Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương việt nam

Tìnhhìnhnghiêncứuởnướcngoàiliênquanđếnđềtài

Các tài liệu nước ngoài (tiếng Anh) viết về chế độ TQĐP khá phổ biến, các nộidung lý luận về chế độ TQĐP được nhiều tác giả ở nhiều quốc gia khác nhau nghiên cứu.Liên quan trực tiếp đến luận án, các nội dung được các tác giả nước ngoài nghiên cứunhư:

1.1.1 Về khái niệm chế độ tự quản địa phươngThứnhất,vềkịnhnghĩatựquảnkịaphư ơng. Định nghĩa khoa học về TQĐP được phần lớn các học giả đồng tình là:kó là mộtkơn vị chính quyền trong một nhà nước, có chủ quyền, có thẩm quyền giải quyet các vấnkềthuộcnộibộĐP,kượcquảnlýbởibộmáyĐPlànhữngngườikượcbầubởicưdân ĐP theo luật kịnh và hoạt kộng theo theo quy kịnh của trung ương Hay ở một nghĩa đơngiảnhơnthì:chínhquyềnTQĐP,vềcơbản,làmộtthựcthểxãhộicósựhiệpnhấtcao,là một kiểuQĐP của người dân, do người dân và vì người dân Một số nghiên cứu điểnhình có nội dung này như: (1) Durga Kanta Sarmah (1997),Political Science,new agesinternational limited publisher,C h ư ơ n g 1 8 ; ( 2 ) A L – H o s s i e n i e C A ,

C h o w d h u r y M S Islam F (2012),Empowering Rural Women in Bangladesh: The

Role of Union ParishadasaLocalSelf- governmentBody,SUSTJournalofPublicAdministration,2 ( 1 ) December 2009, published in August 2011, ISSN 2073-8293; (3) Fakhrul Islam (2015),The role of local self- government institution for deepening democracy at the grass- rootlevelinBangladesh,JournalofPublicAdministrationandPolicyResearch,Vol.7(2);

Về phi tập trung hóa:Chế độ TQĐP được hình thành trên cơ sở của nguyên tắcphân quyền - một hình thức của phi tập trung hóa quản lý.Phi tập trung kược các tác giảkhẳngkịnhnhưsau:

CenteredDevelopment,Management Development and Governance Division, February: phi tậptrung hóa không chỉ là cải cách khu vực công, không chỉ là dịch vụ công hay cải cáchhành chính, nó là một chỉnh thể và theo UNDP phi tập trung hóa nên được gọi là phi tậptrunghóaquảnlý.

Strategiesfor Developing Countries 1 , West Hartford, Kumarian Press Inc Theo tác giả, nếu căn cứvào mục đích thì phi tập trung hóa được phân thành 4 hình thức là: chính trị, không gian,thịtrườngvàquảnlý.Tuynhiên,phầnlớncáctàiliệunghiêncứuvềphitậptrungh óađềuchỉtập trungvào mộttrongbốnhìnhthức nêutrênlà phi tập trungquảnlý.

(3) James Katorobo (2005),Decentralization and local autonomy for participatorydemocracy,GlobalForumonReinventingGovernmentTowardsParticipatoryandT ransparentGovernance,RepublicofKorea:phitậptrunglàsựchuyểngiaoquyềnlực vềchínhtrị, tàichínhvàhànhchínhchochính quyềncấp dướivàtrongcùnghệthống 2

(4) AlperOzmen(2014),Notestotheconceptofdecentralization,EuropeanScientificJour nal,editionvol.10,No.10.Tácgiảchorằngphitậptrunglàmộtloạtcáccải cách hành chính - chính trị nhằm chuyển giao trách nhiệm, nguồn lực và thẩm quyềntừcấptrênxuốngcấpdướicủa nhà nước.

Về các hình thức của phi tập trung quản lý,theo các tác giả: (1) J.M.Cohen vàS.B.Peterson(1999),AdministrativeDecentralization:StrategiesforDevelopingCountrie s 3 ,WestHartford,KumarianPressInc;

G o v e r n m e n t ” , Washington, DC.World Bank; (3) Serdar Yilmaz, Yakup Beris, Rodrigo Serrano- Berthet(2008),Local Government Discretion and Accountability: A Diagnostic Framework forLocal Governance, Social development papers local governance and accountability seriesPaper No 113, mục 1 thì phi tập trung quản lý gồm ba hình thức: tản quyền, ủy quyền vàphân quyền Trong đó, phân quyền là nội dung cốt lõi của khái niệm phi tập trung và phitập trung thường được nói đến qua hình thức phân quyền mặc dù tản quyền, ủy quyềncũnglà haihình thức của phi tậptrung.

Về phân quyền trong chế độ TQĐP: quan điểm phổ biến xác định rằng: phânquyền là cơ sở lý thuyết, là nền tảng lý luận của TQĐP, nói cách khác, TQĐP là kết quảtất yếu của phân quyền Vì lý do này mà nhiều học giả vẫn dùng thuật ngữ phân quyền vàTQĐP thay thế cho nhau trong nhiều trường hợp Các tác giả có khẳng định này như: (1)ChristiaanKeulder(2000),State,societyanddemocracy,MacmillanEducationNamibia;

1 Cuốn sách được dịch sang tiếng Việt và công bố ở Việt Nam năm 2002 với tên gọi “Phân cấp quản lý, chiến lượccho các nước đang phát triển” Cuốn sách là kết quả nghiên cứu trên 20 năm của hai tác giả theo đ ặ t h à n g c ủ a UNDP,vớinộidungchủ yếulàphântíchlýluậncũngnhưthực tiễnvề phitậptrunghóa quảnlýtrêncác châulục.

2 WorldBank(1998),Worlddevelopmentreport“Decentralization:RethinkingGovernment”Washington,DC.World Bank.

3 Xem thêm: UNDP (1999),Decentralization: a sampling of definitions, Working paper prepared in connection withthe Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance,October;NguyễnCửuViệt(2010),Tổchứckơnvịhànhchính- lãnhthổ:CơsởcủacảicáchhànhchínhĐP,tạpchíKHPL, số5.

TransparentGovernance,Korea;(3)MerileeS.Grindle(2007),GoingLocal,decentralization democration, and the promise of good governance,Princeton UniversityPressPublished;

Thứba,về lýthuyet quyềntựnhiêncủa chekộ tựquản kịa phương:

Các tác giả sau đã hợp lý khi lý giải sự ra đời của chế độ TQĐPt r ê n c ơ s ở l ý thuyếtvềquyềntựnhiên,đượchìnhthànhtừquyềnchínhtrịvốncócủamỗicôngdân,đ ó là quyền bẩm sinh, độc lập với các quyền của nhà nước, tương tự như các quyền bẩmsinh của một người đàn ông, một người đàn bà hoặc một công dân và không thể bị giớihạn bởi bất cứ lý do gì Nguồn gốc của TQĐP không phải từ hiến pháp thành văn và càngkhông phải được bantặng từn h à n ư ớ c

Q u a n đ i ể m n à y đ ư ợ c đ ề c ậ p t r o n g n h i ề u t á c phẩm,nổibậtlà: (1)ClaytonP.GillettevàLynnA.Baker(1999),Localgovernmentlaw

– case and materials ,Aspen law & Business (mục A Chương 3); (2) David J.

McCathy,JR, Laurie Reynolds (2003),Local government law – in a nutshell,Thomson west, trongtiết 1 mục B chương 1;(3) Edyta Sokalska (2015),The concepts of the local self- governmentinPolandinthefirstyearsofregainingindependence,StudiaPrawnoustrojowe 28,

UWM; (4) Thomas Linzey, Daniel E Brannen Jr va ElizabethDunne (2015),The people’s right of local, community self government, The communityEnvironmental Legal

Defense Fund, (mục A, phần I); (5) Tasneem Sikander (2015),ATheoretical Framework of Local Government, International Journal of Humanities andSocialScience,Vol.5,No.6(1).

Thứ tư, tính phi nhà nước của che kộ tự quản kịa phương.Về vấn đề nay, hiện cóhaiquanđiểmkhácnhau:

Quan kiểm 1: khẳng định chế độ TQĐP mang tính quyền lực nhà nước, là sự tiếpnối của quản lý nhà nước Quan điểm này được khẳng định bởi tác giả: Norbert Kersting,AngelikaVetter(2003),ReformingLocalGovernmentinEurope_ClosingtheGapbet weenDemocracyandefficiency, SpringerFachmedienWiesbadenGmbH.

Quan kiểm 2: là quan điểm có cơ sở lý luận và được chấp nhận hơn so với quanđiểm 1 Quan điểm này khẳng định chế độ TQĐP không mang tính quyền lực nhà nước,không là sự tiếp nối của quản lý nhà nước Tác giả nổi bật có quan điểm này là:MiroslavKobasa (2012),Local self – government in Balarus: How to shift myth to reality,s c h o o lofyoungmanagersinpublicadministration,Minsk.

Một, đặc trưng về tính độc lập, các ĐP có sự độc lập trong việc quyết định các vấnđề có tính chất ĐP Mối quan hệ giữa chính quyền TQĐP và chính quyền TƯ là mối quanhệ độc lập, tương hỗ, chỉ có tính hành chính trong một số trường hợp nhất định Có cáccông trình như: (1) Rodney L Mott (1949),Home rule for America’s

Cities, AmericanMunicipalAssociate;(2)MarkoKambic(2008),Self- governmentandAutonomyof

Statutory Municipalities in the Light of Historical Sources for theProvincial Capital ofLjubljana,Lexlocalis– J o u r n a l o f l o c a l s e l f g o v e r n m e n t , v o l 6 ,

B o s c handJ o s é M D u r á n ( 2 0 0 8 ) ,F i s c a l F e d e r a l i s m a n d P o l i t i c a l D e c e n t r a l i z a t i o n : L e s s o n fromSpain,GermanyandCanada,EdwardElgarPublishingLi mited;

Hai,CQĐP tự quản kược thành lập với hai chức năng cơ bản là chức năng chínhtrị và chức năng công cộng.Chức năng chính trị đòi hỏi chính quyền TQĐP là nơi thựchiện quyền làm chủ của nhândân,chức năngcôngcộngđ ò i h ỏ i c h í n h q u y ề n

T Q Đ P l à nơi cung ứng tốt nhất các dịch vụ tốt nhất cho người dân Các công trình sau có thề hiệnnội dung này: (1) Harold Joseph Laski, W Ivor Jennings, Elie Halévy, Sir Ivor Jennings,WilliamAlexanderRobson(1978),ACenturyofMunicipalProgress1835–

1935,GreenwoodPress;(2)DavidJ.McCathy,LaurieReynolds(2003),Localgovernmentlaw –inanutshell,Thomsonwest

Ba, kặc trưng về tổ chức bộ máy chính quyền TQĐP Theo (1) Walter Roy

Đánhgiátổngquantìnhhìnhnghiêncứu

Quakhảosáttìnhhìnhnghiêncứutrongvàngoàinướccóliênquantrựctiếpđếnnộ idungnghiêncứucủaluậnán,tácgiảcónhậnxétchungrằng:Thựctiễnnghiêncứuđã để lại nhiều công trình về TQĐP và vấn đề đổi mới CQĐP Việt Nam ở nhiều góc độkhác nhau Các tài liệu đã đóng góp nền tảng tri thức quan trọng, cơ bản cho việc nghiêncứu toàn diệnhơn vấnđềm à l u ậ n á n đ a n g n g h i ê n c ứ u C ó t h ể đ á n h g i á c ụ t h ể , r õ h ơ n nhưsau:

Thứ nhất, những kết quả nghiên cứu của các tác giả trong vàn g o à i n ư ớ c m à luậnánđược tiếpthuvàkếthừalàrấtlớn

Với các tài liệu nước ngoài.Nhìn chung, ở nước ngoài các nghiên cứu về TQĐP làrất phổ biến, có thể nói, từ các nhà nghiên cứu, các học giả, các giáo sư ở các trường đạihọc cho đến các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức nghiên cứu của chính phủ đều thamgia nghiên cứu và có những đánh giá, nhận định, phác thảo về chế độ TQĐP Từ tổngquan mà tác giả khảo sát được cho thấy các công trình nghiên cứu nước ngoài đã đónggóp nền tảng lý luận quan trọng nhất về chếđ ộ T Q Đ P , l à m ộ t m ả n g k i ế n t h ứ c h i ệ n c ò n rất hạn hẹp ở Việt Nam Các nội dung lý luận cơ bản về chế độ TQĐP như: khái niệm,nguồn gốc, tính chất, vai trò, nguyên tắc, mô hình, nội dung, cơ chế bảo vệ và bảo đảmchế độ TQĐP… đều được nhiều tác phẩm nước ngoài phân tích, đánh giá ở những khíacạnh khác nhau, do đó đã đóng góp lớn cho việc nghiên cứu hoàn chỉnh nội dung lý luậnvềchếđộTQĐPcủaluậnán.CónhữngnộidunglýluậnđắtgiávềchếđộTQĐPmà hiện nay thậm chí chưa được nghiên cứu chính thức ở Việt Nam đã được các tác giả nướcngoài làm rõ như: cơ sở lý thuyết của chế độ TQĐP, cơ sở cho sự ra đời chế độ TQĐP, sựkhác nhau giữa các thuật ngữ “TQĐP” và “tự trị ĐP”, cơ chế bảo đảm và bảo vệ chế độTQĐP, nguyên tắc của TQĐP hay mô hình TQĐP theo tính chất lãnh thổ… Do đó, vớicác công trình nghiên cứu nước ngoài bằng tiếng Anh mà tác giả khảo sát, luận án đã tiếpthu được nhiều quan điểm lý luận quan trọng khi nghiên cứu lý luận về chế độ TQĐP.Đặc biệt, quan điểm đổi mới CQĐP theo mô hình tự quản tức đồng nghĩa với việc lựachọn một mô hình CQĐP “phù hợp” với truyền thống chính trị, văn hóa, dân cư, lãnh thổcủa mỗi nhà nước, thậm chí đó là sự cải cách đặc thù mà các tác giả nước ngoài thể hiệnđã có giá trị tham khảo rất lớn cho việc nghiên cứu nội dung đổi mới CQĐP Việt Namtheohướngtiếpthunhữnghạtnhânhợplýcủa chếđộTQĐPcủaluậnán.

Khácvớità il iệu nư ớc n g o à i đư ợcc hú ng tô i k h a i thác và sử d ụ n g c h ủ y ế u ở nộ i dung cơ sở lý luận của luận án, thì các tài liệu trong nước ngoài cung cấp những tri thức,lập luận, quan điểm khoa học còn có những kết luận, chứng minh từ thực tiễn nên về tổngthể, nguồn tài liệu trong nước có giá trị tham khảo tốt ở cả hai nội dung: lý luận và thựctiễn. Ở nội dung lý luận, một số công trình có giá trị tham khảo tốt ở các vấn đề cơ bảnnhư: vấn đề phi tập trung hóa và chế độ TQĐP, khái niệm về TQĐP, bản chất của phâncấp quản lý ở Việt Nam, vấn đề phân chia đơn vị hành chính lãnhthổ vớim ô h ì n h t ổ chức CQĐP, giá trị lịch sử, truyền thống của chế độ tự trị xã thôn ở Việt Nam, cơ sở lýluận, lịch sử cho việc đổi mới CQĐP Việt Nam theo hướng tự quản hoặc tiếp thu nhữnghạtnhânhợplýcủa chế độtự quản.

Riêng cácnội dung vềthực tiễn pháp lý cũng như thực tiễntổ chức và hoạtđ ộ n g củaCQĐP Việt Nam thì các tài liệu trong nước có giá trị tham khảo tốt với luận án.Nhữngkếtluận,quanđiểm,đánhgiácủanhiềutácgiảđượcxemlàkếtluậnquantrọng, xác đáng, như: kết luận về bản chất của phân cấp quản lý, thực trạng mô hình tổ chứcCQĐP hiện nay, những tác động của mô hình tổ chức CQĐP hiện tại dưới góc độ hànhchính, chính trị và quyền con người, quyền công dân Bên cạnh đó, giải pháp đổi mớiCQĐP theo hướng tự quản dù không được hầu hết các học giả đồng tình nhưng những tácgiả đề xuất giải phápnày đều có nhữngquan điểm, lập luận khoah ọ c , h ợ p l ý n ê n n ộ i dungvềgiảiphápđổi mớicó mức độtincậyvàgiátrịthamkhảotốtcholuậnán.

Thứ hai, những nộid u n g k h o a h ọ c l i ê n q u a n đ ế n l u ậ n á n m à c á c c ô n g t r ì n h chưanghiêncứuhoặccónghiêncứunhưng chưarõvàcầnpháttriểnthêm

Dù có giá trị tham khảo tốt ở nội dung lý luận của luận án nhưngcác công trìnhnướcngoàivẫncónhữngđiểmcầnpháttriểnthêm,baogồm:

Một là,các nghiên cứu thường tập trung một vấn đề nhất định mang tính chuyên sâunênthiếusự gắnkếtvớicácnộidungkhác.

Hai là, các công trìnht h ư ờ n g đ ứ n g ở g ó c đ ộ d â n c h ủ v à x e m

T Q Đ P l à m ộ t g i ả i pháp cho vấn đề dân chủ nên các lý luận về TQĐP cũng thường được nghiên cứu xoayquanhnộidungnày.

Thực chất là không có nhiều tài liệu đưa ra khái niệm khoa học về TQĐP mà chủyếulà giả ithíchthuật n g ữ và sa u đólà p hân tíchkhá i niệmphápl ý củaH i ế n chư ơ n gchâu Âu hoặc khái niệm TQĐP của pháp luật nước họ Với nhiều học giả, khái niệm vềTQĐP chỉ là cách hiểu hay những tiêu chí để nhận diện có phải là TQĐP hay không, dođó các công trình nghiên cứu thường chỉ dừng lại ở các đặc trưng cơ bản trong sự so sánhvới môhình CQĐPtruyền thốnghơnlàphântíchbảnchất củamôhìnhnày.

Các nguyên tắc TQĐP được nghiên cứu chủ yếu dưới góc độ quốc gia, do đó cũngmangdấuấnquốcgiasâusắc,gầnnhưmangtínhcábiệtcủaquốcgia,vùngmiềnnên chủyếu là các nghiênc ứ u c ụ t h ể C á c t á c g i ả c ũ n g t ậ p t r u n g n h i ề u h ơ n c h o v ấ n đ ề t ự quản tài chính hơn là vấn đề chính trị hay hành chính nên có phần không cân đối và đặcbiệt chưa nói nhiều đến tầm quan trọng, vai trò, nội dung của tự quản chính trị trong chếđộTQĐP

Về cơ chế bảo đảm và bảo vệ chế độ TQĐP, có lẽ là nội dung được nghiên cứu bàibản hơn so với các nội dung khác của chế độ TQĐP Mặc dù các nghiên cứu về vấn đềnày phần lớn cũng mang dấu ấn của quốc gia, vùng miền nhưng đều có nguyên tắc chungcủacơchếnêndễtiếp cậnvàtổngkếthơnnhữngnộidungkhác.

Một sự không hoàn chỉnh khác của các tài liệu nước ngoài là: mặc dù chế độTQĐP được hình thành khác nhau ở lãnh thổ mang tính nông thôn và đô thị nhưng chỉmột vài tài liệu ít ỏi có sự phân biệt này Bên cạnh đó, phần nghiên cứu về chế độ tự quản nông thôn lại tập trung nhiều ở những quốc gia đang phát triển như Ấn Độ hay một sốnước hậu XHCN Trong khi đó, những nội dung về chế độ tự quản đô thị lại được nghiêncứutậptrungởcácquốcgiapháttriểnnhưAnh,Mỹ,Pháp,Đức,Ý…

Từđó,cơsởlý luận toàn diện về hai mô hình này cũng chưa được đánh giá một cách tổng thể và đầy đủ,thiếucáctổngkết,đánhgiá mangtínhlýluậncao.

Với các tài liệu trong nước,lý luận về TQĐP đã được nghiên cứu từ thập niên 90của thế kỷ XX nhưng chỉ thực sự trở thành nội dung khoa học phổ biến chỉ trong khoảng10 năm trở lại đây Cho nên những công trình nghiên cứu đã có của các học giả dù đã đặtnền móng ban đầu cho việc làm khơi dậy, thúc đẩy việc nghiên cứu về chế độ TQĐPnhưng vẫn còn nhiều nội dung chưa được nghiên cứu hoặc có nghiên cứu nhưng chủ yếudừng lại ở mức độ gợi mở Tổng quan cho thấy, có rất ít bài viết nghiên cứu về lý luậnTQĐP, có một số bài viết có nói qua các vấn đề mang tính nguyên tắc về chế độ TQĐPnhưng vì chủ yếu là các bài viết ngắn nên mặc dù có nội dung sâu sắc và có nhiều đúc kết đắt giá nhưng các bài viết đó không giải quyết dứt điểm và rốt ráo vấn đề nêu ra Có rất ítsách chuyênkhảo cónội dung nghiên cứu liên quan trực tiếpđ ế n n ộ i d u n g n g h i ê n c ứ u của luận án, một vài cuốn dừng lại ở mức độ có liên quan nhưng chủ yếu được nâng cấptừ các luận án tiến sĩ, các công trình nghiên cứu khoa học cấp bộ, cấp nhà nước nên mặcdù có giá trị tham khảo nhưng với hướng nghiên cứu trực tiếp về chế độ TQĐP của luậnánthìcáccông trìnhnàymang tính định hướngvàgợi mởnhiềuhơn.

Cụ thể, những vấn đề liên quan đến lý luận TQĐP nhìn chung chưa có tác giả trongnước nghiên cứu như: tính chất của TQĐP, nguyên tắc, nội dung tự quản, lịch sử hìnhthành chế độ tự quản hay cơ chế bảo đảm, bảo vệ và kiểm soát đối với cơ quan TQĐP,chế độ TQĐP ở nông thôn và đô thị Những nội dung khác của lý luận về TQĐP hay thựctrạng mô hình tổ chức CQĐP nước ta và vấn đề đổi mới CQĐP theo hướng tự quản đềuđã được đề cập nhưng vẫn chưa cụ thể và đặc biệt chưa có tính hệ thống và vẫn tồn tạinhiềuquanđiểmđốilập.

Yếu tố tự quản, tự trị trong tổ chức CQĐP nước ta hiện nay thấp là kết luận đượcnhiều tác giả đưa ra, vì nó là hệ quả tất yếu được sinh ra từ nguyên tắc phân cấp quản lývốn nặng tính tập trung, tập quyền Tuy nhiên, nhìn chung các công trình cũng chưa tậptrung nhiều cho việc minh chứng kết luận nêu trên và chưa phân tích được cụ thể, toàndiện nguyên nhân của thực trạng này cũng như chưa phân tích cụ thể, đánh giá toàn diệnnhữngtácđộngcủa thựctrạngnàyđếnđờisốngchínhtrị, kinhtếxãhộiViệtNam.

Về giải pháp đổimớiC Q Đ P , đ a p h ầ n c á c c ô n g t r ì n h n g h i ê n c ứ u đ ề u k ế t l u ậ n c ầ n đẩy mạnh phân cấp, phân quyền tại Việt Nam, có một số tác giả kiến nghị nên áp dụngchế độ TQĐP hoặc chỉ nên áp dụng chế độ TQĐP ở một cấp CQĐP nhất định, tuy nhiên,áp dụng thế nào, cơ sở lý luận, thực tiễn là gì, quan điểm, giải pháp, những dự liệu… thìđều chưa đề cập rõ thậm chí là không nhắcđ ế n M ộ t v à i c ô n g t r ì n h n g h i ê n c ứ u c ó n ê u giải pháp là áp dụng những ưu điểm hay những điểm hợp lý của chế độ TQĐP cho việcđổi mới CQĐP nước ta nhưng cũng chỉ dừng lại ở gợi mở vấn đề mà chưa giải quyết thỏađángnhữngnộidungcầnthiếtcóliênquan.

Do đó, để có một kết luận rõ ràng về xu hướng đổi mới CQĐP ở nước ta hiện nay làcần tiếp thu những hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP trong việc đổi mới CQĐP

ViệtNam thì cần có sự tổng kết, khái quát toàn diện hơn về lý luận chung về TQĐP, cần phântíchvàđánhgiámộtcáchkhoahọcvềthựctrạngtổchứcvàhoạtđộngcủaCQĐPnướcta hiện nay để xác định những luận điểm cho việc đổi mới CQĐP Tiếp thu và tham khảonhững tài liệu quý báu trong và ngoài nước nêu trên, Luận án sẽ tổng kết, kế thừa và pháttriển thêm các vấn đề mà các tác phẩm chưa đề cập hoặc chưa làm rõ để hình thành mộthệthốnglý luậnkhoahọcvềchếđộTQĐP vàvấnđềđổi mớiCQĐPViệtNam, đólà:

Thứnhất,hệ thốnglýluậnvàcơsởkhoahọccủachếđộTQĐP,thựctiễnthựchiệntrê nthếgiớivà xu hướngpháttriểncủamô hìnhnày;

Thứba,vai tròcủa phânchiađơn vịhànhchínhlãnhthổ vớitổchứcCQĐP;

Thứtư,nhu cầuđổimớitổchứcCQĐPtheohướngphânquyền,tựquảnvàviệctiếpthu nhữngđặctrưnghợplýcủachếđộ TQĐP choviệcđổi mớiCQĐP hiện tại;

1.4.1 Câu hinghiêncứu Đểlàmrõvấnđề“ChếđộTQĐPtrênthếgiớivàvấnđềtiếpnhậntrongviệcđổimớiCQ ĐPViệt Nam”,chúngtôi đặtracáccâuhỏinghiêncứunhư sau:

Thứnhất,nội dunglý luậnvàcơ sởkhoahọccủachếđộTQĐPlà gì?

Thứhai,vai trò vàhạn chếcủachếđộTQĐP?

Thứ nhất, chế độ TQĐP là mô hình tổ chức CQĐP được hình thành từ lý thuyếtphân quyền, có bản chất là phát huy tối đa dân chủ, chủ quyền nhân dân ở ĐP, phát huycaođộtínhtựchủvàtựchịutráchnhiệmcủaCQĐP,cókỹthuậttổchứclàsựđadạng hóa các phương thức tổ chức CQĐP, có nguyên tắc tổ chức, có phạm vi tự quản và nộidung mang tính mở, đa dạng, linh hoạt; phù hợp với hầu hết các tính chất lãnh thổ, kiểunhànướcvàphùhợp vớicácthểchếchính trịkhácnhau.

Thứ hai, chế độ TQĐP dù chưa phải là hoàn hảo tuyệt đối nhưng là mô hình cónhiềuưuđiểmnổibậtsovớimô hìnhtổchứcCQĐP tập quyền.

Kháinim chếđộtựquảnđịaphương

Địnhnghĩatựquảnđịaphương

Ngày nay, sự phát triển của TQĐP và những giá trị của nó đã không còn bó hẹptrongphạmvimộthaymộtvàiquốcgiamàđãđượcminhchứngởnhiềuquốcgiatrênthế giới, dù là những nước giàu hay nghèo và dù có chế độ chính trị khác nhau Cụ thể, từnhững nước phát triển như Anh, Mỹ, Pháp, Ý, Đức, Nhật Bản đến những nước ít pháttriểnh ơn n h ư H à n Q u ốc , Ph il ip pi n, Ấ n Độ, S l o v a n i a ha y những nư ớc ch ậ m phá tt r i ể n như Jalandhahay là những quốcgia hậu xãhội chủnghĩasau khiLiên Xôtan rãn h ư LiênbangNga,cácquốcgiaBaltichoặcnhữngquốcgiabấtổnvềchínht r ị n h ư Pakixtan, Băngladesh…đềulựachọnápdụngchếđộtự quảnchoCQĐP. Định nghĩa về TQĐP đã không còn là câu chuyện pháp lý của nội bộ quốc gia màlàmộtđịnhnghĩamangtínhquốctế,đượcquyđịnhtrongHiếnChươngChâuÂu1985 về TQĐP 4 - một hiệp ước Châu Âu được đa số các nước thành viên Cộng đồng châu Âu(EC) ký, công nhận và trở thành bắt buộc đối với tất cả các nước thành viên của EC. HiếnchươngchâuÂu1985vềTQĐPđãnêuđịnhnghĩavềTQĐPnhư sau:

“TQĐP kược hiểu là quyền và khả năng thực sự của cơ quan TQĐP kược quyetkịnh và quản lý một phần lớn các công việc xã hội, trong khuôn khổ pháp luật và phảichịutráchnhiệmnhằmphục vụlợiíchcủadâncưĐP” 5

Trongnhữngthậpniênvừaqua,không cógìthắnglợibằngphongtràodânchủ hóa ĐP và làn sóng phân quyền đã đạt được quy mô toàn cầu Mỗi chính phủ đều đã hoặcđang chấp nhận phân quyền ở những mức độ khác nhau, với tổng kết rằng: “95% dân chủtrênthegiớikượcbảokảmbằngvấnkềbầucửởĐPvàcácquốcgiaởkhắpmọinơi,lớn nhó, giàu nghèo – kều phân quyền về chính trị, tài chính, và hành chính cho các cấpCQĐP” 6 Tính quốc tế của TQĐP càng được khẳng định khi Hợp Quốc cho khởi thảoHiến chươngquốctếvềchínhquyềnTQĐP, trongđó cũng đãđ ư a r a đ ị n h n g h ĩ a v ề TQĐPnhưsau:“TQĐPbiểuthịquyềnvàkhảnăngcủaCQĐP,tronggiớihạncủaluật

4 Hiến chương Châu âu về TQĐP là kết quả của một quá trình vận động của các nước dân chủ Châu âu sau thế chiếnthứ hai, được hình thành từ nguyên tắc cơ bản về TQĐP của các quốc gia Châu âu Bản Hiến Chương có nguồn gốctừ Bản điều lệ đầu tiên của các thành phố tự do do Hội đồng đô thị Châu Âu ban hành 1953, đến 1968 một bản“Tuyên bố về các Nguyên tắc tự trị ĐP” tiếp tục được thông qua và sau đó một Dự thảo chính thức về Hiến chươngChâuâuvềTQĐPđãđượchìnhthành,saukhiđượcsựchấpnhậncủaHộiNghịChínhBộtrưởngvềquy ềnĐPChâu âu 1984 thì vào 6/ 1985 nó chính thức được thông qua bởi Ủy Ban Bộ trưởng Châu Âu (CoE’s Committee ofMinisters) vào tháng và tháng 10/1985 bắt đầu việc ký kết của các thành viên Châu âu, có hiệu lực vào 9/1988 –Xem thêm: Jeremy Smith,The

Report: Local government in England: do we comply with the European Charter ofLocalSelf-Government,

2013,www.local.gov.uk(tracứungày15/6/2017)

6 Tasneem Sikander(2015),A Theoretical Framework ofLocal Government, International Journal ofH u m a n i t i e s and Social Science, Vol 5, No 6(1);June. pháp kiều tiet và quản lý một phần káng kể các họat kộng công cộng theo kúng tráchnhiệmcủamìnhvàvìlợiíchcủanhândânĐP” 7 Ở các nước áp dụng chế độ TQĐP, TQĐP cũng được định nghĩa khá cụ thể, chẳnghạn như, theo Luật“Về những nguyên tắc chung tổ chức TQĐP ở Liên bang Nga”củaLiên bang Nga năm 1993 thì“TQĐP là việc nhân dân ĐP trực tiep hoặc thông qua cơquan

TQĐP quyet kịnh một cách tự chủ và tự chịu trách nhiệm các vấn kề có ý nghĩa ĐPxuất phát từ lợi ích của nhân dân ĐP với sự tính ken các truyền thống lịch sử và cáctruyền thống khác của ĐP kó” 8 Sau này Luật“Về những nguyênt ắ c c h u n g t ổ c h ứ c TQĐP ở Liên Bang Nga”năm 2003 cũng quy định như sau:“TQĐP ở Liên bang Nga –hình thức nhân dân thực hiện quyền lực của mình, bảo kảm trong phạm vi quy kịnh củaHien pháp liên bang, các luật liên bang, và các luạt của các chủ thể Liên bang Nga trongtrường hợp các luật liên bang quy kịnh, cư dân tự quyet và chịu trách nhiệm của mìnhtrực tiep hay thông qua cơ quan TQĐP những vấn kề có ý nghĩa ĐP từ lợi ích của cư dâncó tính ken các truyền thống lịch sử và truyền thống khác của ĐP”.Ở N h ậ t B ả n t h ìTQĐP là “các tổ chứck ư ợ c t h à n h l ậ p ở c á c k h u v ự c k ặ c b i ệ t t r o n g p h ạ m v i l ã n h t h ổ quốc gia, số lượng các thành viên kược quyet kịnh bởi cư dân ở trong vùng và có chứcnăngcơbảnlàkiềuhànhhoạtkộnghànhchínhtrongphạmvilãnhthổmìnhqu ảnlý,phùh ợp v ớ i l ợ i í c h của cư d â n , d ự a trê nc ơ s ở q u y ề n t ực h ủ Đ P k ư ợ c t hừ an h ậ n b ở i chínhphủtrungương” 9

Theo từ điển khoa học Encyclopedia of Social Sciences,T Q Đ P l à m ộ t c h í n h quyền có cộng kồng người không có kặc quyền về lãnh thổ có các quyền pháp lý và tổchức cần thiet kể kiềuhànhcác công việc riêng củacộng kồng 10

Dễ hiểu hơn, ở góc độ khoa học, có học giả giải thích rằng: TQĐP có nghĩa là mộtđơnvịchínhquyềntrongmộtnhànướccóchủquyềncóthẩmquyềngiảiquyếtcácvấnđề thuộc nội bộ ĐP, được quản lý bởi bộ máy ĐP là những người được bầu theo luật địnhvà chính sách của nhà nước TƯ hoặc bang 11 Hay ở một cách hiểu đơn giản hơn thì:TQĐP, về cơ bản, là một thực thể xã hội có sự hiệp nhất cao, là một kiểu CQĐP củangườidân,dongườidânvàvìngườidân 12

7 DựthảocuảLiênhiệpquốcvềHiếnchươngquốctếvềchínhquyềntựquảnđiạphương,http://www.gdrc.org/u-gov/ charter.html.

8 Dẫn theo: Bùi Xuân Đức (2007),TQĐP – vấn kề nhận thức và vận dụng ở Việt Nam hiện hiện nay, Tạp chí NN PLsố1.

9 Dẫntheo:PhạmHồngQuang (2004),Tổ chức, hoạtkộng củaCQĐP ởNhậtBản,TạpchíLuậthọc, số05.

10 ĐịnhnghĩacủatựđiểnkhoahọcEncyclopediaofSocialSciences,http://www.encyclopedia.com/social-sciences-and- law/political-science-and-government/political-science-terms-and-concepts/local(truycậpngày20/5/2018)

11 AL–Hossienie CA, Chowdhury MS Islam F (2012),E m p o w e r i n g R u r a l W o m e n i n

B a n g l a d e s h : T h e R o l e o f Union Parishad as a Local Self-government Body, SUST Journal of Public

Administration, 2(1) December 2009,published inAugust2011, ISSN 2073-8293.

