Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương việt nam

Vềvấnđềbảođảm,bảovàcơchếkiểmsoáttựquảnđịaphương Thứnhất,vấn đề bảo đảm, bảo vệ quyền TQĐP:Việc áp dụng chế độ TQĐP ở mỗi quốc gia suy cho cùng là một chính sách mangtính nội bộ và phần l

TP.HỒCHÍMINH–NĂM2020

CHẾĐỘTỰQUẢNĐỊAPHƯƠNG TRÊNTHẾ GIỚI VÀVẤNĐỀÁPDỤNGTRONGĐỔIMỚITỔCHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM

Tôi xin camđoan luận án nàylà công trình nghiên cứu của tôi, chưa công bốvà chưa sử dụng trong việcbảo vệ cấp học vị nào trướcđó Việc sử dụng các tài liệu, số liệu liên quan trong luận án đều được trích dẫn theo đúng quy định.

NguyễnThịThiệnTrí

CHƯƠNG1 : T Ổ N G Q U A N T Ì N H H Ì N H N G H I Ê N C Ứ U L I Ê N QUAN ĐẾNĐỀTÀILUẬNÁN 06

1.1 Tìnhhìnhnghiêncứuởnướcngoàiliênquanđếnđềtài 06

1.2 TìnhhìnhnghiêncứuởViệtNam 15

1.3 Đánhgiátổngquantìnhhìnhnghiêncứu 20

CHƯƠNG2:LÝLUẬNVỀCHẾĐỘTỰQUẢNĐỊAPHƯƠNG 26

2.1 Kháiniệmchếđộtựquảnđịaphương 26

2.1.1 Địnhnghĩatựquảnđịaphương 26

2.1.2 Cơsởcủachếđộtựquảnđịaphương 29

2.1.2.1 Phitậptrunghóaquảnlýđịaphương–xuhướngtoàncầu 29

2.1.2.2 Phânc h i a đ ơ n v ị h à n h c h í n h l ã n h t h ổ t h à n h đ ơ n v ị h à n h c h í n h -l ã n h t h ổ t ự n h i ê n v à đ ơ n v ị h à n h chính -l ã n h thổ nhântạolàcơsởvềtổchứcchếđộtựquản địaphương 33

2.1.3 Lýthuyếtquyềntựnhiênvàtínhphinhànướccủachếđộtựquản địaphương 37

2.1.3.1 Lýthuyếtquyềntựnhiênvàchếđộ tựquảnđịaphương 37

2.1.3.2 Tínhphinhànướccủachếđộ tựquảnđịaphương 38

2.1.4 Đặctrưngcủachếđộtựquảnđịaphương 42

2.2 Nguyênt ắ c , n ộ i d u n g v à p h ạ m v i t ự q u ả n c ủ a c h ế đ ộ t ự q u ả n đ ị a phương 49

2.2.1 Nguyêntắccủachếđộtựquảnđịaphương 49

2.2.2 Cácnộidungtựquảncủachếđộtựquảnđịaphương 51

2.2.2.1 Tựquảnvềchínhtrị 51

2.2.2.2 Tựquảnvềhànhchính 56

2.2.2.3 Tựquảnvềtàichính 57

2.2.3 Phạm vitựquảncủachếđộtựquảnđịaphương 63

2.3 Bảođảm,bảovệvàcơchếkiểmsoáttựquảnđịaphương 70

2.3.1 Bảođảm,bảovệquyềntựquảncủađịaphương 70

2.3.1.1 Bảođảmquyềntựquảncủađịaphương 70

2.3.1.2 Bảovệquyềntựquảncủa địaphương 73

2.3.2 Kiểmsoátđốivớicơquantựquảnđịaphương 76

2.4 Vaitròvàhạnchếcủachếđộtựquảnđịaphương 79

2.4.1 Vaitròcủachếđộtựquảnđịaphương 79

2.4.2 Nhữnghạnchếcủachếđộtựquảnđịaphương 84

Chương3 : L Ị C H S Ử T Ự Q U Ả N Đ Ị A P H Ư Ơ N G V À Đ Ặ C T R Ư N G T Ự Q U Ả N Đ Ị A P H Ư Ơ N G V Ù N G N Ô N G T H Ô N V À Đ Ô T H Ị T R Ê N THẾ GIỚI 89

3.1 Nguồngốchìnhthànhvàsựpháttriểncủachếđộtựquảnđịaphương 89

3.1.1 Giaiđoạncổ,trungđại 90

3.1.1.1 CácquốcgiaAnh,Mỹ 90

3.1.1.2 CácnướcchâuÂu-lụcđịa 94

3.1.1.3 NướcNga 97

3.1.2 Lịchsửtựquảnđịaphươnggiaiđoạncậnhiệnđạivàngàynay 100

3.1.2.1 ỞcácnướcAnh,Mỹ 100

3.1.2.2 CácnướcchâuÂu-lụcđịa 103

3.1.2.3 Cácnướchậuxãhộichủnghĩa 107

3.1.2.4 MộtsốnướcchâuÁ 109

3.2 Đặct r ư n g c ủ a t ự q u ả n đ ị a p h ư ơ n g ở v ù n g n ô n g t h ô n v à đ ô t h ị t r ê n t h ế giới 112

3.2.1 Đặctrưngcủatựquảnđịaphươngởvùngnôngthôn 112

3.2.2 ĐôthịhóavàđặctrưngTQĐPởđôthị 117

3.2.2.1 Đôthịhóavànhucầuhìnhthànhchếđộtựquảnđôthị 117

3.2.2.2 Đặctrưngcủachếđộtựquảnđịaphươngvùngđôthị 120

Chương 4: YẾU TỐ TỰ TRỊ, TỰ QUẢN TRONG LỊCH SỬ VÀ HIỆN TẠI CỦA MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM VÀ VẤN ĐỀ ÁPDỤNG CHẾ ĐỘ TỰQUẢN ĐỊA PHƯƠNGTRONG ĐỔIMỚICHÍNH QUYỀNĐỊAPHƯƠNGHIỆNNAY 130

4.1 Nhữngyếutố tựt r ị trongtổ ch ức chính quyềnđịaphương Việ t Nam thờiphongkiến 130

4.1.1 KháiquátlịchsửchếđộtựtrịlàngxãởViệtNam 130

4.1.2 NhữngyếutốtựtrịtrongchếđộlàngxãViệtNam thờiphongkiến 131

4.1.3 NhữnggiátrịlịchsửcủachếđộxãthôntựtrịởViệtNamđốivới nềnhànhchính–chínhtrịViệtNam 134

4.2 Yếut ố t ự q u ả n t r o n g m ô h ì n h t ổ c h ứ c c h í n h q u y ề n đ ị a p h ư ơ n g Việt Namvàhệquảcủanó 135

4.2.1 Yếutốtựquảntrongtổchứcchínhquyềnđịaphươngtừsau1945 đếnLuậtTổchứcchínhquyềnđịaphương2015 135

4.2.1.1 Yếutốtựquảntrongtổchứcchínhquyềnđịaphươngtừsau 1945đếntrướcLuậtTổchứcchínhquyềnđịaphương2015 135

4.2.1.2 Yếutốtựquảntrongmôhình tổ chứcchínhquyền địaphương từLuậtTổchứcchínhquyềnđịaphương2015 138

4.2.2 Hệquảcủayếutốtựquảntrongmôhìnhtổchứcchínhquyềnđịa phương 144

4.3 Nhữnghạtnhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphươngcóthểtiếpnhận trongđổimớichínhquyềnđịaphươngởViệtNamhiệnnay 151

4.4 Nhữngc ơ s ở c h o v i ệ c á p d ụ n g n h ữ n g h ạ t n h â n h ợ p l ý c ủ a c h ế đ ộ tự quảnđịaphươngtrongđổimớichínhquyềnđịaphươngViệtNamhiệnnay 156

4.4.1 Những tiền đề lịch sử, chính trị, pháp lý có ý nghĩa cho việc đổi mới tổ chức chínhquyềnđịaphương nước ta theohướngápdụngcác hạt nhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphương 156

4.4.1.1 Chủ trương, đường lối của Đảng có thể hiện quan điểm đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương vàbảo đảms ự t ự c h ủ , t ự c h ị u t r á c h n h i ệ m c ủ a c h í n h q u y ề n địa phương 156

4.4.1.2 Nhữngquyđịnhphápluậtcóthểhiệntinhthầntựquảnđịa phương 160

4.4.1.3 Những kinh nghiệm của chế độ tự trị làng xã Việt Nam thời

phongk i ế n c ó t h ể á p d ụ n g c h o c ả i c á c h c h í n h q u y

ề n địa phươngtheohướngtựquản 162

4.4.2 Thựctiễncảicáchchínhquyềnđịaphươngđãvàđangđượcthực

hiệnvànhữngbàihọckinhnghiệm 164

4.5 Nhữngg i ả i p h á p đ ổ i m ớ i c h í n h q u y ề n đ ị a p h ư ơ n g ở V i ệ t N a m theo hướngápdụngcáchạtnhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphương 171

4.5.1 Tổchứcvàphânchialạiđơnvịhànhchínhlãnhthổ 171 4.5.2 Môhình chínhquyềnđịaphươngViệtNam theohướngápdụngcác

hạtnhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphương 173

4.5.2.1 Môhìnhchung 173 4.5.2.2 Nhữnggiảiphápđổimớitổchứcchínhquyềnđịaphươngở

vùngnôngthôn 180 4.5.2.3 Nhữnggiảiphápđổimớitổchứcchínhquyềnđịaphươngở

đôthị 182 4.5.2.4 Vấn đềđổimớiĐảnglãnhđạovà kiểmsoátquyềnlựcđốivới

chínhquyềnđịaphươngtrongđiềukiệnmới 185 4.5.2.5 Giảiphápvềchếđộbầucử,trưngcầuýdân,tổchứcnhânsự, kỹ thuật

lập pháp khi đổi mới mô hình chính quyềnđịap h ư ơ n g theohướngápdụngnhữnghạtnhânhợp lýcủachế

độtựquảnđịaphương 187

KẾTLUẬNCỦALUẬNÁN 190

1 Sựcầnthiếtcủaviệcnghiêncứuđềtài

Phương thức tổ chức CQĐP là nội dung hành chính – chính trị cơ bản của tất cả cácquốc gia Ở mỗi nhà nước, tùy vào điều kiện chính trị, dân cư, văn hóa, truyền thống pháp

lý sẽ lựa chọn một phương thức phù hợp điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền TƯ và

ĐP Cho đến nay, có hai trường phái/ nguyên tắc đối lập nhau là tập trung và phi tập trung,tuy vậy, không có nhà nước nào chỉ áp dụng nguyên tắc tập trung hoặc phi tập trung màluôn có sự kết hợp giữa hai nguyên tắc nàytheo một tỷlệ nhất định tùyvào nhu cầu chính trị

và mục tiêu quản lý trong từng giai đoạn khác nhau Dù không mâu thuẫn,nhưngsovớitậptrungthìphitậptrungtrong quá trìnhpháttriển,luônlàphươngthức ưu thế hơn vìtính hiệu quả cũng như những giá trị dân chủ mà nó mang lại chonhà nước.C ó n h i ề u

ĐP Ở Việt Nam, đã có một thời gian dài nước ta áp dụng chế độphân cấp quản lý, mà hiện

nay quy định trong Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (viết tắt là Luật Tổ chức

CQĐP)l à “phân quyền, phân cấp, ủy quyền”- mà về cơ bản không có sự thayđổi về chất so

với phân cấp quản lý trước đây Về bản chất, “phân cấp quản lý” hay“phân quyền, phân cấp,

ủy quyền” là những phương thức được hình thành trên nền tảng của nguyên tắc tập trung dânchủ, trong đó tập trung, tập quyền là chủ đạo Về lý luận, rõ ràng, các nguyên tắc phân địnhthẩm quyền này là những cách gọi né tránh và không được hình thành trên cơ sở một lýthuyết khoa học minh định Từ đóm ô h ì n h t ổ c h ứ c C Q Đ P V i ệ t N a m l à m ô h ì n h

2tham gia vào quá trình hội nhập khu vực và quốc tế mà ở đó mẫu số chung của phân chiaquyền lực theo chiều dọc là xu hướng TQĐP.

