây dựng một dự án luật thống nhất về thâm quyền, hình thức, trình tự, thủ

tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở cả trung

ương và địa phương theo định hướng của Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiếnlược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đếnnăm 2020 Công trình đã đi sâu nghiên cứu khá toàn diện về các khía cạnh củachế đinh RIA: khái niệm, ý nghĩa, thực tiễn thực hiện, ưu điểm, hạn chế Nhìnchung đề tài đã chỉ ra được các khía cạnh quan trọng của RIA làm cơ sở dé hoànthiện chế định này nhưng chưa đặt RIA trong tông thê của phân tích chính sách,bởi xét về lý thuyết thì RIA là một phương pháp (công cụ) hiệu quả được sửdụng đề phân tích chính sách đạt hiệu quả

2

- Bài viết “Đánh giá tác động pháp luật trong quá trình xây dựng văn bảnquy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” của Đoàn Thị Tô Uyên, Tạp chí Luậthọc (số 5/2016), bài viết tập trung các van đề thực tiễn của đánh giá tác độngpháp luật ở Việt Nam (chủ thé, các bước ) Đặc biệt, đi sâu hơn vào nội dungcủa hoạt động đánh giá tác động của chính sách, tác giả cũng công bố thêm bàiviết “Nội dung đánh giá tác động của chính sách trong quy trình lập pháp” đăngtrên Tạp chí Luật học s67/2018 Các nội dung của công trình về phạm vi đánh

giá tác động, quy trình đánh giá tác động là những phân tích quan trọng giúp tác

giả làm rõ các vấn đề liên quan của luận án

- Bộ Tư pháp, “Xáy dung chính sách trong hoạt động lập pháp” - thang

6/2008, Hội thảo đã bước đầu phân tích nội hàm của khái niệm chính sách, đồng

thời, phân tích thực trạng tình hình xây dựng chính sách trong hoạt động lập

pháp tại Việt Nam hiện nay và đối chiếu thực tiễn đó với một số kinh nghiệmquốc tế để đưa ra các kiến nghị nhăm nâng cao chất lượng của hoạt động xây

dựng chính sách nói riêng và xây dựng pháp luật nói chung ở nước ta Hội thảo

đã cô gang đưa ra các vấn dé liên quan đến khuôn khô dé tài “Xdy dung chínhsách trong hoạt động lập pháp” nhưng van còn một số van dé bỏ ngỏ, một sốvẫn đề chưa được phân tích kỹ lưỡng và sâu sắc Hội thảo chưa bàn tới

ĐGTĐCS với tính cách là một phạm trù độc lập nên nội hàm của khái niệm này chưa thảo luận toàn diện Hơn nữa, Hội thảo còn dùng chung hai khái niệm chính sách và chính sách công, su giao thoa, sự khác biệt của hai khái niệm này

cũng chưa được thể hiện trong Hội thảo

- Bộ Tư pháp va Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam tô chức

Hội thảo “Quy frình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và định hướng hoàn

thiện ” — tháng 11/2013 Hội thảo bàn tới nhiều van đề quan trọng của quy trìnhxây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong đó nhắn mạnh vai trò tam quantrọng của phân tích chính sách trong quy trình đó Có diễn giả nhắn mạnh phântích chính sách như khâu làm móng nhà pháp luật và nếu không có khâu nàyhoặc việc “làm móng” bị xem nhẹ thì chất lượng văn bản quy phạm pháp luật sẽthấp Từ gợi mở đó của Hội thảo giúp tác giả luận án có được hướng đi đúng

dan: thông qua tham chiếu về phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp củamột số nước thì điều quan trọng là cần phải tìm ra những hạt nhân phù hợp đốivới Việt Nam nhằm nâng cao chất lượng của khâu “thiết kế” này.

- Luận văn thạc sĩ “Đánh gid tác động chính sách trong hoạt động xdy dựng luật ở Việt Nam hiện nay — Thực trạng và giải pháp hoàn thiện ` của tác

giả Lê Tuấn Độ, năm 2018 là một công trình nghiên cứu tương đối đầy đủ, toàndiện về lý luận cũng như thực trạng của hoạt động đánh giá tác động của chínhsách trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay; từ đó đề xuất giảipháp dé nâng cao chất lượng và hoàn thiện pháp luật về hoạt động này

- Kỷ yếu hội thảo khoa học “Đánh giá tác động xã hội và giới của chính

sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật” năm 2020 do Trường Đại

học Luật Hà Nội xuất bản tập hợp I§ bài tham luận, nghiên cứu van đề đánh giátác động về xã hội và giới của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật Đây là công trình nghiên cứu tập trung vào hoạt động đánh giá tác động của chính sách ở hai nội dung là tác động xã hội và tác động giới của chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam.

- Các bài viết “Đánh giá tác động chính sách trong xây dựng pháp luật —

Góc nhìn từ sự hài long cua người dân khi sử dụng các dich vụ công ” đăng trên

Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 11/2020; “Đánh giá tác động của chính sách

trong xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay ” đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập

pháp số 11/2020; “Thực trạng đánh giá tác động của chính sách trong xây dựngluật ở nước ta và một số kiến nghị ” đăng trên Tap chí Nghiên cứu lập pháp số23/2020 đều của tác giả Lê Tuấn Phong khai thác các khía cạnh về thực tế củahoạt động đánh giá tác động của chính sách tại Việt Nam, chỉ ra các hạn chế, tồnđọng can phải khắc phục dé nâng cao chất lượng của hoạt động này

- Sách “4 good practice handbook for managing Regulatory impact

analysis” (Số tay thực hành quy định tốt cho phân tích tac động quy định) củaPolicy Horizons of Canada - Government of Canada năm 2012, cuốn sách chorằng RIA là một phương pháp tiếp cận đa ngành bao gồm đánh giá tự nhiên và

xã hội, luật pháp và chính sách, xem xét, truyền thông, tư vấn công, tác động

4

kinh tế, và các công cụ phân tích quyết định RIA cho phép các công chức caocấp và người Canada đánh giá cao những tiềm năng và sự không chắc chắn của

đề xuất, do đó đảm bảo thông tin "tốt nhất" Các phương pháp được sử dụngtrong RIA, chang hạn như đánh giá rủi ro, phân tích lợi ich-chi phí Từ đó,cuốn sách được thiết kế với các phần chính: giới thiệu về RIA, quy trình làm

RIA, thực hiện đánh giá các lựa chọn chính sách, bảo đảm chất lượng và đánh

giá sự không chắc chắn, kết quả thông tin và kết luận Đây là một công trìnhcông phu của Canada được tác giả sử dụng rất nhiều khi tham chiếu

- Cuốn sách “The role of regulatory impact analysis in federal rulemaking”

(Vai trò cua phan tích tac động quy định trong xây dựng pháp luật liên bang) của

John F Morrall, James W Broughel đã nhận thức rõ ý nghĩa và tầm quan trọng

của RIA trong quá trình ban hành ra các quy định Bởi các mục tiêu của RIA là

đơn giản và dễ hiểu, đó là dé đánh giá liệu một van dé tồn tại có tính hệ thốngtrong tự nhiên và do đó đòi hỏi sự can thiệp, để xác định kết quả mong muốn tìmkiếm thông qua can thiệp, để mô tả các lựa chọn thay thế nhau mà có thê giảiquyết van dé và mang lại kết quả mong muốn và dé so sánh lợi ích, chi phí củamỗi lựa chọn Trong nghiên cứu này, hai nhà khoa học đã giải quyết cơ bản

“phân tích chi phí — lợi ích” là gi Hai tác giả nhận định: phân tích lợi ich chi phí

là một phần của RIA được thiết kế dé tông hợp thông tin theo một cách mà cóthé hỗ trợ việc ra quyết định phức tap và cho phép điều chỉnh dé cân nhắc nhữnggiá trị và hạn chế khác nhau mà hậu quả bất kỳ quyết định nào mang đến; phântích lợi ich chi phi rất hữu ich, nó như một công cụ đánh giá chính sách và làmột công cụ ra quyết định Nghiên cứu cũng lý giải “vì sao phải thực hiện đánhgiá tác động quy định”, lý do hợp lý của điều này là: phân tích tác động quy định

dé trình bày thông tin về một vẫn đề, tạo ra nhiều khả năng thực sự và từ đó giảiquyết tốt vấn đề chứ không phải vì tạo ra những cái mới Điểm rất thú vị củacông trình là sự đan xen các minh hoạ sinh động dé nhấn mạnh khi nào RIAđược hoàn thành tốt và khi nào RIA bị làm kém Ở My, khi thực hiện đánh giátác động quy định một phương pháp truyền thống được sử dụng là phân tích chi

phí lợi ích, và là một công cụ sử dụng thường xuyên như vậy nên nghiên cứu

còn nhac tới những khó khăn “cố hữu” trong phân tích chi phí lợi ich dé mỗi chủthé khi ứng dụng phương pháp này luôn luôn phải tính toán tới chúng

5

- Đặc biệt, bộ tài liệu về đánh giá tác động của chính sách do Tổ chức hợp tác

và Phát triển kinh tế (OECD) xuất bản qua các năm là tài liệu quan trọng thườngxuyên được các quốc gia sử dụng làm tài liệu tham khảo chính thống dé thực hiệnđánh giá tác động của chính sách trong phạm vi quốc gia Tiêu biểu nhất là hai tài

liệu “Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for developing countries” nam 2005 va “ Regulatory Impact Analysis: A tool for policy

coherence” năm 2009, các tài liệu đưa ra các lý thuyết làm nền tang dé thực hiệnđánh giá tác động chính sách, trình bày nội dung, quy trình, làm rõ các tiêu chí đểđánh giá tác động chính sách, từ đó phân tích các ví dụ điển hình về thực hiện đánhgiá tác động chính sách tại một số quốc gia, ưu tiên khuyến nghị với các quốc giađang phát triển dé nâng cao chất lượng đánh giá tác động chính sách

- Bồ trợ cho các tài liệu của OECD, năm 2021, Văn phòng Kinh tế và Xãhội của Liên Hợp Quốc công bố tài liệu “CEPA strategy guidance note onRegulatory Impact Assessment” Day được coi là tài liệu mới nhất, cập nhật nhất

về các chiến lược đánh giá tác động của chính sách, bao gồm các quy tắc,phương pháp đánh giá tác động chính sách mới, giúp các quốc gia có thêm nhiềulựa chọn trong đánh giá tác động chính sách trong phạm vi quốc gia mình

Nhìn chung, các công trình khoa học tiếp cận về DGTDCS ở góc độ lýluận, thực tiễn thực hiện ĐGTĐCS ở một số lĩnh vực (nhưng các lĩnh vực đượcnhắc đến chỉ với vai trò minh hoạ cho các lập luận nêu ra trong công trìnhnghiên cứu), còn dưới góc độ nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn củaDGTDCS trong Dự thảo của văn bản luật cụ thé thì thường chỉ dé cập đến trong

tài liệu, hồ sơ xây dựng luật dé trình cơ quan nhà nước có thầm quyên Thêm

nữa, do quá trình xây dựng luật còn những hạn chế nhất định, đề hoàn thiện hồ

sơ xây dựng luật, trong nhiều trường hợp cơ sở lý luận và thực tiễn còn chưa đầy

đủ, đặc biệt là phần cơ sở thực tiễn DGTDCS khá chung chung, thiếu bang

chứng khách quan do chưa dựa trên phương pháp luận định tính và định lượng.