Từ các định nghĩa về TQĐP, chúng tôi đồng tình với ý kiến rằng: có thể xác địnhcác điểm nhấn của các định nghĩa về tổ chức TQĐP, đó là: “quyền” kết hợp với “khảnăng” của ĐP nhằm “điều tiết” hoạt động công cộng trên cơ sở “trách nhiệm” và vì “lợiích của nhân dân ĐP”, toàn bộ cơ chế này đều hoàn toàn dựa trênnguyên tắc “tựnguyện”: Nhà nướctự nguyệndành cho cộng đồng dân cư ở ĐP đó quyền quyết địnhnhững hoạt động cần thiết liên quan đến đời sống của họ 13 ; mỗi cá nhân ở ĐP đótựnguyệntham gia hoặc uỷ quyền cho người khác tham gia quản lý ĐP qua hình thức bầucử; đại diện CQĐPtự nguyệnxác định những hoạt động, các công việc chung của ĐP;người dân ở ĐPtự nguyệnthoả thuận những biện pháp quản lý, đóng góp các nguồn vậtchất, tài chính cần thiết cho tập thể để thực hiện các công việc chung 14 Vì sự kết hợp cácsựtựnguyệnnàyđòihỏiĐPtựquảnphải“chịutráchnhiệmcaonhất”trướcdâncưĐPvềcá cquyếtđịnhcủamình.

Như vậy, có thể khẳng định rằng, TQĐP là một kiểu, một nguyên tắc tổ chứcCQĐP mà ở đó CQĐP là một bộ máy được dân cư địa phương thành lập theo quy địnhcủa pháp luật và sự kiểm soát của trung ương nhằm thực hiện chức năng hành chính –chính trị như một cấp chính quyền, được tự chủ và chịu trách nhiệm cao nhất trong việcquyết định quản lý địa phương trong phạm vi tự quản Cho đến hiện nay, TQĐPđượcxemlàchếđộpháthuycaonhấtquyềnchínhtrịcủadâncưđịa phương.

Cầnlưuý,bảnthân“TQĐP”làmộttổchức,nêncóthểgọilà“tổchứcTQĐP” Mà tổ chức thì bao giờ cũng có bộ phận đầu não, nên nhiều khi người ta viết/ nói là “cơquan TQĐP”; và mặc dù đa phần các nước có tổ chức TQĐP không coi TQĐP là tự tiếpnối của quản lý nhà nước, nhưng đôi khi người ta vẫn gọi đó là “chính quyền TQĐP” bởinó có chức năng như cơ quan chính quyền Ngay trong định nghĩa của Hiến chương châuÂu 1985 về TQĐP và Dự thảo Hiến chương quốc tế về TQĐP cũng sử dụng các từ này.TQĐP đương nhiên phải theo quy định của pháp luật, nghĩa là thành “chế độ”, nên còngọi là “chế độ TQĐP” và vì nó có nguyên lý tổ chức riêng và được xây dựng thành mộtkiểu tổ chức CQĐP nên cũng có thể gọi là

“nguyên tắc TQĐP” hay “mô hình TQĐP” Vìvậy,tùytừngtrườnghợpmàcũngsửdụngthay thếchonhaucácthuậtngữ“TQĐP”,“tổ

13 Cần lưu ý rằng, việc có quy định trong hiến pháp hay không chế độ TQĐP không thể hiện được việc TƯcó tựnguyện trao quyền tự quản cho ĐP hay không, ví dụ: Hoa Kỳ không hề quy định trong Hiến pháp của mình về môhình TQĐP đang áp dụng hiện nay Tuy nhiên, cũng giống nhưÁn lệ,mô hình TQĐP đã trở thànhlệcủa việc phânđịnhchứcnăngnhànước,bêncạnhđókhixâydựngHiếnphápcácnhàlậphiếnđãchủýkhôngquyđịnhmôhìnhtổ chức CQĐP nhằm để mỗi bang tự do lựa chọn mô hình cho mình, và do đó, tổ chức TQĐP theo tu chính án số 10của Hiến pháp Mỹ thuộc thẩm quyền của các bang, họ chỉ giữ lại những thẩm quyền quan trọng nhất liên quan đếnan ninh quốc gia như như quốc phòng, quản lý tiền tệ và các quan hệ đối ngoại, cái mà chỉ có thể kiểm soát bằngmộtchính quyền mạnh được bảo đảm bằng sức mạnh quân sự và tài chính Xem thêm: Lê Thị Hoài Ân, Đinh NgọcThắng (2015),MôhìnhtổchứcCQĐPtrên the giới,Tạp chíNghiêncứulậppháp số5.

14 Trần Thị Minh Châu (2017),Về che kộ TQĐP ở một số quốc gia,www.duthaoonline.quochoi.vn(truy cập ngày15/6/2018) chứcT Q Đ P ” , “ c ơ q u a n T Q Đ P ” , “ c h í n h q u y ề n T Q Đ P ” , “ c h ế đ ộ T Q Đ P ” , “ n g u y ê n t ắ c TQĐP”hoặc“môhìnhTQĐP” 15

Cơ sởcủachếđộtựquảnđịaphương

2.1.2.1 Phitập trunghóa quảnlýkịaphương– xuhướngtoàn cầu

Quyền lực nhà nước luôn có nhu cầu được tập trung dù ở bất kỳ thời kỳ nào, trongđó “tập trung để trị” hay “chia để trị” là phương thức thực hiện sự quản lý của nhà nướcvà là câu chuyện trung tâm của vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước 16 Việc quản lý tậptrung hay phân chia theo lãnh thổ để quản lý phản ánh trực tiếp bản chấtm ố i q u a n h ệ giữa TƯ và ĐP Ngoài ra, nó phụ thuộc đặc điểm cụ thể từng nước về diện tích, dân số,địalý,truyềnthốngvàmụctiêuquảnlýởnhữnggiaiđoạnkhácnhau.Dovậy,cóha ikiểu quan hệ có tính chất khá đối lập nhau là tập trung (centralization) và phi tập trung(decentralization).

Tập trung được hiểu là sự tập trung quyền lực và thẩm quyền vàom ộ t t ổ c h ứ c hoặc chính quyền trung ương 17 ; theo đó, tập trung theo chiều dọc được hiểu là sự tậptrungquyềnlựcvàocáccơquantrungương 18

Trái với tập trung, theo cách hiểu phổ biến nhất thì phi tập trung là một quá trìnhmà thông qua đó thẩm quyền và trách nhiệm về các chức năng công cộng được chuyển từTƯ tới ĐP, các tổ chức dân sự và các tổ chức phi chính phủ khác Phi tập trung khôngphải là một phong trào quyền lực từ TƯ đến ĐP mà là một quá trình tái thiết cấu trúc vàquy trình quản lý để bảo đảm hiệu quả và gần gũi hơn với công dân 19 Cũng có lý giảirằng, quá trình chuyển giao quyền lực từ dưới lên cấp cao hơn gọi là tập trung và ngượclại, đó là phitập trung; hay tất cả nhữnggì liên quan đếnv i ệ c l à m t ă n g t ầ m q u a n t r ọ n g của cấp dưới được gọi là phi tập trung và những gì làm giảm sút điều đó được gọi là tậptrung 20

So với tập trung, phi tập trung hóa đã trở thành xu hướng toàn cầu, là xu thế ở cảcác nước phát triển và đang phát triển vì nó được xem là phương thức tổ chức quyền lựcnhànướcphùhợpchomộtnềnquảntrịtốt,hiệuquảvàdânchủ 21 Tuytậptrungvàphi

15 Nguyễn Thị Thiện Trí (2007),Che kộ tự quản kịa phương, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học LuậtTPHCM.

16 NguyễnCửuViệt(2010),Tậpquyền,tảnquyền,phânquyền,TạpchíKhoahọcĐHQGHN,Luậthọc214-228,tr.

17 TừđiểnLuậthọcBlack’lawcủaHENRY CAMPBELLBLACK(1990), táibảnlầnthứ6, bảnđiệntử,west,p.225

18 NguyễnCửuViệt(2010),Tập quyền,tảnquyền,phânquyền,tlđd,tr.215.

19 Dimce Nikolov, UNDESA/DPADM/GPAB (2006),Decentralization and decentralized governance for enhancingdelivery of services in trasition conditions, Regional Forum on “Enhancing Trust in Government through

LeadershipCapacityBuilding”,tobe heldinSt.Petersburg, 28-30September.

20 S.B.M.Marume,R.R.Jubenkanda(2016),CentralizationandDecentralization,QuestJournals,JournalofResearchinHuma nitiesand Social Science ,Volume,Issue6(2016)pp:106-110, p.106.

21 Suratman Nur, M.Si (2013),Decentralization and Development in Public Policy Implementation Perspective:Case

Study in Indonesia,IOSR Journal Of Humanities And Social Science, Volume 17, Issue 6 (Nov-Dec 2013),p.28 tậpt ru ng l à đ ố i l ậ p n h ư n g cầ np h ả i h i ể u v à s ử d ụ n g hai k h á i n i ệ m nà y mộtc á c h t h ậ n trọng trongviệc tổ chức chính quyềnở cácnhà nước 22 Vì trongmột tổ chức lớn,q u á trình tập trung và phi tập trung cùng tồn tại và củng cố lẫn nhau, nó bổ sung chứ khôngloại trừ, nói cách khác, phi tập trung không phải là sự thay thế của tập trung, cả hai đềucần thiết 23 Nếu tập trung là thuộc tính của quản lý thì phi tập trung là phương thức điềuhòa quyền lực để có được sự quản lý chuyên nghiệp Vì thế, chúng tôi hoàn toàn đồng ývới nhận định rằng: tập trung và phi tập trung được xem như hai mặt của một đồng tiền,không có một nhà nước nào tổ chức quyền lực chỉ bằng nguyên tắc tập trung hay phi tậptrung Về bản chất, có thể nói phi tập trung hóa được hình thành từ tập trung, vì bản thânsự tập trung mới là tất yếu để duy trì trật tự của xã hội, còn phi tập trung lại là yếu tốthuộc về phương thức quản lý, cách thức cai trị và nó là một thành tựu của khoa học quảnlý.

Phi tập trung vì là một phương thức quản lý nên nó có thể xảy ra cả trong chế độđộc tài và dân chủ Ngay cả với hệ thống chính trị được mô tả là tập trung và độc đoánvẫn có thể sắp xếp lại cấu trúc và chức năng của mình trong khuôn khổ phi tập trung 24 Xét về phạm vi, phi tập trung hóa không chỉ là cải cách khu vực công, không chỉ là dịchvụcônghaycảicáchhànhchínhmànóliênquanđếncácquanhệgiữacácchủthểxã hội, dù là nhà nước, tư nhân hay xã hội dân sự, nó là một chỉnh thể, nên theo UNDP phitập trung hóa nên được gọi là phi tập trung hóa quản lý 25 Từ lý luận đến thực tiễn chothấy, phi tập trung hóa được phân thành 4 dạng thức là: chính trị, không gian, thị trườngvà hành chính (quản lý) nhưng phần lớn các tài liệu khi tiếp cận phi tập trung hóa quản lýĐP đều chỉ tiếp cận ở góc độ phi tập trung hóa quản lý 26 Chúng tôi đồng tình với cáchtiếp cận này vì phi tập trung hóa quản lý là nguyên tắc định hướng mối quan hệ giữa TƯvà ĐP, nó quyết định phương thức tổ chức quyền lực nhà nước ở ĐP và do đó sẽ quyếtđịnhhiệuquảcủacơchếbảođảmdânchủĐP.

Bản thân phi tập trung quản lý cũng được hiểu ở nhiều mức độ và tính chất khácnhau Theo đó, không chỉ có phân quyền mà tản quyền hay phân cấp quản lý cũng lànhữnghìnhthứckhácnhaucủaphitậptrungquảnlý 27 Tổngkếttừquanđiểmlýthuyết

23 UNDP(1998),FactorstoConsider inDesigningDecentralizedGovernancePolicies andProgrammestoAchieveSustainablePeople -CenteredDevelopment,ManagementDevelopmentandGovernance

24 AlperOzmen(2014),Notesto theconcept ofdecentralization,EuropeanScientificJournal,editionvol.10,No.10.

26 J.M.CohenvàS.B.Peterson(1999), AdministrativeDecentralization:StrategiesforDevelopingCountrie s,WestHartford,KumarianPressInc,p.14.

27 N g u y ễ n C ử u V i ệ t ( 2 0 1 0 ) , T ậ p q u y ề n , t ả n q u y ề n , p h â n q u y ề n ,t l đ d , p 2 1 5 ; N g u y ễ n M i n h P h ư ơ n g v à N g u y ễ n HuyềnHạnh(2010),Phâncấp,phânquyềnvà vấnkềTQĐPtạiViệtNam,Tạp chíQuản lýnhà nước, Số210 và thực tiễn, đa số chấp nhận các hình thức khác nhau của phi tập trung quản lý gồm: tảnquyền,ủyquyềnvàphânquyền 28

Tản quyền theo tiếng Pháp là “deconcentration” 29 , nguyên nghĩa là phi tích tụ, là“chính sách thông qua kó các công chức nhà nước TƯ tại ĐP, do nhà nước TƯ cử xuốngĐP, kược giao những thẩm quyền mà trước kia do các bộ trực tiep nắm giữ” 30 Cụ thểhơn, tản quyền là“sự chuyển giao quyền về những trường hợp ra quyet kịnh cụ thể,những chức năng tài chính và quản lý cụ thể bằng các phương tiện hành chính cho cáccấp khác nhau, song quyền lực về pháp lý vẫn là của chính phủ trung ương.” 31 Nói cáchkhác, đó là việc chuyển giao các chức năng hành chính công, vai trò và trách nhiệm chocấp thấp hơn trong cùng mạng lưới hoặc cho cơ quan TƯ được thành lập tại ĐP 32 Đây làmột kiểu phi tập trung được hình thành vào giai đoạn sớm ở thời hiện đại Cả Anh, Mỹ -những quốc gia điển hình của chế độ phân quyền - khi mới tiến hành phi tập trung hóacũng bắt đầu từ mô hình này33 Về tính chất, chúng tôi đồng ý với quan điểm của tác giảNguyễnCửuViệtrằng:tảnquyềnthựcchấtlàmộthìnhthứccủa tập quyền34 Ủy quyền là việc chuyển quyền ra quyết định của chính quyền và quyền hành đểthực hiện các nhiệm vụ được xác định một cách rõ ràng cho các tổ chức hoặc công ty ởdướiquyềnquảnlýgiántiếpcủachínhphủhoặc tổchức/côngtyđộclập35

28 J.M.Cohen và S.B.Peterson (1999), sđd,p.14, 15;J a m e s K a t o r o b o ( 2 0 0 5 ) , Decentralization and local autonomyfor participatory democracy,Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and

TransparentGovernance,RepublicofKorea;(3)SerdarYilmaz,YakupBeris,RodrigoSerrano-

Berthet(2008),LocalGovernment Discretion and Accountability: A Diagnostic Framework for Local Governance , Social developmentpapers local governance and accountability series Paper No 113, mục 1; (4) Suratman Nur, M.Si,DecentralizationandDevelopmentinPublicPolicyImplementationPerspective:CaseStudyinIndonesia,IOSRJour nalOfHumanitiesAndSocial Science, Volume 17, Issue 6 (Nov-Dec 2013),p.28.

29 Từ “Deconcentration” không có trong từ điển tiếng Anh, xem: Oxford Advanced Learner’s Dictionary, new 8thedition.

30 Phát biểu của ông Philippe Marchand trong Kỷ yếu Hội thảo“Phân cấp, phân quyền giữa TƯ và ĐP và quy chekặcthùcủa các thànhphố lớn”tạiNhàphápluậtViệt-Pháp ngày1, 2 và 3 tháng10năm 2001.

33 Lần đầu tiên trong lịch sử Anh, người đứng đầu cơ quan hành chính ĐP được bầu trực tiếp là năm 1999 và từ LuậtTổ chức CQĐP năm 2000 trở đi, hệ thống CQĐP ở Anh mới áp dụng triệt để nguyên tắc phân quyền mà một trongnhững biểu hiện của nó là CQĐP tách hẳn với nhánh quyền hành pháp Xem thêm: Salvador Parrado (2005),Assigning competences and functions to local government in four Eu member states:A comparative review,A jointinitiative of the OECD and the European

Union, principally financed by the EU, UNED, Madrid, p.11 – 17; FDI,LegalStatusofLocalSelf-

GovernmentsinCentralAsianStates:KeyIssues,p.9,http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/

UNPAN018202.pdf;AgnieszkaPawlowska,KatarzynaRadzik(2008),Institutionalmodelsoflocalgovernance– comparativeanalysis,Politicals c i e n c e s journal,InstituteofPoliticalStudies,PolishAcademyofSciencesand

34 Lý thuyết về tản quyền được bắt đầu từ Hoàng đế Napoleon và sau đó được khoa học luật hành chính Pháp pháttriển Theo đó, các đại diện của TƯ không những thực hiện quyền giám sát ĐP mà còn trực tiếp thực hiện quyền lựcngay tại ĐP Các đại diện này không có tư cách pháp nhân, không có năng lực pháp lý để kiện tụng, không có tài sảnvà ngân sách riêng, mọi việc đều chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương Tản quyền cũng là tập trung quyềnlực, nhưng các cơ quan tản quyền được tổ chức theo thứ bậc cả về hành chính và về nhân sự, do đó tản quyền ở gócđộ dân chủ thì thực chất chỉ là một hình thức khác của tập quyền Xem thêm: Nguyễn Cửu Việt (2010),Khái niệmtập quyền, tảnquyền, phânquyền,tlđd,

35 NguyễnCửuViệt(2010),Kháiniệmtậpquyền,tảnquyền vàphân quyền,tlđd

Phân quyền là nguyên tắc tổ chức trong đó quyền lực được chuyển giao từ TƯxuống ĐP, theo đó chính quyền TƯ chuyển giao (bằng hiến pháp và luật) cho các hộiđồng dân biểu ĐP những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vậtchất, tài chính, nhân sự ), trong phạm vi đó nó thực hiện một cách chủ động, độc lập vàtự chịu trách nhiệm 36 Chúng tôi đồng tình rằng: phân quyền mới là phi tập trung hóa cao,chínhsáchnàyđượcthực hiệntheoluậthoặchiếnpháp37

Tùy vào truyền thống pháp lý của mỗi nhà nước, tùy vào từng giai đoạn phát triển,chếđộchínhtrị,nhiệmvụquảnlý,quanđiểmpháttriểncủachínhquyềnTƯcùngvớ icác yếu tố khách quan khác như dân cư, địa lý, truyền thống, văn hóa, đối ngoại … màchínhquyềnTƯ lựa chọnhìnhthứcphitậptrungquảnlý phùhợp.

Lýthuyếtquyềntựnhiênvàtínhphinhànướccủachếđộtựquản địaphương

Lý thuyết cho sự hình thành chế độ TQĐP chủ yếu được tổng kết và phát triển ởnhững nước có truyền thống TQĐP như Anh, Mỹ, Ý, Đức, Pháp Theo đó, lý thuyếtquyền tự nhiên là lý thuyết cơ bản đặt nền móng cho việc hình thành, phát triển lý luậnchungvềchếđộTQĐP.

Theo lý thuyết này,nguồn gốc quyền lực của CQĐPđược lý giải sâu xa rằng: nóđượcxuất phát từ “quyền tự nhiên”– mặt đối lập của quyền lực nhà nước, nhằm hạn chếsựđộcquyềncủaquyềnlựcnhànước,cụthểhơn,đólàsựkếthợpcủanhữngcánhânv ới những quyền chính trị cơ bản sẵn có trong từng cá thể độc lập 69 , những quyền chínhtrị đơn lẻ này được gắn kết một cách tự nhiên bởi yếu tố địa lý, lãnh thổ, thương mạinhằm cải thiện kinh tế cũng như tăng sức mạnh của họ trước sự cai trị độc tài của quyềnlực nhà nước 70 Đồng tình với lý thuyết về quyền tự nhiên, các tác giả khác cũng giải thích rõ hơnrằng: vìcơ sở của quyền TQĐP xuất phát từ quyền tự nhiênnên quyền TQĐP được xemlà quyền vốn có, từ quyền vốn có này mà: (1) CQĐP có thể ngay từ đầu tạo ra các quy tắccủa ĐP mà không cần sự cho phép trước đó của chính quyền bang hay chính quyền trungương; (2) quyền vốn có này đã ngầm giới hạn khả năng của chính quyền bang và chínhquyền TƯ trong việc tạo ra, thay đổi hay loại bỏ địa giới hay thẩm quyền của các lãnh thổtự quản; (3) vì là quyền vốn có nên quyền TQĐP không có nguồn gốc từ hiến pháp thànhvăn và cũng không phải được ban tặng từ nhà nước 71 Thậm chí, quyền TQĐP còn đượcnhấn mạnh táo bạo rằng: nó là quyền bẩm sinh, độc lập với các quyền của nhà nước, nótương tự như các quyền bẩm sinh của một người đàn ông, một người đàn bà hoặc mộtcôngdân,nólàquyềntựnhiên(naturalrights) khôngthểbịgiới hạn bởibấtcứ lý dogì 72

Cũng từ lý thuyết quyền tự nhiên vốn có này mà các cộng đồng thuộc địa ở các quốcgia có truyền thống tự quản lâu đời được hưởng quy tắc tự quản để tự cai trị bản thân họ.Điều này dẫn đến một kết luận giá trị rằng: không có nguyên tắc chính trị nào có ý nghĩahơn so với nguyên tắc chủ quyền của nhân dân, và không có quyền chính trị cơ bản nàocủacộngđồngcơbảnhơnquyềntựquản.

Trên cơ sở lý thuyết đó, mô hình CQĐP của dân và vì dân như hình dung của TổngThốngLincolnkhôngphảiđếnthờihiệnđạimớicómànócónguồngốcsâuxatừthời

69 ThomasLinzey,Dani el E.B rannen, Elizabeth Dunne, T h e peopl e’s rightoflocal,communityself gove rnment,ThecommunityEnvironmentalLegalDefense Fund, 2015(mụcA, phầnI)

70 David J.McCathy,LaurieReynolds(2003),skd,tiết1 mụcB chương1

71 ClaytonP.Gillette,Lynn A.Baker(1999),skd,mụcAChương3

72 M a r k o K a m b i c ( 2 0 0 8 ) , S e l f - g o v e r n m e n t a n d A u t o n o m y o f S t a t u t o r y M u n i c i p a l i t i e s i n t h e L i g h t o f H i s t o r i c a l SourcesfortheP r o v i n c i a l CapitalofLjubljana, Lexlocalis–Journaloflocalself government,vol.6, No.4

Hy Lạp cổ đại, thậm chí là trước đó 73 , đó là một mô hình chính quyền mà người dân cóthể tự quản chính họ trong phạm vi nhỏ bé của diện tích và dân số Vào thời hiện đại, khitất cả người dân khó cùng tham gia trực tiếp vào công việc nhà nước thì chính quyền TƯphảitạoracácđơnvịtựquảnnhỏởcấpĐP,nơimàđạidiệncủangườidâncóthểngồiđểgiải quyếtcácvấnđềcủahọvàđềxuấtcácbiệnphápvềphúclợivàpháttriểncủaĐP Những đơn vị tự quản nhỏ này từ đó cùng nhau tạo thành chính quyền TQĐP trongnhà nước có chủ quyền 74 Vì vậy, CQĐP tự quản trong thời hiện đại là sự kết hợp của cácđơn vị tự quản nhỏ không có chủ quyền (quốc gia – tối cao) với quyền quản lý tối cao củachính quyền TƯ để quản lý các vấn đề ĐP từ các nguồn lực ĐP mà không cần sự canthiệp từ trung ương 75 Thực vậy, chính quyền TQĐP – cái phản ánh nhu cầu và mongmuốn của người dân sống trong cộng đồng ĐP - thực tế đã tồn tại trước khi có sự có mặtcủa chính quyền TƯhàng nhiều thế kỷ, chỉl à t ừ k h i c h í n h q u y ề n T Ư x á c l ậ p , c h í n h quyềnTQĐPđược trởthànhmộtthực thểpháplý 76

Theo chúng tôi, vì được hình thành từ lý thuyết về quyền tự nhiên nên lịch sử TQĐPtrênthếgiớinhìnchungchịuảnhhưởnglớntừCáchmạngtưsảnPhápmặc dùkhô ngphải Pháp là quốc gia tiên phong trong công cuộc cải cách CQĐP theo hướng tự quản Lýdo chính là vì ý tưởng về chủ nghĩa tự do, về quyền tự nhiên được ca ngợi trong cuộcCách mạng này đã tạo đà cho sự phát triển mạnh của lý thuyết về quyền tự nhiên củaTQĐP Cũng từ mốc lịch sử này, quan điểm chủ đạo cho ý tưởng về nhánh quyền lực thứtưcủachínhquyềnTQĐPđãrấtpháttriểnởnhiềuquốcgiatrênthếgiớinhưcácquốcg ianóitiếngĐức, Bỉ,Anh 77

2.1.3.2 Tính phinhà nướccủa che kộtựquảnkịaphương

TQĐP vì có cơ sở lý thuyết từ quyền tự nhiên, nên chế độ TQĐP có tính phi nhànước Tuy nhiên, việckhẳng định tính quyền lực nhà nước của chếđ ộ T Q Đ P h i ệ n v ẫ n còn tranh cãi Hiện nay có hai ý kiến đối lập nhau về tính quyền lực nhà nước củaTQĐP 78

73 Các làng tự quản của Ấn Độ cổ đã xuất hiện vào khoảng cách đây khoảng 1200 năm trước công nguyên,D.Rajasekhar,Institute for Social and Economic Change, Bangalore, Local Self-government in India: An

Overview,http://nmrjournal.in/index.php/nmr/article/viewFile/59033/46199(truycập ngày10/10/218)

74 Tasneem Sikander (2015),A Theoretical Framework of Local Government, International Journal of Humanitiesand Social Science, Vol 5, No 6(1)

75 Mian Muhammad Jamil (1996),Local Governments in LDCs: And some related issues, Lahore, Ferozsons Ltd,p.15.

77 Edyta Sokalska (2015),The concepts of the local self-government in Poland in the first years of regainingindependence,Studia Prawnoustrojowe 28, UWM.

78 Thuật ngữ TQĐP có nguồn gốc từ tiếng Anh và sau đó phát triển phổ biến ở các nước nói tiếng Anh Tuy nhiên,ởnhiềunước,TQĐPđượcgọilà:kommunaleSelbstver-waltungtứclocalself-administrationởĐức,libreadministration(free/autonomous administration) ở Phỏp, hoặc sọlvstyrelse self-steering ở Thụy Điển – BertrandBadie,DirkBerg-Schlosser,LeonardoMorlino,InternationalEncyclopediaofPoliticalScience ,S A G E Publications,2011, p.1464. Ý kien thứ nhấtđã bảo vệ tính quyền lực nhà nước của cơ quan tự quản, với lý giảirằng: tự quản thực chất là sự phân công thực hiện quyền lực nhà nước giữa TƯ và CQĐP,theo đó ĐP tự quản chẳng khác gì với CQĐP trong chế độ phân cấp nhưng ở phạm virộng Ý kiến này cho rằng chính quyền TQĐP là một bộ phận của quyền hành chính côngmàcụthểlà thuộcvềnhánhquyền hành pháp 79 Ý kien kối lậplạichor ằ n g c ơ q u a n TQĐP là cơ quan đại diện và bảo vệ quyền lợi của dân cư ĐP chứ không phải là cơ quannhà nước và do đó TQĐP là một chế độ quản lý mang tính công cộng, không phải là sựtiếptục củaquảnlýnhànước 80

Về tranh cãi chế độ TQĐP có mang tính quyền lực nhà nước, liên quan đến mộtquan điểm nổi bật cho rằng: lý thuyết TQĐP cho rằng cùng với quyền lập pháp, hànhpháp, tư pháp của nhà nước là nhánh quyền lực thứ tư không thuộc ba nhánh quyền lựcnhà nước, đó là quyền TQĐP 81 Theo đó, có học giả nhận định: luận đề này là mâu thuẫn,vìnếukhôngthuộcquyềnlựcnhà nướcthìsaolạigọilànhánhquyền lực thứ tư 82 ?

