Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương việt nam

BỘGIÁO DỤCVÀĐÀOTẠO TRƯỜNGĐẠIHỌCLUẬTTHÀNHPHỐHỒCHÍMINH NGUYỄNTHỊ THIỆNTRÍ CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TRÊN THẾ GIỚIVÀVẤNĐỀÁPDỤNGTRONGĐỔIMỚITỔCHỨCCHÍNH QUYỀNĐỊAPHƯƠNG VIỆT NAM LUẬNÁNTIẾNSĨLUẬTHỌC TP.HỒCHÍMINH– NĂM2020 NGUYỄNTHỊ THIỆNTRÍ CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TRÊN THẾ GIỚIVÀVẤNĐỀÁPDỤNGTRONGĐỔIMỚITỔCHỨCCHÍNH QUYỀNĐỊAPHƯƠNG VIỆT NAM Chuyênngành: Mãsố : LUẬT HIẾNPHÁPVÀLUẬT HÀNH CHÍNH 62.38.01.02 LUẬNÁNTIẾNSĨLUẬTHỌC NGƯỜIHƯỚNGDẪNKHOAHỌC:PGS.TS.NGUYỄNCỬUVIỆT TP.HỒCHÍMINH– NĂM2020 LỜICAMĐOAN Tơi xin cam đoan luận án cơng trình nghiên cứu tơi, chưa cơngbốvàchưasửdụngtrongviệcbảovệcấphọcvịnàotrướcđó.Việcsửdụngcáctàiliệu,sốliệu liên quantrong luận ánđềuđượctríchdẫntheođúngquyđịnh NguyễnThịThiệnTrí DANHMỤCVIẾTTẮTTRONGLUẬNÁN Chínhquyềnđịaphương: CQĐP Tựquảnđịaphương: TQĐP Trungương: TƯ Địaphương: ĐP Xãhội chủnghĩa: XHCN Ủyban nhân dân: UBND Hộiđồngnhândân: HĐND PHẦNMỞĐẦU 01 CHƯƠNG1 : T Ổ N G Q U A N T Ì N H HÌNHNGHIÊNCỨULIÊNQUAN ĐẾNĐỀ TÀILUẬNÁN 06 1.1.Tìnhhìnhnghiêncứuởnướcngồiliênquanđếnđềtài 06 Tìnhhìnhnghiêncứuởit Na 15 1.3.Đánhgiátổngquantìnhhìnhnghiêncứu 20 CHƯƠNG: LÝ LUẬNVỀCHẾĐỘTỰQUẢNĐỊAPHƯƠNG 26 2.1 Kháinim chếđộtựquảnđịaphương 26 2.1.1 Địnhnghĩatựquảnđịaphương 26 2.1.2 Cơ sởcủachếđộtựquảnđịaphương 29 2.1.2.1 Phitậptrunghóaquảnlýđịaphương–xu hướngtồncầu .29 2.1.2.2 Phânc h i a đ n v ị h n h c h í n h l ã n h t h ổ t h n h đ n v ị h n h chínhlãnhthổtựnhiênvàđơnvịhànhchính lãnhthổ nhântạolàcơsởvềtổchứcchếđộtựquảnđịaphương 33 2.1.3 Lýthuyếtquyềntựnhiênvàtínhphinhànướccủachếđộtựquản địaphương 37 2.1.3.1 Lý thuyếtquyềntựnhiênvàchếđộtựquảnđịa phương 37 2.1.3.2 Tínhphi nhànướccủachếđộtựquảnđịaphương 38 2.1.4 Đặctrưngcủachếđộtựquảnđịaphương 42 2.2 Nguyêntắc,n ộ i d u n g v p h m v i t ự q u ả n c ủ a c h ế đ ộ t ự q u ả n đ ị a phương 49 2.2.1 Nguyêntắccủachếđộtựquảnđịa phương .49 2.2.2 Cácnộidungtựquảncủa chếđộtựquảnđịaphương 51 2.2.2.1 Tựquảnvềchínhtrị .51 2.2.2.2 Tựquảnvềhànhchính 56 2.2.2.3 Tự quảnvềtài 57 2.2.3 Phạmvitựquản củachếđộtựquảnđịaphương 63 2.3 Bảo đảm,bảovv cơchếkiểmsoáttựquảnđịaphương 70 2.3.1 Bảo đảm,bảovệquyềntựquảncủađịaphương .70 2.3.1.1Bảođảmquyềntựquảncủađịaphương 70 2.3.1.2.Bảovệquyềntựquảncủađịaphương .73 2.3.2 Kiểmsoátđốivớicơquantựquảnđịaphương 76 2.4 Vaitròvàhạnchếcủachếđộtựquản địaphương .79 2.4.1 Vaitròcủachếđộtựquản địaphương .79 2.4.2 Nhữnghạn chếcủachếđộtựquảnđịaphương 84 Chương3:LỊCHSỬTỰQUẢNĐỊAPHƯƠNGÀĐẶCTRƯNGTỰQUẢNĐỊAPH