Thứ hai, về những hạn chế của mô hình CQĐP nước ta và nhu cầu đổi mớit h e o h ư ớ n g t i ế p t h u h ạ t n h â n h ợ p l ý c ủ a c h ế đ ộ T Q Đ P

Do đặc thù về lịch sử và nhiều nguyên nhân khác mà Việt Nam có một thời giandàiáp dụngcơchế quảnlýtậptrung Trong điềukiệnmới,việc chuyểnđổimôhìnhquản lý từ tậptrung sang phi tập trung là bức thiết Dù vậy, sau nhiều lần cải cách, mô hình tổ chức CQĐPViệt Nam vẫn loay hoay trong các khái niệm “phân quyền, phân cấp, ủy quyền” thiếu sựnghiên cứu đầyđủ, căn cơ, có tính hệ thống Xét về chính trị, những hạn chế của thể chếCQĐP hiện tại sẽ gây nên sự phản kháng từ phía người dân vì dân chủĐ P b ị x e m n h ẹ ,

Từ những cấp thiết nêu trên, chúng tôi cho rằng, việc nghiên cứu thấu đáo cơ sở lýluận của chế độ TQĐP trên thế giới để có một sơ sở lý luận, thực tiễn cho việc đổi mớiCQĐP Việt Nam theo xu hướng tiếp nhận những hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP phùhợp với truyền thống chính trị - pháp lý nước ta là điều cần thiết Do đó, tác giả chọn đề

tài“Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức

chính quyền địa phương Việt Nam”làm Luận án Tiến sĩ của mình.

2.2 Nhiệmvụnghiêncứu

Một là,làm rõ lý luận về chế độ TQĐP trên thế giới và chứng minh được tính ưu việt

của nó so với các nguyên tắc tổ chức CQĐP khác, đồng thời xác định được nhữngn é t

đ ặ c t r ư n g c ủ a c h ế đ ộ T Q Đ P c ó t h ể á p d ụ n g đ ư ợ c t r o n g v i ệ c đ ổ i

m ớ i c h í n h q y ề n Đ P V i ệ t N a m

Hailà,làmrõtínhcấpthiếtcủaviệcđổimớitổchứcCQĐPởnướctahiệnnay

Balà,chứngminhđượcrằngviệc tiếpnhậnnhững nộidunghợplýcủachếđộ

TQĐP trong việc đổi mới CQĐP hiện nay là phù hợp

Bốn là,đề ra được những giải pháp cụ thể cho việc đổi mới tổ chức CQĐP ở Việt Nam

theo hướng tiếp nhận những nội dung hợp lý của chế độ TQĐP

3 Đốitượngvàphạmvinghiêncứu

3.1 Đốitượngnghiêncứu

Nguồn gốc ra đời, bản chất, đặc trưng, ý nghĩa, nội dung, mô hình của chế độTQĐP Yếu tố tự trị trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam và hiện nay, chính sách củaĐảng, pháp luật của nhà nước, thực tiễn tổ chức và hoạt động của CQĐP, định hướng cảicách hành chính, mục tiêu phát triển đất nước, xu hướng đổi mới, truyền thống pháp lý

Ý, Đức… Hay những quốc gia có chế độ TQĐP phát triển mạnh hiện nay như: các nước

EU, Mỹ, Singapore, Nhật Bản… Sau nghiên cứu nước ngoài, luận án tập trung nghiên cứu

về thực tiễn Việt Nam

4 Cơsởlýthuyếtvàphươngphápnghiêncứu

4.1 Cơsởlýthuyết

Đểđạtđượcmụctiêuvàkếtquảnghiêncứu,Đềtàidựavàocơsởlýthuyếtsau:

Thú nhất,các quan điểm, học thuyết, lý luận về TQĐP; Bao gồm: lý thuyết về tập

trung và phi tập trung, trực tiếp hơn là lý thuyết phân quyền, tản quyền và quan điểm vềphân cấpquảnlý ởViệtNam.Nhữnglýthuyếtnàyđóngvàitròluận giảicơsởlýluậnvà xu hướngvận động của chế độ TQĐP

Thúhai,quanđiểm,lý thuyếtvề dânchủ,vềnhànướcphápquyền xã hộichủ nghĩa, quyền

con người, quyền công dân Các lý thuyết này là cơ sở cho việc nghiên cứu giá trị cốt lõi củachế độ TQĐP và tính quy luật của chế độ này, đồng thời làm rõ sự mâu thuẫn trong mô hình

tổ chức CQĐP nước ta

Thú ba, các nguyên tắc hiến định, các lý thuyết pháp lý vềCQĐP Các nguyên

tắc, lý thuyết pháp lý dùng để luận giải cho thực trạng tổ chức CQĐP nước

ta, định hướngđ ổ i m ớ i t ừ v i ệ c á p d ụ n g h ệ l ý l u ậ n T Q Đ P

4.2 Phươngphápnghiêncứu

- Phươngpháplu¾nvàhướngtiếpc¾ncủađềtàinghiêncúu

Tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủnghĩa Mác-LêNin.

Đề tài đi theo cách tiếp cận truyền thống là từ lý luận chung đến thực tiễn, từ cáichung và phạm vi rộng đến cái riêng và phạm vi hẹp, từ vấn đề nền tảng đến vấn đề cụt h ể

sử dụng kết hợp thêm các phương pháp khác như:

Chương 1: Để đánh giá được tổng quan tình hình nghiên cứu, những gì đã nghiêncứu và những gì cần phát triển thêm tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp,nghiên cứu so sánh

Chương 2, 3: Sử dụng thêm phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết để tổnghợp những nội dung lý luận của chế độ TQĐP Bên cạnh đó, sử dụng phương pháp phânloại và hệ thống hóa lý thuyết, tổng kết để làm rõ những đặc trưng cơ bản của chế độTQĐP ở nông thôn và đô thị trên thế giới

Chương 4: Ngoài phương pháp tổng hợp lịch sử, sử dụng thêm phương pháp nghiêncứu thực tiễn, tổng kết để làm rõ thực trạng tổ chức CQĐP Việt Nam từ lịch sử đến hiệntại, kết hợp phương pháp giả thuyết, kiểm chứng để đưa ra những giải pháp cụthể

5 Cáimớicủađềtài:

Thú nhất,phân tích, minhchứng,luậngiải đầyđủvề cơsởlýluận,cơsởkhoa học và thực

tiễn của chế độ TQĐP trên thế giới; theo đó, những nội dung lý luận chuyên sâu về chế độTQĐP được trình bày toàn diện;

Thú hai,phác họa, minh chứng lịch sử hình thành chế độ TQĐP trên thế giới, quá

trình phát triển và xu hướng của chế độ TQĐP

Thú ba,xác lập về lý thuyết và thực tiễn những đặc trưng của mô hình TQĐP ở vùng

đô thị và nông thôn, đặc biệt là những ứng dụng trong đổi mới CQĐP Việt Nam

Thú tư,phân tích và đánh giá yếu tố tự trị trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam

trong lịch sử và hiện tại cũng như những kinh nghiệm có thể tiếp thu trong đổi mới tổ chứcCQĐP Việt Nam

Thú ba,lý giải rõ sự hòa hợp giữa những đặc trưng của chế độ TQĐP với

điềuk i ệ n chínhtrị,kinhtếxãhộiđặcthùcủa ViệtNamvà đặtvấnđề tiếpthunhữngđặc trưnghợplýcủachếđộTQĐPvàođổimớitổchứcCQĐPViệtNamởvùngnôngthônvàđô

thị Luận giải nhữnghiệu quả chính trị, kinh tế- xã hội có thể đạt được từ việc đổi mớiC Q Đ P t h e o h ư ớ n g t i ế p t h u h ạ t n h â n c ủ a c h ế đ ộ

Chương 3:Lịch sử tự quản địa phương và đặc trưng tự quản địa phương vùng nông

thôn và đô thị trên thế giới

Chương 4:Yếu tố tự trị, tự quản trong lịch sử và hiện tại của mô hình chínhq u y ề n

đ ị a p h ư ơ n g V i ệ t N a m v à v ấ n đ ề á p d ụ n g c h ế đ ộ t ự q u ả n đ ị a

p h ư ơ n g t r o n g đ ổ i m ớ i c h í n h q u y ề n đ ị a p h ư ơ n g ở V i ệ t N a m h i ệ n

n a y

1.1.1 Về khái niệm chế độ tự quản địa phương

Thứnhất,vềđịnhnghĩatựquảnđịaphương.

Định nghĩa khoa học về TQĐP được phần lớn các học giả đồng tình là:đó là một

đơn vị chính quyền trong một nhà nước, có chủ quyền, có thẩm quyền giải quyết các vấn

đề thuộc nội bộ ĐP, được quản lý bởi bộ máy ĐP là những người được bầu bởi cư dân ĐPtheolu¾tđịnhvàhoạtđộngtheotheoquy địnhcủatrungương Hayở mộtnghĩađơn giản hơn

thì:chính quyền TQĐP, về cơ bản, là một thực thể xã hội có sự hiệp nhất cao,l à

m ộ t kiểu CQĐP của người dân,do ngườidân và vì ngườidân Mộtsố nghiên cứu điển

hình có nội dung này như: (1) Durga Kanta Sarmah (1997),Political Science,new ages

international limited publisher,C h ư ơ n g 1 8 ; ( 2 ) A L – H o s s i e n i e C A ,

C h o w d h u r y M S I s l a m F ( 2 0 1 2 ) , Empowering Rural Women in Bangladesh:

The Role of Union Parishad as a Local Self-government Body, SUST Journal of Public

Administration, 2(1)D e c e m b e r 2 0 0 9 , p u b l i s h e d i n A u g u s t 2 0 1 1 , I S S N

2 0 7 3 - 8 2 9 3 ; ( 3 ) F a k h r u l I s l a m ( 2 0 1 5 ) , The role of local self-government

institution for deepening democracy at the grass-root level in Bangladesh, Journal of

Public Administration and Policy Research, Vol 7(2);

Thứhai,vềcơsởlýthuyếtcủaTQĐP

Về phi tập trung hóa:Chế độ TQĐP được hình thành trên cơ sở của nguyên tắc

phânquyền-mộthìnhthứccủaphitậptrunghóaquảnlý.Phit¾ptrungđượccáctácgiả khẳng định

như sau:

(1) Theo UNDP (1998),Factors to Consider in Designing Decentralized

Governance Policies and Programmes to Achieve Sustainable People - Centered Development,Management Development and Governance Division, February: phi tập

trung hóa không chỉ là cải cách khu vực công, không chỉ là dịch vụ công hay cải cáchhành chính, nó là một chỉnh thể và theo UNDP phi tập trung hóa nên được gọi là phi tậptrung hóa quản lý

(2) J.M.Cohen, S.B.Peterson (1999),Administrative Decentralization: Strategies

for Developing Countries 1 , West Hartford, Kumarian Press Inc Theo tác giả, nếu căn cứ

vào mục đích thì phi tập trung hóa được phân thành 4 hình thức là: chính trị, không gian,thị trường và quản lý Tuy nhiên, phần lớn các tài liệu nghiên cứu về phi tập trung hóađều chỉ tập trung vào một trong bốn hình thức nêu trên là phi tập trung quản lý