Thực tếchothấy, tính phi nhànước củaTQĐPđãbị phêphánngay cảt r o n g những nước đang áp dụng chế độ TQĐP Từ sau thế kỷ XIX, khi chủ nghĩa tư bản pháttriển mạnh thành tư bản độc quyền thì học thuyết về tính độc lập và tính phi nhà nước củaTQĐP đã bị lên án Luận điểm trái chiều được đưa ra là: nếu thừa nhận tính phi nhà nướccủaT Q Đ P t h ì s ẽ d ẫ n đ ế n n g u y cơ đ ố i l ậ p g i ữ a q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c v à q u y ề n T Q Đ P Thêm vào đó, việc khẳng định tính quyền lực nhà nước của TQĐP là cần thiết để chínhquyền TƯ có thể can thiệp và hạn chế quyền lực của cơ quan TQĐP Thực vậy, ở nhiềunước,nhucầucanthiệpcủachínhquyềnTƯđốivớichínhquyềnTQĐPlàkhálớn.V ídụ như, ở Nhật Bản, sự can thiệp của chính quyền TƯ quá lớn đến mức có quan điểm chorằng TQĐP ở Nhật Bản có giai đoạn chỉ là tự quản 30%

- tương đương với mức độ tựquản tài chính khi đó, đó là sự tự quản không đầy đủ 83 Hoặc ở các nước khác như Anh,Mỹ, Pháp, Đức dù chế độ TQĐP được thừa nhận và phát triển mạnh nhưng chính quyềnTƯ ở những thời kỳ khác nhau, luôn có những biện pháp can thiệp nhất định như quy chếpháplý,tàichính,quânsự,chínhsách… 84

79 Algirdas Astrauskas, Ivana Gecikova (2014), Similarities and Differences in Local Self-Government in

Lithuaniaand Slovakia,AmericanInternational JournalofSocialScienceVol 3,No.5;October,p.153

80 Xem: Rosemary Kiss (2011),Are We Kidding About Local Autonomy? Local Government in Australia, ECPRJoint Sessions of Workshops, Grenoble, 6 -11 April; Angelika Vetter, Germany:Local Democracy and its Reforms,http:// www.uni-potsdam.de/cost-locref/?wpfb_dlF3

81 Dẫntheo:NguyễnĐăngDung(2007),Ýtưởng vềmộtnhànướcchịu trách nhiệm,sđd,tr.291

82 Xem:NguyễnĐăngDung(2007),Ýtưởng vềmộtnhànướcchịu trách nhiệm,sđd,t r 2 9 1 –295.

83 Nhật Bản là một trong những nước có truyền thống tự quản lâu đời, Hiến pháp 1947 của Nhật đã có hẳn mộtchương về TQĐP và Luật về TQĐP cũng đã được ban hành từ năm 1947, nhưng theo một nhà khoa học pháp lý nổitiếng của Nhật Bản, Giáo sư Tsuneo Inako thì TQĐP ở Nhật Bản là tự quản không đầy đủ Xem thêm: Ban Biên tậpDựthảosửa đổiHiếnpháp1992 (2012), sđd,trang352

84 MerileeS.Grindle(2009),GoingLocal:Decentralization,DemocratizationandthePromiseofG o o d Governance,Prin ceton University Press Published, p.22.; Nguyễn Cửu Việt (2010),Luật Hành chính nước ngoài,sđd,mục chế độTQĐPcủa tấtcả các chương. Ở hệ thống các nước XHCN thì việc thừa nhận tính phi nhà nước của cơ quanTQĐP lại càng không thể, vì lý luận về tính thống nhất của quyền lực nhà nước là nguyênlý cơ bản trong tổ chức quyền lực nhà nước Có quan điểm khá táo bạo nhưng cũng rấtxác đáng rằng: học thuyết XHCN thực sự không để lại khoảng trống nào cho chế độTQĐP 85 Vì điều này mà ở Liên bang Xô viết, ngay sau khi nhà nước XHCN Xô Viết sụpđổthìt í n h ph inhànước của T Q Đ P củ a c h í n h quyềnEnxinđã b ịp h ê phán Việct h ừ a nhận tính phi nhà nước của cơ quan TQĐP khi đó đã đồng nghĩa với việc tước bỏ tínhquyền lực nhà nước của các Xô Viết ĐP do dân bầu 86 Thực tế, một số nước trong hệthống XHCN trước đây khi chuyển sang áp dụng chế độ TQĐP vẫn tiếp tục khẳng địnhtính chất nhà nước của TQĐP, điển hình như tại Belarus, chế độ TQĐP là sự tiếp tục củaquản lý nhà nước, các cơ quan TQĐP là các bộ phận của bộ máy nhà nước và bất kỳ cáccông việc do TQĐP điều hành đều là công việc nhà nước Theo đó, quan điểm lý thuyếtcho kết luận này không chỉ ở Belarus mà nhiều quốc gia khác cók h ẳ n g đ ị n h v ề t í n h quyền lực nhà nước của chế độ TQĐP chính là “Lý thuyết về tính nhà nước của chế độTQĐP” được hình thành bởi Rudolf von Gneist và Lorenz von Stein vào giữa thế kỷXIX 87

Theochúngtôi,chếđộTQĐPlàkhôngmangtínhquyềnlựcnhànước,khônglàsự tiếp nối của quyền lực nhà nước và bộ máy TQĐP không thuộc về bộ máy nhà nước.Thuật ngữ TQĐP có nguồn gốc từ tiếng Anh và sau đó phát triển phổ biến ở các nước nóitiếng Anh, được gọi phổ biến là “local self government” và chính từ

Đặctrưngcủachếđộtựquảnđịaphương

Chế độ TQĐP với ưu điểm là có sẵn tính phù hợp tự thân, vì thế, tùy vào đặc điểmkhác nhau của từng nhà nước, từng ĐP mà cách thức tổ chức tự quản của ĐP sẽ khôngđồng nhất Tuy vậy, mô hình này chắc chắn phải có những đặc trưng cơ bản tạo nên bảnchất tự quản của CQĐP, cũng như để đạt được mục tiêu của TQĐP, đó là bảo đảm dânchủ, quyền công dân, bảo đảm cung ứng một cách tốt nhất dịch vụ công cho người dân.Cácđặctrưngdướiđâyđượcxemlànhữngđặctrưngcơbản của chếđộTQĐP:

Một là,các ĐP có sựkộc lập trong việc quyet kịnh các vấn kề cót í n h c h ấ t Đ P Tập thể ĐP trực tiep hoặc thông qua cơ quan TQĐP của mình có quyền tự giải quyet cácvấn kề riêng của ĐP,c h í n h q u y ề n T Ư k h ô n g k ư ợ c c a n t h i ệ p d ư ớ i m ọ i h ì n h t h ứ c t r ừ những quyet kịnh có nguy cơ ảnh hưởng hoặc xâm hại, cản trở quyền, lợi ích chính kángcủacưdânĐP. Ở đây, cần làm rõ: đâu là công việc có tính chất ĐP? Từ các nghiên cứu, có thểthấy rằng: các công việc có tính chất ĐP được xếp vào nhóm công việc thứ nhất, đó làcôngviệcthuộcnhómcácquyềntựnhiên,quyềnbẩmsinhcủacộngđồng,nóxuấtphát

96 I.L.Andreep,VềtácphẩmcủaAnghen“Nguồngốccủagiakình,củachekộtưhữuvàcủanhànước”,NXBTiếnBộ,Matxcova,

1987, tr.212. từ quyền tự nhiên của lãnh thổ, giống như quyền tự nhiên của một công dân, một ngườiđànônghaymộtngườiđànbà 97

Tùy thuộc vào mỗi nhà nước, tùy thuộc vào truyền thống, đặc điểm kinh tế, vănhóa, xã hội,cư dân mà hiến pháp hoặc luật về TQĐP sẽ quy định những loại việc nào là“việc có tính chất ĐP” thuộc quyền quyết định của CQĐP Qua khảo sát pháp luật một sốnước trên thế giới, chúng tôi đồng ý với quan điểm rằng: “những thẩm quyền riêng củaĐP được quy định theo hai phương án: liệt kê các thẩm quyền của ĐP hoặc quy định theokiểu loại trừ Phương án thứ hai thường gặp đối với các ĐP có phạm vi thẩm quyềnrộng”98.

Ví dụ, Điều 6 Luật về Nguyên tắc TQĐP của CHLB Nga năm 1995, sau đó đượcthay thế bằng Luật năm 2003 (được sửa đổi tháng 2/2019) quy định các loại việc có tínhchấtĐPmàcơquantựquảnđượcquyếtđịnhmộtcáchđộclậpnhư:thôngqua,sửađổivà kiểm tra việc thi hành quy chế tự quản của ĐP mình; sử dụng và định đoạt tài sản củaĐP mình; có ngân sách riêng, đặt và thu các loại thuế và các khoản thu khác của ĐP; quyhoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội của ĐP; xây dựng, quản lý và sử dụng quỹ nhà ởvàcôngsở của Đ P ; t ổc h ứ c , quả nl ý và p hát tr iể n các cơ sở gi áo dục, mầmno n, m ẫ u giáo, giáo dục phổ thông, dạy nghề; tổ chức, quản lý và phát triển các cơ sở khám chữabệnh, vệ sinh phòng dịch, bảo vệ sức khỏe cho nhân dân ĐP; bảo vệ trật tự an ninh ở ĐP,tổ chức và quản lý các cơ quan bảo vệ trật tự xã hội ở ĐP; điều chỉnh quy hoạch và xâydựng địa bàn lãnh thổ; kiểm tra việc sử dụng đất đai ở ĐP; bảo vệ và phát triển hệ thốngđường sá, cấp thoát nước; bảo vệ các công trình văn hóa, di tích lịch sử thuộc sở hữu củatập thể ĐP 99 … Tương tự, ở Cộng hòa Liên bang Đức, theo Luật hành chính tự quản năm1919, sau này là Luật 1949, quyền TQĐP bao gồm các quyền: quyền về quản lý lãnh thổ,quyền về tổ chức nội bộ, quyền ban hành quy chế, điều lệ họat động, quyền về quản lýnhân sự, quyền về tài chính, quyền quy định về thu thuế, phí, lệ phí; quyền xây dựng kếhoạch,quyhoạch, định đọat và sử dụngđấtđaitronglãnh thổcủaxãtự quản 100

Theo phương án loại trừ, ví dụ như Tây Ban Nha, một nhà nước quy định rõ tất cảcác đơn vị hành chính - lãnh thổ đều có quyền tự chủ trong việc quản lý các vấn đề liênquan đến lợi ích của họ trong Hiến pháp 1978, nhưng sự tự chủ đó cũng được giới hạntrongch ín hH iế np háp 1 9 7 8 qua vi ệcq uy định:T Ư n ắ m giữq u y ề n l ập phá pd uy n hất

97 Marko Kambic (2008),Self-government and Autonomy of Statutory Municipalities in the Light of

HistoricalSources for theProvincial Capital of Ljubljana, Lexlocalis – Journal of local self government, vol.6,

No.4, p 461;Luật về Các nguyên tắc TQĐP của CHLB Nga, Cổng thông tin pháp lý Internet chính thứcwww.pravo.gov.ru,06.02.2019,N0001201902060010.

98 NguyễnHoàngAnh(2018), CQĐPtựquảntrongphápluậtmộtsốquốcgia, http://tcnn.vn/news/detail/6947/Chinh_quyen_dia_phuong_tu_quan_trong_phap_luat_mot_so_quoc_giaall.html

100 ViệnkhoahọctổchứcNhànước(2000),GiớithiệutổchứcbộmáychínhquyềnxãởmộtsốnướctrênTG,HàNội,(ChươngTổchức CQĐPCHLBĐức). trong những lĩnh vực mà nhà nước nắm giữ độc quyền tại Điều 149 Hiến pháp, đó là cáclĩnh vực: quan hệ quốc tế; quốc phòng, hành chính tư pháp; thương mại, hình sự, vấn đềhải quan; tiền tệ, tài chính quốc gia và nợ nhà nước, y tế công cộng; các vấn đề pháp luậtcơbảnvàđiềuphốichung 101 ,theođócácvấnđềthuộcphạmviĐPsẽdoĐPquyếtđịnhở Tây Ban Nha và không thuộc nhóm độc quyền của trung ương Hoặc Italia, theo khoản4Điều117HiếnphápCộnghòaItalia1947thì:“CQĐPcóquyềnlậppháptron gmọivấn kề không kược luật nhà nước nêu rõ” Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan cũng quy định:“CQĐP thực hiện các công vụ không kược quy kịnh trong Hien pháp và các kạo luật vềcáccơ quankháccủanhànước”102.

Hiện nay, thẩm quyền trong lĩnh vực kinh tế của chính quyền TQĐP tất cả cácnước trong cộng đồng châu Âu đều được xác định bằng cách loại trừ ba nhóm chức năng,thẩmquyềncủachínhquyền TƯhaychínhphủliênminh: a)Thiếtlậpvàsắpxếpc ácmục tiêu phát triển kinh tế (bao gồm các thể chế về định nghĩa, bảo vệ quyền sở hữu, việcthựcthihợpđồng,cácđiềukhoảntiềntệ,hệthốngthuế,bằngsángchế,bảnquyền,v.v.; b) Các biện pháp duy trì cạnh tranh; c) Cácchính sáchổ n đ ị n h n ề n k i n h t ế ( n h ư t h ô n g qua chính sách ngân sách, tiền tệ, các đòn bẩy kinh tế tác động đến sự tăng trưởng hoặckhi kinh tế suy thoái) Còn lại các thẩm quyền khác sẽ thuộc về CQĐP, chẳng hạn nhưthẩm quyền về ban hành các biện pháp cung ứng các dịch vụ công cộng (trừ các dịch vụvề an ninh quốc phòng), các biện pháp giải quyết các tranh chấp, các biện pháp bảo vệ tàinguyên thiên nhiên, các biện pháp bảo đảm quyền được hưởng các dịch vụ với các đốitượngyếuthế… 103

Tuy nhiên, ngoài ra, vẫn có những cách quy định về thẩm quyền chính quyềnTQĐP khá trừu tượng, không liệt kê, cũng không dùng phương pháp loại trừ Chẳng hạnnhư Pháp, đưa ra cách xác định thẩm quyền của chính quyền TQĐP qua phương phápđịnh tính như: chính quyền cấp xã ở Pháp có thẩm quyền giải quyết các công việc liênquan đến:

“lợi ích chung của xã” và hội đồng xã ban hành nghị quyết để giải quyết các“công việc của xã”104 Với cách quy định định tính này, thủ tục tài phán thường được ápdụngkhicầnxácđịnhđâulàphạmvithẩmquyềncủaĐP.

Việc được tự quyết các vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền ĐP là cơ sở cho việc rađời các điều lệ, quy chế riêng của các ĐP tự quản Tuy nhiên, các quy chế, điều lệ nàythường được ban hành ở các chính quyền đô thị (một kiểu CQĐP có chế độ tự quản cao)hơnlàchínhquyền TQĐP ởvùngnôngthôn 105

101 NúriaBoschandJoséM.Durán(2008),FiscalFederalismandPoliticalDecentralization:LessonfromSpai n,GermanyandCanada,EdwardElgarPublishingLimited, p.4.

102 Xem:VănphòngQuốcHội(2012),TuyểntậpcácbảnHienphápcácnướctrênthegiới,tập2,HiếnphápBaLan,Tru ngtâmThôngtin, Thư việnvàNghiêncứuKhoa học

105 RodneyL.Mott(1949),HomeruleforAmerica’sCities, AmericanMunicipal Associate,p.6-8

Hai là,mối quan hệ giữa chính quyền TQĐP và chính quyền TƯ là mối quan hệkộc lập, tươnghỗ, chỉcótính hành chínhtrong một sốtrường hợpnhất kịnh106.

Quan hệ độc lập là quan hệ cơ bản giữa chính quyền TƯ và ĐP Sự độc lập ở đâylà độc lập trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp trên cơ sởphân quyền Trong nhiều trường hợp quan hệ tương hỗ là phổ biến Tương hỗ có thể xảyra hai chiều, TƯ hỗ trợ ĐP trong một số dự án, nhiệm vụ mà ĐP vì điều kiện hạn chế nênkhóthựchiệnhiệuquả.ĐPcũngcóthểhỗtrợTƯtrongmộtsốtrườnghợpkhiTƯcầnsựp hốihợpcủaĐP.

Quan hệ hành chính có thể phát sinh trong trường hợp chính quyền TƯ vì lợi íchquốc gia, lợi ích công cộng, quyền con người, quyền công dân đưa ra mệnh lệnh yêu cầuCQĐP thực hiện một nhiệm vụ nào đó Trường hợp này, nguyên tắc tập quyền hoặc/ vàtảnquyềncóthểđượcsử dụng.

Ngoài ra, theo chiều từ trên xuống, giữa TƯ và ĐP còn có mối quan hệ tráchnhiệm. Chính quyền TƯ có trách nhiệm bảo đảm, bảo vệ chế độ tự quản của CQĐP.Ngược lại, chính quyền TƯ có quyền áp dụng các biện pháp tư pháp, hành chính, thậmchí là quân sự đối với CQĐP khi CQĐP có những quyết định quản lý gây thiệt hại choĐP,lợiíchcôngcộng,quyềnconngười,quyềncôngdân.

Ba là,CQĐPt ự q u ả n k ư ợ c t h à n h l ậ p v ớ i h a i c h ứ c n ă n g c ơ b ả n l à c h ứ c n ă n g chính trị và chức năng công cộng Chức năng chính trị kòi hói chính quyền TQĐP là nơithực hiện quyền làm chủ của nhân dân, chức năng công cộng kòi hói chính quyền

TQĐPlànơicungứngcácdịchvụtốtnhấtchongườidân.Vớihaichứcnăngnày,ĐPtựquảnl à nơi thực hiện trên thực tế chủ quyền nhân dân ở ĐP, thể hiện ở việc tổ chức chínhquyềndongườidânlàmchủvàtổchức cung ứngdịch vụchongườidânĐP. Ở chức năng chính trị, chính quyền TQĐP bảo đảm từ việc tổ chức và hoạt độngcủa chính quyền TQĐP đều có sự tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp của người dân, ngườidân có quyền thành lập cơ quan TQĐP, có quyền giám sát các hoạt động của CQĐP, cóquyền thể hiện ý kiến về một vấn đề của ĐP, có quyền thể hiện ý kiến hoặc quyết định(đồngýhoặckhôngđồngý)mộtchínhsáchnàođócủaĐPthôngquatrưngcầuýdân.

Nguyêntắc,n ộ i d u n g v à p h ạ m v i t ự q u ả n c ủ a c h ế đ ộ t ự q u ả n đ ị a phương

Nguyêntắccủachếđộtựquảnđịa phương

Bản thân chếđộTQĐP làmột nguyên tắc tổchức CQĐP.Hiến chương TQĐP– Một Hiệp ước về dân chủ ĐP 123 nói rằng: Nguyên tắc của chính quyền TQĐP sẽ đượccông nhận trong luật pháp trong nước, và ở đâu có thể thực hiện trong hiến pháp 124 Theođó, nguyên tắc của TQĐP là một nội dung pháp lý, được quy định cụ thể ở các quốc gia,có thể là hiến pháp hoặc luật Hiện tại, không có những quan điểm/tiêu chuẩn hay nguyêntắc chung mang tính toàn cầu về TQĐP Ngay cả Hiến Chương Châu âu về TQĐP vàHướng dẫn quốc tế về phân quyền và tăng cường quyền lực ĐP của Liên Hợp Quốc (UN-Habitat) cũng chỉ cố gắng đưa ra nguyên tắc khung về TQĐP Đó là tổng thể các địnhkhung liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền TQĐP như: quan niệm vềchính quyền TQĐP, phạm vi TQĐP, thẩm quyền cơ quan TQĐP, tài chính ở CQĐP, bảovệ quyền TQĐP 125 Điều này là hoàn toàn hợp lý và đúng với bản chất của chế độ TQĐP.Việc đưa ra một nguyên tắc chung cho một chế độ tự quản vốn không phù hợp với bảnchất tự quản, điều đó sẽ trở thành hình thức so với tính tự quản cô đọng bên trong nó.Theo đó,nguyên tắc của TQĐP chính là tổng hợp các quan kiểm mang tính kịnh hướngbảo kảm cho tính tự quản của CQĐP.Rất ít quốc gia tách nguyên tắc ra khỏi nội dung vàphạm vi tự quản – hai nội dung quyết định khả năng và mức độ tự quản thực tế củaCQĐP Dù vậy, trên thực tế, chúng tôi nhận thấy, phần lớn các hiến pháp hay các luật vềCQĐP chỉ quy định về nội dung củamô hình CQĐP nước họ làt ự q u ả n t h e o c á c q u y định nào đó Còn nguyên tắc của việc tổ chức mô hình này không được quy định như mộtnộidungpháplý.

Tuy nhiên, có học giả lại cho rằng, TQĐP cũng có những nguyên tắc tổ chức nhấtđịnhnhằmbảođảmtínhtựquảnchoCQĐP.Họcgiảnàyđãđưarađến10nguyêntắc của TQĐP 126 , bao gồm: sự độc lập của CQĐP trong phạm vi thẩm quyền; sự không đồngnhất giữa CQĐP và bộ máy CQĐP; sự bảo đảm về dân chủ; sự tách biệt giữa CQĐP vàcác cơ quan CQĐP; nguyên tắc dân chủ; sự phụ thuộc lẫn nhau giữa lợi ích ĐP, lợi íchcông cộng và lợi ích nhà nước; bảo đảm tính “mở”; nguyên tắc phù hợp giữa nguồn lựcvậtc h ấ t v à t à i c h í n h v ớ i c h í n h q u y ề n t ự t r ị Đ P ; n g u y ê n t ắ c t r á c h n h i ệ m c ủ a “ c ô n g t y

Government:Tanzania,Kenya,Namibia,SouthAfrica,SwazilandandGhana,ISBN 978-952-213-520-9, The

Association of Finnish Local and Regional Authorities Helsinki, Finland, p 126 Almaty(2002),ConceptofLocalSelf-

Government:FormationandDevelopmentintheRepublicofKazakhstan,conference“DecentralizationandLocalSel f-GovernmentintheRepublicofKazakhstan:theFirstStageofCivilSocietyDevelopment”,PublicPolicyResearch

Center,h e l d onApril22in Astana.P.7-8 con”; nguyên tắc miễn phí tự nhiên; nguyên tắc cấu trúc bộ máy; nguyên tắc về phi tậptrung.

Không quá nhiều nguyên tắc như trên, một học giả khác đã có sự tổng kết cô đọnghơn về nguyên tắc tổ chức TQĐP mà theo chúng tôi chính là sự tổng hợp từ các nguyêntắcn ê u t r ê n T h e o đ ó , h a i n ộ i d u n g đ ư ợ c p h â n t í c h s a u đ â y c ó t h ể đ ư ợ c x e m l à h a i nguyêntắccủachếđộTQĐP,vì tínhđịnhhướngkhảdụngcủanóđốivới mô hìnhnày.

– lục địa, nổi bật là Pháp và Đức Theo quan điểm này, để bảo đảm quyền tự quản củaCQĐP, nguyên tắc sau đây nên được áp dụng:kó là nguyên tắcp h â n p h ố i c h ứ c n ă n g giữa các thực thể ĐP có lợi cho các thực thể công cộng ĐP.Nếu theo tính chất lãnh thổ:các chức năng phù hợp với thành phố, thị trấn và làng mạc sẽ được thực hiện bởi nhữngthực thể đó Nếu phân theo cấp hành chính, mô hình “down to up” sẽ được áp dụng, theokiểu: các chức năng không phù hợp với thành phố, thị trấn và làng mạc sẽ trở thành chứcnăng của quận Các chức năng không phù hợp với quận sẽ trở thành công việc của chínhquyền quốc gia hoặc trung ương Đây có thể xem là nguyên tắc tổ chức kỹ thuật của chếđộTQĐP.

Nguyên tắc tự chủ tại chỗ(“Resident Autonomy”), được giới thiệu từ Vương quốcAnh và Hoa Kỳ Khác với loại thứ nhất, nó là một nguyên tắc mang tính chính trị, thuộcvề nguyên tắc định hướng bản chất của chế độ TQĐP Đó là bảo đảm quyền tự chủ củadâncư.NóđòihỏithựchiệnquyềntựchủĐPnhưmộtđiềukiệntiênquyết.Ngườidâncóq uyềnthamgiavàocácvấnđềĐPvàcácvấnđềquốcgiaởcácmứcđộkhácnhau.Để bảo đảm nguyên tắc này, ý chí của cư dân cần được phản ánh thông qua các thực thểcông cộng ĐP (như thành lập bộ máy ĐP; tính chịu trách nhiệm của CQĐP; trách nhiệmgiải trình; quyền quyết định ở ĐP; trưng cầu ý dân đối với các vấn đề ĐP) 128 Nguyên tắcnày không chỉ quyết định về tổ chức, hoạt động của CQĐP mà còn quyết định phạm vi,nội dung của TQĐP Vì để bảo đảm nguyên tắc này, thực thể ĐP phải trở nên độc lập vớichínhquyềntrungương.

Cả hai nguyên tắc này đều phải được đáp ứng để bảo đảm tổ chức TQĐP được hoàntất. Chúng đượcxem là hai trụcột cho CQĐP 129 Chúng tôiđồngý với hai nguyênt ắ c trêncủaTQĐPvìtính địnhhướngcủanóvới nộidung,bảnchất củamô hìnhnày.

127 C hun-P i n S u (2006),T he Guarant eeof L ocal Se l f -

G ov er nm en t i nt heJapaneseC onst i t ut i on:T heT heoryand Practice,1NTU L.Re.57,p.63-64

128 Điều 95củaHiến phápNhậtBảnquyđịnh rằng bất kỳ"luậtđặcbiệtnào chỉápdụng chomột thựcthểcông cộngĐP"phảiđược người dânbỏphiếu.

Cácnộidungtựquảncủa chếđộtựquảnđịaphương

Căn cứ vào nội dung phân quyền, phần lớn các tác giả đều đồng tình rằng, nội dungTQĐPbaogồm:tựquảnchínhtrị,tựquảnhànhchínhvàtựquảntàichính 130 Đólàban ội dung mà chính quyền TƯ sẽ chuyển giao, thừa nhận, bảo đảm cho CQĐP khi áp dụngchế độ TQĐP Thực chất, CQĐP ở chế độ tập trung vẫn có ba nội dung cốt lõi này, chỉkháclà mứ cđ ộ t ự c h ủ k é m , đặc biệ tl àt ự c h ủ ch í n h tr ịv àt àic hí nh, cò nt ự c h ủ hà n h chính nếu có cũng rất hạn chế Tự chủ cao nhưng ở ba nội dung này CQĐP cơ bản đượcxác định như sau: về mặt chính trị, vấn đề tổ chức bộ máy chính quyền được cho là cơbản; về mặt tài chính, họ nhấn mạnh rằng các cơ quan ĐP có trách nhiệm quản lý ngânsách, tạo doanh thu và chi các tài khoản phù hợp; về mặt hành chính, chủ yếu được thểhiện ở việc phân phối trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công cộng và trao cho CQĐP cácnhiệmvụgia tăng cơ sở hạtầngvậtchấtvàxãhội 131

Thứ nhất, quan niệm về tự quản chính trị:Tự quản về chính trị là nội dung tiênquyết của chế độ TQĐP, thể hiện trước hết tính độc lập của CQĐP tự quản Tự quảnchính trị quan trọng đến mức nhiều trường hợp TQĐP và tự quản chính trị được xem làđồngnhất 132

Tự quản chính trị là giới hạn tự quản cao nhất của TQĐP Do đó,mức độ tự quảnchính trị quyết định mức độ TQĐP Hiện có hai cách tiếp cậnv ề t ự q u ả n c h í n h t r ị , m ặ c dù chúng có liên quan nhưng đường dẫn và sự nhận diện ban đầu của hai quan điểm nàylà khác nhau Quan điểm thứ nhất cho rằng, tự quản chính trị sẽ dẫn đến tự trị ĐP Trongkhi quan điểm thứ hai chỉ thừa nhận tự quản chính trị là một nội dung tự quản mà chínhquyền TƯ chuyển giao cho ĐP mặc dù nó là nội dung cơ bản nhất. Chúng tôi đồng tìnhvới quan điểm thứ hai vì cơ sở lý thuyết của TQĐP chính là chế độ phân quyền Theo đó,chúngtôichorằngtựquảnchínhtrịlàquyềntựquyếtcaonhấtcủaCQĐPđốivớicác vấnđềcóliênquanđến ĐP. Ở đây, cần phân biệt tự quản chính trị của CQĐP và chế độ tự trị ĐP do yếu tố dântộc, sắc tộc và còn được gọi là chế độ tự trị dân tộc Tự trị dân tộc là sự “chia sẻ” quyềnchỉ huy, quyền quyết định tối cao với chính quyền TƯ ở một số vấn đề Theo đó, có sựliênkếtchặtchẽgiữaquyền“quyềnngườibảnđịa”(TheRightsIndigenousPeople) 133 và

130 James Katorobo (2004), Decentralization and local autonomy for participatory democracy, 6th Global Forum onReinventing Government Towards Participatory andTransparent Governance, 24–27M a y 2 0 0 5 ,

132 Opek ệzkal Sayan and Barếỳệvgỹn (2014),The Autonomy of the Local Governments in Turkey: A continuousand currentdiscussion,HumanitiesandSocial SciencesReview,p 445

133 “Quyền người bản địa” là những quyền của các dân tộc thiểu số (Ethnic Minority), hoặc nhóm sắc tộc (RaceGrops) trong lòng một quốc gia - dân tộc nào đó Khái niệm “người bản địa” có nguồn gốc lịch sử, gắn liền với thờikỳ chủ nghĩa thực dân đế quốc tiến hành các cuộc chiến tranh xâm lược, áp đặt sự thống trị của họ ở các quốc giachậmpháttriển.Chiếnlượcdidân,khaithácthuộcđịacủahọđãdẫnđếnsựphânhoá,hìnhthành2nhómhay2 nguyên tắc tự chủ chính trị Chúng tôi đồng ý với quan điểm rằng: nguyên tắc tự chủchính trị được chấp nhận chủ yếu do tình trạng bản địa nêu trên 134 được gắn với vấn đềdân tộc và sắc tộc hay các vấn đề đặc thù mang tính truyền thống của một số vùng dân cưđặc biệt, vì thế,nhiềunhà nước hình thànhra các đơn vị hành chính tựt r ị c ò n g ọ i l à “vùng tự trị dân tộc” Về nguyên tắc, các đơn vị hành chính tự trị cũng có địa vị pháp lýnhư các đơn vị hành chính thông thường, nhưng có thêm phần tự chủ với các quy định ápdụng riêng cho vùng, có hệ thống tòa án riêng nhưng không có chủ quyền quốc gia 135 Ngoài ra, ở khu tự trị còn có thể tổ chức ra các lực lượng bảo vệ an ninh riêng,ví dụ nhưhiện nay Trung Quốc có 23 tỉnh, 5 vùng tự trị 136 , 137 Hay ở Việt Nam có khu tự trị Thái -Mèo được thành lập theo Theo Sắc lệnh số 230 ngày

29 tháng 4 năm 1955 của Chủ tịchnướcV i ệ t N a m D â n c h ủ C ộ n g h o à : “ D ư ớ i c h ế đ ộ q u â n s ự t h ố n g n h ấ t c ủ a N h à n ư ớ c , chínhq u y ề n k h u t ự t r ị đ ư ợ c t ổ c h ứ c b ộ đ ộ i Đ P , d â n q u â n d u k í c h v à c ô n g a n k h u t ự trị…” Như vậy, tùy vào tính chất và vị trí mà lực lượng quân sự của khu tự trị ngoài chịusự điều hành, chỉ đạo của chính quyền khu tự trị thì còn phải chịu sự chỉ đạo tối cao củalực lượng quân đội trung ương Về mặt kinh tế, văn hóa, các khu tự trị có những chế độđặc thù 138 … Trong khu tự trị, không bị hạn chế trong việc phân tầngq u ả n l ý , n ế u c ầ n thiết trong nội bộ mình, đơn vị tự trị dân tộc tầng cao hơn có thể tiến hành phân định đơnvịtựtrịdântộcởtầngthấphơn 139

Khác với chế độ TQĐP, việc thành lập các khu tự trị suy cho cùng để giải quyếtcác chế độ “đặc thù” cho các dân tộc thiểu số, là một phương thức cai trị, đáp ứng nhữngđòihỏicóthểchấpnhậnđượcđểtránhtìnhtrạngphântáncátcứ Tínhchủđộng,đ ộclậpcủakhutựtrịhayviệcđảmbảoquyềnconngười,quyềncôngdânởkhutựtrịlàkhía tầng lớp xã hội ở những quốc gia này : 1- Tầng lớp những người nước ngoài, 2- Cộng đồng những người dân thuộcđịa còn lại, được gọi là những “người bản địa” hoặc “người bản xứ” Xem thêm:University of Minnesota

HumanRights Center (2003), The Rights of Indigenous

Peoples,http://hrlibrary.umn.edu/edumat/studyguides/indigenous.html

134 Else Grete Broderstad (2001),Political Autonomy and Integration of Authority: The Understanding of SaamiSelf-

Determination, 8Int'lJ onMinority&GroupRts.151, P.163

135 NguyễnĐăngDung (2004),Hìnhthức cuảcác nhànướckươngkại, NXBThế Giới, tr 37

136 Mô hình chính quyền tự trị được hình thành do bản chất đa dân tộc của Trung Quốc quyết định, có 3 cấp tự trị làkhu, châu,huyện tự trị.Đếnnăm 1992 Trung Quốc có 5 vùng tự trị, 30 quận tự trịvà 124 hạt tựt r ị T r u n g

Q u ố c chưacó LuậtTQĐPnhưngthựchiệnchếđộ tự trịrấtrộngrãi cho nhữngvùngdântộcthiểusố sinh sống.

137 Nguyễn Như Phát , L ê Mi nh T h ô n g (2002), N h ữ n g v ấ n kề l ý l u ận và t hự c t i ễn v ề C QĐP V i ệ t N am hi ện n a y,NXB Chínhtrị quốc gia, tr 407

138 TheoSắclệnh số230ngày 29tháng4năm 1955củaChủtịch nướcViệtNam Dân chủCộnghoàKhu tựtrịThái

- Mèo có những quy định đặc thù về kinh tế, văn hóa như: “Dưới chế độ kinh tế và theo kế hoạch xây dựng kinh tếchung của nước nhà, khu tự trị sẽ có kế hoạch kinh tế riêng để phát triển nền kinh tế của khu, hợp với điều kiện vàhoàn cảnh riêng của khu tự trị” Còn về văn hóa, chữ viết thì: “Mỗi dân tộc trong khu tự trị có quyền tự do tínngưỡng và có quyền giữ gìn hoặc cải thiện phong tục tập quán của mình Những cải thiện về phong tục tập quán ởmột dân tộc nào đều phải căn cứ vào ý nguyện của đại đa số nhân dân dân tộc đó, tuyệt đối không được mệnh lệnh,cưỡng ép; các dân tộc đều có quyền dùng tiếng nói và chữ viết riêng của dân tộc mình trong mọi việc cả trong việchànhchính, tuyêntruyền, giáodục…”

139 LêMinh Thông(2006),skd,tr.181 cạnh nhạy cảm, dễ bị xuyên tạc, có ý nghĩa về chính trị nhiều hơn là vì mục đích dân chủhayvìquyềnconngười,quyềncôngdânnhư tổ chứcTQĐP 140

KhácvớitựtrịĐP,TQĐPlàtiếntrìnhcủasựchuyểngiaovềchínhtrị,tàichínhvàq u y ề n r a q u y ế t đ ị n h ( h à n h c h í n h ) t ừ T Ư x u ố n g c ấ p Đ P 141 D o đ ó , n ộ i d u n g c ủ a chuyểngiaovềchínhtrịlàsựthừanhậnquyềntựquyếtcủacộngđồngĐPđốivớicácvấn đề thuộc phạm vi ĐP Tự quản chính trị của ĐP không xâm phạm quyền tự quyết,quyềnchỉhuytốicaocủa chính quyềntrungương.

Có quan điểm cho rằng: các biểu hiện/bằng chứng cho thấy một ĐP được phânquyềnchínhtrịcótínhchấtpháplýrõrệt,đólà:thứnhất,nhữngngười dânsốngt rênlãnh thổ ĐP được làm chủ trong việc bầu những chủ thể cai quản ĐP (không phụ thuộcĐảng cầm quyền ở TƯ là Đảng nào); thứ hai, CQĐP là một pháp nhân có thể kiện và bịkiện; và thứ ba, người dân có quyền kiểm soát tài chính công 142 Chúng tôi đồng tình vànhận thấy, các biểu hiện cho tự quản chính trị cho thấy, việc bảo đảm tự quản chính trịnhằmmụcđíchcơbảnlàbảođảmsựtựchủ,tựchịutráchnhiệmcủaĐPnhưmộtthựcthểph áplý.

Theo chúng tôi, tự quản chính trị là sự tự quyết đối với các vấn đề cơ bản thuộc lợiích ĐP, bao gồm hai nội dung: tự quản về nhân sự và tự quản về ban hành các quyết địnhmangtínhluật,chínhsách.

