Vềvấnđềbảođảm,bảovàcơchếkiểmsoáttựquảnđịaphương Thứnhất,vấn đề bảo đảm, bảo vệ quyền TQĐP:Việc áp dụng chế độ TQĐP ở mỗi quốc gia suy cho cùng là một chính sách mangtính nội bộ và phần l
BỘGIÁODỤCVÀĐÀOTẠO TRƯỜNGĐẠIHỌCLUẬTTHÀNHPHỐHỒCHÍMINH NGUYỄNTHỊTHIỆNTRÍ CHẾĐỘTỰQUẢNĐỊAPHƯƠNG TRÊNTHẾ GIỚI VÀVẤNĐỀÁPDỤNGTRONGĐỔIMỚITỔCHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM LUẬNÁNTIẾNSĨLUẬTHỌC TP.HỒCHÍMINH–NĂM2020 NGUYỄNTHỊTHIỆNTRÍ CHẾĐỘTỰQUẢNĐỊAPHƯƠNG TRÊNTHẾ GIỚI VÀVẤNĐỀÁPDỤNGTRONGĐỔIMỚITỔCHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM Chuyênngành: Mãsố : LUẬTHIẾNPHÁPVÀLUẬTHÀNHCHÍNH 62.38.01.02 LUẬNÁNTIẾNSĨLUẬTHỌC NGƯỜIHƯỚNGDẪNKHOAHỌC:PGS.TS.NGUYỄNCỬUVIỆT TP.HỒCHÍMINH–NĂM2020 LỜICAMĐOAN Tơi xin camđoan luận án nàylà cơng trình nghiên cứu tơi, chưa cơng bốvà chưa sử dụng việcbảo vệ cấp học vị trướcđó Việc sử dụng tài liệu, số liệu liên quan luận án trích dẫn theo quy định NguyễnThịThiệnTrí DANHMỤCVIẾTTẮTTRONGLUẬNÁN Chínhquyềnđịaphương: CQĐP Tựquản địaphương: TQĐP Trungương: TƯ Địaphương: ĐP Xãhộichủnghĩa: XHCN Ủyban nhândân: UBND Hộiđồngnhândân: HĐND PHẦNMỞĐẦU 01 CHƯƠNG1 : T Ổ N G Q U A N T Ì N H H Ì N H N G H I Ê N C Ứ U L I Ê N QUAN ĐẾNĐỀTÀILUẬNÁN 06 1.1 Tìnhhìnhnghiêncứuởnướcngồiliênquanđếnđềtài 06 1.2 TìnhhìnhnghiêncứuởViệtNam .15 1.3 Đánhgiátổngquantìnhhìnhnghiêncứu 20 CHƯƠNG2:LÝLUẬNVỀCHẾĐỘTỰQUẢNĐỊAPHƯƠNG .26 2.1 Kháiniệmchếđộtựquảnđịaphương 26 2.1.1 Địnhnghĩatựquảnđịaphương 26 2.1.2 Cơsởcủachếđộtựquảnđịaphương 29 2.1.2.1 Phitậptrunghóaquảnlýđịaphương–xuhướngtồncầu 29 2.1.2.2 Phânc h i a đ n v ị h n h c h í n h lãnhthổthànhđơnvịhành chínhl ã n h t h ổ t ự n h i ê n v đ n v ị h n h -l ã n h thổ nhântạolàcơsởvềtổchứcchếđộtựquản địaphương 33 2.1.3 Lýthuyếtquyềntựnhiênvàtínhphinhànướccủachếđộtựquản địaphương 37 2.1.3.1 Lýthuyếtquyềntựnhiênvàchếđộ tựquảnđịaphương .37 2.1.3.2 Tínhphinhànướccủachếđộ tựquảnđịaphương 38 2.1.4 Đặctrưngcủachếđộtựquảnđịaphương 42 2.2 Nguyênt ắ c , n ộ i d u n g v p h m v i t ự q u ả n c ủ a c h ế đ ộ t ự q u ả n đ ị a phương 49 2.2.1 Nguyêntắccủachếđộtựquảnđịaphương 49 2.2.2 Cácnộidungtựquảncủachếđộtựquảnđịaphương 51 2.2.2.1 Tựquảnvềchínhtrị .51 2.2.2.2 Tựquảnvềhànhchính 56 2.2.2.3 Tựquảnvềtàichính .57 2.2.3 Phạm vitựquảncủachếđộtựquảnđịaphương 63 2.3 Bảođảm,bảovệvàcơchếkiểmsoáttựquảnđịaphương 70 2.3.1 Bảođảm,bảovệquyềntựquảncủađịaphương 70 2.3.1.1 Bảođảmquyềntựquảncủađịaphương 70 2.3.1.2 Bảovệquyềntựquảncủa địaphương 73 2.3.2 Kiểmsoátđốivớicơquantựquảnđịaphương .76 2.4 Vaitròvàhạnchếcủachếđộtựquảnđịaphương 79 2.4.1 Vaitròcủachếđộtựquảnđịaphương 79 2.4.2 