Vì vậy, việc thực hiện đề tài: “Cơ sở lý luận và thực tiễn của đánh giá tác động

chính sách trong Dự thảo Luật Giao thông đường bộ” vừa có ý nghĩa trang bị

phương pháp tiếp cận về DGTDCS trong lĩnh vực cụ thể, vừa cung cấp bằngchứng thực tiễn cho các cơ quan nhà nước có thâm quyên khi tiến hành xâydựng Luật Giao thông đường bộ sửa đồi

6

II Tinh cấp thiết của đề tài

Theo các tác giả của “Số tay phân tích chính sách trong dé nghị xây dungVBQPPL ”1 thì từ thực tiễn Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế cho thay, để xâydựng chính sách có chất lượng cao, những người tham gia hoạch định chínhsách thường phải tiến hành một chuỗi các hoạt động có tính logic, quan hệ mậtthiết với nhau, bao gồm: (i) nhận diện van đề chính sách, thiết lập mục tiêuchính sách và dự kiến giải pháp giải quyết van dé (ba hoạt động này gọi là xâydựng nội dung chính sách), (ii) đánh giá tác động của chính sách dự kiến banhành, (iii) lay ý kiến tham van các tô chức, cá nhân có liên quan về chính sách

dự kiến và (iv) thẩm định chính sách; (v) phê duyệt chính sách Đánh giá tácđộng chính sách là hoạt động quan trọng trong hoạch định chính sách, quyếtđịnh rất lớn đến chất lượng chính sách cũng như chất lượng văn bản quy phạm

pháp luật.

Đánh giá tác động của chính sách về bản chất là dự báo tác động của cácgiải pháp chính sách trên các phương diện kinh tế, xã hội, giới, TTHC đối vớicác bên liên quan và tác động đối với HTPL trên cơ sở thu thập thông tin dữ liệu

và sử dụng các phương pháp phân tích định tính, định lượng (Điều 35 khoản 2Luật năm 2015, Điều 6 Nghị định 34) Hoạt động DGTDCS khá phức tap gồmnhiều nội dung, nhiều hoạt động, phải sử dụng nhiều phương pháp và kỹ năng

khác nhau và được thực hiện theo một trình tự logic tạo nên một quy trình riêng

- quy trình DGTDCS trong Quy trình xây dựng chính sách.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định việc đềxuất, xây dựng và ĐGTĐCS tại giai đoạn lập đề nghị xây dựng VBQPPL (Điều4) đối với luật, nghị quyết của Quốc hội (Điều 15, Khoản 1, khoản 2, điểm b vàc), pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 16, khoản 1 vàkhoản 2, điểm b); một số nghị định của Chính phủ (Điều 19, khoản 2 và khoản3); nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (Điều 27, khoản 2,3 và 4.) Tuynhiên, đối với các loại VBQPPL này, trong quá trình soạn thảo, thầm định, thâm

' Số tay phân tích chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL (trong khuôn khổ Dự án phat triển lập pháp

quôc gia NLD Canada hợp tác với Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp Việt Nam)

7

tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đềxuất thì cơ quan đề xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động củachính sách (Điều 35, khoản 1).

Luật năm 2015 cũng quy định việc đề xuất, xây dựng và DGTDCS đượcthực hiện ở giai đoạn soạn thảo VBQPPL đối với Nghị định của Chính phủ quyđịnh chỉ tiết chính sách đã được xác định tại luật, pháp lệnh (Điều 19, khoản 1)Quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Điều 97, khoản 2, điểm b), Quyết địnhcủa Uy ban nhân dân cấp tỉnh có quy định cụ thé các chính sách đã được quyđịnh trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 128, khoản 2, điểm c).Luật năm 2015 và Nghị định 34 lần đầu tiên quy định rõ nội dung, phạm vi

ĐGTĐCS Nghị định 34 giải thích : “Đánh giá tác động cua chính sách là việc

phân tích, dự bdo tác động của chính sách dang được xây dựng đổi với cácnhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp toi ưu thực hiện chínhsách ” (Điều 2, khoản 2) ; nội dung ĐGTĐCS trong dé nghị xây dựng VBQPPL

“phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực

hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ich của các giải pháp; lựa chọn giải pháp cua

co quan, tô chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hànhchính; tác động về giới (nếu có)” (Điều 35, khoản 2 Luật năm 2015) đồng thờiquy định các loại tác động cần được đánh giá đối với mỗi chính sách, bao gồm:tác động về kinh tế, xã hội, giới , thủ tục hành chính và tác động đối với hệthống pháp luật (Điều 6 Nghị định 34); phương pháp ĐGTĐCS gồm phươngpháp định lượng, phương pháp định tính (Điều 7 Nghị định 34); về yêu cầu

thông tin được sử dụng khi xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách

phải chính xác, trung thực và ghi rõ nguồn thông tin (Điều 9 Nghị định 34); quyđịnh trách nhiệm của cơ quan, tô chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựngVBQPPLphải : DGTDCS và xây dựng báo cáo ĐGTĐCS, lấy ý kiến góp ý,phản biện dự thảo báo cáo DGTDCS; tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo (Điều 8Nghị định 34) Sản phẩm của hoạt động DGTDCS là báo cáo DGTDCS trong hồ

sơ đề nghị xây dựng VBQPPL hoặc trong Hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL

8

Về mặt pháp lý, DGTDCS là công việc bắt buộc phải thực hiện với quytrình, nội dung, chủ thê rất đầy đủ và rõ ràng trong Luật Ban hành văn bản quyphạm pháp luật 2015 và các văn bản hướng dẫn Do đó, bat kì văn bản nao luậtđịnh phải DGTDCS thì mọi cơ quan phải tuân thủ đầy đủ Về mặt lý luận,DGTDCS là quá trình tư duy dé tìm ra bang chứng khách quan chứng minh tínhđúng đắn của quy định pháp luật tương lai Về mặt thực tiễn, những quốc gia có

hệ thống pháp luật hoàn thiện, tiễn bộ và khả thi đều thực hành DGTDCS mộtcách đây đủ và chuyên nghiệp

Như vậy, từ góc độ lý luận và thực tiễn đều khang định, đánh giá tác độngchính sách trong quá trình xây dựng văn bản luật là cần thiết và có ý nghĩa to lớnđối với chất lượng văn bản đó Kể từ năm 2015, khi xây dựng bat kì văn bản luậtnao cũng đều phải đánh giá tác động chính sách Luật Giao thông đường bộ năm

2008 đã trải qua 12 năm thực hiện Bên cạnh các kết quả tích cực, Luật đã xuấthiện một số tồn tại, bất cập (lượng xe máy điện, đạp điện tăng nhanh chóng về số

lượng nhưng chưa có giải pháp quản ly; 80% tai nan giao thông gây tử vong ở trẻ

em liên quan đến điều khiển xe máy điện, xe đạp điện) Vi vậy, sửa đổi LuậtGTĐB 2008 là một nhu cầu cấp thiết được đặt ra nhằm ban hành ra các quy địnhphù hợp hơn với thực tiễn, thiết lập trật tự giao thông đường bộ được tốt hơn

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015,

sửa đổi năm 2019, quy trình sửa đổi Luật GTĐB cần phải đánh giá tác độngchính sách Đây là hoạt động mang tính tư duy nhăm cung cấp các bằng chứngkhách quan, khoa học cho việc ra quyết định của các chủ thê có thâm quyền lậppháp Tuy nhiên, đánh giá tác động chính sách là một vấn đề khó cần sự đầu tưnguồn lực rất lớn của nhà nước và xã hội dé kết quả của đánh giá tác động chínhsách có chất lượng cao

Việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của đánh giá tác động chính sáchtrong Dự thảo Luật Giao thông đường bộ vừa đáp ứng nhu cầu Chương trìnhlàm luật, sửa đổi luật của Quốc hội khoá XV đồng thời cung cấp thêm các nềntảng lý luận vững chắc cho đánh giá tác động chính sách

2

II Mục đích, nhiệm vu của đề tai

1 Mục đích của dé tài

Xây dựng hệ thống cơ sở lý luận của DGTDCS trong Dự thảo Luật Giao

thông đường bộ: khái niệm chính sách trong lĩnh vực giao thông đường bộ, vai

trò của chính sách giao thông đường bộ đối với bảo đảm an toàn giao thông,khái nệm DGTDCS trong lĩnh vực giao thông đường bộ, chu thể thực hiện

DGTDCS trong lĩnh vực giao thông đường bộ, quy trình DGTDCS giao thông đường bộ, các phương pháp đặc thù trong DGTDCS giao thông đường bộ.