Một, tự chủ về nhânsự là nội dung tự quản nổi bật ở những nhà nước đa đảng haysong đảng, sự cạnh tranh vào những vị trí quan trọng của bộ máy CQĐP cũng khốc liệtkhông kém gì chạy đua vào bộ máy TƯ và đặc biệt sự thắng lợi của đảng cầm quyềnở ĐP lại quay trở lại quyết định thắng lợi Đảng cầm quyền ở trung ương Với nội dung này,theo chúng tôi, đó là nghĩa rõ ràng nhất của tự quản chính trị Lợi ích lớn nhất của cáccuộccạnhtranhnhânsựĐPchínhlàlờihứavàcamkếtthựchiệnmộtnềnquảntrịtốtcủa đảng cầm quyền Công dân ĐP đều ý thức được vai trò của các lá phiếu họ cầm trongtay, quyết định của họ thể hiện sự ủng hộ với bên sẽ mang lại lợi ích cho họ đồng thờicũng thể hiện sự đánh giá của họ với chính quyền đương nhiệm Nhiều người tin rằng, tựquản chính trịlà cơ sở để hình thành một nền quản trị ĐP hiệu quả, thật sự vì ngườidân 143 Không có tự quản chính trị đúng nghĩa nếu người lãnh đạo ĐP được chỉ định từchínhquyềncấptrên.LựachọnngườiđiềuhànhĐPthôngquabầucửđượcgọilàtrái

140 NguyễnThịThiệnTrí(2007),Chekộ TQĐP,Luậnvănthạcsĩluậthọc, TrườngĐạihọcLuậtTPHCM, tr.22.

141 Mentor ISUFAJa (2014),Decentralization and the Increased autonomy in Local Governments, 2nd WorldConference On Business, Economics And Management -WCBEM 2013, Procedia - Social and Behavioral Sciences109,p 459–463.

143 Merilee S.Grindle (2009),skd,p.64 tim của phân quyền 144 Rõ ràng, chuyển giao chính trị, chủ yếu đề cập đến cuộc bầu cửphổ biến bộ máy ĐP, điều đó được kỳ vọng sẽ thúc đẩy các nền dân chủ mạnh hơn và tốthơn.Họ,cácđạibiểuĐPchínhlàđạidiệntrựctiếpcủaquyềnlựccôngcộngkhicông dân tương tác với hệ thống chính trị 145 , nên tự quản nhân sự được xem là nội dung quantrọngcủatự quảnchínhtrịlàhợplý. Ý nghĩa của tự chủ nhân sự:Về vấn đề này, có tác giả cho rằng: “Khoảng 95 phầntrăm của nền dân chủ hiện nay đã được hàm chứa trong việc bầu CQĐP” 146 Dù có thể làmột nhận định chưa chính xác nhưng điều đó cho thấy tầm quan trọng, sức tác động củatự quản nhân sự đến mức độ tự quản, hiệu quả quản lý của CQĐP là rất lớn Thực vậy,việc trao cho người dân quyền lựa chọn bộ máy chính quyền sẽ buộc CQĐP phải chịutrách nhiệm về hiệu suất làm việc, cũng nhưhiệu quả trong việc đưa ra các quyết địnhcông cộng 147

Ngoài ra, việc lựa chọn CQĐP qua bầu cử còn để bảo đảm tính cộng đồng – vốn làcái nôi của chế độ tự quản, sự thống nhất ý chí của người dân ĐP trong việc lựa chọnCQĐP được gọi là quyền “chính trị cộng đồng” Đó còn là sợi dây liên kết, là sức mạnhchính trị để bảo vệ cộng đồng trước sự kiểm soát, can thiệp của chính phủ TƯ đối vớiquyền tự quản của CQĐP ở mức tối thiểu 148 Việc bầu cử CQĐP của người dân ĐP đượcgọilàcảicáchdânchủtừdướilên,vừalà nội dung,vừalàyêucầucủachếđộTQĐP 149

Hai, tự quản trong ban hành quy kịnh mang tính luật hoặc các chính sách riêng.Ngoài có quyền tự quyết trong lựa chọn nhân sự thì chính quyền TQĐP còn được đặctrưng bằng việc có một cơ quan lập pháp ĐP với quyền hạn được quy định trong hiếnpháp hoặc luật Cho nên, tự quản chính sách có thể xem là hình thức pháp lý của tự quảnchínhtrị.Quyềntựquảnchínhsáchbaogồm:thôngquacácquyđịnhcótínhchất“luật”ở ĐP, là những quy tắc xử sự gốc (tiên phát150) điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộcphạm vi TQĐP 151 Mức độ tự chủ ĐP được quyết định bởi phạm vi và độ sâu của sự tựchủ mà trong đó phạm vi, độ sâu của quyền ban hành quy phạm tiên phát chính là yếu tốquyếtđịnh.

Về nội dung của tự quản lập pháp, tự quản lập pháp được thể hiện qua việc có sựhiệndiệncủacơquanlậpphápđộclậpđượcbầutạiĐP,đólàcơquanTQĐP.Hailà,cơ

144 TinasheCaltonChigwataandJaapdeVisser(2018),L o ca l governmentin the2013constitutionofZimbabw e:Defining theboundariesoflocalautonomy,Hague JournalontheRule of Law, 10(1):154–185

145 Merilee S Grindle (2009), sđd, p.12 146 JamesKatorobo(2004),tlđd, p.17 147 MerileeS.Grindle(2009),Sđd,p.10

150 Chúngtôimượnthuậtngữ“quyphạmtiênphát”củatácgiảNguyễnCửuViệtđểthểhiệnrõhơnnộidungnày.Xem:Nguyễn CửuViệt(2005),Giáo trình LuậtHành chínhViệtNam,NXBĐạihọc Quốcgia HàNội,tr 320.

151 M i c h a e l T k a c i k ( 2 0 0 8 ) , C h a r a c t e r i s t i c s o f F o r m s o f A u t o n o m y ,I n t e r n a t i o n a l J o u r n a l O n M i n o r i t y & G r o u p Rights15, no 2/3(June 2008):369-401,p.371-372 quan lập pháp ĐP có thẩm quyền ban hành các chính sách, quy phạm pháp luật và triễnkhai thực hiện các quy định do CQĐP ban hành 152 Với các nội dung đó, CQĐP được coilà có quyền tự chủ chính sách tương đối mạnh Ngược lại, quyền tự chủ lập pháp thiếumột số trong những điểm này,mặc dù cóm ộ t l ã n h t h ổ r i ê n g b i ệ t v à m ộ t c ơ q u a n c ó quyền ban hành pháp luật (và có thể có một vài thuộc tính khác) sẽ được coi là quyền tựquảnl ậ p pháptươngđốiyếu 153

Phạmvitựquản củachếđộtựquảnđịaphương

Phạm vi TQĐP chínhlà phạm vi được tựchủ của CQĐP Phạm vin à y g i ả i q u y ế t vấn đề ĐP được tự chủ đến đâu, mức độ nào mà thể hiện ra bên ngoài chính là giới hạnthẩmquyềntự quyếtcủaCQĐP

Vềl ý l uậ n, p h ạ m vit ự q u ả n đ ượ c x á c lậ pt rê n c ơ phạ m vit ự q u ả n ch í n h tr ịv à h ành chính Về pháp lý và thực tiễn phân quyền ở các quốc gia thì, vấn đề cần làm rõ là:phạm vinào,loại việcnào, quyền hạn nào,chức năngnào sẽthuộc thẩm quyềnq u y ế t định của ĐP Phạm vi TQĐP có cơ sở lý thuyết và cơ sở pháp lý riêng của nó – một nộidungcủalýthuyếtTQĐP.

Về phạm vi TQĐP,còn gọi là mức độ tự chủ của ĐP: Hoàn toàn hợp lý khi nhómtác giả: Akindiyo Oladiran, Imoukhuede Benedict K, Mohammed Siyaka 190 nói rằng:không có một ĐP nào có che kộ tự chủ hoàn toàn trong một nhà nước có chủ quyền.

188 Núria Bosch andJosé M.Durán(2008),skd,p.9.

190 AkindiyoOladiran,ImoukhuedeBenedictK,MohammedSiyaka(2015),Imperativeof local governmentandtheautonomyquestion inNigieria:Experience1999 tilldate,InternationalJournalof AsianSocialScience,5(3)

191 Dinoroy Marganda Aritonang (2016),Politics of Deconcentration for Local Government: The Case ofIndonesia,JournalofLaw,Policy and Globalization,I S S N 2224-3240 (Paper), Vol.55. trongtìnhtrạnglýtưởngnhấtthìcũngkhôngmộtĐPtựquảnnàocóthểkảmnhậntấtcả các chức năng công cộng của nhà nước Thật vậy, phi tập trung hóa đã được áp dụngrộng rãi đến mức nó dẫn đến một cuộc cách mạng, nhưng đó là cách mạng trong việcphân phối trách nhiệm và quyền lực công cộng, đó là sự tái tạo vai trò của chính quyềnTƯ và CQĐP trong quá trình phát triển 192 Do đó, có thể khẳng định rằng: trên cơ sở lýthuyết phân quyền là chủ đạo, có thể kết hợp với tản quyền, ủy quyền, thậm chí là tậpquyền thì mức độ tự quản của CQĐP là luôn có giới hạn và giới hạn đó được xác địnhthông qua hai vấn đề: phạm vi các vấn đề thuộc thẩm quyền của ĐP và mức độ can thiệpcủaTƯ đốivớicácvấnđềđó.

Thứ nhất, về căn cứ xác định đâu là công việc thuộc phạm vi ĐP Quan điểmđượcđasốtácgiảđồngtìnhlàcăncứvàohaiyềutố:quanđiểmcủaTƯ(thểhiệnmứcđộ chuyển giao quyền lực đến đâu) và thứ hai là khả năng của ĐP trong việc đón nhậnnhững thẩm quyền được chuyển giao, do đó sẽ không có một tiêu chuẩn chung cho việcxác định phạm vi TQĐP ở các nước khác nhau 193 Tuy vậy, việc xác định phạm vi

Một,cơ sở lý thuyet của phạm vi tự quản thuộc thẩm quyền ĐPchính là lý thuyếtvề quyền tự nhiên của cộng đồng lãnh thổ Theo đó, chính quyền tự quản có hai nhómthẩm quyền, tươngứng với hai nhóm côngviệc: nhóm côngviệcthứnhất đượch ì n h thành từ quyền bẩm sinh hoặc quyền tự nhiên vốn có của cộng đồng (innate or naturalrights) thì chính quyềntựq u ả n s ẽ đ ư ợ c q u y ề n q u y ế t đ ị n h đ ộ c l ậ p N h ó m c ô n g v i ệ c t h ứ hai là những việc thuộc thẩm quyền TƯ hoặc của chính quyền cấp trên như tỉnh, vùng,quận ( chẳng hạn như việc khám tuyển và gọi nhập ngũ, tổ chức các sự kiện quốc gia,quốc tế tại ĐP, bảo vệ môi trường, triển khai các cam kết quốc tế trong phạm vi đô thị…)nhưngTƯkhôngcóđiềukiệnđểthựchiệnhoặcthựchiệnkhônghiệuquảbằngCQĐ Pthì chính quyền TƯ có thể ủy quyền cho CQĐP thực hiện, việc ủy quyền công việc phảikèmtheocácđiềukiệnvậtchất,tàichính 194

Dù thẩm quyền và tính chủ động sáng tạo của chính quyền tự quản, đặc biệt chínhquyền đô thị, là rất lớn, tuy nhiên, thẩm quyền này được đa số các nước xác định theonguyên tắc:“không kược làm những gì pháp luật bang hoặc TƯ cấm”và“chỉ kược làmnhững việc khi pháp luật bang hoặc TƯ cho phép” 195 và thẩm quyền tự quản của CQĐPcóthểbịchínhquyềnTƯthuhẹpvìlýdoanninh-quốcphòng.Dùvậy,cácđôthịvẫn

193 M Kambic (2008),Self-government and Autonomy of Statutory Municipalities in the Light of Historical

Sourcesfor theProvincial Capital of Ljubljana, Lexlocalis – Journal of local self government, vol.6, No.4; (2)

195 Ví dụ, thành phố NewYork Mỹ, được làm những việc như sau: thay đổi thẩm quyền của cơ quan điều hành thànhphố, thông qua quy chế đại diện của Hội đồng thành phố, quy định một tiêu chuẩn mới và không được làm nhữngviệc cụ thể như: điều chỉnh tuyến xe buýt, thay đổi quyền luân chuyên giáo viên, đặt ra một loại thuế mới xem:RodneyL Mott(1949),skd, p 6. có chế độ tự quản cao, bởi lẽ, những gì cấm đoán là những loại việc rất cụ thể và chi tiết(specific limitations), trong khi những gì cho phép thì lại là những vùng có biên độ rộngvàv iệc hạn chế q u yề n t ự q u ả n củac hí nh qu yề nđ ôt hị kh ôn gp hải l à p h ư ơ n g án đ ượ c nghĩ đến ngay dù là vì lý do an ninh - quốc phòng khi quyền này được bảo đảm bằng hiếnpháp,luật 196

Hai, cơ sở pháp lý của phạm vi TQĐP: trước hết là hiến pháp, sau đó là các luật vềCQĐP Tuy nhiên, ở nhiều ĐP tự quản, dù là đô thị hay nông thôn, loại quy tắc có giá trịcao không kém hiến pháp, có hiệu lực trực tiếp đối với CQĐP và ràng buộc hiệu lực vớichính quyền TƯ là các quy tắc ĐP hay còn gọi là các hiến chương TQĐP, được ra đờicùng với sự rađời củaquyền tự quảncủa ĐP, chỉ bị ràng buộcb ở i h i ế n p h á p B ả n q u y tắc riêng này được hình thành và áp dụng như nội quy tự quản ở các lãnh thổ tự quản đôthị và cả nông thôn, được gọi chung là “home rule” hay

“Charter” Quy tắc riêng của ĐPtự quản là bằng chứng về sự độc lập của ĐP với chính quyền trung ương Giá trị lớn nhấtcủa bản hiến chương được tổng kết như sau: thứ nhất, ngăn chặn sự can thiệp mang tínhpháp lý từ phía các chủ thể có quyền lập pháp; thứ hai, cho phép thiết lập quyền tự quyếtcủa các ĐP tự quản; và thứ ba, trao cho các ĐP tự quản các thẩm quyền đầy đủ nhất để cóthể đáp ứng nhu cầu dịch vụ ngày càng cao của người dân 197 Dù vậy, các bản hiếnchương của các thành phố tự quản chỉ thể hiện sự độc lập tương đối của các ĐPtự quản,vì chúng“không phải thuộc về chỉ ĐP tự quản vì không một CQĐP nào có một bản nộiquy tự quản tuyệt kối và hoàn toàn là của họ, nó phải là một bản quy tắc trong trạng tháisống, nơi mà còn rất nhiều ĐP khác, còn chính quyền TƯ và cả quốc te với những mốiquan hệ diễn tien và không tách rời, quyền lực mỗi ĐP phải luôn kặt trong mối quan hệvới những chủ thể khác”.Vì tính hai mặt đó, nên các bản Hiến chương dù có nội dungtrọng tâm là xác địnhquyền hạn của CQĐPtrongmốiq u a n h ệ v ớ i c h í n h q u y ề n b a n g hoặc TƯ nhưng tuyệt đối phải dựa trên những nguyên tắc tự quản của hiến pháp hoặcluật 198

Bên cạnh các Hiến chương tự quản thì ở các ĐP, quyền tự quyết của cư dân ĐPthông qua trưng cầu ý dân được chú trọng đặc biệt Với lý lẽ rằng: dân chủ ở ĐP mới làdân chủ trực tiếp nhất và rõ ràng nhất; trưng cầu ý dân ở ĐP bảo đảm tính hài hòa chínhsách chung của TƯ và chính sách cá biệt, đặc thù ở ĐP 199 nên hầu hết các quốc gia ápdụngmôhìnhTQĐPđềuchútrọngpháttriểnhìnhthứctrưngcầuýdânởĐPhơnởcấp

196 Xem thêm: Nguyễn Thị Thiện Trí (2016),Tự quản thành phố trên the giới và kinh nghiêm cho việc kổi mới chínhquyền thànhphốởViệtNam" ,tạpchíKHPLsố3.

197 Xem thêm: Nguyễn Thị Thiện Trí (2016),Tự quản thành phố trên the giới và kinh nghiêm cho việc kổi mới chínhquyền thànhphốởViệtNam" ,tlđd.

199 Xemthêm:NguyễnThị ThiệnTrí(2015),Vấn kề và phạmvi trưng cầuýdân,TạpchíNN vàPLsố4 trung ương 200 Thậm chí, có một số quốc gia còn không quy định trong hiến pháp và cácđạo luật về quyền trưng cầu ý dân và cho rằng đó chỉ là việc thuộc về phạm vi ĐP (nhưNhật Bản, Isarel) 201 Hoặc ở Pháp, mặc dù người dân không chuộng hình thức trưng cầu ýdân ĐP nhưng chính các cuộc trưng cầu ý dân ĐP lại hay được tổ chức (theo thống kê thìmỗi năm ở Pháp tổ chức bình quân 7 cuộc trưng cầu ý dân ĐP) 202 Sự thay đổi mô hình tổchức CQĐP tự quản ở nhiều quốc gia trong nhiều trường hợp được quyết định bằng trưngcầuýdânởĐP203.

Ba, phương pháp kược áp dụng kể xác kịnh phạm vi thẩm quyền của CQĐP trongmối quan hệ với chính quyền trung ương,thông thường là phương pháp định tính, hoặckết hợp phương pháp định tính với phương pháp liệt kê Có thể áp dụng phương pháp xácđịnh quyền hạn của ĐP bằng cách loại trừ những thẩm quyền quan trọng thuộc trungương Theo đó, những phần quyền còn lại không thể liệt kê được vì quá nhiều và quá cụthể sẽ thuộc về ĐP một cách đương nhiên và các văn bản sẽ quy định cơ chế giám sát củaTƯ đối với ĐP Đó là cách phân quyền “từ trên xuống” (top – down) Tuy nhiên, cáchphân quyền được áp dụng phổ biên là phương pháp “từ dưới lên” (bottom

200 Ở Anh, từ năm 1973 đến năm 2000 có tất cả 8 cuộc trưng cầu ý dân, nhưng trong đó có đến 7 cuộc trưng cầu ýdân được thực hiện ở ĐP và chỉ một lần cho câu hỏi về vấn đề của quốc gia vào năm 1975 về việc “Liệu Anh có nêntham gia vào EEC”và từ 1975 đến 2018 không có lần nào nước này tổ chức trưng cầu ý dân ở phạm vi quốc gia.Tương tự, trưng cầu ý dân hiếm khi được thực hiện tại Canada và chỉ 3 lần xảy ra ở cấp liên bang: năm 1898 về cấmrượu mạnh, năm 1942 về cưỡng bức nghĩa vụ quân sự và lần gần đây nhất là vào năm 1992 về Hiến pháp Liên bang.Ngoài ra, trưng cầu ý dân cũng đã thực hiện ở ĐP (theo thống kê, tới nay đã có 43 cuộc trưng cầu ở “cấp tỉnh” ởCanada) Chẳng hạn, vào năm 1980 và năm 1995, trưng cầu ý dân đã được tổ chức ở Quebec về việc tách ra khỏiCanada Tại British Columbia, gần đây nhất (vào 17.5.2005) đã trưng cầu ý dân về việc hệ thống bầu cử mới Ở cấpđộ liên bang (hoặc quốc gia), trưng cầu ý dân chưa từng được thực hiện ở Mỹ Khác với cấp độ liên bang, ở nhiềubangcủaMỹ,t rưng cầu ýdândiễnrat hườngxuyên.Ngay từcuốithếkỷXVIII,nhiềubangởMỹ đãt hực hiệntrưngc ầ u ý d â n đ ố i v ớ i H i ế n p h á p ( n h ư M a s s a c h u s e t t s t ừ n ă m 1 7 7 8 , N e w H am ps hi re 1 7 8 3 , R h o d e I s l a n d n ă m 1788).ĐếnthếkỷXIX,trưngcầuýdântiếptụcđượcmởrộngđếncácbangkhácvàđếnnay,hoạtđộngnàyđược áp dụng ở tất cả các bang của Mỹ (chỉ trừ bang Delaware) Đặc biệt, riêng bang Massachusetts đã tổ chức 167 cuộctrưng cầu ý dân Các vùng, miền ở Pháp đã 16 lần tổ chức các hoạt động này Cũng ở cấp độ này, nước Nga cũng có3 cuộc bỏ phiếu, Đan Mạch có 6 cuộc bỏ phiếu, Phần Lan 2 lần, Italia 21 lần, Hà Lan 5 lần, Hunggary 1 lần, Đức đãcó45cuộctrưngcầuýdânởcácbang,ẤnĐộcó4lần,Indonesia1lần…Xemthêm:http://www.historylearningsite.co.uk/ referendums.htm;Vũ Văn Nhiêm (2008),Một số vấn kề về trưng cầu ý dân,Tạp chíKhoahọcpháplý,số6.

201 Mặc dù vậy, nhưng không phải vì được cho là việc của ĐP mà trưng cầu ý dân ở các nước này không được tổchức ở tầm quốc gia, chẳng hạn như ở Nhật Bản, cuộc trưng cầu ý dân toàn quốc được tổ chức vào tháng 12/1946 vềviệc đổi tên gọi truyền thống của Nhật bản từ “Nippon” thành “Myomi”, xem thêm:http://althistory.wikia.com/wiki/Japanese_national_referendum,_1946_%28Myomi_Republic%29,truy cập ngày10/4/2015

202 Xemthêm:CSDL PICMSThôngtin Hỏi–đápphụcvụ ĐBQHcủaPhòngThông tin,TrungtâmThôngtin–TV

–NCKH,VănphòngQuốchội,vnclp.gov.vn/uploaded/2011/12/30/34V108_625.doc

Bảo đảm,bảovv à cơchếkiểmsoáttựquảnđịaphương

Bảo đảm,bảovệquyềntựquảncủađịaphương

Bảo đảm cho chế độ TQĐP chính là các điều kiện bên ngoài các yếu tố tạo thành, cóvai trò cam kết đối với chế độ tự quản của CQĐP Đây là điều kiện đủ cho sự hình thànhvà duy trì chế độ tự quản của chính quyến ĐP Theo chúng tôi, để bảo đảm cho chế độTQĐP,bảođảmhiếnpháplàcơbảnvàcần thiếtnhất,tiếpđếnlàbảođảmtàichính.

Quyền tự chủ ĐP nếu được coi là một vấn đề của chính sách lập pháp quốc gia màkhôngphảilàmộtvấnđềhiếnphápthìvẫnlàkhôngcósựbảođảmvềmặthiếnpháp,nê n hệ thống CQĐP có thể dễ dàng được thay đổi bởi chính quyền trung ương 219 Sự bảođảm hiến pháp của CQĐP có nghĩa là bất kỳ sự thay đổi hoặc bãi bỏ các quy định cơ bảnliênquanđếnCQĐPphảiđược thựchiệnthôngquaquátrìnhsửađổihiếnpháp.

Thực tiễn cho thấy, các quốc gia đều có luật về CQĐP, tuy nhiên, nhu cầu được hiếnđịnh chế độ TQĐP là hợp lý, bảo đảm sự bền vững, vì nó không phải là câu chuyện quanđiểm,nhậnthứccủachínhquyềnTƯmàđólàsự camkết.

Về việc hiến định quyền TQĐP, đã có hai quan điểm gây tranh cãi Quan điểm thứnhất cho rằng các quyền của các thực thể công cộng ĐP được hiến pháp bảo đảm vì nó làquyền cơ bản của con người Quan điểm thứ hai cho rằng quyền của CQĐP dựa trên sựthừa nhận của nhà nước nên chỉ cần luật chứ không cần hiến pháp và sự bảo đảm củachính quyền tự quản chỉ cần luật là đủ Vì theo họ, các quyền tự quản được nghị viện traochoCQĐPđãđủđểtrởthànhvũkhíđốitrọngvớichínhquyềntrungương.Nhưngthựctế cho thấy, chính cơ quan hành pháp mà cụ thể là các bộ trưởng là các chủ thể luôn cốgắng hạn chế các quyền hạn của chính quyền TQĐP, mặc dù các phán quyết tư pháp gầnnhưphầnlớnđứngvềCQĐP 220

218 http://caicachhanhchinh.gov.vn/Uploads/News/2474/attachs/vi.bai%2017.doc( t r a cứungày215/11/2018)

Hai lý thuyết này chứa nhiều mâu thuẫn Quan điểm được chấp nhận phổ biến làquan điểm bảo lãnh thể chế, có nguồn gốc từĐức, hiện được ápd ụ n g k h á p h ổ b i ế n ở Nhật Bản, Đài Loan Lý thuyết này nhấn mạnh sự bảo đảm của hiến pháp đối với CQĐP,cũng nhấn mạnh thêm rằng nhánh lập pháp không nên vi phạm các phần thiết yếu, bảnchấtc ủ a C Q Đ P T h e o đ ó , c á c p h ầ n t h i ế t y ế u c ủ a C Q Đ P b a o g ồ m : c ấ u t r ú c l ã n h t h ổ , thành lập cơ quan tự quản, hệ thống bầu cử, các quyền về tổ chức, quản lý nhân sự, quảnlý tài chính và quyền hành chính tự trị 221 Rõ ràng, các nội dung được đề cập như quanđiểm này chính là ba nội dung tạo nên chế độ TQĐP Ủng hộ sự hiến định đối với chế độTQĐP, có tácgiả chorằng: sự bảo đảm hiếnpháp của TQĐP làcần thiếtv ì s ự b ả o v ệ hiến pháp của các quyền lực ĐP cung cấp sự đảm bảo rằng các quyền lực phi tập trung sẽkhôngđượcphâncấpmộtcáchtùytiện 222

Theo chúng tôi,việc hiến địnhtổ chứcCQĐP tronghiến pháp làc ầ n t h i ế t c h o s ự bảo đảm, vì tổ chức CQĐP gắn liền với tổ chức quyền lực nhà nước, với vấn đề bảo đảmquyềnconngười, quyền côngdân– hainộidungcơbảncủamộtbảnhiếnpháp Hiện nay, qua khảo sát, hầu như trong các bản hiến pháp hiện đại đều hiến định tổ chức TQĐP,thậm chí có quốc gia còn ưu ái đặt chế độ TQĐP ở vị trí “chế độ chính trị hiến định” nhưCộng hòa Liên bang Nga 223 Như vậy, nhìn chung, hiến định tính tự quản của CQĐP làcần thiết Ngoài ra, cần lưu ý đến việc quy định ở mức độ nào để bảo đảm cơ quan lậppháp TƯ hoặc bang không được dùng quyền lập pháp thay đổi tính chất, mức độ hoặcphạm vi tự quản Tuy nhiên, cũng có đặc thù, việc không hiến định tính tự quản củaCQĐP trong Hiến pháp liên bang

Mỹ, trái lại, là một sự bảo đảm cho tính tự quản củaCQĐP, vì theoT u c h í n h 1 0

H i ế n p h á p l i ê n b a n g M ỹ t h ì v ấ n đ ề t ổ c h ứ c C Q Đ P t h u ộ c thẩm quyền các bang nên Hiến pháp liên bang không quy định điều này, tức là các hiếnphápbangquyđịnh.

Từ phân tích trên, có thể nhận định rằng:thứ nhất,tính tự quản của chế độ TQĐPphải được quy định trong hiến pháp;thứ hai,để bảo đảm tính tự quản như cam kết củahiến pháp, thông thường Hiến phápq u y đ ị n h n ộ i d u n g c ơ b ả n t h i ế t y ế u c ủ a c h ế đ ộ TQĐP, và/ hoặc kèm theo quy định cấm đoán 224 Việc quy định chi tiết trong hiến phápcác nội dung của TQĐP là không hợp lý, một phần vì tính chất đạo luật cơ bản của hiếnpháp,mộtphầnvìtính chất“mở” của chếđộTQĐP.

222 Tinashe Calton Chigwata and Jaap de Visser (2018),Local government in the 2013 constitution of

Zimbabwe:Defining theboundariesoflocalautonomy,Hague JournalontheRule of Law, 10(1):154–185

223 Theo tinh thần Hiến pháp Nga năm 1993, nếu các quy phạm hiến pháp được quy định ở trong Chương I “Nền tảng của chế độ hiến định” thì được coi là những quy phạm mang tính chất tối thượng, có hiệu lực pháp lý cao nhấtso với các quy phạm khác ở các chương khác của cùng bản Hiến pháp Những quy phạm khác trong Hiến phápkhông được trái với các quy phạm trong Chương I và việc sửa đổi những quy định này chỉ được tiến hành theo đúng trình tự ban hành Hiến pháp Xem thêm: Mai Văn Thắng (2016),Che kộ TQĐP ở Liên bang Nga, Tạp chí Khoa họcĐHQGHN:Luậthọc,Tập32,Số2(2016)68-75.

224 VídụnhưHiếnpháp CHLB Nga(Điều132,133),H i ế n pháp NhậtBản(Điều95)

Thực tiễn, việc các luật cản trở quyền TQĐP là khá nhiều, thậm chí ở những nướchiến định về chếđộ TQĐP, nhưN h ậ t B ả n Đ ể b ả o đ ả m T Q Đ P

H i ế n p h á p c ủ a N h ậ t đ ã quy định về chế độ TQĐP không chỉ tính chất mà phác thảo những nội dung cơ bản củaTQĐP ở Điều 94 củaH i ế n p h á p v ớ i q u y đ ị n h r ằ n g ,“Các thực thể công cộng ĐP cóquyền quản lý tài sản, công việc và hành chính của họ và ban hành các quy kịnh riêngcủa họ trong luật pháp”.Tuy nhiên, theo Điều 14 của Luật tự trị ĐP:"Các cơ quanTQĐPcó thể ban hành các quy kịnh, trừkhi trái luật".Từc á c q u y đ ị n h n à y c h o t h ấ y , một quy định của cơ quan TQĐP khó thể được ban hành nếu không có sự ủy nhiệm từluật Vấn đề về phạm vi, quyền hạn của TQĐP được đặt ra một cách nghiêm túc trongtrường hợp này Đó là vấn đề thực tiễn mà Nhật Bản được cho là chỉ tự quản khoảng30% 225 ,226.

Từ đó cho thấy, bảo đảm bằng hiến pháp không chỉ ở các quy định thừa nhận mà làcác quy định có tính cam kết thì sự hiến định về chế độ TQĐP mới được bảo đảm Một vídụ điển hình cho nhu cầu bảo đảm hiến pháp của chính quyền TQĐP là trường hợp củaNigieria Cụ thể, trong những năm qua, vấn đề tự chủ cho CQĐP ở Nigieria trở nên căngthẳng Về chính sách chung và pháp lý, CQĐP được trao quyền tự chủ nhưng điều khoảnhiến pháp lại không quy định Cuộc tranh cãi về quyền tự chủ của CQĐP là một quả bomhẹn giờ đang chờ phátnổ Tòa án cũng gặpnhiều khó khăn trongv i ệ c v i ệ n d ẫ n H i ế n pháp khi giải quyết tranh chấp (tòa án tìm cách giải thích một số phần của Hiến pháp cóliên quan) CQĐP ở Nigieria, theo đánh giá, là chưa đủ điều kiện là cấp CQĐP Do đó,cần có những cải cách hiến pháp để cung cấp đảm bảo duy nhất cho quyền tự chủ vàquyềnlực củaCQĐP 227

Thứ hai, bảo đảm về tài chính.Phân quyền là một định nghĩa bao hàm nhiều biếnthể.

Do đó, sự bảo đảm về pháp lý là chưa đủ để hình thành trên thực tế chế độ TQĐP màcầncóđiềukiệnthựctế,đólàđiềukiệnvềtàichính.Bảođảmvềtàichínhởđâyđượcđặt ra nhiều hơn ở những ĐP có nguồn thu hạn chế, sự bảo hộ của chính quyền TƯ là sựbảođảmthực tếcho chếđộtự quản.

Ví dụ, vào đầu những nằm 1960, một số CQĐP ở bang Michoaca, Mexico, doanhthu của thành phố đến từ phí lệ phí đăng ký đất đai và bán nhà, đăng ký thương hiệu chănnuôi, lệ phí cấp phép giết mổ động vật, cấp giấy phép kết hôn, giấy phép các cơ sở bán lẻ.Số tiền này lên tới khoảng 22.000 đô la hàng năm, tất cả trừ 6.000 đô la được sử dụng đểtrả lương cho công chức Kết quả là, cái mà CQĐP làm được cho cư dân mình chỉ là việcchiếusángđườngphố,ngoàira,khôngcódịchvụcộngđồngnàođượccungcấp.Sauđó

226 Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng, lý do cho việc tự quản chỉ 30% ở Nhật Bản là do khả năng tài chính của NhậtBản là 30% Xem thêm: Ban Biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992, Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp cácnước trên thế giới, NXB CTQG – Sự thật, tr 352; SuNeo – Inaco (1993),Tìm hiểu pháp luật Nhật Bản, NXB Khoahọcxã hội, tr 226

CQĐPđãtính đếnphươngánchiasẻ tàichínhtừ c hính quyềnbangvà liê nbang 228 Theođ ó, vào năm 1983, thông qua sáng kiến của Tổng thống Miguel de la Madrid, Điều 115của Hiến pháp đã được sửa đổi với quy định trao quyền tự chủ ngân sách nhiều hơn chocác thành phố tự quản Sau đó CQĐP được trao quyền kiểm soát đối với việc thu và sửdụng thuế tài sản mà trước đây được các tiểu bang thực hiện Hội đồng ĐP sau đó đượcgiao trách nhiệm chính cho các dịch vụ cơ bản của thành phố bao gồm nước sinh hoạt,nước thải, vệ sinh đường phố và chiếu sáng công cộng, rác thải, giao thông đô thị, chợ,đường bộ, đường cao tốc, an ninh công cộng, công viên, lò mổ, chịu trách nhiệm phânvùngvàquyhoạchcáckhusinhthái 229

Tuy nhiên, những thay đổi của Điều 115 khiến các thành phố phụ thuộc vào chínhquyềnbang.NgoàiquyềnphêduyệtvàsửađổicácđềxuấtngânsáchĐP,cáccơqu anlập pháp tiểu bang đã được trao quyền loại bỏ các cuộc bầu cử và thậm chí toàn bộ hộiđồng ĐP nếu bị coi là bất hợp pháp.