Nhữnghạnchếcủachếđộtựquảnđịaphương 84 Chương3 : L Ị C H S Ử T Ự Q U Ả N Đ Ị A P H Ư Ơ N G V À Đ Ặ C T R Ư N G T Ự Q U Ả N Đ Ị A P H Ư Ơ N G V Ù N G N Ô N G T H Ô N V À Đ Ô T H Ị T R Ê N THẾ GIỚI 89 3.1 Nguồngốchìnhthànhvàsựpháttriểncủachếđộtựquảnđịaphương 89 3.1.1 Giaiđoạncổ,trungđại 90 3.1.1.1 CácquốcgiaAnh,Mỹ 90 3.1.1.2 CácnướcchâuÂu-lụcđịa 94 3.1.1.3 NướcNga 97 3.1.2 Lịchsửtựquảnđịaphươnggiaiđoạncậnhiệnđạivàngàynay 100 3.1.2.1 ỞcácnướcAnh,Mỹ .100 3.1.2.2 CácnướcchâuÂu-lụcđịa 103 3.1.2.3 Cácnướchậuxãhộichủnghĩa 107 3.1.2.4 MộtsốnướcchâuÁ 109 3.2 Đặct r n g c ủ a t ự q u ả n đ ị a p h n g v ù n g n ô n g t h ô n v đ ô t h ị t r ê n t h ế giới 112 3.2.1 Đặctrưngcủatựquảnđịaphươngởvùngnôngthôn 112 3.2.2 ĐơthịhóavàđặctrưngTQĐPởđơthị 117 3.2.2.1 Đơthịhóavànhucầuhìnhthànhchếđộtựquảnđơthị 117 3.2.2.2 Đặctrưngcủachếđộtựquảnđịaphươngvùngđơthị 120 Chương 4: YẾU TỐ TỰ TRỊ, TỰ QUẢN TRONG LỊCH SỬ VÀ HIỆN TẠI CỦA MƠ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM VÀ VẤN ĐỀ ÁPDỤNG CHẾ ĐỘ TỰQUẢN ĐỊA PHƯƠNGTRONG ĐỔIMỚICHÍNH QUYỀNĐỊAPHƯƠNGHIỆNNAY .130 4.1 Nhữngyế u tố t ự t r ị t r o n g t ổ c h ứ c c h í n h q uy ề n đ ị a p h n g V i ệ t Nam thờiphongkiến 130 4.1.1 KháiquátlịchsửchếđộtựtrịlàngxãởViệtNam 130 4.1.2 NhữngyếutốtựtrịtrongchếđộlàngxãViệtNam thờiphongkiến 131 4.1.3 NhữnggiátrịlịchsửcủachếđộxãthơntựtrịởViệtNamđốivới nềnhànhchính–chínhtrịViệtNam 134 4.2 Yếut ố t ự q u ả n t r o n g m h ì n h t ổ c h ứ c c h í n h q u y ề n đ ị a p h n g Việt Namvàhệquảcủanó .135 4.2.1 Yếutốtựquảntrongtổchứcchínhquyềnđịaphươngtừsau1945 đếnLuậtTổchứcchínhquyềnđịaphương2015 135 4.2.1.1 Yếutốtựquảntrongtổchứcchínhquyềnđịaphươngtừsau 1945đếntrướcLuậtTổchứcchínhquyềnđịaphương2015 .135 4.2.1.2 Yếutốtựquảntrongmơhình tổ chứcchínhquyền địaphương từLuậtTổchứcchínhquyềnđịaphương2015 138 4.2.2 Hệquảcủayếutốtựquảntrongmơhìnhtổchứcchínhquyềnđịa phương 144 4.3 Nhữnghạtnhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphươngcóthểtiếpnhận trongđổimớichínhquyềnđịaphươngởViệtNamhiệnnay 151 4.4 Nhữngc s c h o v i ệ c p d ụ n g n h ữ n g h t n h â n h ợ p l ý c ủ a c h ế đ ộ tự quảnđịaphươngtrongđổimớichínhquyềnđịaphươngViệtNamhiệnnay 156 4.4.1 Những tiền đề lịch sử, trị, pháp lý có ý nghĩa cho việc đổi tổ chức chínhquyềnđịaphương nước ta theohướngápdụngcác hạt nhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphương 156 4.4.1.1 Chủ trương, đường lối Đảng quan điểm đa dạng hóa mơ hình tổ chức quyền địa phương vàbảo đảms ự t ự c h ủ , t ự c h ị u t r c h n h i ệ m c ủ a c h í n h q u y ề n địa phương .156 4.4.1.2 