ƯƠNGÙ N G NÔNGTHÔNÀĐÔTHỊTRÊNTHẾ GIỚI 89 3.1 Nguồngốchìnhthànhvà sựphát triểncủachếđộtựquảnđịaphương .89 3.1.1 Giaiđoạncổ,trungđại .90 3.1.1.1 CácquốcgiaAnh,Mỹ 90 3.1.1.2 CácnướcchâuÂu-lụcđịa 94 3.1.1.3 NướcNga 97 3.1.2 Lịchsửtựquản địaphươnggiaiđoạn cậnhiện đạivà ngàynay 100 3.1.2.1 Ở cácnướcAnh,Mỹ 100 3.1.2.2 CácnướcchâuÂu-lụcđịa 103 3.1.2.3 Cácnướchậuxãhộichủnghĩa 107 3.1.2.4 Mộtsố nướcchâuÁ 109 Đặctrưngcủat ự q u ả n đ ị a p h n g v ù n g n ô n g t h ô n v đ ô t h ị t r ê n t h ế giới 112 3.2.1 Đặc trưngcủatựquảnđịa phươngởvùngnôngthôn 112 3.2.2 Đơthịhóa vàđặctrưng TQĐPởđơ thị 117 3.2.2.1 Đơthịhóavànhucầuhìnhthànhchếđộtựquảnđơthị .117 3.2.2.2 Đặctrưngcủachếđộ tựquảnđịa phương vùngđôthị 120 Chương 4: YẾU TỐ TỰ TRỊ, TỰ QUẢN TRONG LỊCH SỬ VÀ HIỆN TẠICỦA MƠ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM VÀ VẤN ĐỀÁPDỤNGCHẾĐỘTỰQUẢNĐỊAPHƯƠNGTRONGĐỔIMỚICHÍNH QUYỀNĐỊAPHƯƠNGHIỆNNAY 130 4.1 Nhữngy ế u t ố t ự t r ị t r o n g t ổ c h ứ c c h í n h q u y ề n đ ị a p h n g V i t N a m thờiphongkiến 130 4.1.1 Kháiquát lịchsửchếđộtựtrị làngxã ởViệtNam .130 4.1.2 Nhữngyếutốtựtrịtrong chếđộlàngxã ViệtNamthờiphong kiến .131 4.1.3 NhữnggiátrịlịchsửcủachếđộxãthơntựtrịởViệtNamđốivới nềnhànhchính–chínhtrịViệtNam 134 4.2 Yếut ố t ự q u ả n t r o n g m h ì n h t ổ c h ứ c c h í n h q u y ề n đ ị a p h n g V i t Namvàhq u ả củanó 135 4.2.1 Yếutốtựquảntrongtổchứcchínhquyềnđịaphươngtừsau1945 đếnLuật Tổchứcchínhquyềnđịaphương2015 135 4.2.1.1 Yếutốtựquảntrongtổchứcchínhquyềnđịaphươngtừsau 1945đếntrướcLuật Tổchứcchínhquyềnđịaphương 2015 135 4.2.1.2 Yếutốtựquảntrongmơhìnhtổchứcchínhquyềnđịa phương từLuậtTổ chức quyềnđịaphương 2015 .138 4.2.2 Hệquảcủayếutốtựquảntrongmơhìnhtổchứcchínhquyềnđịa phương 144 4.3 Nhữnghạtnhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphươngcóthểtiếpnhận trongđổi mớichínhquyềnđịaphươngởVit Namhin 151 4.4 Nhữngc s c h o v i c p d ụ n g n h ữ n g h t n h â n h ợ p l ý c ủ a c h ế đ ộ t ự quảnđịaphươngtrongđổimớichính quyềnđịaphươngVit Namhin .156 4.4.1 Nhữngtiềnđềlịchsử,chínhtrị,pháplýcóýnghĩachoviệcđổimớitổchức quyền địa phươngnướctatheo hướng áp dụng cáchạt nhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphương 156 4.4.1.1 Chủ trương, đường lối Đảng quan điểm đadạngh ó a m ô h ì n h t ổ c h ứ c c h í n h q u y ề n đ ị a p h n g v b ả o đảms ự t ự c h ủ , t ự c h ị u t r c h n h i ệ m c ủ a quyềnđịa phương .156 4.4.1.2 Nhữngquyđịnhphápluậtc ó t h ể h i ệ n t i n h t h ầ n t ự q u ả n đ ị a ph ương 160 4.4.1.3 Nhữngk