(3) JamesKatorobo(2005),Decentralizationandlocalautonomyforparticipatory

democracy,Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and

Transparent Governance, Republic of Korea: phi tập trung là sự chuyển giao quyền lựcv ề

c h í n h t r ị , t à i c h í n h v à h à n h c h í n h c h o c h í n h q u y ề n c ấ p d ư ớ i v à

t r o n g c ù n g h ệ t h ố n g2

(4) Alper Ozmen (2014),Notes to the concept of decentralization,European

Scientific Journal, edition vol.10, No.10 Tác giả cho rằng phi tập trung là một loạtcácc ả i c á c h h à n h c h í n h - c h í n h t r ị n h ằ m c h u y ể n g i a o t r á c h n h i ệ m ,

n g u ồ n l ự c v à t h ẩ m q u y ề n t ừ c ấ p t r ê n x u ố n g c ấ p d ư ớ i c ủ a n h à

n ư ớ c

Về các hình thức của phi tập trung quản lý,theo các tác giả: (1) J.M.Cohen và

S.B.Peterson (1999),Administrative Decentralization: Strategies for Developing

Countries 3 , West Hartford, Kumarian Press Inc;(2) World Bank (2000),World development report 1999/2000 “Decentralization: Rethinking Government”,W a s h i n g t o n , D C W o r l d B a n k ; ( 3 ) S e r d a r Y i l m a z , Y a k u p

B e r i s , R o d r i g o S e r r a n o - B e r t h e t ( 2 0 0 8 ) , Local Government Discretion and Accountability: A Diagnostic Framework for LocalGovernance,Socialdevelopment papers

localgovernanceand accountabilityseries Paper No 113, mục 1 thì phi tập trung quản lý gồm

ba hình thức: tản quyền, ủyquyền và phân quyền Trong đó, phân quyền là nội dung cốt lõicủa khái niệm phi tập trung và phi tập trung thường được nói đến qua hình thức phân quyềnmặc dù tản quyền, ủy quyền cũng là hai hình thức của phi tập trung

Về phân quyền trong chế độ TQĐP:quan điểm phổ biến xác định rằng: phân quyền

là cơ sở lý thuyết, là nền tảng lý luận của TQĐP, nói cách khác, TQĐP là kết quả tấtyếucủa phân quyền.Vìlýdonàymànhiềuhọc giả vẫndùngthuậtngữ phân quyềnvà TQĐP thaythế cho nhau trong nhiều trường hợp Các tác giả có khẳng định này như: (1)

2World Bank (1998), World development report “Decentralization: Rethinking Government” Washington,

DC.World Bank.

3Xemthêm: UNDP (1999),Decentralization: a samplingofdefinitions, Workingpaper prepared inconnection with the

Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance,

October; Nguyễn Cửu Việt (2010),Tổ chúc đơn vị hành chính - lãnh thổ: Cơ sở của cải cách hành chínhĐP,tạpc h í

K H P L , s ố 5

Transparent Governance, Korea; (3) Merilee S Grindle (2007),Going

Local,decentralization democration, and the promise of good governance,Princeton

University Press Published;

từ nhà nước Quan điểm này được đề cập trong nhiều tácp h ẩ m , n ổ i b ậ t l à : ( 1 )

C l a y t o n P G i l l e t t e v à L y n n A B a k e r ( 1 9 9 9 ) , Local government law –

case and materials,Aspen law & Business (mục A Chương 3); (2) David J McCathy, JR,

Laurie Reynolds (2003),Local government law – in a nutshell,Thomson west, trong tiết 1 mục B chương 1;( 3 ) E d y t a S o k a l s k a ( 2 0 1 5 ) , The concepts of the local self-

government in Poland in the first years of regaining independence, Studia

Prawnoustrojowe 28, UWM; (4) Thomas Linzey, Daniel E Brannen Jr va Elizabeth

Dunne (2015),The people’s right of local, community self government, The community Environmental Legal Defense Fund, (mục A, phần I); (5) Tasneem Sikander (2015),A

Theoretical Framework of Local Government, International Journal of Humanities and

Social Science, Vol 5, No 6(1)

Thứ tư, tính phi nhà nước của chế độ tự quản địa phương.Về vấn đề nay, hiện có

hai quan điểm khác nhau:

Quan điểm 1: khẳng định chế độ TQĐP mang tính quyền lực nhà nước, là sự tiếp

nối của quản lý nhà nước Quan điểm nàyđược khẳng định bởi tác giả: Norbert Kersting,

Angelika Vetter (2003),Reforming Local Government in Europe_ Closing the Gap

between Democracy and efficiency, Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH.

Quan điểm 2: là quan điểm có cơ sở lý luận và được chấp nhận hơn so với quan

điểm 1 Quan điểm này khẳng định chế độ TQĐP không mang tính quyền lực nhà nước,khônglàsựtiếpnốicủaquản lý nhànước.Tácgiả nổibậtcó quan điểmnàylà:M i r o s l a v

K o b a s a ( 2 0 1 2 ) , Local self – government in Balarus: How to shift myth to

reality,school of young managers in public administration, Minsk.

Thứnăm,cácđ¾ctrưngcủatựquảnđịaphương:

Một,đặc trưngvề tính độc lập, các ĐP cósự độc lậptrongviệc quyết địnhcác vấn

đềcótínhchất ĐP.Mốiquanhệgiữachínhquyền TQĐPvà chínhquyền TƯlà mốiquan hệ độclập, tương hỗ, chỉ có tính hành chính trong một số trường hợp nhất định Có các công trình

như: (1) Rodney L Mott (1949),Home rule for America’s Cities, American MunicipalA s s o c i a t e ; ( 2 ) M a r k o K a m b i c ( 2 0 0 8 ) , S e l f -

g o v e r n m e n t a n d A u t o n o m y of

Statutory Municipalities in the Light of Historical Sources for theP r o v i n c i a l

C a p i t a l of Ljubljana, Lexlocalis– Journal of local self government, vol.6, No.4; (3)

Núria Boscha n d J o s é M D u r á n ( 2 0 0 8 ) , Fiscal Federalism and Political

Decentralization: Lesson from Spain, Germany and Canada,Edward Elgar Publishing

Limited;

Hai,CQĐP tự quản được thành l¾p với hai chúc năng cơ bản là chúc năng chính

trị và chúc năng công cộng.Chức năng chính trị đòi hỏi chính quyền TQĐP là nơi thực

hiện quyền làm chủ của nhân dân, chức năng công cộng đòi hỏi chính quyền TQĐPlàn ơ i c u n g ứ n g t ố t n h ấ t c á c d ị c h v ụ t ố t n h ấ t c h o

nutshell, Thomson west

Ba, đặc trưng về tổ chức bộ máy chính quyền TQĐP Theo (1) Walter RoyHuber

(1997),California State and Local Goverment in Crisis,Educational Textbook, 3rd edition, tr.55; (2) David J McCathy, Laurie Reynolds (2003),Local government law – in

anutshell,Thomsonwest thìcácĐPtựquản cóbộmáyriêngkhông nằmtrongcơcấutổ chúc bộ máy nhà nước.

Bốn,đặc trưng về chế độ tài chính: Theo các tác giả: (1) Nico Steytler,The play

and role of local government in federal system, Konrad-Adenauer-Stiftung; (2) The

World Bank Eastern Europe and Central Asia (2003),Local Self-Government andCivic

Engagement in Rural Russia, World bank; (3) UnHabitat (2009),Guide to Municipal Finance, United Nations Human Settlements Programme; (4) Zhou Gideon& Chilunjika

Alouis (2013),The Challenges of Self-Financing in Local Authorities The Case of

Zimbabwe,International Journal of Humanities and Social Science, Vol 3, No 11; June

thì các cộng đồng TQĐP có tài sản riêng, ngân sách riêng, hạch toán độc l¾p.

Năm,trách nhiệm độc l¾p của chính quyền TQĐP Theo(1) René Seerden, Frits

Stroink,Administrative law of European Union, Its member states and the UnitedStates,

intersenia Uitgever Antwerpen – Groningen; (2) David J McCathy, Laurie Reynolds

(2003),Local government law – in a nutshell,Thomson west thì chính quyền TQĐP cót ư

(1) K Zsnmbokt và M Bell (1996),Local self-government in Central and

EasternE u r o p e : D e c e n t r a l i z a t i o n o r D e c o n c e n t r a t i o n , E n v

i r o n m e n t a n d P l a n n i n g ,

Government and Policy, Vol.15; (2) Fred Lazin (2013),Local government Reforms in Eastern Europe after the collapse of the Xoviet Union: Some Observation,

Europeanization of Public Administration and Policy: Sharing Values, Norm andpractices 4/ 2013, Croaria Cả hai tác phẩm đều nêu quan điểm về cải cách CQĐP ởTrung và Đông Âu và các nước mới độc lập thuộc Liên Xô cũ rằng: cải cách CQĐP theohướng tự quản là hành trình dân chủ tất yếu nhưng không như nhau ở các quốc giasauc ả i t ổ v ì n ó p h ụ t h u ộ c v à o t ì n h h ì n h t h ự c t ế t ạ i m ỗ i n h à n ư ớ c ,

m ỗ i q u ố c g i a n ê n c ó m ộ t p h ư ơ n g t h ứ c r i ê n g

(3) Shinichi Ichimura và Roy Bahl (2009),Decentralization Policies in asian

Development,World Scientific Publishing Co Pte Ltd Tác giả khuyến nghị những quốc

gia có thời gian dài áp dụng chế độ tập trung đặc thù của Châu Á thì vấn đề đổi mớiCQĐP không nên đi từ chính trị mà đi từ góc độ phát triển kinh tế và xã hội dân sự

(4) Phan Thị Lan Hương (2012), Luận án tiến sĩ,“Reforming local government in

VietNam, lesson learned from Japan”, Nagoya University Luận án đề xuất những kiến

nghị cho việc đổi mới CQĐP Việt Nam theo mô hình tự quản trên cơ sở tiếp thu một số

ưu điểm phù hợp của chế độ TQĐP Nhật Bản

(1) Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003),Reforming Local Government in

Europe_ Closing the Gap between Democracy and efficiency, Springer Fachmedien

Wiesbaden GmbH; (2) HowardE l c o c k ( 2 0 0 5 ) , Local government - Policy and

management in local authorities, published in the Taylor & Francis e-Library, chương 5,

phần III: cả hai tác phẩm này đếu cho rằng chính quyền TQĐP bảo vệ và phát huy quyềnlàm chủ của người dân và cung cấp các dịch vụ theo một cách thích hợp tại ĐP

(3) Bekir Parlak, M Zahid Sobaci, Mustafa Okmen (2008),The evalution of

restructured local government in Turkey within the context of the european charter on local self government, Ankara Law Review, Vol 5 No 1, pp 23-52 Các giá trị cơ bản

của chính quyền TQĐP có thể được thể hiện bởi các khái niệm về tự do, bình đẳng vàphúc lợi

(4) Jerzy Regulski, Jacek Drozda (2015),Building local government - Lessonsof

experience from the Polish transition, International Bank for Reconstruction and

Development / The World Bank: về vấn đề này, tác giả khẳng định: không thể cómộtn ề n d â n c h ủ t h ự c t h ụ n ế u k h ô n g á p d ụ n g c h ế đ ộ

T Q Đ P

Thứ hai,mặc dù có nhiều ưu điểmnhưng chính quyền TQĐP vẫn có hạn chế nhất

định Theo (1) Keith L Miller (2002),Advantages and Disadvantages of

localg o v e r n m e n t d e c e n t r a l i z a t i o n , a presentation to the caribbean conference on

local government and decentralization, Georgetown, Guyana; (2) David J Mccarthy, JR,

Laurie Reynolds (2003),Local government law – in a nutshell, Thomson west thì TQĐP có

thể là một trong những nguyên cớ dẫn đến sự bất bình đẵng giữa các ĐP, tình trạngc ụ c

b ộ Đ P , hoặc có thể tạora những mâu thuẩntạmthờigiữa lợi ích cục bộ ĐP và lợiích quốcgia…

1.1.3 Vềmôhìnhchínhquyềntựquảnđịaphươngởnôngthônvàđôthị

1.1.3.1 Chếđộtựquảnđịaphươngvùngnôngthôn

Thú nhất,về sự ra đời chế độ TQĐP ở vùng nông thôn Theo (1) The World Bank

Eastern Europe and Central Asia (2003),Local Self-Government and CivicEngagement in