Nhữngquyđịnhphápluậtcóthểhiệntinhthầntựquảnđịa phương .160 4.4.1.3 Những kinh nghiệm chế độ tự trị làng xã Việt Nam thời phongk i ế n c ó t h ể p d ụ n g c h o c ả i c c h c h í n h q u y ề n địa phươngtheohướngtựquản 162 4.4.2 Thựctiễncảicáchchínhquyềnđịaphươngđãvàđangđượcthực hiệnvànhữngbàihọckinhnghiệm .164 4.5 Nhữngg i ả i p h p đ ổ i m i c h í n h q u y ề n đ ị a p h n g V i ệ t N a m theo hướngápdụngcáchạtnhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphương 171 4.5.1 Tổchứcvàphânchialạiđơnvịhànhchínhlãnhthổ 171 4.5.2 Mơhình chínhquyềnđịaphươngViệtNam theohướngápdụngcác hạtnhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphương 173 4.5.2.1 Mơhìnhchung 173 4.5.2.2 Nhữnggiảiphápđổimớitổchứcchínhquyềnđịaphươngở vùngnơngthơn 180 4.5.2.3 Nhữnggiảiphápđổimớitổchứcchínhquyềnđịaphươngở đơthị 182 4.5.2.4 Vấn đềđổimớiĐảnglãnhđạovà kiểmsoátquyềnlựcđốivới chínhquyềnđịaphươngtrongđiềukiệnmới 185 4.5.2.5 Giảiphápvềchếđộbầucử,trưngcầuýdân,tổchứcnhânsự, kỹ thuật lập pháp đổi mơ hình quyềnđịap h n g theohướngápdụngnhữnghạtnhânhợp lýcủachế độtựquảnđịaphương 187 KẾTLUẬNCỦALUẬNÁN 190 PHẦNMỞĐẦU: Sựcầnthiếtcủaviệcnghiêncứuđềtài Phương thức tổ chức CQĐP nội dung hành – trị tất quốc gia Ở nhà nước, tùy vào điều kiện trị, dân cư, văn hóa, truyền thống pháp lý lựa chọn phương thức phù hợp điều chỉnh mối quan hệ quyền TƯ ĐP Cho đến nay, có hai trường phái/ nguyên tắc đối lập tập trung phi tập trung, vậy, khơng có nhà nước áp dụng nguyên tắc tập trung phi tập trung mà ln có kết hợp hai ngun tắc nàytheo tỷlệ định tùyvào nhu cầu trị mục tiêu quản lý giai đoạn khác Dù khơng mâu thuẫn, nhưngsovớitậptrungthìphitậptrungtrong q trìnhpháttriển,lnlàphươngthức ưu tính hiệu giá trị dân chủ mà mang lại chonhà nước.C ó n h i ề u hình thức phi tập trung, tùy vào mức độ, chia thành h ì n h t h ứ c s a u : t ả n quyền, phân quyền, ủyquyền, phân cấp quản lý,trongđóphân quyền làhìnhthức phi tập trung triệt để nhất, nguyên tắc xuyên suốt chế độ TQĐP Muốn hội nhập phát triển quốc gia phải có nguyên tắc phi tập trung phù hợp, có vị trí, vai trị ngun tắc chủ đạo, điều tiết mối quan hệ TƯ ĐP Ở Việt Nam, có thời gian dài nước ta áp dụng chế độphân cấp quản lý, mà quy định Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (viết tắt Luật Tổ chức CQĐP)l “phân quyền, phân cấp, ủy quyền”- mà khơng có thayđổi chất so với phân cấp quản lý trước Về chất, “phân cấp quản lý” hay“phân quyền, phân cấp, ủy quyền” phương thức hình thành tảng nguyên tắc tập trung dân chủ, tập trung, tập quyền chủ đạo Về lý luận, rõ ràng, nguyên tắc phân định thẩm quyền cách gọi