inhn g h i ệ m củac hế độtự trịlàngxã Việ t N amthời phongk i ế n c ó t h ể p d ụ n g c h o c ả i c c h c h í n h q u y ề nđịa phươngtheohướngtựquản 162 4.4.2 Thựctiễncảicáchchính quyềnđịaphương vàđangđược thực hiệnvànhữngbàihọckinhnghiệm 164 4.5 Nhữngg i ả i p h p đ ổ i m i c h í n h q u y ề n đ ị a p h n g V i t N a m t h e o hướngáp dụngcáchạtnhânhợplýcủachế độtựquảnđịa phương 171 4.5.1 Tổchứcvàphânchialạiđơnvịhành chínhlãnhthổ 171 4.5.2 MơhìnhchínhquyềnđịaphươngViệt Namtheohướng ápdụng hạtnhânhợplý củachếđộtựquảnđịa phương 173 4.5.2.1 Mơhìnhchung 173 4.5.2.2 Nhữnggiảiphápđổimớitổchứcchính quyềnđịaphương vùngnơng thôn 180 4.5.2.3 Nhữnggiảiphápđổimớitổchứcchính quyềnđịaphươngở đơthị 182 4.5.2.4 VấnđềđổimớiĐảnglãnhđạovàkiểmsốtquyềnlựcđốivới chínhquyền địaphươngtrongđiềukiệnmới 185 4.5.2.5 Giải pháp chế độ bầu cử, trưng cầu ý dân, tổ chức nhân sự,kỹthuậtlậpphápkhiđổimớimơhìnhchínhquyềnđ ị a phươngt heohướngápdụng nhữnghạt nhânhợplýcủachế độtựquảnđịaphương 187 KẾTLUẬNCỦALUẬNÁN 190 PHẦNMỞĐẦU: Sựcầnthiếtcủa việcnghiêncứuđềtài Phương thức tổ chức CQĐP nội dung hành – trị tất cảcác quốc gia Ở nhà nước, tùy vào điều kiện trị, dân cư, văn hóa, truyền thốngpháp lý lựa chọn phương thức phù hợp điều chỉnh mối quan hệ quyềnTƯ ĐP Cho đến nay, có hai trường phái/ nguyên tắc đối lập tập trung phitập trung, vậy, khơng có nhà nước áp dụng nguyên tắc tập trung phi tậptrung mà ln có kết hợp hai ngun tắc theo tỷ lệ định tùy vào nhucầuchínhtrịvà mụctiêuquảnlýtrongtừnggiaiđoạnkhácnhau.Dùkhơngmâuthuẫn,nhưng so với tập trung phi tập trung trình phát triển, ln phương thức ưuthế tính hiệu giátrị dân chủmà nómang lại chon h n c Cónhiềuhìnhthứcphitậptrung,tùyvàomứcđộ,cóthểchiathànhcáchìnhthức sau:tản quyền, phân quyền, ủy quyền, phân cấp quản lý, phân quyền hình thức phitậptrungtriệtđểnhất,lànguntắcxunsuốt củachế độTQĐP Muốn hội nhập phát triển quốc gia phải có nguyên tắc phi tậptrung phù hợp, có vị trí, vai trị ngun tắc chủ đạo, điều tiết mối quan hệ TƯ vàĐP Ở Việt Nam, có thời gian dài nước ta áp dụng chế độphân cấp quản lý, màhiệnnayquyđịnhtrongLuậttổchứcCQĐPnăm2015(viếttắtlàLuậtTổchứcCQĐP)là“p hân quyền, phân cấp, ủy quyền”- mà khơng có thay đổi chất so vớiphân cấp quản lý trước Về chất, “phân cấp quản lý” hay “phân quyền, phân cấp,ủy quyền” phương thức hình thành tảng nguyên tắc tập trungdân chủ, tập trung, tập quyền chủ đạo Về lý luận, rõ ràng, nguyên tắcphân định thẩm quyền cách gọi né tránh không hình thành cơsở lý thuyết khoa học minh định Từ đóm h ì n h t ổ c h ứ c C