Rural Russia,World bank;(2) M Warner & A Hefetz (2003),Rural and urban differences in privatization: limits to the competitive state,Environment and Planning C:

Government and Policy, vol.2; (3) Md.Taufiqul Islam, Koichi Fujita (2012),Dimensiono f

D e c e n t r a l i z a t i o n P r o c e s s a n d R u r a l L o c a l G o v e r n m e n t i n I n d i a :

A C o m p a r i s o n w i t h B a n g l a d e s h , Kyoto University Published, Kyoto thì đó là

nhằm bảo đảm sự phát triển vùng nông thôn ở khía cạnh kinh tế và chính trị, cụ thể hơn,

đó là sự phát triển bền vững, rút ngắn khoảng cách giữa nông thôn và thành thị

Thú hai,đặc trưng của mô hình chính quyền TQĐP vùng nông thôn Các tác giả như:

(1) The World Bank Eastern Europe and Central Asia (2003), LocalSelf- Government andCivic Engagement in Rural Russia, World bank; (2) Eyong Evelyn Manyi (2007),T h e s i s

“ L o c a l G o v e r n m e n t s a n d R u r a l D e v e l o p m e n t : A C a s e S t u d y o f

B u e a i n C a m e r o o n ” , U n i v e r s i t y o f O s l o ; ( 3 ) T a u f i q u l I s l a m( 2 0 1 4 ) , D e c e n t r a l i z a t i o n a n d r u r a l l o c a l g o v e r n m e n t i n I n d i a a n d

Theo quan điểm của các tác giả: (1) Diane Lang (1991),Dillon’s rule and the birth

of home rule,The municipal Reporter,D e c e m b e r , 1 9 9 1 ; ( 2 ) S R

E p s t e i n ( 1 9 9 9 ) , Ther i s e a n d d e c l i n e o f I t a l i a n C i t y S t a t e s ,

London school of economics, London, working paper, No 51; (3) Merilee S Grindle

(2007),Going Local, decentralization democration, and the promise of good governance, Princeton University Press Published; (4) Tasneem Sikander (2015),A Theoretical

Framework of Local Government,International

Journalo f HumanitiesandSocialScience,Vol.5,No.6thìtựquảnđôthịhìnhthànhdonhucầu

dịch vụ công, về dân chủ, về tự do, về văn minh và sự thịnh vượng Nó được hình thành vàphát triển từ chế độ tự trị của các thành bang thời cổ đại và đánh dấu những cột mốc pháttriển với cách mạng công nghiệp, cách mạng tư sản Pháp.

Thú hai,những nội dung liên quan đến đặc trưng của mô hình tự quản đô thị như:

cơ sở pháp lý thành lập, tính độc lập, bộ máy, chức năng, vấn đề tài chính được đề cập

trong một số tác phẩm điển hình như: (1) Rodney L Mott (1949),Home rule for

America’s Cities,American Municipal Association; (2) Enid Slack (2004),Models of government structure at the local level, the Association of Universities and Colleges of

Canada, Working Paper © 2004 IIGR, Queen’s University; (3) Osborne M Reynolda

(2008),Handbookoflocalgovernment;(4)ZhouGideon&ChilunjikaAlouis(2013),The

Challenges of Self-Financing in Local Authorities The Case of Zimbabwe, International

Journal of Humanities and Social Science, Vol 3, No 11

1.1.4 Vềnguyêntắc,nộidung,phạm vicủachếđộtựquảnđịaphương Thứ

nhất, về nguyên tắc của chế độ tự quản địa phương

Nguyên tắc TQĐP là một nội dung pháp lý chứ không phải lý luận Hiện tại, không

có một tiêu chuẩn hay nguyên tắc mang tính toàn cầu về TQĐP, ngay cả Hiến ChươngchâuÂuvềTQĐPvà HướngdẫnquốctếvềphânquyềnvàtăngcườngquyềnlựcĐPcủa Liên HợpQuốc (UN-Habitat) cũng chỉ cố gắng đưa ra nguyên tắc khung về TQĐP Theo đó, nguyêntắc TQĐP ở mỗi quốc gia là khác nhau và được quy định trong hiến pháp hoặc luật Tác

phẩm nổi bật thể hiện quan điểm này là: (1) Almaty (2002),Concept of Local

Self-Government: Formation and Development in the Republic of Kazakhstan,

conference“Decentralization and Local Self - Government in the Republic of

Kazakhstan: the First Stage of Civil Society Development”, Public Policy Research

t á c p h ẩ m : M e r i l e e S G r i n d l e ( 2 0 0 9 ) , Going Local: Decentralization,

Democratization and the Promise of Good Governance,Princeton University Press

Published

Tự quản chính trị Được hiểu là là quyền tự quyết cao nhất của CQĐP đối với các vấn đề có liên quan đến ĐP bao gồm tự chủ nhân sự và tự chủ trong ban hành quy định mang tính lu¾t ho¾c các chính sách riêng Một số tác phẩm điển hình có nghiên cứu nội

dung này như: (1) Michael Tkacik (2008), Characteristics of Forms of Autonomy,InternationalJournalOnMinority&GroupRights15,no.2/3(June2008):369-401;(2)

Merilee S Grindle (2009),Going Local: Decentralization, Democratization and the

Promise of Good Governance,Princeton University Press Published; (3) Ipek Ozkal

Sayan and Baris Ovgun (2014),The autonomy of the local government in Turkey: A

continous and current discussion, Humanities and Social Sciences Review, ISSN:

Swaziland, Ghana,ISBN 978- 952-213-520-9, The Association of Finnish Local and

Regional Authorities Helsinki, Finland; (3) Shinichi Ichimura, Roy Bahl

(2009),Decentralization policies in Asian development,World Scientific Publishing Co Pte Ltd; (4) Jude Okafor (2010),Local government financial autonomy in Nigeria:The

State Joint Local Government Account, Commonwealth Journal of Local Governance

Issue 6; (5) Andreas Ladner, Nicolas Keuffer and Harald Baldersheim (2015),Self-rule

Index for Local Authorities,Final report, Eu Commission.

Tự quản hành chính Được hiểu là quyền ra quyết định của CQĐP đối với các hoạt động tổ chúc – điều hành ở ĐP, thông thường đó là quyền tổ chúc điều hành các vụ việc phátsinhtrong phạmvi ĐP.Các công trìnhcó nghiên cứuvấnđề nàynhư:(1) Cristi Iftene

(2009),Measuring Administrative autonomy: Hungary experience, “Proceedings of the

fifth “Administrative and public management”, internatuonal conference, “public

institutions’ capacity to implement the administrative reforem process”, Bucharest, June

23 -24; (2) Ipek Ozkal Sayan and Baris Ovgun (2014),The autonomy of the local

government in Turkey: A continous and current discussion, Humanities and Social

Sciences Review, ISSN: 2165-6258: 3(2):443–454;

Thứba,vềphạm vicủaTQĐP,còngọilàmứcđộtựchủcủaĐP.

Hoàn toàn hợp lý khi nhóm tác giả: Akindiyo Oladiran, Imoukhuede Benedict K,

Nigieria: Experience 1999 till date,International Journal of Asian Social Science, 5(3) nói

rằng: không có một ĐP nào có chế độ tự chủ hoàn toàn trong một nhà nước có chủquyền

Do đó, mức độ tự quản của CQĐP là có giới hạn và giới hạn đó được xác địnhthôngquahaivấn đề: thứnhấtlàphạmvicác vấnđề thuộc thẩmquyềncủa ĐP vàthứhai là mức độcan thiệp của TƯ đối với các vấn đề đó

Về căn cứ xác định đâu là công việc thuộc phạm vi ĐP, theo các tác giả: (1)

RodneyL.Mott(1949),Homerulefor America’sCities, AmericanMunicipalAssociate;

(2) Salvador Parrado (2005),Assigning competences and functions to local governmenti n

f o u r E u m e m b e r s t a t e s : A c o m p a r a t i v e r e v i e w , A joint initiative of the

OECD andthe European Union, principally financed by the EU, UNED, Madrid, thì côngviệc thuộc phạm vi ĐP căn cứ vào hai yều tố: Quan điểm của TƯ (thể hiện mức độchuyển giao quyềnlực đếnđâu) và thứ hailàkhả năng củaĐP trongviệcđónnhậnnhữngthẩmquyền được chuyển giao, do đó sẽ không có một tiêu chuẩn chung choviệc xác định phạm vi TQĐP ở các nước khác nhau

Về mức độ can thiệp của chính quyền TƯ đối với chính quyền TQĐP theo quan

điểm chung của đa số các tác giả như: (1) Howard Elcock (2005),Local government –

Policyandmanagementinlocalauthorities,publishedintheTaylor&Francise-Library;

(2) A co-publication of the World Bank and United Cities and Local Goverments

(2008);Decentralization and local democracy in the world; (3) Merilee S Grindle (2009),Going Local: Decentralization, Democratization and the Promise of Good

Governance,Princeton UniversityPress Published… thì chính quyền TƯ có quyền tác

động, can thiệp vào tổ chức và hoạt động CQĐP bằng những biện pháp pháp lý, tài chínhthậm chí là quân sự, nhưng thẩm quyền này là không tuyệt đối, quan hệ giữa TƯ và ĐP làquan hệ cân bằng

1.1.5 Vềvấnđềbảođảm,bảovàcơchếkiểmsoáttựquảnđịaphương Thứ

nhất,vấn đề bảo đảm, bảo vệ quyền TQĐP:

Việc áp dụng chế độ TQĐP ở mỗi quốc gia suy cho cùng là một chính sách mangtính nội bộ và phần lớn được quyết định bởi ý chí của chính quyền TƯ nên vấn đề bảo đảm

và bảo vệ tính tự chủ của ĐP tự quản là nội dung của pháp luật quốc gia

Một,vấnđềbảođảmquyềnTQĐP:

Theo một số tác phẩm như: (1) Local Government Denmark (2009),The Danish

self local government system,Produced by (LGDK); (2) House of Commons

Communities and Local Government Committee (2009),The Balance of Power: Central

and Local Government, Sixth Report of Session; (3) Colin Copus (2010),Codifying the Relationship between Central and Local Government, Local Governance Research Unit,

Deparment of public policy… thì vấn đề bảo đảm quyền TQĐP nhìn chung sẽ được thựchiện thông qua hai cơ chế quan trọng nhất là cơ chế hiến pháp (bảo đảm hiến pháp) và cơchế hỗ trợ tài chính (bảo đảm tài chính)

Hai,vấn đề bảo vệ quyền TQĐP, một số công trình nổi bật như: (1) Các bài viết:

Josep MiR (1993), Notes on Judicial protection of local self government in the Spanish

system; Jorge Rogriguez Zapata (1993),Judicial interpretation of local self governmentvàEckartHien(1993), Th e Judicial interpretation oflocalselfgover nmentđ ư ợ c trình

bày trong cuốn sáchConference on the European Charter of LocalSelf-Government, Council of European public; (2) Local Government Denmark (2009),The Danish self

local government system,Produced by (LGDK); (3) Adam Sauer (2013),The System of the Local Self-Governments in Poland, The Research Paper of the project named Public

Administration Reform in Visegrad Countries: Lessons Learned for Belarus andUkraine… đều khẳng định rằng để bảo vệ quyền TQĐP, nhìn chung các nước đều ápdụng cơ chế tài phán, có thể áp dụng cơ chế tài phán hiến pháp, hành chính hay dân sự

Thứhai,cơchếkiểmsoátTQĐP:

Theo các tác giả như: (1) Jürgen Harbich (2009),State Supervision of Local

Government Authorities, Professional article, letnik VII; (2) Violeta Kiurience

(2013),Administrative supervision of local self government as an expression of the rule of

law in the context of good governance: the case of Lithuania, Socilainiai Tyrimai, Social