Xây dựng hệ thống băng chứng khách quan về kinh tế, xã hội, giới, thủ tụchành chính bang cách tiến hành tạo khung DGTDCS, thu thập thông tin liênquan trong từng lĩnh vực, xử lý và đánh giá thông tin Sau cùng, đưa ra kiến nghị

về lựa chọn chính sách giao thông đường bộ phù hợp

2 Nhiệm vụ của dé tài

Đề xây dựng được co sở lý luận của DGTDCS trong Dự thảo Luật GTDBsửa đổi, đề tài tìm hiểu các các khía cạnh của DGTDCS nói chung, từ đó đưa racác lập luận về ĐGTĐCS trong lĩnh vực giao thông đường bộ

Dé có hệ thống băng chứng khách quan về các nội dung DGTDCS tronglĩnh vực GTDB, đề tài xây dựng khung DGTDCS, thu thập thông tin liên quan

trong từng lĩnh vực, xử ly và đánh gia thông tin.

IV Cách tiếp cận, phương pháp nghiên cứu

1 Cách tiếp cận của đề tài

Đề tài tiếp cận dựa trên phương pháp luận biện chứng, khung logic nghiêncứu dé làm rõ các khía cạnh lý luận và thực tiễn của DGTDCS trong Dự thảoLuật GTDB sửa đổi

2 Phương pháp nghiên cứu dé tài

Đối với nội dung cơ sở lý luận của DGTDCS trong Dự thảo Luật GTĐBsửa đổi, dé tài sử dung các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh

Đối với nội dung cơ sở thực tiễn của DGTDCS trong Dự thảo Luật GTĐBsửa đôi, đề tài sử dụng các phương pháp định tính, định lượng thông qua điều tra

xã hội học, đánh giá, tổng hợp, so sánh

10

V Đối tượng, phạm vi nghiên cứu đề tài

1 Đối trợng nghiên cứu dé tài

Đề tài tập trung nghiên cứu về DGTDCS trong Dự thảo Luật GTĐB sửađổi Trong đó tập trung day đủ hai khía cạnh lý luận và thực tiễn của DGTDCS.Đây là đối tượng nghiên cứu có tính thực tiễn cao vì đòi hỏi nhóm nghiên cứu

phải đi thực địa, khảo sát xã hội học.

2 Phạm vi nghiên cứu dé tài

Đề tài tập trung nghiên cứu về hai mảng lớn của DGTDCS trong Dự thaoLuật GTĐB sửa đổi gồm: cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn, trong đó đề tài lựachọn một chính sách lớn trong Dự thảo Luật Giao thông đường bộ sửa đôi dénghiên cứu sâu về cơ sở lý luận và thực tiễn của DGTDCS (chính sách hoànthiện khung pháp lý về người điều khiển phương tiện tham gia giao thông) Vềmặt không gian nghiên cứu, đề tài lựa chọn một số địa điểm có mật độ giaothông đông đúc ở Việt Nam dé tiến hành thu thập thông tin, số liệu Về mặt thờigian nghiên cứu, đề tài được tiến hành từ nay cho đến tháng 3/2022 (dự kiến)

VỊ Nội dung nghiên cứu

Chương 1: Cơ sở lý luận cua danh gia tác động chính sách trong Dw

thảo Luật Giao thông đường bộ sửa đổi

1.1 Khai niệm đánh gia tác động chính sách

Đánh giá tác động chính sách đã xuất hiện từ rất sớm trong lịch sử phát triểncủa các nhà nước, liên quan đến hoạt động chính sách trong khu vực hành chínhcông Mặc dù các tài liệu học thuật khi đề cập đến lịch sử của đánh giá tác độngchính sách thường cho răng đây là sản phẩm của Tổ chức RAND ( Trung tâmNghiên cứu và phát triển) — một tô chức think tank phi lợi nhuận, phi đảng pháitoàn cầu được thành lập vào năm 1948 bởi công ty sản xuất máy bay Douglasnhằm hỗ trợ nghiên cứu và phân tích cho Quân đội Hoa Kỳ trong chiến tranh thếgiới thứ 22 Hoặc một dẫn chứng nổi tiếng khác về nguồn gốc của hoạt động này,

đó là bài phân tích về chính sách y tế của Walt and Gibson năm 1994 tại Mỹ

* Robert G Healy (2015), Notes on the history of policy analysis, Project: What is the history of policy analysis,

ppt.3

11

Nhưng thực tế đã chỉ ra rằng, có rất nhiều hoạt động tương tự như vậy đã diễn ra

sớm hơn rất nhiều mặc dù không được gọi tên là đánh giá tác động chính sách Vídụ: Quốc hội Mỹ đã yêu cầu Công binh Lục quân Hoa Kỳ phân tích chỉ phí -lợiích vào năm 1936 liên quan đến tài nguyên rừng, cuốn sách “Bản tường trình vềthan đá” của nhà kinh tế học William Stanley viết năm 1865 nói về sự phụ thuộccủa nền kinh tế Anh vào than đá cũng như đưa ra những dự đoán về kinh tế nướcAnh Thậm chí, nhiều đánh giá còn được thực hiện từ thời kỳ các nhà nước cũnhư cuốn sách Sự thịnh vượng của các quốc gia của tác giả Adam Smith xuất bảnnăm 1776 đánh giá tác động của kinh tế thương nghiệp, “Luận về nguyên tắc dânsố” của Thomas Malthus năm 1798, hay tổng quát chính sách và pháp luật vềnước do Julius Sextus Frontinus viết tai Rome năm 95 sau Công nguyên Có quanđiểm cho rằng các đánh giá tác động chính sách có thé còn xuất hiện sớm hon nữatại các nền văn minh cổ tại Trung Quốc và An Độ - nơi các nhà cai trị có học thứcsâu rộng và được nuôi dạy nghiêm khắc bởi những học giả với vốn tri thức phongphú, bởi đánh giá tác động chính sách là hoạt động không thê thiếu đối với bất kìnhà nước nào khi xây dựng và đưa pháp luật đi vào đời sống3 Tuy nhiên, xâydựng một cách hiểu đầy đủ và có hệ thống về đánh giá tác động về chính sách chỉmới được thực hiện từ khoảng đầu thé ki XX

Có rất nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm đánh giá tác động chínhsách Theo Weimer và Vining, đánh giá tác động chính sách là quá trình điềutra, phân tích có hệ thống về việc áp dụng và ảnh hưởng của việc áp dụng cácchính sách hiện có dé từ đó lựa chon các chính sách mới4 Hội đồng Châu Âucũng sử dụng định nghĩa này khi đề cập đến đánh giá tác động chính sách trong

các báo cáo của mình Trong khi đó, tại Mỹ, đánh giá tác động chính sách được

hiểu là một cách tiếp cận thực nghiệm, có tính hệ thong dé đưa ra các lựa chon

chính sách trong các lĩnh vực công5 Mặc dù có sự khác nhau về sử dung từ ngữ

3

https://www.emerald.com/insight/content/doi/10.1108/135525295 10082822/full/html#:~:text=Policy%20analysi s%20derives%20from%20a,be%20expected%20from%20policy%20details., truy cập ngày 10/5/2022

* Weimer and Vining (2020), Policy Analysis: Concept and Practice, Routledge, London, ppt 20

5 Warren Walker (2000), Policy Analysis: A Systematic Approach to Supporting Policymaking in the Public Sector, Journal of Multi-Criteria Decision Analysis, No.9, Volume 13,ppt 11-27.

12

nhưng nhìn chung, cả hai cách định nghĩa này đều chỉ ra rằng đánh giá tác độngchính sách là một hoạt động cụ thể, được thực hiện trong quá trình lựa chọnchính sách của các chủ thê quản lý hành chính nhà nước với mục đích nhằm đưa

ra những phương án thực hiện phù hợp với chính sách đang được xem xét.

Theo quan điểm của nhóm tác giả, để xây dựng khái niệm về đánh giá tácđộng chính sách, cần làm rõ ý nghĩa hai thuật ngữ “đánh giá” và “tác động”.Thep Từ điển tiếng Việt của nhà xuất bản Đà Nẵng năm 1997, “đánh giá”

là nhận định giá trị Trong tiếng Anh, thuật ngữ được sử dụng tương đương là

“assessment”, được hiểu là quá trình xác định có hệ thống và toàn diện về kết

quả, giá tri, tầm quan trọng của một sự vật dựa trên một nhóm các tiêu chí nhất

định Như vậy, về mặt từ ngữ, “đánh giá” được hiểu là xác định giá trị cụ thé của

sự vật, hiện tượng nào đó Đánh giá thực chất là một quá trình bao gồm nhiềuhoạt động nhỏ chứ không phải chỉ là một hành vi đơn thuần

“Tac động” được hiểu là khả năng gây ảnh hưởng của một sự vật, hiện

tượng này với một sự vật hiện tượng khác Như vậy, đánh giá tác động chính sách là việc xem xét liệu chương trình/ chính sách đó có khả năng gây ra ảnh

hưởng gì đối với các cá nhân hay đối tượng mục tiêu của chính sách hay không,đồng thời cũng là việc lượng hóa hiệu quả của chương trình/ chính sách đối với

đối tượng mục tiêu của chính sách đó Định nghĩa này có nhiều điểm tương

đồng với các định nghĩa về đánh giá tác động chính sách hiện nay đang đượcnghiên cứu trên thé giới (“policy assessment”) Có quan điểm cho rang, đánh giatác động chính sách là quá trình dự đoán và xác định những tác động có thể xảy

ra của một phương án chính sách bất kỳ, hoặc đánh giá tác động chính sách làquá trình xác định một cách có hệ thống mục tiêu và khả năng ảnh hưởng cũng

như khả năng thực hiện của một chính sách bat ky

Cần phân biệt đánh giá tác động chính sách với đánh giá hiệu quả hoạtđộng của chính sách Theo OECD, điểm khác biệt căn bản giữa hai hoạt độngnày là đánh giá tác động chính sách xem xét những anh hưởng có thé xảy ra của

chính sách dựa trên các mục tiêu của chính sách, trong khi đó, đánh giá hiệu quả

của chính sách tập trung vào kết quả mà chính sách đã đạt được sau một thời

13

gian áp dụng trong thực tiễn OECD cho rằng, đánh giá tác động của chính sách

là đánh giá chuyên sâu hơn, đòi hỏi mức độ nghiên cứu cao hơn so với đánh giá hiệu quả hoạt động của chính sách.