Kiểmsoátđốivớicơquantựquảnđịaphương

Khoản 2 điều 8 của Hiến chương về TQĐP châu Âu năm 1985 khẳng định rằng"bất kỳ sự kiểm soát hành chính nào kối với hoạt kộng của cơ quan TQĐP cũng phảihướng tới mục kích bảo kảm tính pháp che và nguyên tắc tối cao của Hien pháp".Cáchìnhthứckiểmsoátcủa nhànướcTƯđốivớichínhquyềnTQĐPcụthể là:

Một là, chế độ tự quản của CQĐP phải được nhà nước TƯ thừa nhận bằng các đạoluật cơ bản như: hiến pháp, luật TQĐP hay luật về CQĐP Điều 2 Dự thảo HCQTTQĐPcũng có quy định rằng:“Nguyên tắc của chính quyền TQĐP phải kược công nhận trongluật quốc gia và nơi nào cho phép thì bảo kảm trong hien pháp”.Điều 4 Dự thảo khẳngđịnh thêm:“Quyền hạn và trách nhiệm cơ bản của chính quyền TQĐP phải kựơc nêutrong hien pháp hay luật Tuy nhiên việc quy kịnh này phải không ngăn chặn vàg ắ n trách nhiệm quyền lựcchoCQĐPvới những mụckích cụthể”.Vì thếv i ệ c g h i n h ậ n trong đạo luật củanhà nước quyềnTQĐPmộtmặtđólàthể hiện quyềnl ự c c ủ a

T Ư nhưng mặt khác đó là cơ sở pháp lý vững chắc cho quyền tự quản của ĐP Việc ghi nhậnquyền tự quản bằng các văn bản dưới luật là biểu hiện của sự phân quyền không triệt để,hình thức, không khác gì kiểu quản lý tập trung, quyền tự quyết của dân ĐP cũng chỉ tạmthời,khôngđượctôn trọng.

Hai là, chính quyền TƯ có thể sử dụng cơ chếgiám hộ hành chính hoặc kiểm trahành chínhđối với CQĐP Giám hộ hành chính là dù thừa nhận quyền tự quản của ĐPnhưngc h í n h q u y ề n T Ư v ẫ n đ ư ợ c t h a m g i a v à o q u y ế t đ ị n h c á c v ấ n đ ề x â y d ự n g Đ P

240 DavidJ.Mccarthy(2003),skd,p.1 nhưng có liên quan đến chính sách chung của cả nước 241 Việc TƯ thực hiện giám hộhành chính đối với các ĐP tự quản không phải chỉ vì nhu cầu kiểm soát của chính quyềnTƯ một chiều mà với CQĐP sự giám hộ đó còn vì lý do phát triển, phồn thịnh và sốngcòn.CácĐPtựquảndùpháttriểnlớnmạnhđếnđâu,dùngườidânởĐPđãsốngrấttốttừ các chính sách của cơ quan tự quản nhưng mỗi ĐP vẫn cần đến các chính sách chungcủa TƯ vì có những vấn đề liên quan đến sự an toàn và phát triển của ĐP chỉ có TƯ mớiđảmbảođược.

Tuy nhiên, việc giám hộ hành chính hiện nay gần như được thay thế bởi kiểm trahành chính, theo đó các quyết định của CQĐP về các vấn đề thuộc thẩm quyền ĐP chỉ cóthể bị bác bỏ vì lý do trái luật theo trình tự thủ tục tố tụng tư pháp Kiểm tra hành chínhcủa chính quyền TƯ đối với hoạt động của CQĐP thể hiện trước hết ở quyền hậu kiểm vàđình chỉ một số văn bản, cách chức một số chức vụ của cơ quan TQĐP hoặc chuyển mộtsố thẩm quyền của cơ quan TQĐP cho cơ quan tản quyền TƯ tại ĐP Ví dụ ở

Ba Lan,trong trường hợp chính quyền cơ sở không đủ năng lực thì Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởngcó quyền ngưng hoạt động của cơ quan này và giao cho Thanh tra Chính phủ điều hànhtrong thời hạn 2 năm hoặc thậm chí TƯ có thể áp dụng biện pháp nặng hơn là giải tán hộiđồng TQĐP Hoặc ở Pháp, Hội đồng ĐP có thể bị giải tán bởi sắc lệnh củaHội đồngChính phủ Thực tế cho thấy, cơ quan đại diện ĐP thông thường bị giải thể do không đủnăng lực điều hành hoạt động của ĐP Ở Ai-xlen, Bộ trưởng Bảo vệ môi trường có thểgiải tán hội đồng ĐP trong các trường hợp sau: (1) Điều tra cho thấy hội đồng ĐP khôngthực hiện chức năng của mình một cách đúng đắn; (2) Nếu hội đồng ĐP chống lại cácquyết định của toà án; (3) Nếu hội đồng ĐP hoạt động trái với quy định của luật; (4) Nếuhội đồng ĐP không chịu trình văn bản tài liệu kế toán để cơ quan chức năng kiểm tra; (5)Nếu số lượng thành viên hội đồng ít hơn số đại biểu hợp lệ để tổ chức cuộc họp Ở Lát -vi-a, Hội đồng ĐP có thể bị Nghị viện giải tán trong trường hợp vi phạm Hiến pháp, luật,các nghị quyết của Chính phủ và quyết định của Toà án hay có ý định thực hiện các hoạtđộng liên quan đến quyền xét xử của Chính phủ trung ương Ở Nga, theo khoản 3 điều 49Hiến pháp Liên bang Nga thì trong trường hợp Toà án xác định cơ quan TQĐP vi phạmluật, chính quyền chủ thể liên bang có thể chấm dứt thẩm quyền của cơ quan ĐP tươngứngvàcủacánbộdâncửcủaĐPđó.Chủthểliênbangcóthểyêucầuthựchiệncuộc bầucửmới.

Chủ thể kiểm tra hành chính đối với ĐP gồm, trước hết và thường xuyên nhất, làcơ quan nhà nước ở trung ương, trong đó các bộ là chủ thể thường xuyên nhất Ở NhậtBản,đólàBộvềcácvấnđềTQĐP;ởNaUylàBộvềcácvấnđềĐP;ởTháiLanlàCục

CQĐP thuộc Bộ Nộivụ 242 ; ở Pháp, I-ta-lia, Niu Di-lân vànhiều quốcg i a k h á c d o c ũ n g doBộNộivụđảmnhiệm.

Ngoài bộ, các cơ quan tư pháp cũng có vai trò quan trọng trong kiểm tra hành chínhđối với các ĐP tự quản, chẳng hạn việc giám sát thực thi pháp luật của cơ quan và cán bộCQĐP tự quản do Viện kiểm sát Liên bang Nga thực hiện; trong khi đó ở Anh và cácnước theo hệ thống Anh – Mỹ thì vai trò kiểm soát của tòa án lại khá mạnh dù việc khiếukiện ra toà phải từ cá nhân hay tổ chức bị xâm phạm về lợi ích do một hành vi, một quyếtđịnhcụthểnàođócủaCQĐP.ỞMarốc,từ saucảicách“phânquyềnvùngnângc ao”theo Hiến pháp 2011 thì vai trò của tòa án trong việc kiểm soát tính hợp pháp của vùngđược nâng cao, Bộ trưởng Bộ Nội vụ cần phải nộp đơn lên tòa án hành chính mới có thểyêucầuhủybỏhayphảnđốiquyếtđịnhchínhquyềnvùng 243

Tuy nhiên, việc kiểm tra hành chính không chỉ do chính quyền TƯ thực hiện, ởHungari việc kiểm tra hành chính đối với cơ quan ĐP được thực hiện bởi đại diện củabang được cơ quan nhà nước cấp trên bổ nhiệm hay ở Đan Mạch,B ộ N ộ i v ụ c h ỉ t h ự c hiện kiểm tra chung đối với hoạt động của các cơ quan hành chính vùng (tỉnh), hoạt độngcủa các hội đồng ĐP do uỷ ban kiểm tra của tỉnh kiểm tra dưới sự chỉ đạo của tỉnhtrưởng 244

TƯ càng lớn Vì tài chính ĐP được bảo đảm chủ yếu từ sự đóng góp của dân cư ĐP,điềunà ycũngcho t h ấ y mức đ ộg ắ n k ế t củ a c ộ n g đ ồ n g Đ P l à k há c a o , t ạ o t hà nh k h ố i đoàn kết bền vững khó phân chia và TƯ đặc biệt quan tâm đến những ĐP có nguồn tàinguyên, khoáng sản lớn 245 Tuy nhiên, trừ những ĐP có những đặc thù về dân tộc, sắc tộclợi dụng tự quản để tựtrị và ly khainhư trường hợp của Etiopia… thì bảnthân cácĐ P chỉ muốn tự quản và không muốn ly khai vì những nguồn lực cần bảo đảm cho một quốcgia độc lập là rất lớn, là quá sức đối với một chính quyền vốn chỉ quen giải quyết các vấnđềởtầmĐP.

Ba là, giám sát của hệ thống tài phán Đây là phương thức kiểm soát quyền lực côngnói chung và quyền TQĐP nói riêng một cách văn minh, hiệu quả Vì kiểm soát quyềnTQĐP bằng cơ chế tòa án được xem làt h ể h i ệ n c ủ a t ư t ư ở n g p h á p q u y ề n v à d â n c h ủ trong quản lý ĐP246 Theo đó, tòa án hành chính, tòa án thường là những phương thứckiểmsoáttưphápphổbiến.Ngoàira,mộtsốthiếtchếhiếnđịnhđộclậpnhư:Cơquan

242 isos.gov.vn/ /T-qu-n-d-a-ph-ng-va-c-ch-ki-m-soat-c-a-Chinh-ph-Trung

243 HassanOuazzaniChahdi(2017),MôhìnhphânvùngnângcaoởMaRốc,HộithảoQuốctế“Phânquyềnhànhchính:chia sẻkinh nghiệm giữa MaRốcvà ViệtNam,Khoa LuậtĐạihọc QuốcgiaHàNội,tr.79

244 Nguyễn Thị Thu Vân,Kiểm soát của TƯ kối với CQĐP ở một số nước trên the giới,caicachhanhchinh.gov.vn/uploads/News/2474/attachs/vi.bai%2017.doc

Vaitròvàhạnchếcủachếđộtựquản địaphương

Vaitròcủachếđộtựquản địaphương

Nguyên tắc TQĐP được coi là một yếu tố quan trọng của các nguyên tắc cơ bản vềdân chủ, cao hơn nữa là đảm bảo quyền con người, sự bảo đảm về tính độc lập chính trị,hành chính và tài chính của CQĐP là những viên đá tảng đầu tiên của một nền dân chủthực thụ 250 Nói về điềunày,m ộ t h ọ c g i ả đ ã t ổ n g k ế t r ấ t h ợ p l ý r ằ n g : c á c g i á t r ị c ơ b ả n của chính quyền TQĐP có thể được thể hiện qua các khái niệm về tự do, bình đẳng vàphúc lợi 251 Trong giới học giả Việt Nam, cũng có kết luận rất đầy đủ về ý nghĩa của chếđộ TQĐP, đó là: phân quyền theo lãnh thổ có vai trò quan trọng bởi nó đảm bảo tính tựchủ, giữ gìn và phát huy bản sắc của mỗi ĐP, giúp ĐP đưa ra những quyết sách phù hợp,tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân ĐP tham gia vào quản lý nhà nước, là hình thức tốtnhấtđểpháthuydânchủ,đồngthờigiúpnhândânkiểmtrachínhquyền,hạnchếtham

247 Ví dụ, Điều 171 Hiến pháp Ba Lan quy định: Tính hợp pháp của các hoạt động của CQĐP sẽ được giám sát. Cáccơ quan thực hiện việc xem xét lại các hoạt động của các đơn vị của CQĐP gồm: Thủ tướng và các Tỉnh trưởng, vàcác văn phòng kiểm toán khu vực đối với các vấn đề về tài chính Theo đề nghị của Thủ tướng, Hạ nghị viện có thểgiảitáncơ quanquyềnlực củaCQĐPnếucơquannàyviphạmmộtcáchrõ ràngHiếnpháp hoặc luật

248 Xem thêm:Đ à o T r í Ú c , N g u y ễ n T h ị M ơ ,Nguyễn Văn Thuận, Vũ Công Giao (2013),Các thiet che hien kịnhkộclậptrênthe giớivàkinhnghiệmchoViệtNam, NXBĐạihọc QGHà Nội

249 Mai Văn Thắng (2017),TQĐP ở Liên bang Nga và gợi mở cho Việt Nam,http://tcnn.vn/news/detail/37012/

Tu_quan_dia_phuong_o_Lien_bang_Nga_va_goi_mo_cho_Viet_Namall.html 2 5 0 NguyễnNhư Phát

251 Bekir Parlak, M.Zahid Sobaci, Mustafa Okmen (2008),T h e e v a l u t i o n o f r e s t r u c t u r e d l o c a l g o v e r n m e n t i n Turkey within the context of the european charter on local self government, Ankara Law

Review, Vol 5 No 1, pp.23-52 nhũngvàgiảmbớtsựcồngkềnhcủanềnhànhchínhtậptrung,thúcđẩytăngtrưởngkinhtế 252 Cácgiátrịđóđượcthểhiệncụthể nhưsau:

Thứ nhất,TQĐP sẽ kảm bảo thực hiện nguyên tắc “quyền lực nhân dân” trên thựcte,đ óc ũ n g l à k ế t q u ả c ủ a c h ứ c n ă n g c h í n h t r ị c ủ a T Q Đ P.A l e x i sD e T o c q u e v i l l e đ ã khẳng định:“Nhân dân làm chủ the giới chính trị cũng giống như Thượng Đe làm chủ vũtrụ Nhân dân là nguồn gốc và là mục tiêu của mọi thứ; mọi thứ xuất phát từ nhân dân vàtrở về lại với nhân dân” 253 Nhân dân là nguồn gốc của quyền lực nhà nước, nếu vì lý dokhách quan hay chủ quan nào đó mà nhân dân không tự mình thực hiện được thì quyềnlực sẽ được ủy quyền cho thiết chế đại diện nhân dân và chính quyền TƯ chỉ là một cấpđạid i ệ n c a o n h ấ t C à n g v ề c ấ p c ơ s ở t h ì t í n h đ ạ i d i ệ n c à n g t h ự c c h ấ t v à r õ r à n g h ơ n , người dân thấy được quyền lực của mình đang được trực tiếp thực hiện và chế độ TQĐPlà phương thức bảo đảm/ cho phép dân thể hiện và tham gia các quyết sách của ĐP Theođó, TQĐP là mô hình tối ưu để thực hiện một cách hợp lý nguyên tắc “nhân dân là gốccủaquyềnlựcnhànước”qua nhữngbiểuhiệnnhưsau:

Một là, người dân có quyền trực tiếp trong việc hoạch định và quyết định chính sáchphát triển ĐP,có thể bằng phương thức trực tiếp hoặc thông qua cơ quan đại diện củamình. Vấn đề tự quyết của dân cư ĐP ở một khía cạnh khác cũng là một yêu cầu đối vớingườidân cư vềýthứctráchnhiệmtrongviệcxâydựngĐP.

Hai là,người dân có quyền trực tiếp lựa chọn người đại diện, người điều hành trongbộ máy CQĐP Không những trực tiếp lựa chọn ai, người nào mà ở một số nước cấu trúccủachính quyềnTQĐPcònđượcquyếtđịnhbởicư dân ĐPmộtcách độc lập 254

Không loại trừtrườnghợp việc lựa chọn bộmáy CQĐP sẽ bị ảnhhưởng, khúc xạbởi tình cảm “yêu, ghét” của dân cư ĐP hoặc bị bópm é o b ở i t í n h “ c ộ n g đ ồ n g ” v ố n c ó tầmảnhhưởnglớntrongchếđộtựquản.Tuynhiên,theothờigiankhimỗingườidântựý thức được vai trò của mình trong việc phát triển ĐP thì văn hoá hưởng ứng không làđiều đáng ngại Nhìn tổng thể mà nói, những mặt trái đó rất nhỏ bé so với sức sống và giátrịdânchủtolớncủachếđộTQĐP.

Ba là,TQĐP là phương thức kiểm soát và hạn chế tham nhũng một cách hiệu quả,cho phép ngăn chặn mọi nguy cơ hỗn loạn Lịch sử đã chứng minh rằng nếu họat độngcủa các quan chức ĐP không được kiểm soát thì nông dân ở các làng xã sớm muộn cũngtấn công lại các quan chức ĐP Giải pháp duy nhất là hình thành chính quyền tự quản đểnhândâncócơhộilưachọnvàkiểmsoátbộmáychínhquyền.

252 MaiVănThắng(2012),Môhình phân quyền ởLiên bangNga,TạpchíNCLPsố 13 và14

TheoWorldbank, có nămy ế u t ố c h ì a k h ó a t r o n g p h ò n g c h ố n g t h a m n h ũ n g , t r o n g đó, phân chia quyền lực nhà nước theo chiều ngang kết hợp với phân quyền theo chiềudọclàmộttrongnhữngchìakhóaquantrọng 255 Cũngtổchứcnày,năm2015đãliệtkê

10 cách chống tham nhũng hiệu quả, trong đó, CQĐP và người dân của mình đượckhuyến nghị như sau: “Giữ các công dân tham gia vào phòng chống tham nhũng ở cấpĐP phù hợp với quy mô và phạm vi tham nhũng Sử dụng các mô hình và các nền tảng kãcó cho sự tương tác này” 256 Đồng ý với quan điểm này, có học giả đã nói thêm rằng: cácchiến dịch chống tham nhũng quốc gia phải tính đến vai trò quan trọng của CQĐP, đặcbiệt là người dân ĐP vì những tiềm năng của họ trong việc chống tham nhũng 257 Lý giảicho vai trò phòng chống tham nhũng của chính quyền TQĐP, họ cho rằng với sự phi tậptrung hóa ngày càng tăng, CQĐP và khu vực có trách nhiệm đángk ể đ ố i v ớ i c h i t i ê u công và quản lýcác nguồn lực vàkhi ngânsách, nănglực củahọđã tăng lên thìv i ệ c thiếu cơ chế kiểm soát thích hợp để giảm thiểu nguy cơ lạm dụng là sự không tươngthích 258

Về vấn đề này, ở châu Âu, từ năm 1999 họ đã thông qua bản“Quy tắc về ứng xửchính trị của các kại diện ĐP và khu vực châu Âu”với mong muốn các đại diện ĐP phảicó trách nhiệm duy trì và bảo đảm các hành vi ứng xử đạo đức để duy trì niềm tin củangười dân về CQĐP và gần đây nhất, tại Hội thảo “Vai trò của CQĐP và khu vực trongviệc ngăn chặn tham nhũng và thúc đẩy quản trị tốt” (được tổ chức ngày 28/2/2017, Bỉ),một đề án có tên gọi“Lộ trình các hoạt kộng phòng chống tham nhũng và thúc kẩy kạokức công cộng ở cấp ĐP và cấp vùng”được thông qua, trong đó nhấn mạnh vai trò kiểmsoát của người dân là vô cùng quan trọng trong chiến lược phòng chống tham nhũng ởĐP 259

Tuy nhiên, dù chính quyền TQĐP có ý nghĩa to lớn trong việc bảo đảm và duy trìdân chủ, nhưng không phải ai cũng chấp nhận mô hình tự quản vì họ cho rằng “dân chủnhư là món đồ trang sức” không cần thiết nhất là đối với nông dân, những nước nghèo,hoặcnhữngquốcgiavừatrảiquathờigiandàiđấutranhgiànhđộclập.Dùvậy,thựct ếlại đòi hỏi dân chủ như một phương thức duy trì trật tự xã hội, một người nông dân dùkhônghiểulýluậnvềdânchủnhưng họcầndânchủđểlaođộng vàpháttriển.

255 RobertSundberg,MirjanaStanković,AnticorruptionmechanisminSerbianlocalgovernment:Institutionwhi chboth oppose andare resistantto corruption ,www.nispa.org/ /200704220138080,p.3

257 Transparencyinternational(2009),CorruptionandLocalGovernment ,WorkingPaper#05/2009,http:// transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Local-Government-WP_23_Oct_2009.pdf

258 TheCongressoflocalandregionalauthorities(2017),Theroleoflocaland regionalauthoritiesinpreventingcorruption and promoting good governance,http://www.coe.int/t/congress/files/events/2017/20170228-corruption/default_EN.asp?

Thứhai , tựquảnkiạphương làphươngthứctốtnhấtkáp ứngnhucầuxâydựngm ột nhà nước phục vụ.Ngoài chức năng chính trị, chính quyền TQĐP còn có chức năngcông cộng, hay chính xác là chức năng dịch vụ 260 , chức năng này được xem là lợi thế củachế độ TQĐP so với mô hình CQĐP truyền thống vì nó hướng đến việc bảo đảm chongười dân được hưởng thụ những giá trị dịch vụ Tuy nhiên, không phải CQĐP nào trênthực tế cũng bảo đảm được điều này đặc biệt là ở vùng nông thôn, nên chức năng côngcộng được chia thành hai nhóm: chức năng công cộng bắt buộc và chức năng công cộngtùychọn.Chức năngcôngcộng bắtbuộccủachính quyềnTQĐPsẽliênquanđến cácvấn đề cơ bản của công dân, bao gồm: vệ sinh môi trường, vệ sinh đường công cộng, hệthống thoát nước, ao, nhà vệ sinh công cộng, chăm sóc sức khỏe, tiêm phòng, cung cấpnước uống, xây dựng giếng nước công cộng, chiếu sáng đường phố, y tế, giáo dục tiểuhọc và người lớn… còn chức năng công cộng tùy chọn sẽ phụ thuộc vào nguồn lực tàinguyên và ngân sách của ĐP, đó là chức năng liên quan đến trồng cây ven đường, phúclợi thai sản, khuyến nông 261 … Đương nhiên, phạm vi chức năng công cộng bắt buộc vàchứcnăng côngcộngtùychọnlàkhácnhauởcác quốcgiavàcác ĐP.

Từl ý l uậ nvà th ực ti ễnc ho th ấy, m ụ c đ í c h c h í n h của C Q Đ P r a đờ ivà p há t tr iể n dưới nhiều hình thức từ thời trung cổ là cung cấp các dịch vụ cho công dân Việc cứu trợnghèo đói, cung cấp giáo dục công cộng, xây dựng cống rãnh, cung cấp dịch vụ bệnhviện, nước sạch, đường cao tốc và các dịch vụ giao thông công cộng khác, tất cả đều làchức năng của CQĐP Chúng tôi đồng tình rằng, mặc dù hiện nay có nhiều cơ quan thựchiện điều này ngoài CQĐP, nhưng với cách nào đó thì người chịu trách nhiệm chính chovấnđềnàyvẫnlàCQĐP 262 Ýnghĩanàycóvaitròquantrọngnênthậmchíởcácđôthịtự quản việc cung cấp dịch vụ được coi là mục đích cơ bản và quan trọng nhất để TƯquyếtđịnhtraoquyền tựquảnchoĐP.Nhìnchung“chodùtươnglaicógiữ vữngnề nkinh te thì CQĐP vẫn là một thiet che còn lại hiệu quả nhất bảo kảm phúc lợi xã hội chokờisốngquốc gia củachúngtôi” 263

Thứ ba,tổ chức ĐP tự quản là phương thức tổ chức chính quyền tốt nhất kể

“giảiphóng” con người khói sự bóc lột và cai trị của quyền lực nhà nước.Nhà nước càng cónhiều cấp chính quyền thì mức độ cai trị càng nhiều, cấp chính quyền này chồng lên cấpchính quyền thấp hơn Khi có TQĐP thì cấp trên của ĐP tự quản chỉ là chính quyền trungương,quađósẽgiảiphóngchongườidânkhỏisựcaitrịnhiềutầng,nhiềucấp.Ngoàira,

260 Jean-Guy Finn (2008),Building Stronger Local Governments and Regions - An Action Plan for the Future ofLocal

Governance in New Brunswick, Report of the Commissioner onthe Future of Local Governance,

261 Local government: urban and rural, p.172 - 174,http://download.nos.org/srsec317newE/317EL16.pdf(truy cậpngày8/7/2017)

262 HowardElcock (2005),Local government - Policy and management in local authorities, published in the Taylor&Francise-Library, chương5, phầnIII, p.68

263 Harold Joseph Laski, W Ivor Jennings, Elie Halévy, Sir Ivor Jennings, William Alexander Robson(1978),ACenturyofMunicipalProgress1835–1935,GreenwoodPress,introductionpage. giữa ĐP và nhà nước TƯ lại có những quy định ràng buộc đảm bảo quyền tự chủ của ĐPnên vị trí, vai trò của CQĐP tự quản được xem“như là một cành quyền lực thứ tư, chỉphụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của toà án, không trực thuộc chính phủ và cáccơquancủachínhphủkểcảtừ TƯlẫnĐP” 264

Thứ tư,khác với những gì người ta thường lo lắng, phân quyền và TQĐP sẽ làmkược kiều giá trị là tạo ra cơ hội và môi trường cho sự hòa giải sự xung kột về lợi ích,định kiến được hình thành lâu đời trong quá khứ giữa các nhóm lợi ích, là điều kiện chosự công nhận tư lợi lẫn nhau, thúc đẩy sự thấu hiểu và hợp tác giữa các nhóm lợi ích, làgiải pháp cho sự tương đồng và vượt qua sự khác biệt 265 Thật vậy, lịch sử TQĐP của cácquốc gia phát triển đều cho thấy điều này, những nhà nước càng có nhiều sự khác biệtgiữacácnhómlợiíchthìTQĐPlàphươngthứcthúcđẩysựpháttriểntựthânvàkhiđósẽ hình thành sự thấu hiểu, tương trợ giữa các ĐP, xóa bỏ ranh giới và định kiến trước đó.Với kiểu quản lý tập trung, cào bằng thì sự phát triển không đồng đều của các ĐP càng lànguyên cớ khoét sâu hơn sự phân biệt và ranh giới giữa các ĐP với nhau.

Trong chế độ tựquản,chắc chắ nsẽ c ó ĐP gi àu, ng hèo kh ácn hau nhưng s ựg i à u , n ghè ođ ó lạil àcô ng bằngvìtấtcảĐPđềucócơhộivàchínhsáchnhưnhaunhưngkhaitháccơhộiđóthếnàolànă nglực củaĐP.

Nhữnghạn chếcủachếđộtựquảnđịaphương

Những hạn chế thuộc về chế độ TQĐP, vừa mang tính khách quan vừa mang tínhchủ quan Những hạn chế mang tính khách quan là thuộc về chính chế độ TQĐP tuynhiên có thể kiểm soát được và không lớn so với lợi ích mà nó mang lại, chẳng hạnnhư 272 :

269 NguyễnCửuViệt(2005),Phân cấpquản lýtrong mốiquan hệgiữa TƯvàĐP,Tạp chíNCLP,số 7.

271 Britology LTd,Whataretheadvantages and disadvantages oflocal government ,http://www.britpolitics.co.uk/a- level-politics-local-government-advantage-disadvantage (truycậpngày5/8/2017)

Thứ nhất,có thể là một trong những nguyên cớ dẫn ken sự bất bình kẵng giữa cácĐP,gây nên sự chênh lệch lớn về mức sống giữa các vùng, miền và cũng có thể gây nênnhững sự hỗn loạn về chính trị đặc biệt là sự chênh lệch thấp lại nằm ở những lãnh thổ dongười dân tộc thiểu số hay những nhóm tôn giáo khác biệt.Về vấn đề này, có ý kiến kháhợp lý rằng chế độ TQĐP dễ làm gia tăng sự khác biệt giữa các ĐP 273 Hay “Làm the nàokểgiảiquyetcâuhóicủathiểusốvĩnhviễn.Kháiniệmnguyêntắckasốsẽkedọacác lợi ích cơ bản của nhóm thiểu số” 274 Một lo ngại khác, rằng, hậu quả quốc gia của việcphân quyền ở mức độ cao ở nơi mà mức độ kỷ luật có thể không hoàn hảo, mức độ bấtbình đẳng có thể tăng lên giữa các khu vực và ĐP 275 Điều này đòi hỏi TƯ ngoài nhữngchính sách chung còn quan tâm đền những chính sách đặc thù, đặc biệt là sự tương trợ vềtàichính.

Thứ hai,che kộ TQĐP có nguy cơ hình thành nên tâm lý “tự quản” dẫn ken sự cocụm của các cơ quan tự quản, tâm lý thờ ơ của dân cư ĐP trước những vấn kề chung củacả nước hay khó khăn của ĐP khác.Đặc biệt là trong trường hợp năng lực tự quản củacácĐPpháttriểnđếnmứckhôngcầnđếnsựhỗtrợcủaTƯhaycácĐPkhácthìngoàitâ m lý thờ ơ đó là sự phân biệt khá lớn giữa các dân cư ở các ĐP tự quản với nhau, dùcùng là công dân của một nhà nước hay của một bang nhưng lại nhận được các phúc lợivà các dịch vụ ở các mức độ khác nhau 276 Trong mối quan hệ so sánh đó cho thấy chúngta sẽ gặp cản trở trongviệc xây dựngm ô t

“ n h à n ư ớ c p h ú c l ợ i c h u n g ” N g ư ợ c l ạ i , n ế u đảm bảo cho mục tiêu xây dựng “nhà nước phúc lợi chung” đồng nghĩa với việc cho phépsự can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơquan nhà nước trung ương, xuất hiện mối quan hệ ngày càng trở nên chặt chẽ giữa TƯ vàĐPt ự q u ả n , t ừ đ ó c á c c ơ q u a n t ự q u ả n c ủ a Đ P n g à y càngt r ở t h à n h m ộ t b ộ p h ậ n c ủ a chínhquyềnhànhpháp 277 ,khiđómứcđộtự quảncủaĐPsẽbịhạnchế.

Thứ ba,TQĐP có thể tạo ra những mâu thuẩn tạm thời giữa lợi ích cục bộ ĐP vàlợi ích quốc gia.Tuy nhiên, trước khi các chính sách từ bàn giấy đến hành động cụ thể làcả một quá trình có tính toán đến sự hài hòa lợi ích với các vùng miền khác và lợi íchchung, các ĐP đều có chính sách phát triển của chính ĐP và chắc chắn cần đến sự hỗ trợcủa các ĐP khác và TƯ và do đó sự ảnh hưởng cục bộ này chỉ là tạm thời, mỗi quốc giakhiápdụngchếđộTQĐP đềucónhữnggiải phápchosựsự xungđộtnày.

Thứ tư,TQĐP có thể gây nên sự tốn kém nhiều hơn về mặt chi phí trong việc cungứngsảnphẩm.Điềunàylàcóthậtởnhữngsảnphẩmthiếtyếuđòihỏisựtậptrungcủa

273 NguyễnVănCương(2015), VềphânkịnhthẩmquyềngiữachínhquyềnTƯvà CQĐPt ại ViệtNamhiệnnay,

274 Else Grete Broderstad (2001),Political Autonomy and Integration of Authority: The Understanding of SaamiSelf-

Determination,8Int'lJ onMinority&GroupRts 151, p.154

275 Merilee S Grindle (2009),skd, p.9 276 David J Mccarthy

TƯ Việc trao về ĐP sẽ dẫn đến chi phí tăng lên (giá mua lẻ luôn đắt hơn mua sỉ) và sẽ cónhững ĐP không có sản phẩm hoặc sản phẩm kém chất lượng Tuy nhiên giải pháp cuảhạnchếnàylàTƯcầncầmchịchchonhữngsảnphẩmmangtính chínhsáchquốc gia 278

Vềnhữnghạnchế chủ quan, nhìnchungchúng đượctạo ra chủy ế u t ừ n g u y ê n nhânconngườivàcóthểxảyraởcảTƯlẫnĐP.Thựctế,nhữnghạnchếnàyđãt ừngphổ biến ở các quốc gia có truyền thống tự quản mạnh như Ấn Độ 279 , đó là các vấn đềnhư:

Một là, sự hạn chế về trình độ, nhận thức của người dân ĐP có thể ảnh hưởng đếnnền tảng dân chủ ĐP, thậm chí biến dân chủ trở thành hình thức, thấy rõ nhất là việc bầucử cơ quan TQĐP, kết quả bầu có thể không khách quan do bị ảnh hưởng bởi lợi íchnhóm, bị lôi kéo hay do tác động của truyền thông Chúng tôi đồng ý với một học giả vềhệ quả của vấn đề này là: (1) bộ máy chính quyền được bầu lên có thể không được đàotạo, thiếu chuyên môn và kinh nghiệm; (2) chính quyền được bầu có thể sẽ chỉ đại diệncho một nhóm lợi ích nào đó, chính sách quản lý có thể không khách quan; (3) nếu sựkiểmsoátcủaTƯ lỏnglẻocóthểdẫnđếnxuhướnglạmchicôngquỹ 280

Hailà,sự hạnchếvềnhậnthức,trìnhđộcủadâncưởgócđộkháccóthểgâynênsự tùy tiện trong cơ chế quản lý, mà thấy rõ nhất là thủ tục quản lý ĐP, để làm hài lòngngườidân,nhữngcơchếquảnlýthiếukhoahọc,nghèonàn,nhiềulỗhổngcóthểđượccơ quan quản lý ĐP ban hành, ảnh hưởng tiêu cực đến các thể chế khác ở ĐP Điều nàyhoàn toàn có thể xảy ra vì dân chủ và tự do là khái niệm khó định lượng Nếu phân quyềnlà để đảm bảo dân chủ thì phân quyền sẽ không hoàn hảo nếu nó không phù hợp với đấtnước, con người cũng như các điều kiện lịch sử văn hóa, kinh tế và dân tộc ấy “Dân chủlà hoa của trí tuệ…” 281 nên dân chủ phải phù hợp với nhận thức con người thì mới có giátrị.