Research (Nr 4, 33, p.44 – 45); (3) Violeta Kiurience (2015),Administrative supervision

of local self- government in the Baltic states, A comparative view, Local cultures and

societies, Journal of Education Culture and Society No.2 thì cơ chế kiểm soátchínhq u y ề n T Q Đ P đ ư ợ c t h ự c h i ệ n t h ô n g q u a c ơ c h ế g i á m h ộ h à n h

c h í n h h o ặ c k i ể m t r a h à n h c h í n h của chínhquyền trungương, các hìnhthứcgiámsátcủa hệ thốngtàiphán, giámsát của Viện Kiểm sát, giám sát của người dân

1.2 TìnhhìnhnghiêncứuởViệtNam

1.2.1 Về những vấn đề lý luận về các hình thức phi tập trung hóa trên thế giới và chế

độ tự quản địa phương

Thú nhất, các hình thúc phi t¾p trung Theo các tác giả:(1) Nguyễn Đăng Dung

(2003),Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở ĐP, tạp chí NCLP số 9;( 2 )

N g u y ễ n C ử u V i ệ t ( 2 0 1 0 ) , Khái niệm t¾p quyền, tản quyền và phân

quyền, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26; (3) Thái Thị Thu Trang (2015),Nh¾n thúc về tính tự quản của CQĐP và phương hướng xây dựng CQĐP Việt Nam,Tạp chí

Luật học số 9/2015 thì hiện nay có ba nguyên tắc chi phối mối quan hệ TƯ và ĐP là: tậpquyền, tản quyền và phân quyền Theo đó, phân quyền là hình thức phi tập trung hóa caonhất, tản quyền là hình thức của tập quyền có kết hợp yếu tố phi tập trung; và tùy vào phitập trung ít hay nhiều mà sẽ quyết định kiểu tổ chức CQĐP tương ứng

Trong liên hệ với TQĐP thì các tác giả sau: (1) Nguyễn Cửu Việt (2010),Khái

niệmt¾pquyền,tảnquyềnvàphânquyền,TạpchíKhoahọcĐHQGHN,Luậthọc26;(2) Nguyễn

Ngọc Chí (2010),Phân loại tản quyền, phân cấp, phân quyền,tạp chí Khoa học

ĐHQGHN, Luật học; (3) Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh (2011),Sửa đổi

Hiếnp h á p , n h ì n t ừ c h i ế n l ư ợ c p h â n c ấ p q u ả n l ý , tạp chí KHPL số 3; (4)

Nguyễn ThịHạnh (2017),Lu¾n án tiến sĩ “Hoàn thiện pháp lu¾t về tính tự chủ và tự chịu

CQĐPViệtNam”,HọcviệnchínhtrịquốcgiaHồChíMinh,cókhẳngđịnhrằng:phân

quyềnđượcxemlà nguyêntắcnềntảngcủaTQĐP.Theođó,TQĐP đượchìnhthànhtrên nguyên tắcphân quyền là chủ đạo.

Thúhai,lýlu¾ncơbảnvềchếđộTQĐPvàýnghĩacủanó:

Những vấn đề liên quan đến lý luận về chế độ TQĐP được nhiều tác giả nghiêncứu trong những năm gần đây, những nội dung lý luận về TQĐP như: định nghĩa TQĐP,đặc điểm, bản chất, ý nghĩa của mô hình này… được nghiên cứu hoặc đề cập trong

mộts ố t á c p h ẩ m t i ê u b i ể u n h ư : ( 1 ) N g u y ễ n N h ư P h á t ( 2 0 0 2 ) , Mô hình

CQĐP ở một số nước Châu Á – Thái Bình Dương,tạp chí NN và PL số 10; (2) Bùi Xuân

Đức (2007),TQĐP – vấnđềnh¾nthúcvàv¾ndụngởViệtNamhiệnhiệnnay,TạpchíNNvàPLsố1; (3)Đào Trí Úc (chủ biên, 2007),M ô h ì n h t ổ c h ú c v à h o ạ t đ ộ n g c ủ a N h à

n ư ớ c p h á p q u y ề n x ã h ộ i c h ủ n g h ĩ a , NXB Tư pháp, mục IV; (5) Nguyễn Cửu

Việt, Trương Đắc Linh (2011),Sửa đổi Hiến pháp, nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý,

(2006),Tổ chúc CQĐP Cộng hòa liên bang Đúc, NXB Tư pháp; (3) Phạm Hồng Quang (2004),(2010),(2010),Tổchúc,hoạtđộngCQĐPNh¾tBản;BầucửCQĐPởNh¾tBản và quyền

trực tiếp tham gia quản lý hành chính của người dân ĐP;Lịch sử hệ thống CQĐP Nh¾tbảnvàvấnđề cảicách CQĐP Nh¾tbảnhiệnnay,Tạp chíLuật học số5, 6, 4; (4) Trần Thị

Minh Châu (2009),Về tổ chúc CQĐP của Hàn Quốc, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 12; (5) Mai Văn Thắng (2016),Về TQĐP ở Liên bang Nga, Tạp chí Khoa học ĐHQG Hà

Quan điểm thú nhất, phân cấp, phân quyền có bản chất như phân quyền trên thế

giới chỉ chưa hoàn thiện và có mức độ thấp hơn mà thôi Quan điểm nàyđược các tác giả

sauđồngtìnhtrongcác tácphẩmnhư:(1)NguyễnNgọc Chí(2010),Phânloạitảnquyền, phân

cấp, phân quyền,tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học; (2) Phạm Hồng Thái

(2011),Phânquyềnvàphâncấptrongquảnlýnhànước–Mộtsốkhíacạnhlýlu¾n,thực

tiễnvàp h á p l ý ,t ạ p c h í K h o a h ọ c Đ H QG H N , L u ậ t h ọc ;

( 3 ) N g u y ễ n M i n h P h ư ơ n g và

Nguyễn Huyền Hạnh (2013),Phân cấp, phân quyền và vấn đề TQĐP tại Việt Nam,tạp chí

Quản lý nhà nước, Học viện hành chính, Số 210

Khác với quan điểm thú nhất,các tác giả sau đã hợp lý hơn khi kết luận phân cấp,

phân quyền ở Việt Nam không phải là phân quyền đúng nghĩa (decentralization) và cũngkhông thuộc về một hình thức phi tập trung hóa nào trên thế giới Các tác giả tiêu biểu cóthể hiện quan điểm này trong tác phẩm nghiên cứu như: (1) Nguyễn Cửu Việt

(2005),Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa TƯ và ĐP,Tạp chí NCLP, số 7; (2) Bùi Đức Kháng (2006), Phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước của CQĐP, NXB Tưpháp;(3)VõKimSơn(2007),Phâncấpquảnlý:Lýlu¾nvàthựctiễn,NXBCTQG; (4) Nguyễn Cửu Việt (2011),Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn từ chiến lược phân cấp quảnlý,Tạp chí Khoa học pháp lý, số 5; (5) Nguyễn Văn Cương và Trương Hồng Quang (2014),Phân

định thẩm quyền giữa chính quyền TƯ và CQĐP: Những vấn đề đ¾t ra và hướng hoàn thiện, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11; (6) Nguyễn Cửu Việt (2015),Phân cấp quảnlý-Lýlu¾nvàthựctiễn,BàigiảngchuyênđềNCS,TrườngĐạihọcLuậtTpHCM;

(7) Phạm Hồng Thái (2016),Tư tưởng phân quyền trong Hiến pháp 2013 và Lu¾t Tổ

chúc CQĐP 2015,Tạp chíTổ chức nhà nướcsố 1; (8) NguyễnThị Hạnh(2017), Luậnán tiến

sĩ“Hoàn thiện pháp lu¾t về tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của CQĐP Việt

Nam”,Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.

Thúhai,tácđộngcủaphâncấp,phânquyền.

Theo hai tác giả: (1) TrầnThị Diệu Oanh (2012), Luận án Tiếnsĩ“Phâncấp quản lý

và địa vị pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách nhà nước ở Việt Nam”, HọcV i ệ n

K h o a h ọ c x ã h ộ i ; ( 2 ) C h u V ă n H ư ở n g ( 2 0 1 2 ) , L u ậ n

á n t i ế n s ĩ “Phân cấp, phân quyềntrongthực thiquyềnlực nhànước ở ĐP

ViệtNamhiệnnay - vấnđề và giảipháp”,Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh thì phân

cấp, phân quyền ở Việt Nam không thuộc một hình thức phi tập trung nào trên thế giới vàphân cấp quản lý đã tác động lớn đến địa vị pháp lý của CQĐP và cả hệ thống chính trị

1.2.3 Vềyếutốtựquản,tựtrịcủachínhquyềnđịaphươngViệtNamtrước1945

Những đặc trưng của chế độ tự trị xã thôn và những giá trị dân chủ mà chế độ này

để lại trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam được xem là những bài học lịch sử quý báutrong công cuộc đổi mới CQĐP hiện nay

Thú nhất, khẳng định và chỉ ra những đ¾c trưng của chế độ tự trị xã thônthời phongkiến,vớilu¾ngiảirằng:cáctriềuđạiphongkiếnnướctakhôngchỉthừanhận,tôn trọng mà

còn biết khai thác những thế mạnh của chế độ xã thôn tự trị để nâng cao hiệu quả quản lý ởnông thôn, biết kết hợp hợp lý, đúng đắn các mối quan hệ trong hệ thống quảnlý:hành

chínhvà tự trị,luậtpháp và tục lệ,chínhtrị và xã hội.Những tácphẩmtiêu biểucó

nghiêncúuvà thể hiệnquanđiểmnày như:(1) VũQuốc Thông(1973),Phápchế sửViệtNam,TủsáchĐạihọcSài Gòn;(2)DươngKinhQuốc(1988),Chínhquyềnthuộc

địa ở Việt Nam trước năm 1945, NXB Khoa học xã hội; (3) Nguyễn Minh Tuấn

(2006),Tổ chúc chính quyền thời kỳ phong kiến ở Việt Nam, NXB Tư pháp; (4) Lưu Văn

An (2008),Thể chế chính trị Việt Nam trước Cách mạng Tháng Tám dưới góc nhìn hiện

đại,NXB Chính trị quốc gia; (5) Bùi Xuân Đức (2009),Mô hình tổ chúc CQĐP ở Nam bộ thời pháp thuộc và những giá trị cần nhìn nh¾n,Tạp chí Khoa học pháp lý số 6.

Thú hai, yếu tố tự quản, tự trị của CQĐP Việt Nam thời phong kiến đã để lại những bài học quý báu về thể chế dân chủ nông thôn và đó cũng là giá trị cần được kế thừa và phát huy trong công cuộc đổi mới CQĐP nước ta theo hướng tiếp thu nhữnghạt nhân hợp lý của chế độ tự quản.Một số tác giả có quan điểm nàynhư: (1) Nguyễn Minh

Tuấn (2006),Tổ chúc chính quyền thời kỳ phong kiến ở Việt Nam, NXB Tư pháp; (2)L ư u V ă n A n ( 2 0 0 8 ) , Thể chế chính trị Việt Nam trước Cách mạng Tháng

Tám dưới góc nhìn hiện đại,NXB CTQG; (3) Bùi Xuân Đức (2009),Mô hình tổ chúc CQĐP ở Nam bộ thời pháp thuộc và những giá trị cần nhìn nh¾n,Tạp chí KHPL số 6;

(4) Bùi Xuân Đức (2007),Đổi mới, hoàn thiện Bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện

nay,NXB Tư Pháp, chương XVII.