Đánh giá tác động chính sách (DGTDCS) tại Việt Nam bat đầu được luậthóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và được cụ thểhóa trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy địnhchi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm phápluật năm 2015 (sau đây gọi là Nghị định 34/2016/NĐ-CP), sau đó tiếp tục đượcsửa đổi trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi bổsung năm 2020 và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP sửa đôi, bỗ sung một số điềucủa Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi

hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (sau đây gọi là Nghị định

154/2020/NĐ-CP) Theo Khoản 2, Điều 3 Nghị định 34/2016/ ND-CP, đánh giá

tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang

được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháptối ưu thực hiện chính sách Như vậy, cách hiểu về đánh giá tác động chính sách ở

góc độ pháp lý cũng tương tự như ở góc độ nghiên cứu khoa học.

1.2 Sự cần thiết đánh giá tác động của chính sách

DGTDCS là hoạt động rat cần thiết đối với bat kì tổ chức nào trước khi duachính sách vào thực hiện trong thực tiễn, đặc biệt quan trọng đối với Nhà nướckhi các chính sách sẽ được thê chế hóa băng các quy định pháp luật Sự cần thiếtcủa DGTDCS được thé hiện cụ thé đối với một số đối tượng như sau:

© Đối với chính sách được đánh giá

Mỗi chính sách khi được xây dựng đều phải xuất phát từ nhu cầu phát triểncủa đời sống xã hội, gan liền với bối cảnh kinh tế, chính tri, đặc điểm dân cư, dântrí của quốc gia sử dụng chính sách Tuy nhiên, chính sách cũng chỉ là một sảnphẩm của trí tuệ của con người và không thê tránh khỏi thiếu sót trong nội dung

chính sách Thông qua DGTDCS, chính sách sẽ được đánh giá một cách toàn diện

trên tất cả các tiêu chí bao gồm: tính hiệu quả, tinh khả thi, mức độ tác động, tínhthống nhất, kha năng phát triển bền vững và tính ôn định Nhờ đó, các chủ thé xây

14

dựng chính sách có thé nhận ra và chỉnh sửa, bổ sung những điểm chưa phù hợptrong các phương án chính sách, phục vụ mục tiêu xây dựng một chính sách tốt —một điều kiện quan trọng dé có thé có hệ thống pháp luật chất lượng.

Thêm vào đó, DGTDCS tạo cơ hội dé tăng tinh minh bạch của quá trình xâydựng và quyết định chính sách khi các kết quả đánh giá tác động rõ ràng, đo lường

được dựa trên các chứng cứ, thông tin, dữ liệu công khai; việc lựa chọn giải pháp

chính sách dựa trên cơ sở phân tích, so sánh kết quả đánh giá tác động của các giảipháp với sự tham vấn, tham gia góp ý, phản biện của chính các đối tượng chịu sựtác động của chính sách, các cơ quan, tô chức chịu trách nhiệm tô chức thi hành

chính sách cũng như các chuyên gia trong các lĩnh vực chịu tác động.

© Đối với chủ thể xây dựng chính sách

Khi các phương án chính sách được đánh giá, chủ thé xây dựng chính sách

có thê nhận được những ý kiến phản hồi khách quan và toàn diện về tất cả cácphương án chính sách mà mình đã xây dựng Các ý kiến này rất đa dạng, khôngchỉ từ cơ quan chuyên môn mà còn đến từ các nhóm chuyên gia khác nhau, lànguồn tin đáng tin cậy dé chủ thé xây dựng chính sách nâng cao hiệu quả xâydựng chính sách cho các chính sách tiếp theo DGTDCS cũng buộc các chủ thé

xây dựng chính sách phải nâng cao trách nhiệm khi xây dựng chính sách thông

qua hoạt động giải trình sau khi đánh giá tác động chính sách Chủ thể xây dựngchính sách phải nắm rõ, giải thích được lí do xây dựng các phương án chínhsách khác nhau, thậm chí chuẩn bi cho các phương án chính sách thay thé khi cóyêu cầu sau khi có kết quả DGTDCS

© Đối với chủ thể quyết định lựa chọn phương án chính sách

DGTDCS là hoạt động bắt buộc phải làm trước khi lựa chọn phương án

chính sách, vì chi thông qua DGTDCS, chính sách mới được đánh giá toàn diện,

đo lường khả năng ảnh hưởng theo tất cả các xu hướng đối với xã hội nếu mộtphương án chính sách nào đó được lựa chọn DGTDCS cung cấp minh chứng

khoa hoc, dựa trên các số liệu cụ thé, có tính thực tiễn cao dé chủ thé quyết định

chính sách có thể mô phỏng được mức độ tác động của chính sách đối với các

lĩnh vực khác nhau, từ đó có thé đưa ra quyết định chính sách một cách đúng

15

đăn, đảm bảo tính phù hợp, tính khả thi của chính sách với đời sống xã hội cũngnhư các chính sách khác đang tôn tại, làm cơ sở dé xây dựng các văn bản quy

phạm pháp luật tương ứng.

© Đối với đối trợng mục tiêu của chính sách

Đối tượng mục tiêu của chính sách là các tô chức, cá nhân trực tiếp chịu tac

động của phương án chính sách đang được đánh giá Đây đồng thời cũng là các

tô chức, cá nhân trực tiếp tham gia vào hoạt động thực hiện chính sách nếuchính sách đó được lựa chọn để xây dựng thành các văn bản quy phạm phápluật, vì vậy, đây cũng là nhóm chủ thể được hưởng lợi từ ĐGTĐCS Thông quaĐGTĐCS, nhóm chủ thé này có thé do lường được một cách tương đối mức độảnh hưởng của chính sách đến đời sống của tô chức, cá nhân mình, chuẩn bị sẵnsảng các điều kiện vật chất, kỹ thuật cần thiết để thực hiện chính sách nếu

phương án chính sách được lựa chọn Thêm vào đó, đối tượng mục tiêu của

chính sách cũng cần được tham gia vào quá trình DGTDCS dé nâng cao tính

minh bạch, tăng mức độ phản biện cho quá trình xây dựng chính sách.

© Đối với toàn thể xã hội

Các chủ thé khác trong xã hội dù không phải chủ thé xây dựng và quyếtđịnh chính sách hay đối tượng mục tiêu của chính sách thì vẫn luôn có nhu cầuhiểu biết, có thêm thông tin về sự thay đổi của chính sách, pháp luật nói chung

Vì vậy, thực hiện ĐGTĐCS góp phan phổ biến, giáo dục chính sách, pháp luậtcủa Nhà nước đến với xã hội, tăng khả năng tiếp cận thông tin của người dân đốivới Nhà nước Cũng thông qua DGTDCS, người dân có thé thấy được sự pháttriển về kinh tế - xã hội trong nội bộ quốc gia thông qua các phương án chínhsách khác nhau Đặc biệt, DGTDCS là một công cụ hiệu quả để người dân theodõi và tham gia vào quá trình giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước, đánh giá

được hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung.

1.3 Lý thuyết về sự thay đổi trong đánh giá tác động chính sách

Trong quá trình DGTDCS, một trong những van dé quan trọng cần chú ý làxây dựng phương pháp luận nghiên cứu, tức là xây dựng nền tảng lý thuyết đểtìm hiểu phương pháp hoặc tập hợp phương pháp nào có thé được áp dụng chomột trường hợp cụ thé Việc xây dựng nên tang lý thuyết đánh giá tác động

chính sách là quá trình thực hiện các nội dung sau:

16

- _ Xác định mục tiêu đánh giá

- Xác định các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết về các tác động có thểxảy ra (tập trung vào các loại hiệu ứng và các mối quan hệ nhân quả; ưu tiên cáctác động có khả năng và quan trọng nhất để phân tích sâu hơn)

- Chon lý thuyết mô hình và phương pháp phù hợp, gồm các bước: Tiếnhành tổng quan các nghiên cứu và chon lý thuyết, mô hình phù hợp với tác độngcần đánh giá; Chọn phương pháp định lượng và định tính dé phân tích

- Tién hành phân tích tác động, gồm: Phân tích tính chất, kích thước vàkhả năng tac động, kiểm tra kết quả chống lại giả thuyết và rút ra kết luận

Với quy trình này thì nội dung đầu tiên và quan trọng nhất cần xác địnhđược các tác động có thể xảy ra khi thực hiện sự can thiệp chính sách (phương

án chính sách) Đề thực hiện được nội dung này, lý thuyết vỀ sự thay đôi cho

phép người tham gia đánh giá tác động chính sách có tư duy về logic nhân qua

dé xác định điều gì sẽ xảy ra và nó sẽ xảy ra như thé nao

Lý thuyết về sự thay đổi là phương pháp giải thích cách thức một sự canthiệp nhất định (bằng chính sách/pháp luật hay công cụ khác) hoặc một tập hợpcác can thiệp dự kiến sẽ dẫn đến một sự thay đôi vấn dé cụ thé, thông qua mộtphân tích nhân quả dựa trên bang chứng có sẵn." Lý thuyết về sự thay đổi giúpxác định các giải pháp để giải quyết hiệu quả nguyên nhân các các vấn đề chínhsách đồng thời hướng dẫn cho các chủ thé liên quan biết được cách giải quyết

nào nên được thực hiện, xem xét Nguyên lý này cũng giúp xác định những rủi

ro có thé xảy ra khi phương án chính sách được ban hành Biểu đồ dưới đâyminh hoạ rõ nguyên lý về sự thay đổi khi có chương trình (chính sách) can thiệp

vào vân đê trong đời sông.