Ba là, TQĐP là sự “hợp tác” giữa TƯ và ĐP chứ không là sự thoát ly của ĐP nênđòi hỏi phài có sự bảo trợ của trung ương Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy vẫn phổ biếntrường hợp TƯ bỏ mặc, thờ ơ với chính sách phát triển ĐP, đặc biệt là tự quản nông thôn,đó là những ĐP nghèo và không ảnh hưởng nhiều đến chính sách kinh tế-xã hội của quốcgia Điều này có thể làm cho các ĐP tự quản biến thành hình mẫu của sự nghèo nàn và cóthể là chứng cứ để chống lại chế độ TQĐP của những thế lực bảo thủ Cũng trong mốiquan hệ này, nhìn ở một khía cạnh khác, nếu sự kiểm soát của TƯ lỏng lẻo cũng có thểdẫnđếnsự thahóaquyềnlựctronglòng củaĐP.

278 Để khắc phục nhược điểm này, một số nước áp dụng mô hình phân quyền theo chức năng để chuyển giao chứcnăng cung ứng dịch vụ thiết yếu như thông tin liên lạc, bưu điện, tàu hỏa, dịch vụ bay… cho các tổ chức kinh tế tựquảncôngcộng– “autonomouspubliccompanies” Xemthêm:RenéSeerden,FritsStroink(2012),sđd,p.18

279 http://www.yourarticlelibrary.com/india-2/9-defects-found-in-panchayati-raj-system-in-india-1431-words/4823/ (truycậpngày15/7/2017)

280 NguyễnVăn Cương(2015,chủbiên),Sđd,tr.40

Bốn là, chế độ TQĐP không mâu thuẫn với các chế độ chính trị khác nhau, nhưnglại khó phát triển ở một nhà nước với chính quyền TƯ yếu Khác với những gì người tanghĩvềchếđộTQĐP,đólàkhiTƯsuyyếuthìTQĐPtrỗidậy.Thựcchất,khôngmộtĐP nào thịnh vượng trong hoàn cảnh TƯ hỗn loạn nên sự phát triển của chế độ tự quảncũng chỉ có thể hình thành và phát triển trong chế độ an ninh cao,m ộ t c h í n h q u y ề n T Ư đủ mạnh để can thiệp và tương trợ những vấn đề phát sinh ở ĐP mà quan trọng là sự bảođảmcủaTƯởnhữngthểchếvĩmômangtầmquốcgia, quốc tế 282

Nhữnghạnchếcủachếđộtựquảncóthểđượckhắcphụcbằngcách:xâydựngmột thể chế phân quyền đầy đủ, có sự kiểm soát, có cơ chế giải quyết xung đột giữa cácĐP với nhau và quan trọng là giữa TƯ với ĐP Bên cạnh đó, biến cái hạn chế thành cáitích cực, như biến tâm lý “ĐP chủ nghĩa” thành “lòng tự hào ĐP”, tăng tính chủ động,sáng tạo của ĐP, phát huy quyền làm chủ của người dân, chính sự cạnh tranh phát triểncủa mỗi ĐP sẽ là chất xúc tác để các ĐP tự ý thức về trách nhiệm và nhu cầu phát triểncủachínhĐP.

Lý luận về chế độ TQĐP vốn phức tạp và thăng trầm như lịch sử hình thành nó.Như các kiểu tổ chức CQĐP khác, chế độ TQĐP có nhiều nội dung dưới góc độ quanđiểmlýt h u y ế t C á c q u a n đ i ể m nà y cót h ể c h ư a h oà n t o à n t h ố n g n h ấ t ởc á c h ọc g i ả ở nhiều quốcgia trên thếgiới vớinhữnghoàn cảnhlịch sửkhácn h a u T u y n h i ê n , v ớ i những lý luận được đúc kết, xây dựng, tổng kết từ thực tiễn tổ chức mô hình này vớinhiều ngàn năm trong lịch sử thì có những nội dung lý luận thuộc về bản chất của chế độTQĐPcầnđược kếtluậnnhư sau:

Thứ nhất, chế độ TQĐP là một kiểu tổ chức CQĐP mà ở đó CQĐP được tự chủ vàtự chịu trách nhiệm trong việc quyết định các vấn đề ĐP, được tổ chức đa dạng và có tínhphù hợp cao với yếu tố lãnh thổ (dân cư, truyền thống, văn hóa), là mô hình có nhiều ưuđiểm trong việcphát huy cao nhất dân chủđ ị a p h ư ơ n g , b ả o đ ả m t ố t n h ấ t q u y ề n c o n người,quyềncôngdân.

Thứ hai, cơ sở cho sự hình thành TQĐP chính là lý thuyết phi tập trung, theo đó,TQĐP được hình từ hình thức phân quyền, bên cạnh đó có thể kết hợp với tập quyền, tảnquyền,ủyquyềnởcácmức độkhácnhau.

Thứ ba, được xác lập từ lý thuyết quyền tự nhiên nên TQĐP là chế độ tổ chứcCQĐPcó bảnchấtphi nhànướcmặcdùnóđượcbảođảmbằngquyềnlựcnhànước.

Nguồngốchìnhthànhvà sựphát triểncủachếđộtựquảnđịaphương

Giaiđoạncổ,trungđại

Các quốc gia Anh – Mỹ là nhóm nước có chế độ TQĐP tiêu biểu trên thế giới. Quanđiểm lý thuyết cho sự hình thành thể chế tự quản đô thị đềubắt nguồn hoặc chịu ảnhhưởngtừlýthuyetvề“chủnghĩathựcdụng”củaAnhvớiýtưởngbankầulàthànhlậpk ô thị và chính quyền kô thị cho mục kích thương mại chứ không phải vì dân chủ 286 Pháttriển lý thuyết này, Nghị quyết Rippon 287 năm 1882 đưa ra giải pháp cho chính quyền đôthịởbốnvấnđềchínhlà:bộmáy,chứcnăng,tàichínhvàthẩmquyền.Theođó,cơchếtự quản đô thị được hình thành gần như toàn diện với quan điểm chính quyền đô thị là sự“khởiđầutrongphạmvihẹpcủađờisốngchínhtrịđộclập”thôngquaviệcgiớithiệu ,lựachọnCQĐPvàthaythế“hệthốngđộcđoán,chuyênquyền”trước đó 288 Ở nước Anh, quê hương của chế độ TQĐP của mô hình Anh – Mỹ, cột mốc đánhdấu những phôi thai đầu tiên của chế độ TQĐP là khoảng thời gian từC790 – 1066, còngọi là thời kỳ Angloxacxong với việc chia lãnh thổ Anh thành các Shires (tương ứng vớicácquậnngàynay).Dướicácshireslàhàngtrămcácđơnvịnhỏvớinhiềutêngọikhác

285 Hiến chương Châu âu về TQĐP là kết quả của một quá trình vận động của các nước dân chủ Châu âu sau thếchiến thứhai, đượchình thành từnguyên tắc cơ bản vềTQĐP của các quốc giaC h â u â u B ả n H i ế n C h ư ơ n g c ó nguồngốctừBảnđiềulệđầutiêncủacácthànhphốtựdodoHộiđồngđôthịChâuÂubanhành1953,đến1968một bản “Tuyên bố về các Nguyên tắc tự trị ĐP” tiếp tục được thông qua và sau đó một Dự thảo chính thức về Hiếnchương Châu âu về TQĐP đã được hình thành, sau khi được sự chấp nhận của Hội Nghị Chính Bộ trưởng về quyềnĐP Châu âu 1984 thì vào 6/ 1985 nó chính thức được thông qua bởi Ủy Ban Bộ trưởng Châu Âu (CoE’s Committeeof Ministers) vào tháng và tháng 10/1985 bắt đầu việc ký kết của các thành viên Châu âu, có hiệu lực vào 9/1988 –Xem thêm: Jeremy Smith (2013),The

Report: Local government in England: do we comply with the EuropeanCharterofLocalSelf- Government,www.local.gov.uk(tracứungày15/6/2018)

286 Lý thuyết về “chủ nghĩa thực dụng” của chính quyền đô thị Anh được phản ánh đặc biệt trong các bài viết củaJohn Stuart Mill có tên là “Các cơ quan đại diện địa phương ĐP” (1861) mà với chủ nghĩa thực dụng đó, việc hìnhthành chính quyền đô thị sẽ “giáo dục ý thức công cộng cho công dân” Xem thêm: AbhiJit Datta,InstitutionalAspects of UrbanGovernance,http://www.nipfp.org.in/media/pdf/books/BK_47/Chapters/ 3.I n s t i t u t i o n a l A s p e c t s Of Urban Governance.pdf, p 88; John Stuart Mill (1861),Representative government Người dịch: Nguyễn VănTrọng, Bùi Văn Nam Sơn (2012),Chính thể kại diện, NXB Tri thức, chương

“Về các cơ quan đại diện địaphương ĐP”, tr 449–480.

287 Rippon được xem là ông tổ của chế độ chính quyền tự quản đô thị có quê hương ở Ấn Độ nhưng lại là người pháttriểnlýthuyết“chủnghĩathựcdụng” trongchế độ tự quảnđôthị ởAnh.

288 AbhiJitDatta,tlkd,p.88 nhau, là các công xã và được gọi chung là các “townships” (thị trấn), các townships nàycó thể là các cộng đồng người tự do hoặc thuộc về một chủ đất nào đó (lãnh chúa). Cácshire,townshipđềulànhữngđơnvịhànhchínhlãnhthổcơbản,đượckếthừasaunà ykhi phân chia cho các lãnh chúa vào thời Norman Theo đó, mỗi đơn vị township có 10nhóm, mỗi nhóm có 10 hộ gia đình sống quay quần trongm ộ t p h ầ n đ ấ t , p h ầ n đ ấ t đ ó c ó thể thay đổi và gia tăng theo nhu cầu dân số Mỗi đơn vị township sẽ cótòa án của riêngmình (cũng từ đó khái niệm phân công về công lý được hình thành), tự chịu trách nhiệmvớinhững q uyế tđ ịn h c ủ a m ìn h, được xâ ydựngquâ nđ ội , t hu thuế và n hi ều th ứ k h á c Đây cũng là thời kỳ mà thị trấn và nông thôn được quản lý riêng lẻ Các shire sau khiphân chia cho các lãnh chúa và quyền lực của lãnh chúa ngày càng được cũng cố và chiphối quyền lực của nhà vua, nhà vua đã bổ nhiệm chức danh cảnh sát trưởng ở mỗi cácshiresvớihainhiệmvụchính là thuthuếvàcaiquảnnhàtù.

Thời phong kiến ở Anh cứ thế kéo dài qua các triều đại Henry III, Edward I vàEdward II,CQĐP chủyếu được nhắc đếnvới lãnh chúa và tháiấp Hai sựk i ệ n q u a n trọng đánh dấu yếu tố tự quản xuất hiện là Điều lệ của Hoàng Gia năm 1097 trao choLuân đôn quyền tự chủ và các đặc quyền vì những giá trị thương mại, dịch vụ mà Luânđôn mang lại từ thời Angloxacxong và các lãnh chúa cai quản thái ấp nông thôn không đủsức để điều hành Luân Đôn chịu sự quản lý trực tiếp của vua mà không thông qua cáclãnhc h ú a h a y c ấ p t r u n g g i a n n à o , đ ư ợ c n ằ m n g o à i q u y đ ị n h c ủ a h ệ t h ố n g p h á p l u ậ t phong kiến, khái niệm công dân được thay cho nông nô, họ là những người tự do Ở LuânĐôn và nhiều quận khi đó có thành viên của Hội đồng ĐP được bầu lên bởi những côngdân của cộng đồng 289 Sau đó, con trai của William Henry I đã cấp 150 điều lệ đặc quyềntương tự cho các thị trấn thương mại khác được hình thành từ việc tách phần trung tâm rakhỏi khu vực nông thôn Theo đó, ý tưởng về một hội đồng thành phố để điều hành côngviệc của một thị trấn tự chủ, mang tính thương mại thời kỳ này ở Anh chính là mộtnguyênlýquantrọngcủa chính quyềnTQĐPởAnh 290 Đến trước thế kỷ XVI thì quyền lực của CQĐP ở Anh được chuyển giao gần nhưhoàn toàn cho những cơ quan ở ĐP, đó là những Hội đồng mà những thành viên của nóđược gọi là những “Thẩm phán của hòa bình” Các quận, theo những điều lệ đặc biệt,được hưởng quyền lực đáng kể của CQĐP tự quản và có quyền phát triển các cơ quan tưpháp của chính họ Theo đó, những quan chức của các Hội đồngĐ P t ự q u ả n đ ư ợ c b i ế t đến bên cạnh chức năng thường xuyên là xét xử như một Tòa án thì còn thực hiện chứcnănglậpphápvớitưcáchlàcơquanlậpphápĐP.Cộtmốcquantrọngsauđóchos ựhình thành hoàn chỉnh chế độ tự quản đô thị ở Anh là sự ra đời của Luật về chính quyềnđôthịnăm1835.Luậtnàyđượcxemlàmộtcảicáchmạnhmẽchốnglạichếđộcaitrị

290 Hellmut Wollmann (2004),Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France:

BetweenMulti-Functionand Single-PurposeOrganisations,LocalGovernmentStudies,Vol.30,No.4,pp.643-647 thời trung cổ, nhiều cải cách sau đó vào các năm 1888 và 1894 đã tạo nên thể chế TQĐPgần như hoàn chỉnh ở Anh với mô hình tổ chức CQĐP 2 và 3 cấp tồn tại song hành nhưhiệnnay 291

TQĐP ở Mỹ được hình thành muộn hơn Anh và có nguồn gốc từ Anh, sự hình thànhvà phát triển chế độ TQĐP ở Mỹ có liên quan chặt chẽ đến các tuyên bố, như tuyên bốMagna Carta 1215 của Anh, tuyên bố Frame Pennsylvania năm 1682, hoặc tuyên bốPennsylvania về Điều lệ đặc quyền 1701. Đó là những tuyên bố về tự do, tự chủ, nhưngcác tuyên bố này chỉ thừa nhận các quyền cụ thể liên quan đến tài sản, tôn giáo, tố tụnghình sự, và các khía cạnh khác của tự do cá nhân và không có biểu hiện rõ về quyền tự docủa cộng đồng – một biểu hiện của tự quản ĐP Sức mạnh của các tuyên bố đó cần đượccủng cố bởi vai trò của các công xã Năm 1650, các công xã ở Mỹ đã được xác lập hoànchỉnh Dù lúc bấy giờđ a n g l à t h u ộ c đ ị a c ủ a A n h n h ư n g n g ự t r ị t r o n g l ò n g c á c c ô n g x ã Mỹ là cuộc sống chính trị có thực, tích cực, hoàn toàn dân chủ và cộng hòa, nền quân chủchuyên chế vẫn là pháp luật của bang nhưng nền dân chủ đã hình thành rõ nét trong cáccôngxã.CáchmạngbùngnổởMỹ,nhữngconngườitrongcôngxãvớicácquyềnnăngtự có từ công xã đã bước ra khỏi công xã và chiếm lấy các công việc mang tính chínhquyềnvàxuhướngdântrịđãtỏrakhôngthểđãongược,nótrởthànhluậtcủamọiluậtmà chínhquyềnbanhành 292 ÝtưởngvềchínhquyềntựquảnđôthịởMỹcũngđãcótừtrướcđóvớiviệcdânbầu các ủy ban tạm thời để quản lý các thành phố, thị trấn thương mại Đặc biệt, Thốngđốc Anh Thomas Dongan năm 1686 đã cấp điều lệ đặc quyền cho hai thành phố NewYork và Albany Dù vậy, TQĐP ở Mỹ chỉ thực sự được xác lập dù chỉ là trên lý thuyếtvào cuối thế kỷ XVIII và đầu thế kỷ XIX, đặc biệt từ sau Tuyên ngôn Độc lập 1776 củađất nước này Cũng chính từ tuyên bố này quyền TQĐP ở Mỹ chính thức được công bốcùng với sự độc lập về chính trị và quyền tự do của công dân Mỹ Tuyên ngôn Độc lập làvăn kiện nền tảng đầu tiên trong lịch sử phương Tây nhận ra - ít nhất là trong lý thuyết -các khái niệm cơ bản mà mọi người tồn tại như là một cộng đồng với quyền công dân đểtự quản cộng đồng Sau Cách mạng Mỹ, quyền tự quản cộng đồng đã được hệ thống hóavà thay thế bằng quyền lập hiến của bang 293 mà sự ảnh hưởng lớn nhất là hai phong tràodiễnraliêntiếpnhau,đượcgọilàphongtràothịtrấnNewEngland 294 vàphongtràodân

291 Xem thêm: Luật Tổ chức CQĐP Anh năm 1992 và năm 2000; Nguyễn Cửu Việt (2011, chủ biên), Luật

292 Andrew M Cuomo,Rossana Rosado (2009),Skd,p1 – 11;Alexis De Tocqueville, Phạm Toàn dịch,skd, tr.124,162

293 Penn Ridge coal, LLC and Allegheny Pittsburgh coal company, civil action no.08- 1 4 5 2 / M a k i n g t h e

C a s e f o r the Right to Local Self-Government,http://www.freedomforallseasons.org/Right%20to%20Local

294 TrongnhữngnămxâydựngchínhphủsaucuộcCáchmạng,ThomasJeffersonđãcómộttácđộnglớnđếnsựph át triển của hệ thống CQĐP Ông say mê tư tưởng dân chủ của Cách mạng Pháp và ủng hộ nền dân chủ trực tiếpvớisựthamgiacủacá nhânvàocác CQĐP.Từkhimớixác lập,lãnhthổMỹđượcchiathànhbang,thànhphố,quận,thịtrấnnhưngchỉcócácthànhphốmớ iđượchưởngquychếtựquản,cácquậnvàthịtrấnđóngvaitròlà chủ Jacksonnia Hiến pháp bang đầu tiên của Mỹ, được thông qua năm 1777, đã côngnhận các điều lệ hiệnh à n h c ủ a N e w Y o r k v à A l b a n y v à t r a o q u y ề n l ậ p p h á p c h o h a i thành phố này Kể từ đó, quyền lập pháp được thiết lập tự nhiên cho các thành phố mớihình thành sau đó Đến Đạo luật 1835 cho phép việc bầu hội đồng ở các thành phố và thịtrấn thay cho các ủy ban tạm thời được dân bầu trước đó thì chế độ tự quản đô thị ở Mỹthực sự được phát triển mạnh Thể chế tự quản khi đó, quay trở lại là đòn bẩy cho quátrìnhđộthịhóamạnhmẽởMỹ 295 Ở Ấn Độ,khác với Anh, Mỹ - hai quốc gia được biết đến như là cái nôi của chế độtự quản đô thị thì có nhiều nghiên cứu chứng minh rằng, Ấn Độ không chỉ là nơi sản sinhra mô hình tự quản đô thị mà cả tự quản nông thôn Theo đó, các làng tự quản nông thônđầu tiên trên thế giới được hình thành ởẤ n Đ ộ , v ớ i k h o ả n g 1 2 0 0 n ă m t r ư ớ c c ô n g nguyên Các làng tự quản này được đặc trưng bởi các cơ quan tự trị làng có tên là Sabhas,bao gồm 5 thành viên, làm nhiệm vụ phân phối đất đai, thu gom các nguồn lợi từ đất,ngoài thực hiện các chức năng hành chính ĐP còn đảm đương luôn chức năng tư pháp ỞẤn Độ cổ, hầu như tất cả các làng đều được tổ chức theo chế độ tự trị này, được gọi làPanchayats 296 Các Panchayats sau đó dần bị suy yếu vào thời phong kiến khi có sự xuấthiện của các lãnh chúa, rồi thật sự yếu hơn vào thời cai trị của Anh với sự xuất hiện củacác hoạt động dân sự, thương mại, toà án, lực lượng cảnh sát, các tổ chức chuyên thu thuếcủachính quyềntrungương.

Cũng ở đất nước này, có tài liệu cho rằng: tự quản đô thị trên thế giới thực chất cónguồn gốc ở Ấn Độ 297 nhưng lại thăng trầm với nhiều sự kiện lịch sử Cụ thể, ởẤn Độ,cuộc sống đô thị đã được hình thành vào khoảng 2300-1750 năm trước công nguyên, theođó vào thời Gupta khoảng năm 320 – 340 sau công nguyên thể chế quản lý đô thị đã đượchình thành ở Ấn Độ với bằng chứng là: ở một vài thị trấn nhỏ đã có một hội đồng quản lýđượch ì n h t h à n h b ằ n g c o n đ ư ờ n g b ầ u c ử S a u k h o ả n g t h ờ i g i a n g ầ n 6 t h ế k ỷ b ị g i á n

“cánh tay hành chính” của chính quyền bang, thị trấn New England là thị trấn đầu tiên ở Mỹ được tự quản cao, làbiểu hiện hoàn hảo của khái niệm về chính phủ dân chủ và chủ quyền của cá nhân Từ mô hình thị trấn tự quản NewEngland, mô hình CQĐP tự quản với lãnh thổ nhỏ được kêu gọi phát triển với quan điểm mỗi CQĐP phải độc lập vàtự chủ với trách nhiệm cung cấp phần lớn các dịch vụ đến cộng đồng xem thêm: D.K Hamilton,Local

GovernmentandRegionalisminNorthAmerican:BackgroundandHistoricalDevelopment,p.16,www.springer.com/cda/ content/ pdf(truycậpngày15/7/2018)

295 Ở Mỹ từ 1790 chỉ khoảng vài thành phố nổi bật là Boston, New York, Philadenphia, chiếm 2% dân số thì đến1820 đã có nhiều thành phố mặc dù chỉ có một thành phố duy nhất có 100.000 dân, năm 1836 Mỹ xuất hiện 6 thànhphố thương mại mới là Brooklyn, Buffalo, Hudson, Rochester, Schenectady và Troy, nhưng đến 1899 đã có đến 32thành phố Tuy nhiên, dưới góc độ kinh tế, xã hội, có tác giả kết luận hợp lý rằng: quá trình đô thị hóa mạnh mẽ ởcác đô thị Mỹ từ thế kỷ XIX từ hai nguyên do chính: dòng người nhập cư tự do và sự phát triển mạnh của ngànhcông nghiệp Xemthêm:AndrewM.Cuomo,Rossana Rosado(2009),Skd,p.52-54

296 PanchayatscónghĩatiếngViệtlà“Hộinghịnăm người”,xemthêm:http://tcnn.vn/(truycập ngày7/10/2018)

297 Lịch sử cho thấy, chính quyền đô thị ở Ấn Độ được đánh dấu bằng cải cách của Rippon – được xem là ông tổ của chính quyền đô thị ở Ấn Độ và các quốc gia thuộc hệ thống Anh – Mỹ năm 1882, là cải cách có ảnh hưởng lớnđếnAnhquốc và các quốc giathuộcđịaAnh đoạn 298 , đến thời Mughal (1526-1707), sự phát triển của công nghệ sắt hàng thế kỷ, hệthống đô thị Ấn Độ bắt đầu hồi sinh trở lại với sự xuất hiện của nhiều thành phố mới.Cũng vào thời này, dù chưa có cơ sở pháp lý nhưng việc giao các đô thị cho một thốngđốc có quyền hạn và nhiệm vụ của một cảnh sát trưởng, một thẩm phán và đồng thời lẵng chủ của chính quyền năy đê tâc động rất lớn đến nhận thức vă nhu cầu của dđn chúngvềmộtchínhquyềnđôthịhiệnđại.

Dưới sự cai trị của Anh, quá trình đô thị hóa ở Ấn Độ có nhiều nổi bật, đó là: (1)thành lập ba thành phố cảng đô thị là Calcutta, Bombay và Madras; (2) sự ra đời củađườngsắtvàngànhcôngnghiệp hiệnđạidẫntớiviệchìnhthànhcác khucôngnghi ệpnhư Jamshedpur, Asansol, và Dhanbad; (3) cải tiến các tiện nghi đô thị và thành lập chínhquyền thành phố 299 Cụ thể, năm 1688, lần đầu tiên Hội đồng đô thị được thành lập đểđiều hành thành phố Madras bằng một Hiến chương của chính quyền Anh năm

1687.Năm1726,chứcdanhthịtrưởngbắtđầuxuấthiệnnhưngtậptrungchoquyềntư pháphơn là quản lý; đến năm 1793, Luật về quản lý đô thi được thông qua, theo Luật này, bacơ quan quản lý đô thị được thành lập ở ba thị trấn là Madras, Calcuta (1876) và Bombay(1888)màsaunàylàbathànhphốtựquảnnổitiếngtrênthếgiới.

Lịchsửtựquản địaphươnggiaiđoạn cậnhiện đạivà ngàynay

TQĐP ở Anh thời cận đại được đánh dấu bằng Luật về cộng đồng thành phố năm1835, Luật này được áp dụng trong suốt thế kỷ XIX, cùng với các luật chuyên biệt khácvề CQĐP năm 1888, 1894, Luật về chính quyền Luân Đôn 1899 thì thời kỳ đầu thế kỷXX,C Q Đ P ở A n h đ ư ợ c g ọ i l à“ g i a i k o ạ n v à n g c ủ a c h e k ộ T Q Đ P ” V à on h ữ n g n ă m 1920, CQĐP Anh trở nên trì trệ do quan điểm xây dựng “nhà nước phúc lợi” và chínhquyềnT Ư đ ã x e m C Q Đ P n h ư m ộ t c ô n g c ụ t h ự c h i ệ n c h í n h s á c h C Q Đ P A n h t ừ n ă m 1980 cho đến 1997, dưới cải cách thời Magaret Thatcher với khẩu hiệu“bien nước Anhthành một quốc gia thống nhất”đã làm chế độ tự quản ở Anh trở nên trì trệ và phụ thuộcvàochínhquyềnTƯhơnbaogiờhết 323 KhiTonyBlairnhậmchức,vớiquanđiểmxâ y

320 AlexisDeTocqueville(2007),PhạmToàndịch,Nền Dân trị Mỹ, tập 2,NXBTrithức, tr.175–179.

321 LêMinhQuân(2014,chủbiên),Vềmộtsố xu hướng chínhtrịchủ yeutrên thegiớihiệnnay,NXB CTQG, tr.7.

323 Hellmut Wollmann (2004),Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France:

BetweenMulti-Function and Single-Purpose Organisations, Local Government Studies, Vol.30, No.4, pp.639 – 665, p.643 –647. dựng“mô hình CQĐP hiện kại: CQĐP gần gũi và gắn với dân” 324 , việc tái thiết cấu trúcCQĐP được thực hiện, sự trải nghiệm của phương thức tập trung truyền thống “từ trênxuống” đã trở thành lý do cho việc đổi mới mối quan hệ TƯ– ĐP theo kiểu ngược lại là“từ dưới lên” 325 Kết quả của cải cách này là“chuyển kổi từ một mô hình thống nhất sangmô hình ka dạng kể quản lý cộng kồng ĐP, từ mô hình CQĐP ken mô hình quản trịĐP” 326 Mô hình TQĐP Anh với

Luật CQĐP năm 2000 đã ổn định và phát triển cho đếnhiệnnaydùthờikỳvàngsoncủaTQĐPởAnhkhôngphảilàthờihiệnđại 327 Đối với nước Mỹ, tiếp theo thời trung đại một phong trào dân chủ có ảnh hưởnglớn đến CQĐP miền tây nước Mỹ là phong trào dân chủ Jacksonnia, được hình thành từcuộcbầucửTổngthốngAndrewJacksonnăm1828,nókhuyếnkhích ngườidânth amgia quyết định trực tiếp các chínhsách côngliên quanđến chính họ Kết quảt ừ p h o n g trào thị trấn New England đã được đẩy lên từ phong trào dân chủ quần chúng Jackson là:chế độ TQĐP được xác lập ở các lãnh thổ cơ bản là thành phố, thị trấn, cùng với nó làhàngloạtcáckếtquảdânchủkhácrađời,trongđóđángghinhậnlàsựrađờicủabảnquyt ắc nộibộcủacácCQĐP vàtrưngcầuýdân 328

Sau những cải cách đáng ghi nhận trên, CQĐP Mỹ dù vẫn phát triển theo cách củariêng của nó nhưngthực tiễn cho thấy, trong khi Chính phủ liênbang hướngđ ế n x â y dựng một chính phủ tập trung mạnh thì các bang vẫn luôn tìm cách để bảo tồn sự tự trịcủa mình và phong trào “chống chủ nghĩa liên bang - Anti – Federalist” được hình thành.Cuộc đấu tranh này phần thắng chủ yếu thuộc về liên bang, sự thắng thế này đã đưa quanhệ liên bang - tiểu bang chuyển hướng mạnh mẽ và tác động tiêu cực đến quyền tự quảncủa CQĐP Như vậy, khuynh hướng phản cách mạng của chủ nghĩa liên bang đã gỡ bỏquyềntựtrịtuyệtđốicủacáccộng đồngđượcthànhlậpnhưmộttruyềnthốngtrướcđó.

324 Vai trò dẫn đầu và thúc đẩy tư duy mới trong công cuộc đổi mới CQĐP ở Anh giai đoạn này của Thủ tướng AnhTony Blair là rất quan trọng, thậm chí đã làm nên nét đặc trưng của cải cách CQĐP hiện đại ở Anh là “có thể hiện rõquan điểm của Thủ tướng” Quan điểm cải cách CQĐP của Thủ tướng Anh được chính ông viết ra trong một cuốnsách mà có ý nghĩa như một cuốn sổ tay hướng dẫn cho công cuộc tái thiết CQĐP, có tên “Leading the way”, xuấtbản 1998 - chỉ ngay sau một năm ông giữ vị trí Thủ tướng Xem thêm: Robin Hambleton, David Sweeting (2004),U.S.-Style Leadership for English

Local Government,Public Administration Review July/August, Vol 64, No 4,p.475.