1.2.4 Vềyếutốtựquản,tựtrịcủachínhquyềnđịaphươngViệtNamhiệnnay

Thú nhất,hầu hết các tác giả đều cho rằng yếu tố tự quản, tự trị trong mô hình tổ

chức CQĐP ở Việt Nam hiện naylà thấp Với nguyên tắc phân cấp, phân quyền cho thấymôhìnhtổchức CQĐP nướctavề bản chất còn nặng về tínhtậptrung,tậpquyền Những tác giảtiêu biểu đại diện cho quan điểm này gồm có:

(1) Trương Đắc Linh và Nguyễn Cửu Việt (2011),Sửa đổi Hiến pháp: nhìntừ

chiếnlược phâncấpquảnlý,tạpchíKhoa học pháp lýsố 3:về bảnchất,mô hìnhtổ chức CQĐP

Việt Nam hiện nay là“mô hình Xô viết”- mang tính chất“tổng hòa”, “tổng hợp”,tức là

tập hợp mọi yếu tố của tập quyền, tản quyền và phân quyền kết hợp ủyq u y ề n d ư ớ i

q u a n đ i ể m c h í n h t r ị X H C N

(2) Nguyễn Văn Cương (2015),Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền TƯvà

CQĐPtạiViệtNamhiệnnay,NXBChínhtrị Quốcgia.Mục 3chương2.Môhình CQĐP về cơ bản

vẫn chưa có sự đổi mới so với trước đây, vẫn nặng về tập trung, tập quyền

(3) Phạm Duy Nghĩa (2005),Từ nhà nước toàn trị tới TQĐP: cuộc chạy đuatừ

Nghệ An,Tạp chí Hiến kế lập pháp, số 7 Tổ chức CQĐP nước ta là mô hình “toàn trị”,đ ó

l à n g u y ê n n h â n c ủ a s ự y ế u k é m

(4) NguyễnThịHạnh(2017),Lu¾nántiếnsĩ“Hoànthiệnpháplu¾tvềtínhtựchủ và tự chịu

trách nhiệm của CQĐP Việt Nam”,Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh Việc

phânđịnhnhiệm vụ,quyềnhạncủa các cấp CQĐP trongcác văn bản pháp luật hiện hành vẫnthể hiện theo hướng “tập quyền” hơn là “phân quyền”

Thú hai,từ môhình tổ chức CQĐP theonguyên tắc tập trungdân chủ, nặng về tập

trung,tậpquyền, hoạt đ ộ n g của C Q Đ P nướctathời gianq ua vìthếkém hiệuquả, có

nguy cơ xâm phạm quyền con người, quyền công dân Đánh giá về điều này, có một số tácgiả tiêu biểu như:

(1) Lê Minh Thông (2006),Chính quyền điạ phương trong nhà nước pháp quyền

XHCN của dân, do dân, vì dân, NXB Chính trị quốc gia Thực trạng được tác giả

tổngk ế t t ừ m ô h ì n h t ổ c h ứ c C Q Đ P V i ệ t N a m l à s ự

t ư ơ n g p h ả n v ề d â n s i n h , d â n t r í , d â n q u y ề n g i ữ a đ ô

t h ị v à n ô n g t h ô n n g à y c à n g r õ n é t …

(2) Các tác giả: Bùi Xuân Đức (2009),Vai trò của CQĐP trong việc bảo đảm

quyền con người, quyền công dân; Tạp chí Khoa học pháp lý số 5; Trương Đắc Linh

(2012),Những bất c¾p từ vụ cưỡng chế thu hồi đất ở Tiên Lãng và vấn đề sửa đổiHiến

pháp, pháp lu¾t về CQĐP,Tạp chí Khoa học pháp lý số 1; Nguyễn Văn Cương

(2015),Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền TƯ và CQĐP tại Việt Nam hiện

nay,NXB Chính trị quốc gia, Mục 3 chương 2 thì: mô hình tổ chức CQĐP hiện tại ở Việt

Nam không bảo đảm quyền con người, quyền công dân; lạm quyền, thiếu trách nhiệm vìthiếu sự kiểm soát từ các thiết chế ở ĐP trong đó quan trọng nhất là người dân; hiệu quảhoạt động CQĐP kém, vẫn phổ biến tình trạng tham nhũng, suy giảm kỷ luật, kỷ cương,

đi ngược lại lợi ích người dân

1.2.5 Về vấn đề phân chia đơn vị đơn vị hành chính-lãnh thổ thành đơn vị đơn vị hành chính-lãnh thổ tự nhiên và đơn vị đơn vị hành chính-lãnh thổ nhân tạo – cở sở cho tổ chức chính quyền địa phương

Thứ nhất,theo các tác giả: (1) Phạm Hồng Thái (2007),Xác l¾p đơn vị hành chính

lãnh thổ những vấn đề lý lu¾n và thực tiễn, Tạp chí Quản lý nhà nước số 7;(2) Đinh Văn

Mậu (2007),Về phân định đơn vị hành chính nhà nước, Tạp chí Quản lý nhà nước số 7; (3) Nguyễn Đăng Dung (2007),Ý tưởng về một nhà nước chịu trách nhiệm,NXB Đà

Nẵng, tr.294 – 295 thì việc phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ là cơ sở cho việc tổchức CQĐP Ở nước ta, việc phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ chưa khoah ọ c v à

c ầ n đ ổ i m ớ i v ề c ơ b ả n

Thứhai,việcđổi mới chínhsáchphânchiađơnvịhànhchính- lãnhthổ mà cụthể là phân

biệt giữa đơn vị hành chính lãnh thổ tự nhiên và đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo là yêucầu bức thiết gắn liền với công cuộc đổi mới CQĐP theo tiếp thu những hạt nhân hợp lý của

chế độ tự quản Đó là quan điểm của các tác giả: (4) Nguyễn Cửu Việt (2010),Tổ chúc

đơnvị hànhchính - lãnhthổ: cơ sở của cảicách hànhchínhĐP,Tạpchí Khoa học Pháp lý số

2; (5) Phạm Hồng Thái (2010),Một số vấn đề về phân chia đơn vị hành chính – lãnh

thổ,Tạp chí Khoa học Đại học quốc gia Hà Nội, số 26; (6) NguyễnT h ị P h ư ợ n g ( c h ủ

b i ê n , 2 0 1 3 ) , Tổ chúc đơn vị hành chính lãnh thổ Việt Nam,NXB Chính trị quốc gia,

Chương 1, 2

1.2.6 Về vấn đề đổi mới chính quyền địa phương nước ta theo hướng tiếp thu hạt nhânhợplýcủachếđộtựquản địaphương phùhợpvớiquanđiểmchínhtrịvàtruyền thống pháp lý của Việt Nam

Từ tình hình chung thế giới cũng như vấn đề nội tại trong quản lý nhà nước thờigian qua, vấn đề đổi mới tổ chức CQĐP được đặt ra với nhiều định hướng, giải phápk h á c

n h a u , t r o n g đ ó , đángchú ýlà giảiphápđổi mới CQĐP theo hướngáp dụng môhìnhTQĐP hoặc tiếp thu những đặc điểm hợp lý của chế độ TQĐP phù hợp với đặc điểm truyềnthống pháp lý của Việt Nam Những nhóm quan điểm điển hình liên quan đến đề xuất nàylà:

Thú nhất, đề nghị áp dụng nguyên tắc phân quyền và tiến tới mô hình TQĐP Những tác giả tiêu biểu có kiến nghị này như:

(1) Vũ Thư (2004),Về xu hướng phát triển của CQĐP nước ta,Tạp chí Nhà nước vàPhápluậtsố9;(2)BùiXuânĐức(2007),Đ ổ i mới,hoànthiện bộmáynhànướctrong giai đoạn

hiện nay,NXB Tư Pháp, mục IV, chương XVII Áp dụng mô hình tự quản cho CQĐP; (3)

Trương Đắc Linh và Nguyễn Cửu Việt (2011),Sửa đổi Hiến pháp: nhìntừ chiếnlược

phâncấp quảnlý,tạpchíKhoa học pháp lýsố 3;(4) PhạmDuyNghĩa (2012),

“PhânquyềngiữaTƯvàĐP–MộtnộidungcơbảncủaLu¾tHiếnpháp”,TạpchíKiểm sát số 17; (5) Trương Đắc Linh (2014), Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp 2013 mở đường cho

việc đổi mới tổ chúc CQĐP,tạp chí Khoc học pháp lý số 1;

Thú hai, đề nghị tiếp thu những hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP,có tácphẩm

điểnhình:(1)Nguyễn VănCương(chủbiên,2015),Vềphânđịnhthẩmquyềngiữachính quyền

TƯ và CQĐP tại Việt Nam hiện nay,NXB Chính trị quốc gia.

Thúba,đềnghịápdụngmôhìnhTQĐPcấpCQĐPnhấtđịnh.Cótácphẩmnhư:

(1) Nguyễn Minh Phương (2013),Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề

TQĐP tại Việt Nam,Văn phòng Quốc hội, Oxfam, Unicef, Hội thảo Tổ chức CQĐP ở

Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Ninh Thuận, 06/04: đề nghị áp dụng môhình TQĐP vào chính quyền xã

(2) Trịnh Tuấn Thành (2015), Luận án Tiến sĩ,Hoàn thiện bộ máy chính quyền

cấp tỉnh đáp úng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Học viện

Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh: đề xuất áp dụng mô hình TQĐP ở chính quyền cấp tỉnh

Thứ nhất, những kết quả nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước mà luận án được tiếp thu và kế thừa là rất lớn.

Với các tài liệu nước ngoài.Nhìn chung, ở nước ngoài các nghiên cứu về TQĐP là

rất phổ biến, có thể nói, từ các nhà nghiên cứu, các học giả, các giáo sư ở các trường đạihọc cho đếncác tổ chức phichínhphủ và các tổ chức nghiêncứucủa chínhphủ đềutham gianghiên cứu và có những đánh giá, nhận định, phác thảo về chế độ TQĐP Từ tổng quan màtác giả khảo sát được cho thấy các công trình nghiên cứu nước ngoài đã đóng góp nền tảng

lý luận quan trọng nhất về chế độ TQĐP, là một mảng kiến thức hiện cònr ấ t h ạ n h ẹ p ở

mà tác giả khảo sát, luận án đã tiếp thu được nhiều quan điểm lý luận quan trọng khi nghiêncứu lý luận về chế độ TQĐP Đặc biệt, quan điểm đổi mới CQĐP theo mô hình tự quản tứcđồng nghĩa với việc lựa chọn một mô hình CQĐP “phù hợp” với truyền thống chính trị, vănhóa, dân cư, lãnh thổ của mỗi nhà nước, thậm chí đó là sự cải cách đặc thù mà các tác giảnước ngoài thể hiện đã có giá trị tham khảo rất lớn cho việc nghiên cứu nội dung đổi mớiCQĐP Việt Nam theo hướng tiếp thu những hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP của luận án.Khác với tài liệu nước ngoài được chúng tôi khai thác và sử dụng chủ yếu ở nội dung

cơ sở lý luận của luận án, thì các tài liệu trong nước ngoài cung cấp những tri thức,lậpluận,quan điểmkhoahọccòncó nhữngkếtluận,chứngminhtừ thựctiễnnênvề tổng thể, nguồntài liệu trong nước có giá trị tham khảo tốt ở cả hai nội dung: lý luận và thựctiễn

Ở nội dung lý luận, một số công trình có giá trị tham khảo tốt ở các vấn đề cơ bảnnhư: vấn đề phi tập trung hóa và chế độ TQĐP, khái niệm về TQĐP, bản chất của phân cấpquản lý ở Việt Nam, vấn đề phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ với mô hình tổc h ứ c

xác đáng, như: kết luận về bản chất của phân cấp quản lý, thực trạng mô hình tổ chứcCQĐP hiện nay, những tác động của mô hình tổ chức CQĐP hiện tại dưới góc độ hànhchính, chính trị và quyền con người, quyền công dân Bên cạnh đó, giải pháp đổi mớiCQĐPtheohướngtựquảndùkhôngđượchầuhếtcác họcgiả đồngtìnhnhưngnhữngtác giả đề xuấtgiải pháp này đều có những quan điểm, lập luận khoa học, hợp lý nên nội dung về giải phápđổi mới có mức độ tin cậy và giá trị tham khảo tốt cho luận án.