° United Nations Development Group (2010), UDAF Companion Guidance: Theory of change, Washington,

ppt.3

17

Củ chươngtrình can thiện —

Thay đổi kết quả wy Không có chương

chươngtrình wr trình can thiện

Bắt đầu Thời gian =——— kẻ!

chương chương

Nguồn: World Bank 2016Các vấn đề bất cập trong đời sống cần đến sự can thiệp chính sách vốnphức tạp và do nhiều nguyên nhân/nhóm nguyên nhân gây ra Ví dụ: vấn đề hệthống đường giao thông tại Việt Nam xuống cấp, chất lượng kém do thiếu vốncải tao, sửa chữa”; do chưa kiêm soát tải trọng phương tiện giao thông; do chấtlượng hoạt động cải tạo, sửa chữa chưa tốt; do địa chất, địa hình; do hoạt độnglắp đặt ống ngầm Những nguyên nhân tác động vào vấn đề dẫn đến sự bất hợp

lý của nó, đòi hỏi phải có phương án giải quyết van đề Như vậy, chuỗi thay đổidiễn ra và cần áp dụng lý thuyết này Lý thuyết về sự thay đổi còn cung cấp môhình DGTDCS từ xác định van dé cần can thiệp (bao gồm ban chất van dé, quy

mô và khuynh hướng phát triển van dé, hậu qua của vấn đề, nguyên nhân danđến vấn đề), mục tiêu khi giải quyết vấn đề (mục tiêu chính sách), phương ángiải quyết van dé (phương án chính sách), tác động của từng phương án chínhsách đến các nhóm đối tượng, lĩnh vực tác động, cuối cùng đánh giá về từngphương án và lựa chọn phương án Thêm nữa, lý thuyết về sự thay đổi cũng giúpthực hiện các chỉnh sửa phương án chính sách nếu được lựa chọn Bởi phương

án đưa ra ban dau chỉ mang tinh giả định, chưa có bằng chứng dé kết luận đó làphương án tốt nhất." Khi áp dụng lý thuyết về sự thay đổi trong DGTDCS sẽ cócác thông tin đầy đủ, chính xác đưa ra lựa chọn và chỉnh sửa phương án đó

7 Bộ Giao thông vận tải, Dự thảo Báo cáo đánh giá tác động Luật Giao thông đường bộ sửa đôi, tldd

8 Jones, N., & Rosenberg, B (2018) Program theory of change In SAGE Encyclopedia of Educational

Research, Measurement, and Evaluation (pp 1315-1318) SAGE Publications.

18

Các bước để phát triển lý thuyết về sự thay đổi trong DGTDCS:

- Tập trung vào sự thay đổi cao nhất mà một chính sách/chương trình khitác động có thê mang lại trong tương lai;

- Xác định mục tiêu chính sách mong muốn đạt được;

- Thiết lập và làm rõ mối liên quan giữa tác động dự kiến làm cơ sở cho lýthuyết về sự thay đổi và những rủi ro lớn có thé ảnh hưởng đến nó

- Xác định các bên liên quan đến việc đạt từng kết quả, phân tích tác động

dự kiến và các rủi ro liên quan

Áp dụng nguyên lý về sự thay đổi

Nguyên lý về sự thay đổi là một phương pháp tiếp cận dé giải quyết van đềmang tính khoa học và chặt chẽ, có sự kết hợp của phép biện chứng duy vật (chủnghĩa Mác — Lê nin) và xem xét toàn diện các yếu tố có liên quan Nguyên kýnày trong DGTDCS Dự thảo Luật Giao thông đường bộ sửa đổi được thé hiện

mô phỏng khi DGTDCS “Hoàn thiện khung pháp lý đối với phương tiện giaothông đường bộ”.”

Khi áp dụng nguyên lý này, trước hết can xác định van dé bat cập để chothấy phải có giải pháp chính sách giải quyết, nếu không sẽ gây bat 6n xã hộitrong một phạm vi nhất định

Trong thời gian qua, cùng với sự phát triển vượt bậc về khoa học côngnghệ, nhiều phát minh, nhiều ứng dụng về khoa học kỹ thuật đã được sử dụng

trong việc sản xuắt, lắp ráp, sử dụng, điều khiến các loại phương tiện giao thông

đường bộ Hiện nay, đã có các phương tiện giao thông đường bộ mới tham gia

giao thông đường bộ nhưng thiếu các quy định điều chỉnh như xe 4 bánh chạybang năng lượng điện (dang được thí điểm trién khai tại một số tỉnh phục vụ chohoạt động du lịch, di chuyên ở cự ly ngắn, trong những khu vực nhất định), xe 6

tô tự lái (phần mềm công nghệ xe tự lái ADAS của Công ty FPT Software Tp.HCM), taxi bay, các phương tiện tiết kiệm nhiên liệu, phương tiện hoán cải dùngcho người khuyết tật, các phương tiện lưỡng tính có thé di chuyển cả trên đường

? Là một trong những chính sách cần được DGTDCS trong Dự thảo Luật Giao thông đường bộ sửa đồi.

19

bộ và đường thủy, phương tiện có thé di chuyển cả đường bộ và hang không(sau đây gọi tắt là phương tiện giao thông công nghệ mới, phương tiện giao

thông đa tính năng).

Luật Giao thông đường bộ năm 2008 chỉ mới quy định xe cơ giới (chỉ bao

gồm: xe 6 tô, máy kéo, ro moóc hoặc so mi ro moóc , chưa điều tiết đến

phương tiện giao thông công nghệ mới, phương tiện giao thông da tính năng)

tham gia giao thông phải đảm bảo các quy định về chất lượng, an toàn kỹ thuật

và bảo vệ môi trường, đồng thời giao Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định

về chất lượng an toàn kỹ thuật và bảo vệ môi trường của xe cơ giới được phép

tham gia giao thông; quy định trách nhiệm của chủ phương tiện, người lái xe 6

tô đối với việc đảm bảo tình trạng an toàn kỹ thuật của phương tiện giữa 2 kỳkiểm định còn chung chung và chưa có chế tài rõ ràng

Một trong những nguyên tắc hoạt động giao thông đường bộ là phải bảo vệmôi trường Tuy nhiên, theo Báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia 2016 vàBáo cáo chất lượng không khí năm 2017 của GreenID thì phát thải khí thải từ xe

cơ giới được nhận định là nguyên nhân chính gây ô nhiễm môi trường trongkhông khí đô thị, trong đó xe mô tô, xe gắn máy là nguồn phát thải chất ô nhiễmlớn nhất

Lộ trình áp dụng tiêu chuẩn khí thải đối với phương tiện giao thông cơ giớiđường bộ nhằm tổ chức quản lý, kiểm soát nguồn khí thải do hoạt động củaphương tiện giao thông cơ giới đường bộ gây ra, hạn chế mức độ gia tăng ô nhiễmkhông khí chỉ mới được áp dụng đối với xe ô tô, xe mô tô hai bánh sản xuất, lắpráp và nhập khẩu mới, xe 6 tô tham gia giao thông và xe ô tô đã qua sử dụng nhậpkhâu, chưa áp dụng đối với xe mô tô, xe gắn máy tham gia giao thông

Chính sách ưu tiên phát triển vận tải công cộng, hạn chế sử dụng phương tiệngiao thông cá nhân ở các thành phố chưa phát huy được vai trò trong thực tế.Những vấn đề trên nếu không được giải quyết sẽ dẫn đến một số hạn chế sau:

- Các cơ quan quản lý nhà nước bị động trong việc thiết lập các cơ chế, chínhsách để kiểm soát, quản lý phương tiện mới, phương tiện giao thông thông minh

20

- Không kiểm soát được lượng phát thải khí thải của xe mô tô, xe gắn máydẫn đến môi trường sống càng ngày càng bị ảnh hưởng.

- Chủ phương tiện và người điều khiển phương tiện không chú trọng thựchiện kiểm tra, bảo dưỡng sửa chữa phương tiện trước, trong và sau mỗi hành trình

và không đúng quy định của nhà sản xuất, gây ảnh hưởng đến an toàn giao thông.Nguyên nhân gây ra các vấn đề trên là do:

- Các quy định về phương tiện tham gia giao thông trong Luật Giao thôngđường bộ năm 2008 còn chưa có quy định về kiểm soát khí thải đối với xe mô

tô, xe gắn máy; chưa có quy định khung pháp lý cho sự phát triển của phương

tiện giao thông công nghệ mới, phương tiện giao thông đa tinh năng.

- Một số nội dung còn quy định chung chung chưa cụ thé, rõ ràng các cơchế quản lý, kiểm soát, chưa quy định trách nhiệm của chủ phương tiện, ngườilái xe ô tô đối với việc đảm bảo tình trạng an toàn kỹ thuật của phương tiện, quyđịnh về hạn chế phương tiện cá nhân tại các thành phố lớn, quy định về chính

sách ưu tiên vận tải công cộng.

Thứ hai, việc xác định các mục tiêu chính sách là công việc tiếp theo khi ápdụng nguyên lý về sự thay đổi trong DGTDCS Có 5 mục tiêu được dua ra, gom:

- Quan lý các phương tiện giao thông công nghệ mới, phương tiện giao thông đa tính năng.

- Tạo tính đồng bộ, thống nhất trong việc kiểm soát khí thải phương tiện

tham gia giao thông giữa xe ô tô và xe mô tô, giảm thải các nguy hại của khí thải

từ các phương tiện giao thông cơ giới.

- Khuyến khích người dân, doanh nghiệp sử dụng các phương tiện sử dụng

năng lượng sạch, năng lượng tai tạo.

- Nâng cao chất lượng kiểm tra, thử nghiệm, đánh giá linh kiện, phụ tùngtrong sản xuất, lắp rap và nhập khẩu phương tiện giao thông

- Quy định rõ trách nhiệm của chủ phương tiện giữa hai kỳ kiểm định đểđảm bảo chất lượng, an toàn kỹ thuật và môi trường của phương tiện tham gia

giao thông.

BÀI

Sau khi đưa ra được van dé, mục tiếu cân đạt được, logic tiếp theo phảithiết lập các phương án chính sách để giải quyết van dé trên.