325 Theo Tony Blair:“không thể quay trở lại thời của chính quyền TQĐP kã qua neu cơ quan TQĐP phải làm mọithứ, kiều họ cần là chỉ nên thực hiện những gì mà ĐP cần”, đó là những gì phù hợp với ĐP Vernon

Bogdanor(2006), The new localism: Local government and the Constitution,https://www.gresham.ac.uk/lecture/transcript/print/the-new-localism-local- government-and-the-constitution/

327 Theo Luật Cải cách CQĐP ở Vương quốc Anh được ban hành năm 2014 thì chế độ TQĐP đang có chiều hướnggiảmsút.TheoxếphạngcủaỦybanChâuÂuthìVươngquốcAnhchưabaogiờnằmtrongnhómcácnướccóchỉsố tự quản cao trong vòng 25 năm (1990 – 2015), thậm chí là nước có chỉ số tự quản thuộc nhóm trung bình – thấp.Xem thêm: Andreas Ladner, Nicolas Keuffer, Harald Baldersheim (2015),Self-rule Index for Local Authorities,Finalreport, EuropeanCommission, p 78

328 D.K.Hamilton,LocalGovernmentandRegionalisminNorthAmerican:BackgroundandHistoricalDevelopment ,p.15– p.18,www.springer.com/cda/content/ /cda /9781461416258-c1.pdf,(truycậpngày20/7/2017)

Dù vậy, quyền tự quản cộng đồng và quy định của cơ quan tự quản từ hơn 100năm trướcthờiđiểm này đãxem là cácnguyên tắccơ bản cho quyền cơbảnc ủ a c ô n g dân, nên ánh sáng của lịch sử TQĐP ở Mỹ chính là nơi khơi nguồn cho khái niệm “cộngđồng - community” trong bản Hiến pháp đầu tiên của bang Pennsylvania Những ngườisoạnt h ả o t à i n ă n g b i ế t r ằ n g n ế u k h ô n g t h ừ a n h ậ n q u y ề n b ấ t k h ả x â m p h ạ m c ủ a c ộ n g đồngĐPtựtrị,ngườidânsẽkhôngchấpnhậnmộtkhungpháplýmớicủachínhphủv ìnó chẳng khác gì sự thay thế một bộ máy thực dân áp bức bằng một nhà nước áp bức.Điều đó cũng nhắc nhở chính phủ rằng quyền được Chính phủ quy định sẽ vẫn luôn luônthua kém các quyền của cộng đồng tự trị, do đó các khung pháp lý của Chính phủ nóichung phải được chế tác bởi sự kết hợp giữa Hiến pháp với bản Tuyên ngôn Nhân quyềnđểk h ẳ n g đ ị n h q u y ề n T Q Đ P l à m ộ t y ế u t ố c ủ a q u y ề n c o n n g ư ờ i v à k h ô n g t h ể b ị x â m phạmvớibấtcứ lýdogì 329 Đô thị hóa đòi hỏi sự ra đời thể chế tự quản, đến lượt mình, thể chế tự quản chính làđòn bẩy cho quá trình độ thị hóa mạnh mẽ ở Mỹ Sự phát triển mạnh về kinh tế - xã hộicủacácđôthịMỹ 330 ,sựgiàucó,thịnhvượngcủacưdânđôthịMỹđãchứngminhsựph ù hợp của thể chế tự quản đô thị ở đất nước này 331 Chính quyền thành phố New Yorklà chính quyền tự quản đô thị đặc trưng, là chính quyền một cấp, toàn lãnh thổ chia thànhnăm hạt (county) nhưng không có chính quyền hạt, không có thôn, thị xã là những đơn vịtự quản bên dưới Với tốc độ đô thị hóa cao 332 , trong những năm gần đây, thành phố NewYork đã tiến hành thử nghiệm các hình thức phân quyền khác nhau để giải quyết nhữngphản ánh của cư dân thành phố rằng chính quyền đô thị đã trở nên quá xa và khó tiếpcận 333

Nói vềẤn Độ, sau khi giành độc lập năm 1957, khi đánh giá mức độ phát triển cộngđồng nông thôn, ngay lập tức nhà nước Ấn Độ đã tiến hành phục hồi các làng tự trịPanchayats, năm 1963 một Ủy ban đã được thành lập để thực hiện nhiệm vụ này Gần bathập niên sau, với việc sửa đổi Điều

73 Hiến pháp 1992, tự quản nông thôn Pachayats ởẤnĐộchínhthứcphụchồivàtrởthànhhệthốngchínhquyềntựquảnnôngthônhiến

329 Penn Ridge coal, LLC and Allegheny Pittsburgh coal company, civil action no.08- 1 4 5 2 / M a k i n g t h e

C a s e f o r the Right to Local Self-Government,http://www.freedomforallseasons.org/Right%20to%20Local

330 ở Mỹ từ 1790 chỉ khoảng vài thành phố nổi bật là Boston, New York, Philadenphia, chiếm 2% dân số thì đến1820 đã có nhiều thành phố mặc dù chỉ có một thành phố duy nhất có 100.000 dân, năm 1836 Mỹ xuất hiện 6 thànhphố thương mại mới là Brooklyn, Buffalo, Hudson, Rochester, Schenectady và Troy, nhưng đến 1899 đã có đến 32thành phố Tuy nhiên, dưới góc độ kinh tế, xã hội, có tác giả kết luận hợp lý rằng: quá trình đô thị hóa mạnh mẽ ởcác đô thị Mỹ từ thế kỷ XIX từ hai nguyên do chính: dòng người nhập cư tự do và sự phát triển mạnh của ngànhcông nghiệp Xemthêm:AndrewM.Cuomo,Rossana Rosado(2009),Skd,p.52-54

331 Tasneem Sikander,A Theoretical Framework of Local Government, international Journal of Humanities andSocialScience, Vol 5, No 6(1);June2015

332 Đến 1940, Mỹ đã có 3464 đô thị, trong đó có 2042 đô thị có trên 5000 dân, chiếm 56% tổng dân số New York làthành phố đông dân nhất Hoa Kỳ từ năm 1810, dân số của thành phố này năm 2006 là 8.214.426 người, có đến 42%công dân của bang New York sống ở thành phố New York Xem thêm: Andrew M Cuomo, Rossana Rosado (2009),tlkd,p.52-54

333 AndrewM.Cuomo,RossanaRosado (2009),tlkd,p.56-57 định của nhà nước này 334 Dù chỉ mới được khôi phục cuối thế kỷ XX nhưng mô hìnhPachatyatsv ớ i n g u ồ n g ố c l â u đ ờ i v à v ữ n g c h ắ c đ ư ợ c x e m là m ô h ì n h c h í n h q u y ề n t ự quản nôngthôn điển hình của hệ thống phápluật Anh– Mỹ với ýt ư ở n g r ấ t n h â n v ă n rằngtự quảnlàcáchduynhấtbảovệquyềnlợicủa ngườidânnôngthôn 335

Sau khi giành độc lập chế độ tự quản đô thị Ấn Độ không có gì nổi bật, mà cơ bảnvẫn là tiếp tục duy trì các đạo luật về các thành phố như Bombay, Madras, Calcuta đượcban hành trước đó Lịch sử chính quyền đô thị Ấn Độ được bổ sung với nhiều đạo luật vềCQĐP là Government of India Act 1919, Government of IndiaA c t 1 9 3 5 , t u y n h i ê n không có gì nổi bật cho đến khiẤn Độ giành độc lập và Hiến pháp được ban hành năm1950 Cho đến khi sửa đổi Hiến pháp 1992 thì chính quyền đô thị mới được chính thứcthừa nhận và đây là sự kiện pháp lý làm thay đổi một cách cơ bản 3000 bộ máy chínhquyềnđôthịởẤnĐộ 336

3.1.2.2 Các nước châuÂu- lụckịa ỞĐức , sau khi độc lập, chế độ TQĐP ở Đức có giai đoạn phát triển cao, đó là thờikỳ đại chiến thế giới lần thứ nhất và những năm đầu hậu chiến mà lý do chính là vì TƯbậnrộnvớicácvấnđềquânsựhơnlàvấnđềcủacácĐP,cácĐPvìthếvớiquyềntựquả n cao đã tiến hành bầu cử hội đồng thành phố và hội đồng xã theo nguyên tắc phổthông, bình đẵng,trực tiếp và bỏphiếu kín.Tuy vậy, chế độ TQĐPở Đ ứ c c ũ n g g ặ p khủng hoảng trầm trọng ở giai đoạn trước khi kết thúc nền cộng hòa Weimar, khi các ĐPkhông đủ sức đối phó với các gánh nặng tài chính, trong khi TƯ đang muốn phát triển xuhướng tập trung và muốn biến các ĐP thành cơ quan chấp hành của TƯ mà đỉnh cao làthời kỳ chủ nghĩa quốc xã với việc ra đời bản “Quy chế địa phương” năm 1935 Với quychế này tổ chức CQĐP ở Đức từ một thiết kế đa dạng được thay thế bằng sự đồng nhất 337 ,đượcxemlàgiaiđoạnthụtlùicủatự quảnđô thịởĐức.

Sau Thế chiến thứ hai, chính quyền TQĐP và tự quản đô thị mới được ghi nhận vàphát triển trở lại 338 Quá trình đô thị hóa ở Đức, với lịch sử chính trị nhiều thăng trầm, sovớicácđôthịchâuÂukháclàchậmchạp 339 (dânsốđôthịtăngnhưngchủyếudongười

Đặc trưngcủatựquảnđịa phươngởvùngnôngthôn

Qua khảo sát lịch sử hình thành chế độ TQĐP nói chung và tự quản nông thôn nóiriêng, chúng tôi cho rằng: chế độ tự quản nông thôn được hình thành ở các quốc gia điểnhình trên thế giới trước hết là vì bảo đảm cho người dân nông thôn vốn đói nghèo, ít học,thua thiệt được hưởng nhiều hơn những lợi ích vật chất thiết thực, sau đó mới là nhằmcung ứng các dịch vụ công cộng và phúc lợi xã hội Việc phát triển vùng nông thôn bằngthể chế TQĐP là giải pháp hiệu quả rút ngắn khoảng cách giữa nông thôn và đô thị, thúcđẩy phát triển kinh tế toàn diện Điều này hoàn toàn phù hợp với lý lẽ rằng:trách nhiệmcuối cùng là chính quyền TƯ chứ không phải ĐP phải bảo kảm cho công dân của họ, bấtkể sống trong một ĐP giàu hay nghèo, nông thôn hay kô thị cũng kều kược hưởng nhưnhau mức kộ của sự thịnh vượng 374 và việc hướng về ĐP“với mô hình phát triển ĐP trêncơ sở huy kộng sức mạnh của cộng kồng mới là cơ sở cho tương lai của sự phát triển ĐPdùlànôngthônhaythànhthị” 375

Chính quyền tự quản nông thôn được tổ chức ở các đơn vị hành chính lãnh thổ tựnhiên, đó là các thành phố, thị trấn (tự quản đô thị) và làng/xã, quận (hạt), tỉnh, vùng (tựquản nông thôn) Tuy nhiên, quá trình đô thị hóa ở khắp nơi trên thế giới đã làm cho cáclãnh thổ lớn ở nông thôn như vùng, tỉnh không còn thuần là nông thôn nữa Riêng làng vàxã mặc dù tính chất nông thôn còn đậm nét nhưng làng, xã mang tính đô thị trên thế giớihiện naycũngkháphổbiến 376 Khácvới xã,làmộtđơn vịhànhchínhlãnh thổthìlàngcó

373 AndreasLadner, NicolasKeuffer, Harald Baldersheim(2015),skd,p 75

375 William L.Miller,MalcolmDickson,Gerry Stoker(2001),Models of local governance:Public

376 Chẳng hạn như các xã tự quản đô thị ở Ý đã được hình thành từ thế kỷ XIII và hiện nay vẫn có hai loại xã là xãnông thôn (rural communes) và xã đô thị (urban communes), các xã đô thị có quy chế như một thành phố Xemthêm: S.R Epstein,The rise and decline of

Italian City States, London school of economics, London, workingpaper,No51/1999.Hiệnnay,có nhiềungôilàngtrênthếgiớinằmngaytrungtâmthủđô củaquốcgiahoặctrung thể là một khái niệm pháp lý hoặc chỉ là một thuật ngữ mang tính truyền thống, xã hội,phụthuộcvàoquyđịnhcủaTƯhoặccủabangởnhữngnhànướcliênbang 377 Nếulànglà đặc trưng cho lãnh thổ nông thôn cơ sở ở những nước Anh, Mỹ, Ấn Độ hay một sốnước XHCN như Trung Quốc, Việt Nam thì xã (công xã) là đơn vị hành chính nôngthôn cơ sở đặc trưng của các nước châu Âu lục địa Ví dụ, nếu Anh, Mỹ, Ấn Độ, HànQuốc nổi tiếng với các làng tự quản 378 thì Pháp, Đức, Ý, Romania lại có xã và không cókháiniệmpháplývềlàng 379

Sự phổ biến của sự pha trộn tính chất đô thị và nông thôn trong một lãnh thổ là phổbiến nên việc áp dụng chế độ tự quản ở nông thôn một cách máy móc là không đượckhuyến khích Vấn đề của TƯ là tạo điều kiện về thể chế để sự xuất hiện và phát triển củacác mô hình CQĐP ở các loại lãnh thổ khác nhau là hợp pháp Tuy vậy, chế độ TQĐPvùngnôngthônthườngcónhữngđặctrưngcơbảnnhư sau:

Thứ nhất, có sự kết hợp giữa tản quyền và phân quyền trong chế độ TQĐP ở vùngnôngthôn.

Như trên đã nói, tản quyền là “chính sách thông qua kó các công chức nhà nước

TƯtại ĐP, do nhà nước TƯ cử xuống ĐP, kược giao những thẩm quyền mà trước kia do cácbộtrựctiepnắmgiữ” 380 ,cụthểhơn,đólà“sựchuyểngiaoquyềnvềnhữngtrườnghợpra quyet kịnh cụ thể, những chức năng tài chính và quản lý cụ thể bằng các phương tiệnhành chính cho các cấp khác nhau, song quyền lực về pháp lý vẫn là của chính phủ trungương” 381 Cơ quan tản quyền không có tư cách pháp nhân, không có năng lực pháp lý đểkiện tụng, không có tài sản và ngân sách riêng, mọi việc đều chịu trách nhiệm trước chínhquyền trungương,được tổchức theo thứbậccả vềhànhchínhvàvềnhân sự 382 , 383 tâm thành phố, có mức độ giàu có và xa hoa hơn hẳn những thành phố thủ phủ, không ai cho rằng nó là nông thôndù được gọi là “làng”, như làng Tây Hoa của Tỉnh Giang Tô, hay “Vân Nam đệ nhất thôn” thuộc Thành Phố NgọcKhê, Tỉnh Vân Nam, Trung Quốc,hoặc làng Apgujeong-dong thuộc Seoul – Hàn Quốc, ndian Creek Village thuộcbang Miami, Mỹ, làng Baldia của Ấn Độ, …xem thêm:http://vnexpress.net/lang-giau-nhat/tag-130875-1.html,http:// www.worldstopmost.com/noteworthy/(truycậpngày5/10/2018)

377 VídụnhưởTrungQuốchiệnnay,làngkhôngphảilàmộtkháiniệmpháplýdùngườidânTrungQuốcvẫnsửdụngtừnà yđểchỉvềmộtcộngđồngcưdâncógắnkếtchặtchẽ.ỞMỹthìtùybangvàdoHiếnphápcủabangquyđịnh, hay ở Việt Nam, làng vẫn được sử dụng nhiều trong sách, báo nhưng nó không phải là một khái niệm pháp lý 378 ShinichiIchimuravàRoyBahl(2009),skd,p.111–

379 AdrianIvanvàNataliaCuglesan(2009),Multi- levelgovernanceanddecentralizationintheunitarystatesoftheeuropeanunion, case study:France andRomania, NEJ, Vol

380 Phát biểu của ông Philippe Marchand trong Kỷ yếu Hội thảo“Phân cấp, phân quyền giữa TƯ và ĐP và quy chekặcthùcủa các thànhphố lớn”tạiNhàphápluậtViệt-Pháp ngày1, 2 và 3tháng10năm 2001.

382 Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh (2011),Sửa kổi Hien pháp: nhìn từ chien lược phân cấp quản lý , Tap chíKhoahọc pháplýsố3

383 Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh (2011),Tổ chức CQĐP của một số nước trên the giới, của Việt Nam quacác bản Hien pháp và vấn kề kổi mới tổ chức CQĐP ở Việt nam hiện nay, Kỷ yếu hội thảo “CQĐP việt Nam – sựhình thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm”, TP.Huế,2011.

Khác với mô hình chính quyền đô thị, chế độ TQĐP ở vùng nông thôn có thể là môhìnhđượckếthợpphânquyềnvớitảnquyền.TheohọcgiảDinoroyM a r g a n d a Aritonang, từ thực tiễn ở nhiều quốc gia cho thấy, sự kết hợp của hai phương thức: phânquyền và tản quyền trong tổ chức CQĐP ở vùng nông thôn là phổ biến Điều làm cho nókhác biệt là tỷ lệ phối hợp giữa hai nguyên tắc này Tỷ lệ kết hợp được xem là cân bằngdựa trên yếu tố chính trị và hành chính trong nước384 Tuy nhiên, khá nhiều quan điểmcho rằng tản quyền chỉ là phương thức phối hợp trong khi phân quyền là chủ đạo Chẳnghạn như, tác giảJames Katarobo kết luận: để tồn tại song song với phân quyền thì tảnquyền thường chỉ áp dụng cho việc cung ứng các dịch vụ công đặc thù, đặc quyền củatrung ương 385 và các dịch vụ mà ĐP không đủ điều kiện cung ứng Hay tác giả DinoroyMarganda Aritonang cũng cho rằng: ở Indonesia, khi Luật số 22/1999 và Luật số 32/2004được ban hành thì tản quyền trở nên không phổ biến và chỉ được coi là một nguyên tắc bổsung386.

Tuy nhiên, theo chúng tôi, ngoài để đảm nhận những phần việc mà chính quyềnnông thôn khó đảm nhận thìnguyêntắctảnquyềncòn được sửdụng nhằm thựch i ệ n chứcnănggiámsáthànhchínhcủaTƯđốivớiCQĐPởvùngnôngthôn– nơicódiệntích rộng, dân cư thưa thớt, tính quần cư thấp, dân trí chưa cao, sản xuất chủ yếu là nôngnghiệp Ngoài ra, cácv ù n g n ô n g t h ô n t h ư ờ n g c ó v ị t r í đ ị a l ý c á c h x a t r u n g t â m h à n h chính – chính trị vùng hay trung ương, việc áp dụng nguyên tắc tản quyền là cần thiết đểtổchứcquyềnlựccôngcộngcủanhànước.

Về bản chất và ý nghĩa, mô hình này được sử dụng rộng rãi để ủy thác các nhiệm vụvà chức năng cho CQĐP và nhằm hạn chế sự thoái hóa hay nguy cơ ly khai Khi một sốchức năng của chính phủ được giao cho CQĐP, thì mức độ tập trung thực sự tăng lên vớisự hiện diện của các tổ chức tản quyền dọc trên khắp các khu vực Nó làm cho mối quanhệ giữa chính quyền TƯ và ĐP trở nên tập trung hơn387 Với mô hình này, CQĐP vừachịu trách nhiệm trước người dân, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương.Theo đó, ý nghĩa được xác định trong mô hình kết hợp phân quyền – tản quyền là:Thứnhất, theo nghĩa hẹp, nếu như phân quyền hướng đến khả năng tự chủ, linh hoạt của bộmáy ĐP thì tản quyền chính là cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực này Các cơ quan tảnquyền là cánh tay nối dài của quyền lực trung ương, góp phẩn kiểm soát tính hợp hiến,hợp pháp của các quyết định, văn bản được ban hành bởi cơ quan ĐP (ví dụ, xem quyđịnhĐiều72HiếnphápPháp 388 ).Thứhai,theomộttácgiảkhác,môhìnhnàycòncóý

384 Dinoroy Marganda Aritonang (2016),Politics of Deconcentration for Local Government: The Case ofIndonesia,JournalofLaw, Policyand Globalization, ISSN2224-3240(Paper),Vol.55.

388 Điều72HiếnphápPháp1958(đãđượcsửađổi15lầnđếnnăm2000,24lầnđếnnăm2008)cóquyđịnh:“cácphái viên củaTrungương,nhân danh lợi íchnhànước,cóchứcnăngkiểmsoáthoạt độnghành chínhvàsự tuân thủ nghĩa khác, đó là bảo đảm nguyện vọng, ý chí của mỗi ĐP phải được đặt trong tổng thểchung làlợiíchquốcgia, lợiíchdân tộc 389 Chúng tôiđồng tìnhvới quanđ i ể m t r ê n nhưng cũng nói thêm rằng, ý nghĩa này là tất yếu ở mọi mô hình CQĐP chứ không chỉriêngcóởmôhìnhképnày.Cóthểnói,đặtdướitínhthốngnhất,việcápdụngnguyêntắ c tản quyền trong mô hình tự quản nông thôn có ý nghĩa kinh tế, chính trị to lớn với cảchính ĐP và trung ương Ở góc nhìn so sánh với chế độ tự quản vùng đô thị thì tản quyềntrongchếđộtựquảnnôngthônmangýnghĩa côngcộng vàbảotrợnhiềuhơn.

Phân quyền và tản quyền là những biến số trong một nội hàm, khi phân quyền nhiềuhơn thì tản quyền sẽ nhỏ lại Tuy nhiên, chắc chắn không ĐP tự quản nào được phânquyền 100% vì rõ ràng, luôn có những chức năng cần đến vai trò quan trọng của chínhquyền trung ương, chỉ là với nông thôn, tản quyền có chỉ số lớn hơn tản quyền ở vùng đôthị, điều này chủ yếu do tính chất địa lý, dân cư, kinh tế ở nông thôn quyết định chứkhôngchủyếutừ lýdochínhtrị. Đặc trưng trong tổ chức CQĐP của nguyên tắc này là sự tồn tại song song của haichủ thể với hai chức năng, nhiệm vụ, đối tượng phục vụ khác nhau ở ĐP Theo đó, bêncạnh cơ quan đại diện ĐP thì sẽ có cơ quan tản quyền do TƯ bổ nhiệm, chỉ định Cơ quantản quyền có trách nhiệm đại diện chính quyền TƯ áp dụng các chương trình quốc giatrongkhuvực vàđược giaonhiệmvụđánhgiá toàndiệnvềđặcđiểm củakhuvực và thựchiệnchứcnăngđiềuphốitạiĐP.

Ví dụ, ở Pháp, mô hình tản quyền được áp dụng ở CQĐP cấp vùng và cấp tỉnh vớitên gọi nguyên tắc kép “phân quyền kết hợp tản quyền” Theo đó, Ở Pháp, hiện nay chiara 26 vùng (22 vùng quốc nội và 4 vùng lãnh thổ hải ngoại), 100 tỉnh và 36779 công xã.Các công xã có thể nằm trong tỉnh, nhiều tỉnh hợp lại thành vùng, nhưng có tỉnh chỉ làmột công xã như Paris Tỉnh, vùng (trừ 4 vùng thuộc lãnh thổ hải ngoại) là hai cấp chínhquyền áp dụng mô hình phân quyền – tản quyền Tương tự Pháp thì Ý, Ai Cập, Inđônêxia cũng áp dụng mô hình này Cơ quan tản quyền ở các nước này là Tỉnh trưởng, Vùngtrưởng do Chính phủ bổ nhiệm, là đại diện của chính quyền TƯ tại ĐP, trực thuộc chínhquyền TƯ và để kiểm soát CQĐP Đức là nhà nước liên bang áp dụng mô hình này,nhưngchỉáp dụngởđơnvịhànhchínhcấplớnnhấtlàcấp vùng 390

Thứ hai,về tổ chức bộ máy, với mô hình CQĐP phân quyền thìbộ máy chínhquyền tự quản ở vùng nông thôn theo mô hình chung, gồm hai cơ quan: cơ quan tự quảnđượcbầut r ự c tiếpvà m ộ t cơ q uan hà n h c h í n h đượcb ầ u rabởi cơq u a n đ ạ i diện hoặc phápluậtcủacácchủthểbịkiểmsoát”.Xem:VănPhòngQuốcHội(2009),TuyểntậpHienphápmộtsốnướctrênthegiới, NXBThốngkê,tr 144–183.

389 Đ i n h L ư ơ n g M i n h A n h ( 2 0 1 8 ) , M ô h ì n h t ả n q u y ề n c ủ a P h á p , m ộ t p h ư ơ n g t h ứ c g i á m s á t h à n h c h í n h Đ P , http://giri.ac.vn/(truycậpngày20/5/2018)

Đôthịhóa vàđặctrưng TQĐPởđô thị

Thế kỷ X được đánh dấu là thế kỷ đặt nền móng cho sự nghiệp xây dựng nhà nướcquân chủ TƯ tập quyền ở Việt Nam Sự nghiệp bắt đầu từ việc Khúc Hạo nắm quyền caiquản đất nước (năm 907). CQĐP khi đó được chọn là khâu trọng tâm để tiến hành cảicách Qua các triều đại sau đó là Ngô, Đinh, Tiền Lê, rồi đến Lý, Trần, Hồ đều xây dựngCQĐP không thay đổi, đó là chia CQĐP thành các cấp: lộ, phủ, châu, (huyện), xã 457 vàđều xác định xây dựng CQĐP là khâu đầu tiên được kiện toàn so với chính quyền trungương, đặc biệt, chính quyền cấp cơ sở gần như không thay đổi qua các triều đại Đến triềuHậuLê,thờikỳpháttriểnđỉnhcaovàhoànthiệncủachínhthểquânchủTƯtậpquyềnvà có xu hướng chuyển sang quân chủ chuyên chế, không chỉ bộ máy nhà nước ở TƯ màcả hệ thống CQĐP đều được hoàn thiện sau cuộc cải cách hành chính lớn của Lê ThánhTông Để nắm sát tình hình dân cư,

Lê Thánh Tông đã dựa trên đặc điểm cư trú của dâncư để phân chia thành các đơn vị nhỏ dưới cấp chính quyền cơ sở như hương, thôn,phường… CuộccảicáchhànhchínhthờivuaLêThánhTôngđãđặtnềnmóngchoviệctổchứcvàquảnl ýCQĐPởnướctacuốithếkỷXVIII,đặcbiệtđãhìnhthànhđượcchếđộtự quảnlàngxãmộtcáchcóhệthốngvàtrậttự.

Với thể chế vững chắc từ thời vua Lê Thánh Tông, dưới thời nhà Nguyễn, tổ chứcCQĐP và đặc biệt là chính quyền cơ sở đã được kế thừa gần như nguyên vẹn Cấp tiếnhơn, một cải cách thể chế chính trị dưới thời vua Minh Mạng với điểm nổi bật là có tiếpthucácgiátrịdânchủcủa chínhquyềnphươngtâyđượcđánhgiácao, việcphânc hiađơn vị hành chính ĐP do đó khoa học hơn, có tính đến yếu tố lãnh thổ, mật độ dân cư vàđặcbiệtcótínhđếnlợiíchcủa ngườidân ĐP 458

Như vậy, trước khi nước Việt Nam phong kiến được đặt dưới sự đô hộ của thựcdânPháp,tổchứcCQĐPViệtNamcóhaiđặc điểmnổibậtsau 459 :

Thứnhất,phươngphápTƯtảnquyềnđãđượcápdụngởnướctatừrấtsớm.Lýdotriề uđìnhphongkiếnsửdụngphươngphápnàychủyếuvìgiaothônggiữakinhđôvớicácĐP cònchưakhaiphá,khôngthuậntiện,việctruyềnđạtquyếtđịnhquảnlýtừ

458 NguyễnMinhTuấn(2006),Tổ chứcchínhquyền thờikỳphong kienởViệtNam,NXB Tưpháp,tr.135

QĐP ViệtNam,TạpchíNN và PL số8

YẾU TỐ TỰ TRỊ, TỰ QUẢN TRONG LỊCH SỬ VÀ HIỆN TẠICỦA MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM VÀ VẤN ĐỀÁPDỤNGCHẾĐỘTỰQUẢNĐỊAPHƯƠNGTRONGĐỔIMỚICHÍNH QUYỀNĐỊAPHƯƠNGHIỆNNAY

Nhữngy ế u t ố t ự t r ị t r o n g t ổ c h ứ c c h í n h q u y ề n đ ị a p h ư ơ n g V i t N a m thờiphongkiến

Thế kỷ X được đánh dấu là thế kỷ đặt nền móng cho sự nghiệp xây dựng nhà nướcquân chủ TƯ tập quyền ở Việt Nam Sự nghiệp bắt đầu từ việc Khúc Hạo nắm quyền caiquản đất nước (năm 907). CQĐP khi đó được chọn là khâu trọng tâm để tiến hành cảicách Qua các triều đại sau đó là Ngô, Đinh, Tiền Lê, rồi đến Lý, Trần, Hồ đều xây dựngCQĐP không thay đổi, đó là chia CQĐP thành các cấp: lộ, phủ, châu, (huyện), xã 457 vàđều xác định xây dựng CQĐP là khâu đầu tiên được kiện toàn so với chính quyền trungương, đặc biệt, chính quyền cấp cơ sở gần như không thay đổi qua các triều đại Đến triềuHậuLê,thờikỳpháttriểnđỉnhcaovàhoànthiệncủachínhthểquânchủTƯtậpquyềnvà có xu hướng chuyển sang quân chủ chuyên chế, không chỉ bộ máy nhà nước ở TƯ màcả hệ thống CQĐP đều được hoàn thiện sau cuộc cải cách hành chính lớn của Lê ThánhTông Để nắm sát tình hình dân cư,

Lê Thánh Tông đã dựa trên đặc điểm cư trú của dâncư để phân chia thành các đơn vị nhỏ dưới cấp chính quyền cơ sở như hương, thôn,phường… CuộccảicáchhànhchínhthờivuaLêThánhTôngđãđặtnềnmóngchoviệctổchứcvàquảnl ýCQĐPởnướctacuốithếkỷXVIII,đặcbiệtđãhìnhthànhđượcchếđộtự quảnlàngxãmộtcáchcóhệthốngvàtrậttự.

Với thể chế vững chắc từ thời vua Lê Thánh Tông, dưới thời nhà Nguyễn, tổ chứcCQĐP và đặc biệt là chính quyền cơ sở đã được kế thừa gần như nguyên vẹn Cấp tiếnhơn, một cải cách thể chế chính trị dưới thời vua Minh Mạng với điểm nổi bật là có tiếpthucácgiátrịdânchủcủa chínhquyềnphươngtâyđượcđánhgiácao, việcphânc hiađơn vị hành chính ĐP do đó khoa học hơn, có tính đến yếu tố lãnh thổ, mật độ dân cư vàđặcbiệtcótínhđếnlợiíchcủa ngườidân ĐP 458

Như vậy, trước khi nước Việt Nam phong kiến được đặt dưới sự đô hộ của thựcdânPháp,tổchứcCQĐPViệtNamcóhaiđặc điểmnổibậtsau 459 :

Thứnhất,phươngphápTƯtảnquyềnđãđượcápdụngởnướctatừrấtsớm.Lýdotriề uđìnhphongkiếnsửdụngphươngphápnàychủyếuvìgiaothônggiữakinhđôvớicácĐP cònchưakhaiphá,khôngthuậntiện,việctruyềnđạtquyếtđịnhquảnlýtừ

458 NguyễnMinhTuấn(2006),Tổ chứcchínhquyền thờikỳphong kienởViệtNam,NXB Tưpháp,tr.135

QĐP ViệtNam,TạpchíNN và PL số8

TƯ xuống các ĐP hết sức khó khăn, nên trong những trường hợp khẩn cấp nhà vuathường cho phép các quan chức ĐP được tùy nghi xử lý, dần dần sau đó những vụ việckhácởĐPcũngđượcquanchứcĐPgiảiquyếtổnthỏamàkhôngcầnđếnsựcanthiệpc ủa nhà vua Phương pháp TƯ tản quyền được áp dụng ở nước ta thời đó chủ yếu nhằmbảo đảm cho công tác tổ chức cai trị của nhà vua được tốt hơn, do điều kiện khách quanvềdâncư,lãnhthổchứchưavìmụcđíchdânchủ 460

Thứh a i , quy ềnlự cn hà vua là tu yệt đ ố i“t ập tr un gt hố ng th uộ c” vàmu ốn p há t triển theo xu hướng chuyên chế nhưng vẫn bị hạn chế nhất định bởi chế độ xã thôn tự trị.Các triều đại phong kiến nước ta không chỉ thừa nhận, tôn trọng mà còn biết khai thácnhững thế mạnh của chế độ xã thôn tự trị để nâng cao hiệu quả quản lý ở nông thôn, biếtkết hợp hợp lý, đúng đắn các mối quan hệ trong hệ thống quản lý: hành chính và tự trị,luật pháp và tục lệ, chính trị và xã hội 461 Vì thế ngay trong lúc thịnh thời của chế độ quânchủ thì tính chuyên chế cũng không tuyệt đối như ở một số nước quân chủ phương Tâylúc bấy giờ Theo đó làng xã là đơn vị hành chính cơ bản và chủ yếu của quốc gia, làngnào cũng có phong tục, tập quán riêng và“pháp luật của nhà vua chỉ có thể chạm ken rìalàng”,tụcngữ vìthếmớicócâu“phépvuathualệlàng” 462

Nét đặc sắc trong tổ chức CQĐP dân chủ thời phong kiến là sự thừa nhận và bảođảm những trạng thái cổ truyền của chế độ xã thôn tự trị Điều đó được thể hiện quanhữngdấuhiệu“tự quản”củaCQĐPởđơnvịhànhchínhcơbản lúc bấygiờlà làngxã:

Một là,làng/ xã nào cũng có một ban quản trị gần như biệt lập kối với quan chứccấp trên: Ban quản trị gồm hai cơ quan: một cơ quan nghị quyet và một cơ quan chấphành.Cơ quan quyết nghị của xã gọi làHội kồng Kỳ mục.Đó là một tập thể không hạnđịnh gồm các thành phần có uy tín và danh tiếng trong xã Hội đồng kỳ mục không phảido dân trong xã bầu ra mà những ai có đầy đủ các điều kiện ghi trong hương ước thì cóthể trở thành thành viên của Hội đồng Kỳ mục Vị trí và tiêu chuẩn của các kỳ mục đượcxác định khác nhau theo nguyên tắc đặc trưng ở mỗi làng, xã 463 Nguyên tắc lựa chọn cơquan quyết nghị của làng xã Việt Nam thời phong kiến rất linh họat và căn cứ vào nhiềutiêuchíkhácnhau,mangđậmdấuấncủaquyềntự quảnvốn có ởcáclàngxãViệtcổ 464

Hội đồng kỳ mục là nơi thảo luận và quyết định những việc liên quan đến xã.QuyềncaitrịtronglànghoàntoàndoHộiđồngkỳmụcđảmnhiệm,nhàvuacũngnhư

462 NguyễnThịViệtHương,TưtưởngtộcquyềntrongxãhộiViệtNamtruyềnthốngvànhữnghệluỵcủanó,Tạpchínghi êncứulậppháp, Số5/2010

463 Có xã xác định theo nguyên tắc tuổi tác tức “trọng thiên tước”, có xã theo nguyên tắc chức tước, phẩm hàm tức“trọng nhân tước”, hay có xã chỉ chú trọng những người đã ra làm quan rồi, tức theo nguyên tắc “trọng hoạn”. Tráilạicũngcóxãtheonguyêntắc“trọngkhoa”

464 VũQuốcThông, sđd,tr.124-125 các quan chức triều đình không bao giờ canthiệp đến công việc của làng xã, ngoạit r ừ một số vấn đề liên quan đến lợi ích quốc gia, dân tộc như việc thu thuế, bắt lính… TrongthờikỳnàyHộiđồngkỳmục đượccoilàmột“tiểutriềuđình”.