né tránh không hình thành sở lý thuyết khoa học minh định Từ đóm h ì n h t ổ c h ứ c C Q Đ P V i ệ t N a m l m ô h ì n h lai tạo, khó lý giải, để lại nhiều bất cập từ pháp luật đến thực tiễn kinh tế, trị, xã hội, đặc biệt khơng phù hợp cho định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Từ sở lý luận, thực tiễn đó, việc nghiên cứu làm rõ nguyên tắc phi tập trung khác có cở sở khoa học rõ ràng nguyên tắc phân quyền để xây dựng, cải cách, phát triển mơ hình CQĐP nước ta cần thiết cấp bách Lý giải tính cấp thiết việc nghiên cứu lý luận, sở khoa học chế độ TQĐP ứng dụng mơ hình đổi CQĐP nước ta, tác giả tổng kết sau: Thứnhất,vềtínhtồncầuvàtínhưuviệtcủamơhìnhTQĐP TQĐP ngày phát triển nhiều quốc gia, từ nước phát triển đến nước phát triển giá trị kinh tế, trị, nhân văn mà mang lại Việt Nam đường phát triển, mở rộng quan hệ kinh tế, văn hóa, ngoại giao, hướng đến xâydựngnhà nướcpháp quyền… nên ViệtNamcũngsẽ khơngthể nằmngồi quỹđạochungđó,bởilẽViệtNamđãcamkếtvàtrênthựctếđangchủđộngvàtíchcực tham gia vào trình hội nhập khu vực quốc tế mà mẫu số chung phân chia quyền lực theo chiều dọc xu hướng TQĐP Thứ hai, hạn chế mơ hình CQĐP nước ta nhu cầu đổi mớit h e o h n g t i ế p t h u h t n h â n h ợ p l ý c ủ a c h ế đ ộ T Q Đ P Do đặc thù lịch sử nhiều nguyên nhân khác mà Việt Nam có thời gian dàiáp dụngcơchế quảnlýtậptrung Trong điềukiệnmới,việc chuyểnđổimơhìnhquản lý từ tập trung sang phi tập trung thiết Dù vậy, sau nhiều lần cải cách, mơ hình tổ chức CQĐP Việt Nam loay hoay khái niệm “phân quyền, phân cấp, ủy quyền” thiếu nghiên cứu đầyđủ, cơ, có tính hệ thống Xét trị, hạn chế thể chế CQĐP gây nên phản kháng từ phía người dân dân chủĐ P b ị x e m n h ẹ , nguy xâm phạm quyền người, quyền công dân Xét kinh tế xã hội, mơ hình cản trở phát triển kinh tế phát triển bền vững Những hệ hồn tồn khơng bảo đảm cho mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hộichủ nghĩa Lý luận TQĐP thực tiễn áp dụng mơ hình quốc gia cho thấy, mơ hình hóa giải thực trạng tổ chức CQĐP nước ta đặc biệt không xung đột với truyền thống pháp lý Việt Nam Từ cấp thiết nêu trên, cho rằng, việc nghiên cứu thấu đáo sở lý luận chế độ TQĐP giới để có sơ sở lý luận, thực tiễn cho việc đổi CQĐP Việt Nam theo xu hướng tiếp nhận hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP phù hợp với truyền thống trị - pháp lý nước ta điều cần thiết Do đó, tác giả chọn đề tài“Chế độ tự quản địa phương giới vấn đề áp dụng đổi tổ chức quyền địa phương Việt Nam”làm Luận án Tiến sĩ Mụcđíchvànhiệmvụnghiêncứu 2.1 Mụcđíchnghiêncứu Nhằmlý giải