Q Đ P V i ệ t N a m l m hình lai tạo, khó lý giải, để lại nhiều bất cập từ pháp luật đến thực tiễn kinh tế, chínhtrị, xã hội, đặc biệt không phù hợp cho định hướng xây dựng nhà nước pháp quyềnXHCN Từ sở lý luận, thực tiễn đó, việc nghiên cứu làm rõ nguyên tắc phi tậptrung khác có cở sở khoa học rõ ràng nguyên tắc phân quyền để xây dựng, cải cách,phát triển mơ hình CQĐP nước ta cần thiết cấp bách Lý giải tính cấp thiết củaviệc nghiên cứu lý luận, sở khoa học chế độ TQĐP ứng dụng mô hình nàytrongđổimớiCQĐPnướcta,tácgiảtổngkếtnhưsau: Thứnhất,vềtính tồn cầuvàtínhưuviệt củamơhình TQĐP TQĐP ngày phát triển nhiều quốc gia, từ nước phát triển đếnnhững nước phát triển giá trị kinh tế, trị, nhân văn mà mang lại.Việt Nam đường phát triển, mở rộng quan hệ kinh tế, văn hóa, ngoại giao,hướng đến xây dựng nhà nước pháp quyền… nên Việt Nam khơng thể nằm ngồiquỹđạochungđó,bởilẽViệtNamđãcamkếtvàtrênthựctếđangchủđộngvàtíchcực tham gia vào q trình hội nhập khu vực quốc tế mà mẫu số chung phân chiaquyềnlựctheochiềudọc xu hướngTQĐP Thứh a i , v ề n h ữ n g h n c hế c ủ a m ô h ì n h C Q Đ P n c t a v n h u c ầ u đ ổ i mớ i t heohướngtiếpthuhạtnhânhợplýcủachếđộTQĐP Do đặc thù lịch sử nhiều nguyên nhân khác mà Việt Nam có thời giandài áp dụng chế quản lý tập trung Trong điều kiện mới, việc chuyển đổi mơ hình quảnlýtừ tậptrungsangphitậptrunglàbứcthiết.Dùvậy,saunhiềulầncảicách,mơhìnhtổchức CQĐP Việt Nam loay hoay khái niệm “phân quyền, phân cấp, ủyquyền” thiếu nghiên cứu đầy đủ, cơ, có tính hệ thống Xét trị, hạnchế thểchế CQĐPhiện tạisẽ gây nên sựphản kháng từ phía người dân vìd â n c h ủ ĐPbịxemnhẹ,nguycơxâmphạmquyềnconngười,quyềncơng dân.Xétvềkinhtếxãhội, mơ hình cản trở phát triển kinh tế phát triển bền vững Những hệquả hồn tồn khơngbảo đảm chom ụ c t i ê u x â y d ự n g N h n c p h p q u y ề n x ã h ộ i chủnghĩa Lý luận TQĐP thực tiễn áp dụng mơ hình quốc gia cho thấy, mơhình hóa giải thực trạng tổ chức CQĐP nước ta đặc biệt không xung đột vớitruyềnthốngpháplýViệtNam Từ cấp thiết nêu trên, cho rằng, việc nghiên cứu thấu đáo sở lýluận chế độ TQĐP giới để có sơ sở lý luận, thực tiễn cho việc đổi mớiCQĐP Việt Nam theo xu hướng tiếp nhận hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP phùhợp với truyền thống trị - pháp lý nước ta điều cần thiết Do đó, tác giả chọn đềtài“Chế độ tự quản địa phương giới vấn đề áp dụng đổi tổ chứcchínhquyềnđịa phươngViệtNam”làmLuậnánTiếnsĩcủamình Mụcđíchvànhiệmvụnghiêncứu 2.1 Mụcđíchnghiêncứu Nhằm lý giải tương thích, khơng mâu thuẫn lý