- Phương án 1: giữ nguyên các quy định về xe cơ giới tham gia giao thôngphải đảm bảo các quy định về chất lượng, an toàn kỹ thuật và bảo vệ môi

trường, kiểm tra, thử nghiệm, đánh giá linh kiện, phụ tùng trong sản xuất, lắp

ráp và nhập khâu phương tiện giao thông, tiêu chuẩn khí thải đối với phươngtiện giao thông cơ giới, phát triển vận tải công cộng và sử dụng phương tiện giao

thông cá nhân như quy định hiện hành.

- Phương án 2: quy định khung pháp lý về quản lý chất lượng, an toàn kỹ

thuật của phương tiện giao thông cơ giới, trong đó có phương tiện giao thông

công nghệ mới, phương tiện giao thông đa tính năng; khung pháp lý về kiểm trathử nghiệm đánh giá linh kiện, phụ tùng trong sản xuất, lắp ráp, nhập khẩu

phương tiện giao thông, trách nhiệm của chủ phương tiện và người lái phương

tiện cơ giới trong việc bảo dưỡng kỹ thuật, sửa chữa phương tiện để đảm duy trì

tình trạng an toàn kỹ thuật của phương tiện và bảo vệ môi trường khi tham gia giao thông đường bộ.

- Phương án 3: quy định về tiêu chuẩn khí thải

Trên đây tuy chưa phải là toàn bộ quy trình DGTDCS có sử dụng nguyên lý

về sự thay đổi nhưng phan nào phản ánh vai trò của lý thuyết này Thông qua ápdụng nguyên lý về sự thay đổi, mối tương quan giữa các yếu tô trong DGTDCSthé hiện rõ rang, chủ thé đánh giá tác động thay được mối quan hệ nhân quả củachúng dé từ đó biết được nên đề xuất giải pháp nào cho phù hợp

Một số khuyến nghị

Khi áp dụng nguyên lý về sự thay đổi phải xác định chính xác điểm khởidau của chuỗi thay đôi, tức là xác định chính xác van đề bat hợp ly đang diễn ratrong đời sống cần đến sự can thiệp chính sách Nếu điểm đầu của chuỗi thayđổi xác định không đúng thì các bước tiếp theo của DGTDCS dù áp dụngnguyên lý về sự thay đổi đúng đắn bao nhiêu đi nữa vẫn không có ý nghĩa trongĐGTĐCS Về ban chất, việc xác định phương án chính sách dựa trên van dé bathợp lý đã nhắc đến ở bước đầu tiên khi áp dụng nguyên lý này

22

Áp dụng nguyên lý về sự thay đổi phải đảm bảo sự chặt chẽ, lôgic củachuỗi yếu tố: van dé bất cập, bối cảnh của vẫn đề, đầu vào, hoạt động, đầu ra,kết quả, tác động, giả định, rủi ro Mỗi yếu tố trước là tiền đề cho sự phân tíchyếu tô sau nên khi phân tích phải cho thấy yếu tố sau là kết quả trực tiếp của yếu

cơ quan nhà nước, các nhà khoa học, nghiên cứu độc lập, các tô chức phi chínhphủ, các tô chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội10 Pháp luật các quốc gianày hau như không quy định cụ thé về điều kiện được thực hiện đánh giá tác độngchính sách, cho phép các chủ thể được thực hiện với tư cách cá nhân hoặc tô chứctùy theo năng lực Điều này vừa giúp thúc đây hoạt động nghiên cứu, đánh giáchính sách, vừa tạo các nguồn tin đa chiều để các cơ quan nhà nước đưa ra đượcquyết định đúng đắn, khách quan về các phương án chính sách

Tuy nhiên, tại Việt Nam hiện nay, theo quy định tại Điều 35 Luật ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Điều § Nghị định 34/2016/NĐ-CP,chỉ có cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng văn bản quy

phạm pháp luật mới có trách nhiệm thực hiện đánh giác tác động chính sách.

Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lậppháp có trách nhiệm hỗ trợ chủ thể có thâm quyền xây dựng Báo cáo đánh giátác động của chính sách nếu có yêu cầu Do quy trình đánh giá tác động chínhsách hiện nay được thực hiện lồng ghép trong quy trình xây dựng luật, nên chỉ

!° https://documents I worldbank.org/curated/en/90561 15202845258

14/Global-Indicators-of-Regulatory-Governance-Worldwide-Practices-of-Regulatory-Impact-Assessments.pdf, truy cập ngày 10/5/2022

23

có chủ thé có thẩm quyền dé nghị xây dựng luật thi mới có trách nhiệm đánh giátác động chính sách Điều này khiến số lượng chủ thé được đánh giá tác độngchính sách tại Việt Nam hiện nay rat it, phải là cơ quan nhà nước hoặc cá nhân,

tô chức được nhà nước trao quyền và thực hiện theo trình tự, thủ tục chặt chẽ doluật quy định Có nhiều ý kiến cho rằng, giới hạn số lượng chủ thể đánh giá tácđộng chính sách khiến hoạt động này trở nên không thực chất, dễ rơi vào tìnhtrạng “vừa đá bóng, vừa thôi còi”, kết quả đánh giá không đảm bảo tính khách

quan và việc thực hiện đánh giá chỉ như một thủ tục mang tính hình thức trong quy trình xây dựng luật chứ không thực sự đúng ý nghĩa của hoạt động đánh giá tác động chính sach11.

1.5 Phương pháp đánh gia tác động chính sách

Phương pháp đánh giá tác động chính sách là cách thức mà các yêu cầuthông tin được xác định và các dữ liệu liên quan được quản lý, diễn giải.ĐGTĐCS thực chat là một quá trình điều tra, nghiên cứu dé phục vụ cho quatrình đưa ra một quyết định cụ thể, vì vậy, lựa chọn phương pháp DGTDCSđúng đắn đóng vai trò rất quan trọng Các phương pháp DGTDCS chủ yếu xuấtphát từ các phương pháp được sử dụng trong khoa học xã hội và kinh tế học, vàthường phải được sử dụng kết hợp với nhau Theo khuyến nghị của Phòng Vận

hành đánh giá chính sách thud Bộ Ngoại giao Hà Lan, phương pháp DGTDCS

phải bao gồm phương pháp thiết kế bản đánh giá tác động chính sách, phương

pháp thu thập dữ liệu, phương pháp phân tích, đánh gia dữ liệu và phương pháp

đối chiếu, so sánh các phương án chính sách ”

1.5.I Phương pháp thông tin, dữ liệu phục vụ DGTDCS

Trước khi thu thập thông tin, dữ liệu phục vụ ĐGTĐCS, chủ thể đánh giácần xác định thông tin, dữ liệu nào cần thu thập Việc lựa chọn phương pháp thuthập thông tin cần đảm bảo rằng tất cả các tác động liên quan có thê được kiểmtra thỏa đáng, có nghĩa là giúp hiểu rõ hơn các tác động liên quan về : (1) bảnchất (tác động như thé nào); (2) Định hướng (tác động đến ai); (3) Mức độ ảnh

'! Lê Tuan Phong (2020), Đánh giá tác động chính sách trong xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 11/2020, tr 32-37

'“IOB (2009), Evaluation Policy and guidelines for evaluation: Chapter 6: The evaluation process, Ministry of

Foreign Affairs in Netherland, ppt 33-37

24

hưởng: (4) Khả năng xảy ra tác động Điều này có nghĩa là phải có đủ bằngchứng dựa trên các phương pháp nghiên cứu khoa học đáng tin cậy để minhchứng là các giả thuyết, dự báo về tác động của chính sách / giải pháp chínhsách có khả thi không, các kết quả và tác động cuối cùng (mục tiêu của chính

sách) có đạt được không, đạt được ở mức độ nào với những rủi ro, rao cản nao.

Đề xác định được thông tin, dữ liệu cần thu thập, chủ thể đánh giá tác độngcần cân nhắc một số câu hỏi:

(1) Các giải định/ dự báo đã có đủ băng chứng chưa dé luận giải chuỗi nhânqua vấn dé bat cập — nguyên nhân — tác động của giải pháp — mục tiêu cần đạt?Dựa trên những chỉ tiêu tác động đã xác định gan với chuỗi kết quả từ đó rà soátcác dir liệu và tư liệu hiện có, làm rõ các thông tin đã có và có thé sử dụng

(2)Cần thu thập những loại thông tin, dữ liệu nào còn thiếu dé làm bằng

chứng cho các giả định, dự báo.

(3) Lựa chọn các phương pháp thu thập thông tin.

Đồng thời dé đảm bảo tính hiệu quả của các hoạt động nghiên cứu, cũngcần lưu ý rằng: đối với những giả thiết không có mâu thuẫn hoặc đã có bằngchứng, không cần phân tích thêm; Không nên cố gắng tạo ra các dit liệu mới chomọi nội dung; Hầu hết các thông tin có thể được thu thập thông qua nghiên cứutài liệu và các phân tích sẵn có

Có rất nhiều phương pháp thu thập thông tin, dữ liệu có thé được sử dụngtrong quá trình DGTDCS, mỗi phương pháp đều có các ưu, nhược điểm riêng.Tuy nhiên, dù chọn phương pháp nào, chủ thé DGTDCS cũng cần nhớ rang,mức độ đáng tin cậy của nghiên cứu sẽ phụ thuộc rất nhiều vào nguồn thông tin,dir liệu thu thập được Vì vậy, chủ thé ĐGTĐCS cần nắm chắc từng phương ánchính sách để lựa chọn phương pháp thu thập thông tin phù hợp Các phươngpháp thu thập thông tin, dir liệu phổ biến nhất được dùng hiện nay khi DGTDCSbao gồm:

e Ra soái, thong kê từ các nghiên cứu đã được thực hiện

Khi cần mô phỏng một bức tranh tông thê về tình hình kinh tế - xã hội trướckhi một phương án chính sách được thực hiện, chủ thé DGTDCS có thé thu thập