Thứ hai, những nội dung khoa học liên quan đến luận án mà các công trìnhc h ư a n g h i ê n c ứ u h o ặ c c ó n g h i ê n c ứ u n h ư n g c h ư a r õ v à c ầ n

p h á t t r i ể n t h ê m

Dù có giá trị tham khảo tốt ở nội dung lý luận của luận án nhưngcác công trình nước

ngoàivẫn có những điểm cần phát triển thêm, bao gồm:

Mộtlà,cácnghiêncứu thườngtậptrung một vấnđềnhấtđịnh mang tínhchuyênsâu nên

thiếu sự gắn kết với các nội dung khác

Hai là, các công trình thường đứng ở góc độ dân chủ và xem TQĐP là một giảip h á p

c h o v ấ n đ ề d â n c h ủ n ê n c á c l ý l u ậ n v ề T Q Đ P c ũ n g t h ư ờ n g đ ư ợ c

n g h i ê n c ứ u x o a y q u a n h n ộ i d u n g n à y

Thực chất là không có nhiều tài liệu đưa ra khái niệm khoa học về TQĐP mà chủ yếu

là giải thích thuật ngữ và sau đó là phân tích khái niệm pháp lý của Hiến chươngc h â u  u

h o ặ c k h á i n i ệ m T Q Đ P c ủ a p h á p l u ậ t n ư ớ c h ọ V ớ i n h i ề u h ọ c g i ả ,

k h á i n i ệ m v ề T Q Đ P c h ỉ l à c á c h h i ể u h a y n h ữ n g t i ê u c h í đ ể n h ậ n

d i ệ n c ó p h ả i l à T Q Đ P h a y k h ô n g , d o đ ó c á c c ô n g t r ì n h nghiêncứuthường chỉ dừng lại ởcác đặc trưngcơbảntrongsự sosánh với mô hình CQĐP truyền thốnghơn là phân tích bản chất của mô hình này

Các nguyêntắc TQĐP được nghiên cứuchủ yếudướigóc độ quốc gia, dođó cũngmang dấu ấn quốc gia sâu sắc, gần như mang tính cá biệt của quốc gia, vùng miền nên chủyếu là các nghiên cứu cụ thể Các tác giả cũng tập trung nhiều hơn cho vấn đề tựq u ả n t à i

Một sự không hoàn chỉnh khác của các tài liệu nước ngoài là: mặc dù chế độ TQĐPđược hình thành khác nhau ở lãnh thổ mang tính nông thôn và đô thị nhưng chỉmộtvàitàiliệuít ỏicó sự phân biệtnày.Bêncạnhđó,phầnnghiêncứuvề chế độ tự quản nông thônlại tập trung nhiều ở những quốc gia đang phát triển như Ấn Độ hay một số nước hậuXHCN Trong khi đó, những nội dung về chế độ tự quản đô thị lại được nghiêncứutậptrungởcácquốcgiapháttriểnnhưAnh,Mỹ,Pháp,Đức,Ý…Từđó,cơsởlý

luận toàn diện về hai mô hình nàycũng chưa được đánh giá một cách tổng thể và đầyđủ,thiếu các tổng kết, đánh giá mang tính lý luận cao.

Với các tài liệu trong nước,lý luận về TQĐP đã được nghiên cứu từ thập niên 90 của

thế kỷ XX nhưng chỉ thực sự trở thành nội dung khoa học phổ biến chỉ trong khoảng 10năm trở lại đây Cho nên những công trình nghiên cứu đã có của các học giả dù đã đặt nềnmóng ban đầu cho việc làm khơi dậy, thúc đẩy việc nghiên cứu về chế độ TQĐP nhưngvẫn còn nhiều nội dung chưa được nghiên cứu hoặc có nghiên cứu nhưng chủ yếu dừng lại

ở mức độ gợi mở Tổng quan cho thấy, có rất ít bài viết nghiên cứu về lý luận TQĐP, cómột số bài viết có nói qua các vấn đề mang tính nguyên tắc về chế độ TQĐP nhưngvìchủyếulàcác bàiviếtngắnnên mặc dùcó nộidungsâu sắc và có nhiềuđúc kết đắt giá nhưng các bàiviết đó không giải quyết dứt điểmvà rốt ráo vấn đề nêu ra Có rất ít sách chuyên khảo có nộidung nghiên cứu liên quan trực tiếp đến nội dung nghiên cứuc ủ a l u ậ n á n , m ộ t v à i

độ TQĐP ởnôngthônvà đôthị.Nhữngnộidungkhác của lýluậnvề TQĐP haythực trạng môhình tổ chức CQĐP nước ta và vấn đề đổi mới CQĐP theo hướng tự quản đều đã được đề cậpnhưng vẫn chưa cụ thể và đặc biệt chưa có tính hệ thống và vẫn tồn tại nhiều quan điểm đối lập.Yếu tố tự quản, tự trị trong tổ chức CQĐP nước ta hiện nay thấp là kết luận đượcnhiều tác giả đưa ra, vì nó là hệ quả tất yếu được sinh ra từ nguyên tắc phân cấp quản lývốn nặng tính tập trung, tập quyền Tuy nhiên, nhìn chung các công trình cũng chưa tậptrung nhiều cho việc minh chứng kết luận nêu trên và chưa phân tích được cụ thể, toàn diệnnguyên nhân của thực trạng này cũng như chưa phân tích cụ thể, đánh giá toàn diện nhữngtác động của thực trạng này đến đời sống chính trị, kinh tế xã hội Việt Nam

Về giải pháp đổi mới CQĐP, đa phần các công trình nghiên cứu đều kết luận cần đẩymạnh phân cấp, phân quyền tại Việt Nam, có một số tác giả kiến nghị nên áp dụng chế độTQĐP hoặc chỉ nên áp dụng chế độ TQĐP ở một cấp CQĐP nhất định, tuynhiên, áp dụngthế nào, cơ sở lý luận, thực tiễn là gì, quan điểm, giải pháp, những dự liệu… thì đều chưa đềcập rõ thậm chí là không nhắc đến Một vài công trình nghiên cứu có nêug i ả i p h á p l à

á p d ụ n g n h ữ n g ư u đ i ể m h a y n h ữ n g đ i ể m h ợ p l ý c ủ a c h ế đ ộ T Q Đ P

c h o v i ệ c đ ổ i mớiCQĐPnướcta nhưngcũngchỉdừnglạiởgợimởvấnđề màchưagiảiquyếtthỏa đáng những nội dung cần thiết có liên quan

Do đó, để có một kết luận rõ ràng về xu hướng đổi mới CQĐP ở nước ta hiện naylà

cầntiếp thu những hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP trong việc đổi mới CQĐP Việt

Namthì cần có sự tổng kết, khái quát toàn diện hơn về lý luận chung về TQĐP, cần phân

tích và đánh giá một cách khoa học về thực trạng tổ chức và hoạt động của CQĐP nướct a

trên thế giới và xu hướng phát triển của mô hình này;

Thứ hai, giá trị của truyền thống pháp lý tích cực có thể phát huy của chế độ

xãt h ô n t ự t r ị V i ệ t N a m t h ờ i p h o n g k i ế n

v à k h ả n ă n g k ế t h ừ a c h o v i ệ c đ ổ i m ớ i

C Q Đ P ;

Thứba,vaitròcủaphânchiađơnvịhànhchínhlãnhthổvớitổchứcCQĐP;

Thứ tư,nhu cầu đổi mới tổ chức CQĐP theo hướng phân quyền, tự quản và việc tiếp

thu những đặc trưng hợp lý của chế độ TQĐP cho việc đổi mới CQĐP hiện tại;

Thứ nhất,chế độ TQĐP là mô hình tổ chức CQĐP được hình thành từ lý thuyết phân

quyền, có bản chất là phát huy tối đa dân chủ, chủ quyền nhân dân ở ĐP, phát huycaođộtínhtựchủvàtựchịutráchnhiệmcủaCQĐP,cókỹthuậttổchứclàsựđadạng

hóa các phương thức tổ chức CQĐP, có nguyên tắc tổ chức, có phạm vi tự quản và nộidung mang tính mở, đa dạng, linh hoạt; phù hợp với hầu hết các tính chất lãnh thổ, kiểunhà nước và phù hợp với các thể chế chính trị khác nhau.

Thứ hai,chế độ TQĐP dù chưa phải là hoàn hảo tuyệt đối nhưng là mô hình có nhiều

ưu điểm nổi bật so với mô hình tổ chức CQĐP tập quyền

Thứ ba,chế độ TQĐP được tổ chức ở tất cả loại lãnh thổ và được chia thành hail o ạ i

c h í n h l à c h ế đ ộ T Q Đ P v ù n g n ô n g t h ô n v à c h ế đ ộ T Q Đ P v ù n g đ ô

t h ị M ỗ i l o ạ i đ ề u c ó n h ữ n g đ ặ c t r ư n g r i ê n g v ề n g u ồ n g ố c , b ộ m á y ,

c h ế đ ộ t ổ c h ứ c v à h o ạ t đ ộ n g

Thứ tư, tổ chức CQĐP Việt Nam hiện nay về cơ bản vẫn là mô hình tập quyền

XHCN mặc dù có yếu tố phi tập trung nhưng không đáng kể, hoạt động của CQĐP nướctadođókhônghiệuquả,ảnhhưởngtiêucựcđếnquyền làmchủcủa nhândân, khôngphù hợp vớimục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Do đó, việc đổi mới tổ chứcCQĐP Việt Nam hiện nay là cấp bách

Thứ năm,xu hướng đổi mới CQĐP nước ta hiện nay là: áp dụng những hạt nhân hợp

lý của chế độ TQĐP Vì: một là, bản chất, các đặc trưng, giá trị của chế độ TQĐP hoàntoàn phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, không xung đột với truyềnthống pháp lý Việt Nam, đó là quy luật đổi mới tất yếu của hầu hết các quốc gia theoxuthếchung;hailà,dướigóc độ truyềnthốnglịch sử,sự lưudấucủa chế độ xã thôntựtrịtrongtruyềnthống,vănhóa nôngthônlàmộtthuậnlợi;balà,vềchínhtrị,xuhướng phát huy dânchủ, xu hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP nước ta được nêu trong các văn kiệnĐại hội Đảng gần đây nhất dù không rõ nét nhưng có biểu hiện về xu hướng TQĐP

(EC)ký,côngnhậnvà trởthànhbắtbuộc đối vớitấtcảcácnước thànhviêncủa EC.Hiến chươngchâu Âu 1985 về TQĐP đã nêu định nghĩa về TQĐP như sau:

“TQĐP được hiểu là quyền và khả năng thực sự của cơ quan TQĐP được quyết định và quản lý một phần lớn các công việc xã hội, trong khuôn khổ pháp lu¾t và phải chịu trách nhiệm nhằm phṇc vṇ lợi ích của dân cư ĐP”5

Trong những thập niên vừa qua, không có gì thắng lợi bằng phong trào dân chủhóa ĐPvà lànsóngphân quyềnđã đạtđược quymôtoàncầu.Mỗichínhphủ đềuđã hoặc

đangchấpnhậnphânquyềnởnhữngmứcđộkhácnhau,vớitổngkết rằng:“95%dânchủ trên thế

giới được bảo đảm bằng vấn đề bầu củ ở ĐP và các quốc gia ở khắp mọi nơi,l ớ n n h ỏ ,

1 9 8 4 t h ì v à o 6 / 1 9 8 5 n ó c h í n h t h ứ c đ ư ợ c t h ô n g q u a b ở i Ủ y B a n B ộ t r ư ở n g

C h â u  u ( C o E ’ s C o m m i t t e e o f M i n i s t e r s ) v à o t h á n g v à t h á n g 1 0 / 1 9 8 5 b ắ t đ ầ u

v i ệ c k ý k ế t c ủ a c á c t h à n h v i ê n C h â u â u , c ó h i ệ u l ự c v à o 9 / 1 9 8 8 – X e m t h ê m :

J e r e m y S m i t h , The Report: Local government in England: do we comply with the European Charter of Local

Self-Government, 2013,www.local.gov.uk(tra cúu ngày 15/6/2017)

5 XemĐiều3HiếnChươngchâuÂuvềChínhquyềnTQĐP1985

6Tasneem Sikander (2015),A Theoretical Framework of Local Government, International Journal of Humanitiesa n d

S o c i a l S c i e n c e , V o l 5 , N o 6 ( 1 ) ; J u n e

pháp điều tiết và quản lý một phần đáng kể các họat động công cộng theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích của nhân dân ĐP”7.