luận TQĐP với mục tiêu đổimớichínhtrị,kinhtếxãhộinướcta; Nhằm tìm giải pháp hợp lý lý luận thực tiễn cho việc đổi mơ hình tổchức CQĐP, nâng cao hiệu hoạt động CQĐP, bảo đảm quyền người, quyềncôngdânvàbảođảmmụctiêuxâydựngNhànướcphápquyềnXHCN 2.2 Nhiệmvụnghiên cứu Một là,làm rõ lý luận chế độ TQĐP giới chứng minh tính ưuviệtcủanósovớicácnguntắctổchứcCQĐP khác,đồngthờixácđịnhđượcnhững nétđặctrưngcủachếđộTQĐPcóthểápdụngđượctrongviệcđổimớichínhqyềnĐPViệtNam Hailà,làmrõtínhcấpthiếtcủaviệcđổi mớitổchức CQĐPởnướctahiệnnay Bal ,c ng m i n h đ ượ c r ằ n g v i ệ c t i ế p nhậ n n h ữ n g n ội d u n g hợ p l ý c ủ a c hế đ ộ TQĐPtrongviệcđổimới CQĐPhiệnnaylàphùhợp Bốnlà,đềrađượcnhữnggiảiphápcụthểchoviệcđổimớitổchứcCQĐPởViệtNamtheohướ ngtiếpnhậnnhữngnộidunghợplýcủachếđộTQĐP Đốitượng vàphạmvinghiêncứu 3.1 Đốitượngnghiên cứu Nguồn gốc đời, chất, đặc trưng, ý nghĩa, nội dung, mơ hình chế độTQĐP Yếu tố tự trị lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam nay, sách củaĐảng, pháp luật nhà nước, thực tiễn tổ chức hoạt động CQĐP, định hướng cảicáchhànhchính, mụctiêupháttriểnđấtnước, xuhướngđổi mới, truyềnthống pháplý 3.2 Phạmvinghiêncứu Về phạm vi khoa học: Luận án thuộc chuyên ngành Hành – Hiến pháp nênphạmvinghiêncứuchủyếulàlýluậnchínhtrị -pháplý Về khơng gian: Luận án có phần lớn nghiên cứu hệ thống lý luận pháp lýcủa chế độ TQĐP giới nên phạm vi nghiên cứu nước giới nóichung, tập trung vào quốc gia có truyền thống tự quản lâu đời như: Anh,Ấn Độ, Ý, Đức… Hay quốc gia có chế độ TQĐP phát triển mạnh như:các nước EU, Mỹ, Singapore, Nhật Bản… Sau nghiên cứu nước ngoài, luận án tập trungnghiêncứuvềthực tiễnViệtNam Cơsởlýthuyếtvàphươngphápnghiêncứu 4.1 Cơsởlýthuết Đểđạtđượcmụctiêuvàkếtquảnghiêncứu, Đềtàidựavàocơsởlý thuyếtsau: Thứ nhất,các quan điểm, học thuyết, lý luận TQĐP; Bao gồm: lý thuyết tậptrung phi tập trung, trực tiếp lý thuyết phân quyền, tản quyền quan điểm vềphân cấp quản lý Việt Nam Những lý thuyết đóng vài trị luận giải sở lý luận vàxuhướngvậnđộngcủachếđộTQĐP Thứ hai,quan điểm, lý thuyết dân chủ, nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa,quyềnconngười,quyềncơngdân.Cáclýthuyếtnàylàcơsởchoviệcnghiêncứugiátrịcốt lõi chế độ TQĐP tính quy luật chế độ này, đồng thời làm rõ mâu thuẫntrong mơhìnhtổchứcCQĐPnướcta Thứ ba, ngun tắc hiến định, lý thuyết pháp lý CQĐP Các nguyên tắc,lýthuyếtpháplýdùngđể luậngiảichothựctrạngtổchứcCQĐPnướcta, địnhhướn gđổimớitừviệcápdụnghệlýluậnTQĐP 4.2 Phươngpháp nghiêncứu - Phươngphápluậnhưng cậncủềtn g h n cứu