25

thông tin, đữ liệu từ các báo cáo, thống kê, các nghiên cứu đã được thực hiện bởicác cơ quan nhà nước có thầm quyên, các nhà nghiên cứu khoa học khác nhau.Các thông tin, dữ liệu có thể thu thập được rất đa dạng, liên quan đến các

phương án chính sách khác, đặc biệt là phân tích, đánh giá học thuật từ các nhà khoa học có uy tín trong và ngoài nước Tuy nhiên, phương pháp này đòi hỏi

chủ thé DGTDCS phải tiếp cận được nguồn tài liệu phong phú, có độ tin cậycao Đồng thời, khi rà soát và hệ thống hóa thông tin đữ liệu cần có sự kiểm tra,đối chiếu cân thận giữa các nguồn tài liệu để đảm bảo tính chính xác cho thôngtin, đữ liệu được trích dẫn

e Phỏng vấn các đối tượng liên quan trực tiếp đến chính sách

Phương pháp phỏng vấn thường bao gồm phỏng vấn theo cấu trúc, phỏngvan bán cấu trúc, và phỏng van không theo cau trúc Việc lựa chọn phương phápphỏng vấn nào phụ thuộc vào vai trò của phương pháp phỏng vấn đối với từngnghiên cứu và bản chất của thông tin cần được thu thập Đặc biệt, trong giaiđoạn khi một phương án chính sách chuẩn bi được đưa vào thực hiện, phỏng van

sẽ cho phép chủ thé DGTDCS tiếp cận với nhiều nguồn quan điểm khác nhaucủa các chu thê có liên quan trực tiếp đến chính sách Đây sẽ là nguồn thông tinrất quan trọng dé đánh giá tính kha thi của chính sách

e Phỏng vấn nhóm

Ngoài các chủ thé trực tiếp liên quan đến chính sách, chủ thé DGTDCS cóthé tổ chức phỏng vấn với các nhóm chủ thé khác trong xã hội để có cái nhìnbao quát, toàn diện về chính sách Có rất nhiều cách dé tô chức phỏng vannhóm, và cách thức phổ biến nhất là thảo luận theo nhóm trong một thời giannhất định, từ đó thu thập thông tin mà các thành viên tham gia nhóm thảo luậnvới nhau về chính sách

e Thu thập và do lường trực tiếp

Rất nhiều thông tin, số liệu có thé được chủ thể DGTDCS tự quan sát, ghichép và từ đó tính toán, đo lường bằng các thuật toán khác nhau, đặc biệt là cácthông tin liên quan đến kết quả đầu ra của chính sách, tính toán tác động về kinh

tế của chính sách Đây cũng là phương pháp có tính logic cao nhất khi thu thập

26

thông tin, dữ liệu Tuy nhiên, dé thực hiện phương pháp nay, chủ the DGTDCSphải có nền tảng cơ bản về phương pháp xử lý dữ liệu và các thuật toán cần

dùng trong các lĩnh vực.

e Khao sát

Khao sát nhằm mục đích thu thập một lượng lớn dữ liệu trong một thời gianngắn với số lượng người tham gia đông Dữ liệu thu thập được từ khảo sát rất

thích hợp cho các phân tích chuyên sâu, được sử dụng làm minh chứng cho các

lập luận về tác động của chính sách Để tiến hành khảo sát có hiệu quả, điềuquan trọng nhất là chủ thể khảo sát phải xây dựng được các bảng hỏi hợp lý,thân thiện với người trả lời mà vẫn đảm bảo thu được thông tin cần thiết Khảosát cung cấp dữ liệu lớn, đa dạng nhưng cũng có thé tốn nhiều thời gian, chi phí

và thậm chí, đôi khi, kết quả thu được từ khảo sát chưa chắc đã phục vụ được

cho hoạt động đánh giá tác động.

e Case study

Case study là dạng nghiên cứu chuyên sâu cho một trường hop cu thé, đisâu vào bối cảnh cụ thể của một phương án chính sách và phân tích tính khả thicủa phương án đó, từ đó giúp chủ thể DGTDCS nhìn được những ưu, nhượcđiểm rat chi tiết của chính sách mà đã có những bằng chứng trong thực tiễn, duchỉ là bằng chứng cho một vài trường hợp cụ thể Case study được các nhànghiên cứu chính sách coi là một nguồn thông tin bổ sung cho các khảo sátphạm vi lớn, thông qua chuỗi các case study, chủ thể DGTDCS có thé nhìn sâuvào mối quan hệ giữa các yếu tô tác động đến chính sách một cách chỉ tiết và từ

đó khái quát thành quy luật dé đánh giá

1.5.2 Phuong pháp xử lý, phân tích dữ liệu, đánh giá tác động chính sách

Sau khi thông tin, dữ liệu đã được thu thập thì chủ thé DGTDCS cần cóphương pháp phù hợp dé phân tích, từ đó kết luận về tác động của chính sách

Có rất nhiều phương pháp mà chủ thể có thể lựa chọn nhưng việc lựa chọnphương pháp phân tích, tiếp cận dữ liệu cần được thực hiện dựa trên việc xemxét các yêu tố như : bối cảnh đề xuất xây dựng chính sách trong dé nghị xâydựng VBQPPL; xác định rõ ràng, chính xác câu hỏi nghiên cứu, vấn đề chính

27

sách, mục tiêu và giải pháp chính sách được dé xuất; thời gian cho phép dé thựchiện nghiên cứu DGTDCS; năng lực va nguồn lực đảm bảo cho nghiên cứu; chấtlượng các nguồn thông tin Hiện nay, hai phương pháp nỗi bật nhất trong tiếp

cận, xử lý dữ liệu đó là phương pháp định lượng và phương pháp định tính.

e Phương pháp nghiên cứu định lượng:

Nghiên cứu (NCĐL) định lượng là nghiên cứu sử dụng các phương pháp

(chủ yếu là thong kê) dé lượng hóa, đo lường, phan ánh và dién giải mối quan hệgiữa các nhân tô (các biến) với nhau

NCDL được áp dụng đối với các hiện tượng có thê diễn ta bằng số lượng,vấn đề nghiên cứu có tính chất mô tả và dự báo mối quan hệ giữa các biến phụthuộc và biến tác động (biến độc lập) Thêm vào đó, NCDL có thé cung cấp dữliệu dé mô tả sự phân bố của các đặc điểm và tính chất của tổng thê nghiên cứu,khảo sát các mối quan hệ giữa chúng và xác định quan hệ nhân quả NCDL đolường các kết quả có thé quan sát được, chuẩn hóa và so sánh được

Về ưu điểm, NCDL giúp đo lường được khả năng xảy ra tác động, bản chất

và mức độ tác động đến các đối tượng liên quan; giúp thử các phương án chínhsách hiệu quả nhờ số liệu thống kê lớn, quy mô và mẫu đại diện đa dạng, tăng

hiệu lực và tin cậy cho đánh giả.

Về nhược điểm, NCDL không làm rõ được hiện tượng về con người(nghiên cứu hành vi); thiết kế mẫu có thé loại trừ một số nhóm; không gần gũivới người tham gia trả lời do sử dụng câu hỏi đóng: câu trả lời của các đối tượng

bị tác động bởi nhiều yêu tố nên đôi khi không mang tính khách quan; Dù trênmột thang đo chuẩn hóa nhưng có nhiều cách hiểu, cách giải thích khác nhau tùy

thuộc vào người tham gia.

NCDL sẽ là phương pháp tiếp cận, xử ly dữ liệu rất hiệu quả trongPHTDCS nếu van dé chính sách cần đánh giá có tính chất mô tả, cần đo lườngcác kết quả có thê quan sát được, chuẩn hóa và so sánh được, và chủ théDGTDCS thật sự am hiểu về phân tích dữ liệu bằng phương pháp NCDL, đồngthpif, chủ thé có thời gian và nguồn lực đảm bảo cho việc thực hiện NCĐL

e Phương pháp nghiên cứu định tính

28

Nghiên cứu định tính (NCĐT) là phương pháp tiếp cận nhằm tìm cách mô

tả và phân tích đặc điểm văn hóa và hành vi của con người và của nhóm người

từ quan điểm của nhà nghiên cứu

NCĐT thường được sử dụng nhằm diễn giải các quan điểm, ý kiến và ýtưởng của các kết quả quan sát được; nhằm khám phá một kinh nghiệm hoặchành vi, về một hiện tượng còn ít biết tới (Nghiên cứu nhóm dễ bị tổn thương,nhóm bị loại trừ hoặc “khó tiếp cận”) Đồng thời, NCDT cung cấp thông tin toàndiện về các đặc điểm của môi trường xã hội nơi nghiên cứu được tiến hành Đờisống xã hội được nhìn nhận như một chuỗi các sự kiện liên kết chặt chẽ vớinhau mà cần được mô tả một cách đầy đủ dé phản ánh được cuộc sống thực tế

thuật, phân tích những nội dung phức tạp, thông tin theo ngữ cảnh và giá trị lịch

sử, xem xét đến thê chế, cơ chế chính trị, quyền lực, tương tac xã hội

Về nhược điểm, NCDT không thé do lường mức độ tác động chính xác,không đại diện cho toàn bộ dân số do chỉ xuất phát từ quan điểm của chủ thểDGTDCS, đôi khi khó tổng hợp do có nhiều quan điểm, ý kiến khác nhau vềphương án chính sách Đặc biệt, NCĐT dễ bị ảnh hưởng bởi đánh giá chủ quancủa chủ thé DGTDCS

Trong trường hợp muốn kiểm tra các giả định và và cung cấp những hiểubiết sây về những cơ chế nhân — quả quan trọng, hoặc các dữ liệu định lượngkhông đáp ứng được yêu cau của đánh giá tác động chính sách cũng như chủ théĐGTĐCS không am hiểu, không có đủ nguồn lực dé thực hiện NCDL thì NCDT

dụng tại Việt Nam là phương pháp định lượng, phương pháp định tính Trong

trường hợp không thể áp dụng phương pháp định lượng thì trong báo cáo đánh

giá tác động chính sách phải nêu rõ lý do Như vậy, theo quy định này thì

DGTDCS tại Việt Nam sẽ sử dụng kết hợp hai phương pháp định lượng và địnhtính Các quy định của pháp luật cũng chỉ đề cập đến phương pháp phân tích, xử

lý đữ liệu để đánh giá chứ không đề cập đến phương pháp thu thập thông tin, dữliệu Chủ thể DGTDCS có toàn bộ quyền quyết định lựa chọn phương pháp thuthập thông tin, đữ liệu phù hợp với chính sách cần đánh giá