Ở các nước áp dụngchế độ TQĐP, TQĐP cũng được địnhnghĩa khá cụ thể,chẳng

hạn như, theo Luật“Về nhũng nguyên tắc chung tổ chúc TQĐP ở Liên bang Nga”của Liên bang Nga năm 1993 thì“TQĐP là việc nhân dân ĐP trực tiếp ho¾c thông qua cơ

quan TQĐP quyết định một cách tự chủ và tự chịu trách nhiệm các vấn đề có ý nghĩa ĐP xuất phát tù lợi ích của nhân dân ĐP với sự tính đến các truyền thống lịch sủ và các truyền thống khác của ĐP đó” 8 Sau này Luật“Về nhũng nguyên tắc chung tổ chúcT Q Đ P ở L i ê n B a n g N g a ” năm 2003 cũng quy định như sau:“TQĐP ở Liên bang Nga – hình thúc nhân dân thực hiện quyền lực của mình, bảo đảm trong phạm vi

Hiếnphápliênbang,cáclu¾tliênbang,vàcácluạtcủacácchủthểLiênbangNgatrong trường hợp các lu¾t liên bang quy định, cư dân tự quyết và chịu trách nhiệm của mình trực tiếphaythôngqua cơ quanTQĐPnhũng vấnđềcó ýnghĩa ĐPtù lợiíchcủa cưdân có tính đến các truyền thống lịch sủ và truyền thống khác của ĐP”.Ở N h ậ t B ả n t h ì

T Q Đ P l à “ các tổ chúc được thành l¾p ở các khu vực đ¾c biệt trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, số lượng các thành viên được quyết định bởi cư dân ở trong vùng và có chúc năng cơ bản là điều hành hoạt động hành chính trong phạm vi lãnh thổ mình quản lý,p h ù h ợ p v ớ i l ợ i í c h c ủ a c ư d â n , d ự a t r ê n c ơ s ở q u y ề n t ự c h ủ

Dễ hiểu hơn, ở góc độ khoa học,có học giả giảithích rằng: TQĐPcó nghĩa là một đơn

vị chính quyền trong một nhà nước có chủ quyền có thẩm quyền giải quyết các vấn đềthuộc nội bộ ĐP, được quản lý bởibộ máyĐP là nhữngngười được bầu theo luậtđịnh vàchính sách của nhà nước TƯ hoặc bang11 Hay ở một cách hiểu đơn giản hơn thì: TQĐP, về

cơ bản, là một thực thể xã hội có sự hiệp nhất cao, là một kiểu CQĐP của người dân, dongười dân và vì người dân12

7 Dự thảo cuả Liên hiệp quốc về Hiến chương quốc tế về chính quyền tự quản điạ gov/charter.html.

phương,http://www.gdrc.org/u-8Dẫntheo:BùiXuânĐức(2007),TQĐP–vấnđềnh¾nthúcvàv¾ndṇngởViệtNamhiệnhiệnnay,TạpchíNNPL số 1.

9Dẫntheo:PhạmHồngQuang(2004),Tổchúc,hoạtđộngcủaCQĐPởNh¾tBản,TạpchíLuậthọc,số05.

10 Định nghĩa của tự điển khoa học Encyclopedia of Social and-law/political-science-and-government/political-science-terms-and-concepts/local (truy cập ngày 20/5/2018)

Sciences,http://www.encyclopedia.com/social-sciences-11AL–Hossienie CA, Chowdhury MS Islam F (2012),Empowering Rural Women in Bangladesh: The Role of Union

Parishad as a Local Self-government Body, SUST Journal of Public Administration, 2(1) December 2009, published

in August 2011, ISSN 2073-8293.

12Fakhrul Islam (2015),The role of local self-government institution for deepening democracy at the

grass-rootl e v e l i n B a n g l a d e s h , Journal of Public Administration and Policy Research, Vol 7(2)

Từ các định nghĩa về TQĐP, chúng tôi đồng tình với ý kiến rằng: có thể xác địnhcác điểm nhấn của các định nghĩa về tổ chức TQĐP, đó là: “quyền” kết hợp với “khảnăng” của ĐP nhằm “điều tiết” hoạt động công cộng trên cơ sở “trách nhiệm” và vì “lợi ích

của nhân dân ĐP”, toàn bộ cơ chế này đều hoàn toàn dựa trênnguyên tắc “tự nguyện”: Nhà nướctự nguyệndành cho cộng đồng dân cư ở ĐP đó quyền quyết định những hoạt động cần

thiết liên quan đến đời sống của họ13; mỗi cá nhân ở ĐP đótự nguyệntham gia hoặc uỷ quyền cho người khác tham gia quản lý ĐP qua hình thức bầu cử; đại diện CQĐPtự

nguyệnxác định những hoạt động, các công việc chung của ĐP; người dân ở ĐPtự nguyệnthoả thuận những biện pháp quản lý, đóng góp các nguồn vật chất,tài chính cần thiết

chotậpthể để thựchiệncáccôngviệcchung14.V ì sự kếthợpcác sự tự nguyện này đòi hỏi ĐP tựquản phải “chịu trách nhiệm cao nhất” trước dân cư ĐP về các quyết định của mình

Như vậy, có thể khẳng định rằng, TQĐP là một kiểu, một nguyên tắc tổ chức CQĐP

mà ở đó CQĐP là một bộ máy được dân cư địa phương thành lập theo quy định của phápluật và sự kiểm soát của trung ương nhằm thực hiện chức năng hành chính – chính trị nhưmột cấp chính quyền, được tự chủ và chịu trách nhiệm cao nhất trong việc quyết định quản

lý địa phương trong phạm vi tự quản Cho đến hiện nay, TQĐP được xem là chế độ pháthuy cao nhất quyền chính trị của dân cư địa phương

Cần lưu ý, bản thân “TQĐP” là một tổ chức, nên có thể gọi là “tổ chức TQĐP” Mà

tổ chức thì bao giờ cũng có bộ phận đầu não, nên nhiều khi người ta viết/ nói là “cơ quanTQĐP”; và mặc dù đa phần các nước có tổ chức TQĐP không coi TQĐP là tự tiếp nối củaquản lý nhà nước, nhưng đôi khi người ta vẫn gọi đó là “chính quyền TQĐP” bởi nó cóchức năng như cơ quan chính quyền Ngaytrong định nghĩa của Hiến chương châu Âu 1985

về TQĐP và Dự thảo Hiến chương quốc tế về TQĐP cũng sử dụng các từ này TQĐPđương nhiên phải theo quy định của pháp luật, nghĩa là thành “chế độ”, nên còn gọi là “chế

độ TQĐP” và vì nó có nguyên lý tổ chức riêng và được xây dựng thành một kiểu tổ chứcCQĐP nên cũng có thể gọi là “nguyên tắc TQĐP” hay“mô hình TQĐP” Vìvậy,tùytừngtrườnghợpmàcũngsửdụngthaythếchonhaucácthuậtngữ“TQĐP”,“tổ

13 Cần lưu ý rằng, việc có quy định trong hiến pháp hay không chế độ TQĐP không thể hiện được việc TƯcó tự nguyện trao quyền tự quản cho ĐP hay không, ví dụ: Hoa Kỳ không hề quy định trong Hiến pháp của mình về mô

hình TQĐP đang áp dụng hiện nay Tuy nhiên, cũng giống nhưÁn lệ,mô hình TQĐP đã trở thànhlệcủa việc phân

định chức năng nhà nước, bên cạnh đó khi xây dựng Hiến pháp các nhà lập hiến đã chủ ý không quy định mô hìnht ổ c h ứ c C Q Đ P n h ằ m để mỗi bangtự do lựa chọn mô hìnhcho mình, và do đó, tổ chức TQĐP theo tuchínhán số 10 của Hiến pháp Mỹ thuộc thẩm quyền của các bang, họ chỉ giữ lại những thẩm quyền quan trọng nhất liên quan đến an ninh quốc gia như như quốc phòng, quản lý tiền tệ và các quan hệ đối ngoại, cái mà chỉ có thể kiểm soát bằng mộtchính quyền mạnh được bảo đảm bằng sức mạnh quân sự và tài chính Xem thêm: Lê Thị Hoài

Ân, Đinh Ngọc Thắng (2015),Mô hình tổ chúc CQĐP trên thế giới, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 5.

14Trần Thị Minh Châu (2017),Về chế độ TQĐP ở một số quốc gia,www.duthaoonline.quochoi.vn(truy c¾p

ngày15/6/2018)

chứcT Q Đ P ” , “ c ơ q u a n T Q Đ P ” , “ c h í n h q u y ề n T Q Đ P ” , “ c h ế đ ộ T Q Đ P ” , “ n g u y

ê n t ắ c T Q Đ P ” h o ặ c “ m ô h ì n h T Q Đ P ”15

2.1.2 Cơsởcủachếđộtựquảnđịaphương

2.1.2.1 Phit¾ptrunghóaquảnlýđịaphương–xuhướngtoàncầu

Quyềnlực nhà nước luôncó nhu cầuđược tập trung dù ởbất kỳthời kỳnào, trong đó

“tập trung để trị” hay “chia để trị” là phương thức thực hiện sự quản lý của nhà nước và làcâu chuyện trung tâm của vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước16 Việc quản lý tập trung hayphân chia theo lãnh thổ để quản lý phản ánh trực tiếp bản chất mối quan hệg i ữ a T Ư v à

Tập trung được hiểu là sự tập trung quyền lực và thẩm quyền vào một tổ chứch o ặ c

c h í n h q u y ề n t r u n g ư ơ n g17; theo đó, tập trung theo chiều dọc được hiểu là sự tậptrung quyền lực vào các cơ quan trung ương18

Trái với tập trung, theo cách hiểu phổ biến nhất thì phi tập trung là một quá trình màthôngqua đóthẩm quyềnvà tráchnhiệm về các chức năng côngcộngđược chuyểntừ TƯ tới

ĐP, các tổ chức dân sự và các tổ chức phi chính phủ khác Phi tập trung không phải là mộtphong trào quyền lực từ TƯ đến ĐP mà là một quá trình tái thiết cấu trúc và quy trình quản

lý để bảo đảm hiệu quả và gần gũi hơn với công dân19 Cũng có lý giải rằng, quá trìnhchuyển giao quyền lực từ dưới lên cấp cao hơn gọi là tập trung và ngược lại, đó là phi tậptrung; hay tất cả những gì liên quan đến việc làm tăng tầm quan trọng của cấp dưới đượcgọi là phi tập trung và những gì làm giảm sút điều đó được gọi là tậptrung20

So với tập trung, phi tập trung hóa đã trở thành xu hướng toàn cầu, là xu thế ở cảcác nước phát triển và đang phát triển vì nó được xem là phương thức tổ chức quyền lực

deliveryofservicesintrasitionconditions,RegionalForumon“EnhancingTrustinGovernment throughLeadership Capacity

Building”, to be held in St.Petersburg, 28-30 September.

20S.B.M Marume, R.R Jubenkanda (2016),Centralization and Decentralization, Quest Journals, Journal of

Research in Humanities and Social Science ,Volume, Issue 6 (2016) pp: 106-110, p 106.

21Suratman Nur, M.Si (2013),Decentralization and Development in Public Policy Implementation Perspective: Case

Study in Indonesia,IOSR Journal Of Humanities And Social Science, Volume 17, Issue 6 (Nov-Dec 2013),p.28