tương thích, khơng mâu thuẫn lý luận TQĐP với mục tiêu đổi trị, kinh tế xã hội nước ta; Nhằm tìm giải pháp hợp lý lý luận thực tiễn cho việc đổi mô hình tổ chức CQĐP, nâng cao hiệu hoạt động CQĐP, bảo đảm quyền người, quyền công dân bảo đảm mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN 2.2 Nhiệmvụnghiêncứu Một là,làm rõ lý luận chế độ TQĐP giới chứng minh tính ưu việt so với ngun tắc tổ chức CQĐP khác, đồng thời xác định nhữngn é t đặc trưng chế độ TQĐP áp dụng việc đổi qyền ĐP Việt Nam Hailà,làmrõtínhcấpthiếtcủaviệcđổimớitổchứcCQĐPởnướctahiệnnay Balà,chứng m in h đượ crằngviệc ti ế p nhậ nn hữ ng nộidunghợ p l ý củachế độ TQĐP việ c đổi mớ i CQ ĐP phù hợ p Bốn là,đề giải pháp cụ thể cho việc đổi tổ chức CQĐP Việt Nam theo hướng tiếp nhận nội dung hợp lý chế độ TQĐP Đốitượngvàphạmvinghiêncứu 3.1 Đốitượngnghiêncứu Nguồn gốc đời, chất, đặc trưng, ý nghĩa, nội dung, mơ hình chế độ TQĐP Yếu tố tự trị lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam nay, sách Đảng, pháp luật nhà nước, thực tiễn tổ chức hoạt động CQĐP, định hướng cải cách hành chính, mục tiêu phát triển đất nước, xu hướng đổi mới, truyền thống pháp lý 3.2 Phạmvinghiêncứu Về phạm vi khoa học: Luận án thuộc chuyên ngành Hành – Hiến pháp nên phạm vi nghiên cứu chủ yếu lý luận trị - pháp lý Về khơng gian: Luận án có phần lớn nghiên cứu hệ thống lý luận pháp lý chế độ TQĐP giới nên phạm vi nghiên cứu nước giới nói chung, tập trung vào quốc gia có truyền thống tự quản lâu đời như: Anh, Ấn Độ, Ý, Đức… Hay quốc gia có chế độ TQĐP phát triển mạnh như: nước EU, Mỹ, Singapore, Nhật Bản… Sau nghiên cứu nước ngoài, luận án tập trung nghiên cứu thực tiễn Việt Nam Cơsởlýthuyếtvàphươngphápnghiêncứu 4.1 Cơsởlýthuyết Đểđạtđượcmụctiêuvàkếtquảnghiêncứu,Đềtàidựavàocơsởlýthuyếtsau: Thú nhất,các quan điểm, học thuyết, lý luận TQĐP; Bao gồm: lý thuyết tập trung phi tập trung, trực tiếp lý thuyết phân quyền, tản quyền quan điểm phân cấpquảnlý ởViệtNam.Nhữnglýthuyếtnàyđóngvàitrịluận giảicơsởlýluậnvà xu hướng vận động chế độ TQĐP Thúhai,quanđiểm,lý thuyếtvề dânchủ,vềnhànướcphápquyền xã hộichủ nghĩa, quyền người, quyền công dân Các lý thuyết sở cho việc nghiên cứu giá trị cốt lõi chế độ TQĐP tính quy luật chế độ này, đồng thời làm rõ mâu thuẫn mơ hình tổ chức CQĐP nước ta Thú ba, nguyên tắc hiến định, lý thuyết pháp lý vềCQĐP Các nguyên tắc, lý thuyết pháp lý dùng để luận giải cho thực trạng tổ chức CQĐP nước ta, định hướng đ ổ i m i t v i ệ c p d ụ n g h ệ l ý l u ậ n T Q Đ P 4.2 Phươngphápnghiêncứu - Phươngpháplu¾nvàhướngtiếpc¾ncủađềtàinghiêncúu