1.5.3 Phương pháp so sánh, đối chiếu các phương án chính sách

Đối chiếu, so sánh kết quả tác động của phương án chính sách là một phần

quan trọng trong đánh giá tác động chính sách Dựa trên việc phân tích các dữ

liệu thu thập được, chủ thé đánh giá phải thực hiện so sánh, đối chiếu dé từ đóđưa ra tư van về các phương án chính sách đối với chủ thể xây dựng chính sách

Có rất nhiều mô hình so sánh, đối chiếu các phương án chính sách, trong đó, 3phương pháp so sánh phô biến nhất bao gồm `:

- Phan tích chi phí — hiệu quả: Khi lợi ích hoặc mục tiêu chính sách được

chính phủ hoặc một tô chức quốc tế xác định rõ ràng thì phương pháp phân tíchchi phí — lợi ích sẽ xác định phương án chính sách hiệu quả nhất dé đạt đượcmục tiêu đó Ví dụ: Hội đồng Châu Âu sẽ xác định sẵn mức cắt giảm khí thảiCO2 mà Châu Âu phải đạt được, dựa trên sự xác định đó, các quốc gia thànhviên sẽ đánh giá các chính sách cắt giảm khí thải và lựa chọn phương án cắtgiảm được nhiều khí thải nhất có thể để đảm bảo đạt mục tiêu mà Hội đồngChâu Âu đã xác định

- Phan tích chi phí — cơ hội: Đây là phương pháp so sánh dựa trên tiêu chí

chính là tài chính Dựa trên các phân tích dữ liệu về hiệu quả tài chính mà cácphương án chính sách có thé đem lại, chủ thể đánh giá sẽ sắp xếp các phương ántheo thứ tự về hiệu quả tài chính và lựa chọn phương án chính sách có hiệu quảtài chính cao nhất Phương pháp này phù hợp với việc đánh giác các chính sách

về kinh tế - xã hội tại các quốc gia đang phát triển với tiềm lực tài chính có hạn

và phải bó hẹp tải chính cho các chính sách.

'3 United Nation (2021), CEPA Strategy guidance note on regulatory impact assessment, United Nation,

Washington, ppt 12

30

- Phân tích đa tiêu chí: đây là phương pháp so sánh mà các quốc gia tựmình chọn ra các tiêu chí khác nhau và kết hợp lại để đối chiếu các phương án

chính sách Phân tích đa tiêu chí phù hợp với việc đánh giá các chính sách có sự

kết hợp của nhiều lĩnh vực Các chủ thé đánh giá có thé tự mình lựa chọn các

tiêu chí theo nội dung chính sách để đối chiếu và chọn ra phương án chính sáchhiệu quả nhất theo các tiêu chí đó

Cần chú ý rằng, không có phương pháp so sánh nào là ưu việt tuyệt đối.Việc lựa chọn phương pháp so sánh, đối chiếu được cân nhắc trên rất nhiều yếu

tô như mục đích của đánh giá tác động chính sách, mức độ sẵn có và đáng tincậy của dữ liệu thu thập được, mô hình đánh giá và thời gian đánh giá Bất képhương pháp được lựa chọn là gì thì chủ thể đánh giá cũng cần dựa trên cácthông tin thực tế, có thật đã được thu thập, xử lý ở các bước trước đó, tránh tìnhtrạng suy đoán chủ quan dit liệu hoặc cô tình đối chiếu không trung thực dé làm

sai lệch một phương án chính sách nào đó.

1.6 Nội dung đánh gia tác động chính sách

Nội dung, phạm vi các tác động của chính sách cần đánh giá có thé rất khácbiệt, tùy theo tính chất, quy mô ảnh hưởng của mỗi chính sách, yêu cầu của mỗiquốc gia, tô chức quốc tế Ví dụ, theo quan niệm của Hiệp hội quốc tế về đánhgiá tác động thì mọi hệ quả về xã hội được mong đợi hay không mong đợi, dùtích cực hay tiêu cực của các can thiệp có kế hoạch (các chính sách, chươngtrình, kế hoạch, dự án) và bất cứ thay đổi xã hội nào xuất phát từ những canthiệp đó đều phải được phân tích, đánh giá Hoặc theo hướng dẫn của Phòng

đánh giá tác động, Bộ Ngoại giao Hà Lan, nội dung đánh giá tác động là đánh

giác mức độ gây ảnh hưởng đến đời sống xã hội của chính sách theo các tiêuchí: hiệu quả kinh tế, tinh khả thi, yếu t6 tác động, tính đồng bộ với các chínhsách sẵn có, tính bền vững và tính 6n định của hệ thong chính sách pháp luật nóichung”

'4 lop (2009), Evaluation Policy and guidelines for evaluation: Chapter 6: The evaluation process, Ministry of

Foreign Affairs in Netherland, ppt 52-54

i!

Tại Việt Nam hiện nay, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm

pháp luật 2015 và Nghị định số 34/2016, mỗi chính sách trong dé nghị xây dựngVBQPPL đều phải được đánh giá 05 loại tác động (tác động về kinh tế, tác động

về xã hội, tác động về giới, tác động của thủ tục hành chính; tác động đối với hệthống pháp luật) Nội hàm của từng loại tác động được xã định khái quát như sau:

- Tac động về kinh tế của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tíchchi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêudùng, môi trường đầu tư kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổchức và cá nhân, cơ cau phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêucông, đầu tư công và các van đề khác có liên quan đến kinh tế

Tác động về kinh tế của chính sách đối với từng nhóm đối tượng

Chi tiêu công/nguồn thu công; Tăng/giảm đầu tư công;

Tang/giam chi tiêu cho phúc lợi xã hội

Tăng/giảm tài sản; Tăng/giảm chỉ tiêu; Tăng/giảm tiền

NGƯỜI DAN lương; Tăng/giảm thuế

Sản xuat/kinh doanh; Tiêu dùng/chi tiêu tổ chức;

Tăng/giảm đầu tư; Khả Mộ g al tranh; Tăng/giảm hỗ trợ

u tư

ĐÓI TƯỢNG Chi tiêu/tiêu dùng; Tăng/giảm đầu tư; Tăng/giảm kiều hối; KHÁC Tăng/giảm dòng tài sản dịch chuyên; Nguồn thu

- Tac động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích,

dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản,

sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền

thống, gắn kết cộng đồng, xã hội, chính sách dân tộc (nếu có) và các vấn đề khác

có liên quan đên xã hội.

32

Tác động về xã hội của chính sách theo Nghị định số 154/2020/NĐ-CP

hiện và thụ hưởng các quyên, lợi ích của mỗi giới

Tác động về giới của chính sách theo Nghị định 154/2020

Thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mỗi giới

Cơ hội

oF »

Thực hiện các quyề % ye ÔNG ` nen, lên các quyềth no nan tay | tăng lực TÁC ĐỒNG Điều kiên | hee is

nghĩa vụ của mỗi giới a VỀ GIỚI 5 nghĩa vụ của mỗi giới

Việc thụ hưởng

Các quyền, lợi ích của mỗi giới

- Tac động về thủ tục hành chính của chính sách (nêu có trong giải pháp thực hiện chính sách) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo vé sự cân thiệt,

tinh hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính dé thực

hiện chính sách.

33

- Tac động của chính sách đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên

cơ sở phân tích, dự báo tác động đối với tinh thông nhất, đồng bộ của hệ thôngpháp luật; kha năng thi hành và tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tô chức, cánhân; khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc té

mà Cộng hòa xã hội chu nghĩa Việt Nam là thành viên.

Tác động của chính sách đối với HTPL

Đối với mỗi chính sách cụ thể, tùy theo mục tiêu chính sách và quy mô,phạm vi ảnh hưởng đến các đối tượng liên quan, cần nghiên cứu và sơ bộ sànglọc để xác định và lựa chọn đánh giá một số nội dung/ kênh tác động chủ yếutrong số những nội dung được gợi ý trong Nghị định số 34/2016, được sửa đồi,

bồ sung bởi Nghị định 154/2020

34

1.7 Quy trình đánh gia tác động chính sách

Quy trình đánh giá tác động chính sách biến đổi liên tục và không có mộtquy trình chung chuẩn mực nao được coi là bắt buộc trong lý thuyết về đánh giá

tác động của chính sách Xây dựng quy trình đánh giá tác động chính sách tùy

thuộc vào việc lựa chọn mô hình, đặc điểm lập pháp riêng của từng quốc giacũng như tham vấn ý kiến từ các chuyên gia Tuy nhiên, khảo sát từ thực tiễnđánh giá tác động chính sách của nhiều quốc gia cũng như các tài liệu học thuật,quy trình đánh giá tác động chính sách thường bao gồm các bước sau:

- _ Xác định van đề chính sách

- _ Cơ sở thực hiện đánh giá tác động chính sách

- Xac định mục tiêu đánh giá và các phương án chính sách được đánh giá

- _ Xác định các tiêu chí quyết định chính sách và logic xây dựng tiêu chi

Tùy vào quy định pháp luật của từng quốc gia, quy trình đánh giá tác động

chính sách sẽ có sự khác biệt Tại Việt Nam hiện nay, quy trình DGTDCS được thực hiện trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo quy định

của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, sửa đổi, bồ sung 2020.Bước 1: Lập kế hoạch và chuẩn bị đánh giá tác động chính sách:

Bước này gồm 02 công việc chính:

- Mô tả vẫn đề thực tiễn cần giải quyết; mục tiêu và nội dung của chínhsách để giải quyết vấn đề; các giải pháp dự kiến để thực hiện chính sách Đâythực chất là tóm tắt lại kết quả của việc xây dựng nội dung chính sách trong quytrình xây dựng chính sách, chủ thé DGTDCS phải nêu được van dé cần giảiquyết là vấn đề gì, mục tiêu mà Nhà nước mong muốn đạt được sau khi áp dụngchính sách để giải quyết vấn đề của thực tiễn là gì, các giải pháp chính sách dựkiến bao gồm những giải pháp nào?

35