Cơ quan thứ hai là cơ quan chấp hành, kứng kầu là xã trưởng.Trước năm 1467,cơ quan chấp hành xã là một xã quan do triều đình bổ nhiệm và điều động trực tíêp Đếnnăm

1467, cuộc cải cách quan trọng của Lê Thánh Tông với mục đích mở rộng quyền tựtrị cho các làng xã nên cơ quan chấp hành làng xã không do triều đình bổ nhiệm nữa màdo dân chúng bầu ra Chế độ xã trưởng đã thay thế chế độ xã quan, xã trưởng là người đạibiểu của dân trong xã, có quyền thay mặt dân trong xã để giao thiệp với quan chức cấptrên Theo quan niệm thời bấy giờ xã trưởng chỉ là người đại diện cho dân chúng ở xã đểliênlạcvớicácquanchứccấptrênmàthôi,xã trưởngcónhiệmvụthihànhcácmệnh lệnh của cấp trên liên quan đến xã, đồng thời có nhiệm vụ triển khai thực hiện các quyếtđịnhcủaHộiđồngkỳmục.Vớihaiđặcđiểm:

(2)ngườiđứngđầucơquanchấphànhxãkhôngthuộcbộmáyquanlạiđãchothấysựtiếnbộ vượtbậccủatriềuđạiquânchủchuyênchếtrongviệcnhìnnhận,đánhgiávềvị trí của xã và người đứng đầu xã trong việc đảm bảo dân chủ ĐP Tuy là một chức danhcấp tiến nhưng do nhiều nguyên nhân mà quan trọng nhất có lẽ là sự yếu kém của cư dânthời đó và sự thiếu kiểm soát chính quyền TƯ mà trên thực tế, xã trưởng, lý trưởng lànhữngkẻáp bức,chuyênquyền.

Hailà,xãnàocũngcótàisảnriêngvàcóquyềntựdosửdụngvàkịnhkọattàisản kó một cách kộc lập, chủ yeu là ruộng kất.Ruộng đất của xã có được là do chính xãbỏ tiền ra mua hoặc được các cá nhân tặng cho, xã hoàn toàn có quyền cho thuê lấy hoalợi hoặc cầm cố, chuyển nhượng… Ngoài ruộng đất, xã còn một số tài sản khác như tiềnbạc hay đồ vật, trong đó một nguồn tài sản quan trọng của xã là tiền thuế mà dân đinhtrong xã phải nộp hay tiền

“nộp cheo” hay “phạt vạ” theo quy định của hương ước Trongviệc sử dụng và định đoạt các tài sản của mình, xã không phải tuân theo bất kỳ một quyđịnh hay thủ tục nào định sẵn ngoài hương ước và cũng không chịu bất kỳ sự kiểm soátnào của chính quyền cấp trên Thời đó các làng xã cũng không có khái niệm nào về ngânsách xã và cũng không có các bản ghi chép một cách rõ ràng, chi tiết, việc thu chi của xãhoàn toàn do Hội đồng kỳ mục quyết định trên cơ sở nguồn thu thực tế của xã hay từ cáctài sản hiện có của xã 465 Việc có tài sản riêng ở xã lúc bấy giờ là phương tiện giúp xã chủđộnggiảiquyếtcácvấnđềphátsinhởĐPmàkhôngphụthuộcvàocấptrên,đờisốngc ủacư dân ĐPđược đảmbảohơn.

Ba là,xã nào cũng có một pháp kình riêng dùng kể giải quyet những tranh chấpdân sự hay những vụ hình sự nhó trong xã, do người có uy tín trong xã phụ trách, có thểlàxãtrưởnghayvịtiênchỉ(kệnhấtkỳmục).Khixửlý,vịTiênchỉcóquyềnkhôngcăn

Yếut ố t ự q u ả n t r o n g m ô h ì n h t ổ c h ứ c c h í n h q u y ề n đ ị a p h ư ơ n g V i t Namvàhq u ả củanó

Thứ hai,che kộ xã thôn tự trị kã giúp các nhà cầm quyền giải quyet một vấn kềquan trọng là thiet lập bộ máy hành chính cấp xã và làm cho bộ máy kó họat kộng nhịpnhàng,h i ệ u q u ả m à không m ất nhiềucôn gs ức củ at r i ề uk ì n h N h àvua k h ô n g p h ả i l o lắng về vấn đề lương bổng cho các viên chức trong xã Trước 1467, khi còn chế độ xãquan, nhà vua phải hao tốn một phần ngân khố khá lớn cho các xã quan để đảm bảo chobộ máy hành chính xã họat động Từ năm 1467 trở đi, khi các xã trưởng do dân bầu thaythế các xã quan, ngân khố nhà vua đã không phải tốn kém cho việc trả lương cho các xãquan mà do dân trong xã đài thọ có thể bằng hiện vật như “ruộng bút chỉ”, có thể là mộtkhỏangtiềnlấytừ nguồnthucủaxãđượcquyđịnhtronghươngước.

Thứ ba,với che kộ xã thôn tự trị, triều kình không phải lo lắng về vấn kề an ninh,trậttựcủaxã,khôngphảipháibinhlínhkenmỗixã,tựmỗixãcóthểtổchứcmộtcáchtố t nhất vấn kề này mà không cần ken sự can thiệp của nhà vua, trừ những trường hợpliên quan ken an ninh quốc gia.Có thể nói cuộc cải cách của Lê Thánh Tông với chế độxã thôn tự trị Việt Nam đã đem lai kết quả không những về chính trị, hành chính mà cònvềphươngdiệnxãhộivàtàichính.

Với những giá trị về chính trị - pháp lý, giá trị chế độ xã thôn tự trị mang lại là rấtlớn, đó là một phần của truyền thống pháp lý mà Việt Nam không thể phủ nhận Là bàihọc đắt giá cho công cuộc đổi mới CQĐP vùng nông thôn, phát huy dân chủ nông thôn,vốn là điểm yếu của hầu hết các nhà nước trong quá trình hình thành thể chế dân chủ ởcácĐP.

Công cuộc đổi mới CQĐP thời hiện đại được khởi động ngay sau khi giành độclập. Sau năm 1945, khi nước VNDCCH ra đời, CQĐP là khâu trọng yếu được quan tâmhoàn thiện Hai sắc lệnh đầu tiên về tổ chức CQĐP là Sắc lệnh số 63 ngày 22 tháng 11năm

1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ vàSắclệnhsố77ngày21tháng12năm1945vềtổchứcHộiđồngnhândânvàỦybanhành chính thành phố, khu phố 472 Tính tự chủ, đa dạng trong tổ chức CQĐP giai đoạn này khálớn, được đánh giá là những cơ sở pháp lý độc đáo, sáng tạo về CQĐP sau khi giành độclập Cụ thể: (1) tổ chức CQĐP có căn cứ trên tính chất lãnh thổ nông thôn và đô thị; (2)Sắc lệnh 63 quy định các đơn vị gồm bốn cấp: cấp kỳ, cấp tỉnh, thành phố, cấp huyện, vàcấp xã, nhưng chỉ có tỉnh, thành phố và xã được xác định là đơn vị hành chính cơ bản, tổchức chính quyền hoàn chỉnh, có cả Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính(UBHC) Theo Sắc lệnh 77, thành phố chia ra làm các khu phố, nhưng chỉ thành phố cóHĐND để đại diện cho nhân dân thành phố, và có quyền quyết nghị về tất cả các vấn đềthuộcphạmvithànhphố; (3)BộmáyCQĐPđượctổchứcgọnnhẹ,theophươngthứcphổ thông đầu phiếu; (4) CQĐP có phạm vi tự chủ khá lớn, có quyền quyết nghị về tất cảcác vấn đề thuộc trong phạm vi địa phương xã mình mà không trái với chỉ thị của các cấptrên.

Như vậy, dù không quy định chính thức thể chế TQĐP, nhưng tinh thần của haiSắclệnh63và77 thểhiệnnộidungtự quảnkhárõnét. Đến Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 thì quy chế pháp lý giànhriêngcho C Q Đ P đ ô t h ị vẫn đ ư ợ c du ytrìd ùk h ô n g còn r õ né t n h ư t r ư ớ c Đ ó là, ở n ội thành thành phốtrực thuộc TƯ chỉ tổchức2 cấp chính quyền là cấp thànhphố vàc ấ p khuphố,trongkhitỉnhđượctổchức3cấpchínhquyềnlà:cấptỉnh- cấphuyệnvàcấpxã; các cấp đều có HĐND và UBHC Ngoài ra, để phân biệt việc quản lý và tổ chức bộmáychínhquyềnđôthịvớinôngthôn,Luậtnăm1962mộtmặtquyđịnhnhữngnhiệm vụ, quyền hạn chung của HĐND và UBHC các cấp, mặt khác có những quy định riêng vềnhiệmvụ,quyềnhạncụ thểcủaHĐNDvàUBHCthànhphố,khuphố 473

Tuy nhiên, cũng từ sau năm 1962, với nhiều biến cố lịch sử,C Q Đ P V i ệ t

N a m phải có trách nhiệm song hành với chế độ tập quyền cao độ nhằm phục vụ cho cách mạnggiải phóng dân tộc 474 , sau đó là công cuộc xây dựng và phát triển đất nước Chế độ tậpquyền xã hội chủ nghĩa, với tư tưởng chỉ đạo “phát huy quyền làm chủ tập thể của nhândân lao động”,"Quốc hội và Hội kồng nhân dân các cấp là cơ sở chính trị của hệ thốngcơquanNhànước" 475 đượcpháthuy caonhất.Dođó,tổchứcCQĐPnướctatừLuậtTổ

472 Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủcộng hoà Hiến pháp đã kế thừa và khẳng định mô hình tổ chức CQĐP được hai Sắc lệnh số 63 và số 77 năm 1945.Là các quy định duy nhất cho đến hiện nay có phân biệt sự khác nhau giữa địa bàn nông thôn và địa bàn đô thị nênquyđịnhtỉnhtổchức3cấpchínhquyền(tỉnh-huyệnvàxã),trongđócó2cấpchínhquyềnhoànchỉnhlàtỉnhvàxã.

474 Theo Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962, đây là giai đoạn miền Bắc đượchoàn toàn giải phóng, tiến hành đồng thời hai nhiệm vụ chiến lược là xây dựng và bảo vệ miền Bắc xã hội chủ nghĩavà chiviện sứcngười, sức của chosự nghiệpgiải phóngmiền Nam, thống nhất Tổq u ố c T ừ n g à y 0 5 8 1 9 6 4 , đ ế quốc Mỹ mở rộng chiến tranh bằng không quân đánh phá miền Bắc, tiến hành cuộc chiến tranh xâm lược cực kỳkhốc liệt và man rợ đối với nước ta, các cơ quan CQĐP đã tổ chức và vận động nhân dân thực hiện khẩu hiệu: "Tấtcảchotiềntuyến, tấtcả để chiếnthắnggiặc Mỹxâmlược”

475 TrêncơsởHiếnpháp1980,QuốchộibanhànhLuậtTổchứcHĐNDvàUBNDnăm1983vànăm1989(sửađổi),phápluậtgiaiđoạnnaykhôngnhữngkhôngcónhữngquyđịnhriêngvềtổchứcchínhquyềnởtỉnhvàchính chức HĐND và UBND các cấp năm 1983, Luật năm 1989, Luật năm 1994 đều mang tínhtập trung cao, chuyển từ mô hình CQĐP theo lãnh thổ sang mô hình cấp hành chính Từđó, thể chế pháp lý về tổ chức đến hoạt động của CQĐP ở nông thôn và đô thị bị đồngnhất, được tổ chức theo mô hình thứ bậc cấphành chínhmà có tácg i ả m ô t ả k h á k i n h điển rằng: đó là mô hình

“cây thông quay ngược hay con lật đật Nga” 476 Thiếu phân hóavềđặctínhlãnhthổnêncácLuậtđềuchọnnôngthônlàmôhìnhchuẩnvàthểchếpháplý về CQĐP cũng thiên về nông thôn hơn đô thị 477 Tính tự chủ kém, sự tập trung, đồngnhấtcaolàđặctrưngnổibậtcủaCQĐP giaiđoạnnày. Đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, mặc dù đã ở vào giai đoạn pháttriển mạnh của kinh tế thị trường, tốc độ đô thị hóa tăng cao, thể chế pháp lý về CQĐP đãđược thực tiễn chứngminh cần thay đổi vềcơ bản, nhưng LuậtTổc h ứ c H Đ N D v à UBND năm

2003 vẫn không có gì thay đổi về chất Tổ chức CQĐP theo đó vẫn tiếp tụcduy trì các đặc trưng nổi bật như: (1) được tổ chức theo mô hình cấp hành chính chứkhông theo lãnh thổ;

(2) chính quyền nông thôn được chọn là mô hình chuẩn so với đôthị;(3)nguyêntắctrực thuộchaichiềuđượcápdụngở tấtcảcáccấpCQĐP.

Từ đầu những năm 2000, định hướng hoàn thiện tổ chứcCQĐP cấp cơ sởđ ư ợ c đặt ra, Đảng và Nhà nước đã tích cực phân cấp cho ĐP và ban hành nhiều văn bản vớiquan điểm chỉ đạo là “hướng về cơ sở” 478 , đồng thời tiến hành nhiều cải cách quan trọngnhằmxâydựngmộtCQĐPdânchủ 479 Đếnnhữngnămcuối2000,vớitốcđộđôthịhóa quyềnởthànhphốmàcònkhôngcósựphânđịnhnhiệmvụ,quyềnhạncủaHĐNDvàUBNDcáccấp,làmcảntrởsự quản lý thống nhất và thông suốt của hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước, hiệu lực quản lý nhà nước từTƯ đến ĐP không được bảo đảm Với sự ra đời Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp 1994 đượcbanhànhnhưngkhôngcókhác biệtvềcơ bảntrong nguyêntắc tổchứcCQĐP.

476 TrươngĐắcLinh,NguyễnCửuViệt(2012),ĐổimớiCQĐP nhìn từchienlượcphân cấpquảnlý,tlđd

477 Về quy định phápluật, từLuật 1983thìtỉnh, thành phốtrực thuộc TƯ được“gọi chunglàcấptỉnh”, huyện,quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh“gọi chung là cấp huyện”và xã, phường, thị trấn“gọi chung là cấp xã”.Xemthêm minh chứng chonhận định này ở các bài viết: Trương Đắc Linh (2012),V ề s ử a k ổ i c h e k ị n h H ộ i k ồ n g n h â n dân và Ủy ban nhân dân trong Hien pháp 1992, Sách “Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992: Lý luận và thực tiễn”,NXB Hồng Đức, trang 644; các bài viết củaNCS Nguyễn Thị Thiện Trí (2017),Che kộ TQĐP ở vùng nông thôn vàkinh nghiệm cho việc kổi mới chính quyền nông thôn ở Việt Nam, tạp chí KHPL số 5; Nguyễn Thị Thiện Trí

478 Nghị định 71/1998/NĐ-CP ngày 08/9/1998 của Chính phủ về Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơquan,Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20/4/2007 của Ủy Ban Thường Vụ Quốc Hội Khóa 11 về việcthực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, Nghị định 60/2013/NĐ-CP ngày 19/6/2013 của Chính phủ về việc hướngdẫn Bộ luật Lao động về thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở tại nơi làm việc, Nghị quyết 45/NQ-UBTVQH của UỷbanThường vụ Quốchộingày 20/2/1998vềviệcbanhànhQuychếthựchiệndânchủởxã,phường,thịtrấn,…

Nhữngc ơ s ở c h o v i c á p d ụ n g n h ữ n g h ạ t n h â n h ợ p l ý c ủ a c h ế đ ộ t ự quảnđịaphươngtrongđổimớichính quyềnđịaphươngVit Namhin nay

So với các nước khác, cải cách CQĐP nước ta nhiều về số lượng nhưng chưa cảicách nào xứng tầm “cải cách”, tư thế phòng bị, an toàn được nhìn thấy khá rõ trong cáclần đổi mới, do đó, dù cải cách dày đặc nhưng chưa để lại dấu ấn của cải cách Quá nhiềubài học từ các nước mà Việt Nam có thể nghiên cứu học hỏi: ở Nhật Bản khẩu hiệu vừatinh tế vừa thực tế: “từTrung tâm đến ĐP” và “từ Chính phủ sangT ư n h â n ” 557 ; có thểhọc hỏi ở Pháp quy định bãi bỏ cơ chế chủ quản hành chính và thay vào đó là cơ chế hậukiểm của Tỉnh trưởng đối với tính hợp pháp của các quyết định hành chính của các đơn vịhành chính lãnh thổ; có thể học hỏi ở Đức về thể chế gốc (root institutions) đối với quyềntự chủ của ĐP, cho phép chính quyền TƯ có thể bị kiện ra Tòa án Hiến pháp nếu xâmphạm quyền tự chủ của CQĐP 558 ; bài học về “learning while doing” tức “vừa làm vừahọc” 559 của Ba Lan, tiến hành cải cách tư tưởng ngay từ khi còn thuộc liên bang XôViết 560 Bài học cải cách mà Ba Lan để lại cho thế giới nói chung và các nước hậu XHCNnói riêng là rất lớn, trong đó, sự kiên trì và quyết tâm 561 là dấu ấn sâu sắc đáng ghi nhậnvàhọc hỏi.

4.4 Những cơ sở cho việc áp dụng những hạt nhân hợp lý của chế độ tự quãn địaphươngtrongđổi mớichínhquyềnđịaphươngViệtNamhiệnnay

4.4.1 Những tiền đề lịch sử, chính trị, pháp lý có ý nghĩa cho việc đổi mới tổ chứcchính quyền địa phương nước ta theo hướng áp dụng các hạt nhân hợp lý của chế độtựquảnđịaphương

4.4.1.1 Chủ trương, kường lối của Đảng có thể hiện quan kiểm ka dạng hóa mô hình tổchức chính quyền kịa phương và bảo kảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyềnkịaphương

Chính sách của Đảng Cộng sản Việt Namvề đổi mới CQĐP luôn giữ vai trò là cơsở chính trị của cải cách thể chế pháp lý về CQĐP Chúng tôi cho rằng các chính sách sauđây của Đảng CSVN có ý nghĩa định hướng cho xu hướng cải cách CQĐP đa dạng về môhình,tăngquyềnvàbảođảmtự chủ-tự chịutráchnhiệm 562

559 PawelSwianiewicz,Reforminglocal governmentin Poland - Top-downand bottom-upprocesses,trong cuốnsách: Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003),Reforming Local Government in Europe: Closing the Gap betweenDemocracyandEfficiency, SpringerFachmedienWiesbadenGmbH,p 283.

560 Jerzy Regulski, Jacek Drozda(2015),Buildinglocal government-Lessons of experience from the

Polishtransition,InternationalBankforReconstructionand Development/The World Bank,p.9.

561 ChỉtrongvònghơnmộtthậpkỷsauLuậtTổchứcCQĐPmớinăm1990,BaLanbanhànhđếnhơn40đạoluậtvà nhiều văn bản khác phục vụ cho công cuộc cải cách CQĐP tự quản có thể lên đến vài trăm trang PawelSwianiewicz, Reforminglocal governmentin Poland - Top- downand bottom-upp r o c e s s e s , t r o n g c u ố n s á c h : NorbertKersting,Angelika Vetter (2003),skd,p.290

562 Xem thêm: Nguyễn Thị Thiện Trí (2014),Những luận kiểm cho việc tiep thu và áp dụng mô hình TQĐP ở nướcta,TạpchíNN và PL, số12

Thứ nhất, về chính sách đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐP, các văn kiện quantrọng nhất có nhấn mạnh chính sách này là: (1) Báo cáo chính trị tại Đại hội lần thứ VIIcủa Đảng, Báo cáođãnhấn mạnh:“ X á c k ị n h l ạ i c h ứ c n ă n g , n h i ệ m v ụ c ủ a c ấ p t ỉ n h , huyện và xã kể sắp xep lại tổ chức mỗi cấp”.(2) Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 BCHTWkhoá VIII (tháng 6/1997) với chỉ đạo:nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt kộngcủa HĐND và nhiệm vụ quản lý hành chính ở kô thị với hoạt kộng của HĐND và nhiệmvụ quản lý hành chínhở n ô n g t h ô n , c ó t h ể t i e n h à n h t h í k i ể m ở m ộ t v à i Đ P k ể t h ấ y h e t các vấn kề cần giải quyet 563 (3) Báo cáo chính trị của BCHTW tại Đại hội X của Đảng(tháng 4/2006) cùng với việc nêu các thành tựu đạt được, chỉ ra các khuyết điểm và yếukém của CQĐP, báo cáo khẳng định, cần phải“Nâng cao chất lượng hoạt kộng củaHĐND và UBND, kảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong phạm vikược phân cấp Phát huy vai trò giám sát của HĐND Tổ chức hợp lý CQĐP, phân kịnhlại thẩm quyền kối với chính quyền ở nông thôn, kô thị, hải kảo”, “Điều chỉnh cơ cấuCQĐP chophù hợp với những thayk ổ i c h ứ c n ă n g n h i ệ m v ụ P h â n b i ệ t r õ n h ữ n g k h á c biệtgiữachínhquyềnnôngthônvàchínhquyềnkôthịkểtổchứcbộmáyphùhợ p” 564

(4) Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng nhấn mạnh:"Tổng ket,kánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt kộng của CQĐP nhằm xác lập mô hình tổchức phù hợp, bảo kảm phân kịnh kúng chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền, sát thực te,hiệu lực, hiệu quả Xây dựng mô hình chính quyền kô thị và chính quyền nông thôn phùhợp”.

(5) Gần nhất, Nghị quyết TƯ 7 khóa XI và kết luận của Hội Nghị TƯ 9 khóa XIđều thống nhất các quan điểm về đổi mới, nâng cao chất lượng tổ chức và hoạt động củaCQĐP làm quan điểm chỉ đạo cho việc xây dựng và thông qua Luật tổ chức CQĐP tại kỳhọpthứ VIIIcủa QuốcHộikhóaXIII.

Thứhai,về chính sách tăngquyền, bảođảmquyềntựchủ, tựchịutráchnhiệ mcho CQĐP, đáng lưu ý có các Văn kiện sau:Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứVIII với khẳng định:“Làm cho bộ máy tinh gọn, bảo kảm hiệu lực từ Chính phủ kenCQĐP, cơ sở; kồng thời phát huy tính chủ kộng, năng kộng của CQĐP, cơ sở; xác kịnhchức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp CQĐP; kiện toàn bộ máycấp huyện và cơ sở kủ sức quản lý, giải quyet kịp thời, kúng thẩm quyền”.Đến Hội nghịBan Chấp hành TƯ khóa VIII xu hướng đổi mới được khẳng định rõ thông qua việc xácđịnh:“Cần phân cấp kúng mức và rành mạch trách nhiệm và thẩm quyền hành chính,nhằm tạo kiều kiện và thúc kẩy CQĐP phát huy tính chủ kộng”.Vào những thập niên 90,quá trình hội nhập và phát triển cùng với sự đô thị hoá nông thôn khiến cho nhiều ĐP viphạm nguyên tắc tập trung dân chủ, một cảnh báo về sự rạn nứt nghiêm trọng của nguyêntắc tập quyền xã hội chủ nghĩa.

Không ngần ngại, Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lầnthứIXđãchỉrõ:“Phâncấprànhmạchcảnhiệmvụ,quyềnhạn,tráchnhiệmvàphương

563 VănkiệnHộinghịlầnthứ3BCHTW khoáVIII,Nxb CTQG,HàNội,1997,tr.55.

564 VănkiệnĐạihộiđạibiểutoànquốclầnthứX,Nxb CTQG, HàNội,2006, tr.127,254. tiệnthựchiệnchochínhquyềncấpcơsởtrongviệcthu,chingânsách,sắpxepvàquảnlý cán bộ, quản lý kất kai, bảo vệ kê kiều, thủy nông, quản lý hộ tịch, quản lý các dự ánkầu tư thuộc vốn ngân sách và vốn huy kộng trong dân, quản lý cơ sở vật chất về giáodục, y te, văn hóa phục vụ cho nhân dân trong xã, phường, thị trấn Chính quyền cấp cơsở kược cấp trên ủy quyền thực hiện trên kịa bàn việc thu một số loại thue, quản lý tàinguyên, thực hiện chính sách xã hội bằng kinh phí ngân sách, thực hiện nhiệm vụ quốcphòng,anninh…”.

Tiếp đến, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 BCHTW khoá IX (tháng 2/2002) về đổimới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã xác định:“Chính quyền phường không quản lý toàn diện các hoạt kộng sản xuất, kời sống dân cưtrên kịa bàn như chính quyền xã, thị trấn, song có nhiệm vụ rất quan trọng trong quản lýkô thị Cần phân kịnh rõ hơn thẩm quyền, trách nhiệm và tạo kiều kiện kể chính quyềnphường thực hiện tốt nhiệm vụ, kặc biệt trong việc quản lý thực hiện quy hoạch, quản lýkất kai, nhà ở, hộ tịch, vệ sinh môi trường, trật tự kô thị” 565 Báo cáo của Bộ

Chính trịkiểmđiểmgiữanhiệmkỳthựchiệnNghịquyếtĐạihộilầnthứIX(tháng1/2004)cũ ngchỉ rõ:“Một số vấn kề về tổ chức của HĐND vẫn chưa kược làm rõ và chưa có kịnhhướng kổi mới một cách căn bản, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức chính quyền kôthị” Theo đó, nhiệm vụ được đề ra là: “Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phânquyền giữa TƯ với ĐP trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách kồng bộ, bảo kảm hiệulực quản lý thống nhất xuyên suốt của TƯ kối với ĐP và khuyen khích tinh thần tự chịutrách nhiệm của từng ĐP, “thí kiểm mô hình tổ chức chính quyền kô thị và chính quyềnnôngthôn” 566 NghịquyếtĐạihộiđạibiểutoànquốclầnthứXIIcủaĐảngcũngđ ềrachủ trương đổi mới CQĐP như sau:“Hoàn thiện tổ chức và hoạt kộng của CQĐP bảokảm phục vụ tốt nhất người dân, doanh nghiệp… Tập trung vào cung cấp dịch vụ công,bảokảmansinhxãhội,antoànxãhội,nângcaophúclợixãhộivàcảithiệnkờisốn gcho người dân Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy phù hợp kối với chínhquyềnkôthị,hảikảo.”

Riêng các thành phố trực thuộc trung ương, Bộ Chính trị có chính sách phát triểnbằng việc ban hành Nghị Quyết riêng định hướng phát triển cho từng thành phố đến năm2020 567 Trong các Nghị Quyết riêng này thì chỉ có TPHCM được Bộ Chính trị địnhhướngxâydựngmôhìnhchínhquyềnđôthịvớikhẳngđịnh:“Nângcaohiệulực,hi ệu

565 VănkiệnHộinghịlầnthứ5BCHTW khoáIX,NxbCTQG,HàNội,2002, tr.172.

566 VănkiệnHộinghịlầnthứ9BCHTW khoáIX,Nxb CTQG,HàNội,2004, tr.99.

567 Bộ Chính trị ban hành các Nghị Quyết cho các thành phố trực thuộc TƯnhư: Nghị quyết số 16 –NQ/TW năm2012 về “phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020; Nghị quyết số 11-NQ/TWnăm

2007 về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô Hà Nội giai đoạn 2011-2020; Nghị Quyết 33-NQ/TW năm2003 “về xây dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”;NghịQuyết 32-NQ/TW năm 2003 về phát triển thành phố Hải Phòng trong thời kỷ công nghiệp hóa, hiện đại hóa;NghịQuyết 45-NQ/TW năm 2005 về xây dựng va 2phát triển thành phố Cần Thơ trong thời kỳ công nghiệp hóa,hiện đạihóađấtnước. quả quản lý nhà nước của các cấp chính quyền gắn với xây dựng mô hình chính quyền kôthị, nâng cao hiệu quả công tác cải cách hành chính.” 568 Tuy nhiên, với các thành phốkhác, Bộ Chính trịcũng thể hiệnquan điểmv ề c ơ c h ế đ ặ c t h ù h o ặ c c ó l i ê n q u a n đ ế n chính quyền đô thị, cụ thể: Nghị quyết số 11-NQ/TW của Bộ Chính trị về phương hướng,nhiệm vụ phát triển Thủ đô Hà Nội giai đoạn 2011-2020 có thể hiện việc“tiep tục pháttriển các khu kô thị mới, xây dựng các khu kô thị vệ tinh” 569 ;Nghị quyết 33-NQ/TW củaBộ Chính Trị “về xây dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng trong thời kỳ công nghiệphoá, hiện đại hoá đất nước” thì có nội dung mở rằng:Thành phố có phương án trìnhChính phủ phê duyệt thí kiểm thực hiện một số cơ che mới kối với những vấn kề mà thựctiễn thành phố kặt ra nhưng chưa có quy kịnh hoặc kã quy kịnh nhưng không còn phùhợp 570

Nhữngg i ả i p h á p đ ổ i m ớ i c h í n h q u y ề n đ ị a p h ư ơ n g ở V i t N a m t h e o hướngáp dụngcáchạtnhânhợplýcủachế độtựquảnđịa phương

* Đánh giá tổng thể về các đề án cải cách CQĐP đã và đang được thực hiện:Qua những đề án đổi mới, chúng tôi có những đánh giá như sau về quan điểm, giải pháp đổi mới CQĐP nước ta thời gian qua:Thứ nhất,chính quyền TƯ đã có phần thừa nhậnnhững yếu kém của cơ chế tập trung và khẳng định nhu cầu đổi mới CQĐP là cấp bách.Thứ hai,định hướng đổi mới có thể hiện hai nội dung tương đồng với quan điểm chungcủa chế độ TQĐP là đa dạng hóa tổ chức CQĐP theo lãnh thổ và bảo đảm tính tự chủ choCQĐP.Thứ ba,quan điểm và lý luận đổi mới lại không thống nhất với định hướng đổimới, chưa dứt khoát với hệ tư tưởng tập quyền, do đó giải pháp đổi mới chưa mang tínhhệthống,phầnnhiềumangtínhtìnhthế,giảiquyếtnhucầucục bộ.

4.5 Những giãi pháp đổi mới chính quyền địa phương ở Việt Nam theo hướng ápdụngcáchạtnhânhợplýcủachếđộtựquãnđịaphương

Chúng tôi đồng tình quan điểm rằng:“Do không xác kịnh kúng các kơn vị hànhchính nên chúng ta không giải quyet kược vấn kề tổ chức mấy cấp chính quyền ở tỉnh,mấy cấp ở thành phố, cấp nào có Hội kồng nhân dân, còn cấp nào chỉ có Ủy ban nhândân” 602 Vì thế, để đổi mới tổng thể mô hình tổ chức chính quyền địa phương thì cần tổchứclạiđơnvịhànhchínhlãnhthổnhưmộtviệcmangtính tiềnđề.

Thứ nhất, việc phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ thành đơn vị hành chínhlãnh thổ nhân tạo và đơn vị hành chính lãnh thổ tự nhiên chính là cơ sở cho việc đổi mớiCQĐP nước ta theo hướng áp dụng những hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP Cụ thể, đólàtiềnđềchođadạnghóamôhìnhtổchứcCQĐPtheolãnhthổ.

Trướchết,cầnxácđịnhbaloạilãnhthổđượcphânhóatựnhiênởmọiquốcgia,đó là nông thôn, đô thị và vùng đô thị hóa Với ba lãnh thổ này, cần xác định các lãnh thổtự nhiên và lãnh thổ nhân tạo và quy ước bằng tên gọi đơn vị hành chính lãnh thổ theohướng đa dạng hóa loại lãnh thổ Từ việc xác định các lãnh thổ tựn h i ê n h a y n h â n t ạ o , tính chất nông thôn, đô thị, bán đô thị, hải đảo… sẽ tự nó được phơi bày, sinh ra nhu cầuphải có những thể chế pháp lý phù hợp với tính chất lãnh thổ đó Khi đó, sự phân hóa vềlãnht h ổ s ẽ b u ộ c t h ể c h ế p h á p l ý v ề t ổ c h ứ c C Q Đ P p h ả i t h o á t k h ỏ i m ô h ì n h t ổ c h ứ c CQĐP theo cấp hành chính nhiều bất cập hiện nay 603 mà chuyển sang mô hình theo lãnhthổ Điều này tất yếu sẽ tránh được tình trạng đô thị hóa giả tạo, chia tách đơn vị hànhchínhc ơ h ọ c , h ạ n c h ế t ì n h t r ạ n g q u y h o ạ c h v ù n g , l ã n h t h ổ c h ủ q u a n , c à o b ằ n g , m á y

602 Trương ĐắcLinh (2011),Môhìnhtổchứcchính quyềnkịa phương-sựpháttriểnquabốnbản hien phápvàvấnkề kổimới, tlđd

603 Xemthêm:NguyễnThịThiệnTrí(2018),Đôthị,phânchiakơnvịhànhchínhlãnhthổkôthịvàmôhìnhchínhquyềnkôthị ởnước tahiệnnay,TạpchíKHPLsố9. móc 604 ,khôngphùhợpgiữaquyhoạchtrêngiấyvànhữnggìđãvàđangdiễnratrênthựctế 605

Với các lãnh thổ nhân tạo, chính quyền TƯ có thể áp dụng nguyên tắc tập quyềnkết hợp tản quyền, với bộ máy hành chính gọn nhẹ, không cần thiết thành lập cơ quan đạidiện, chủ yếu thực hiện nhiệm vụ triển khai các mệnh lệnh hành chính cấp trên, hay tổchứcthực hiệncáchoạtđộnghành chínhnhànước tạiĐP.

Thứ hai,tổ chức lại đơn vị hành chính lãnh thổ theo hướng giảm đầu mối chínhquyền địa phương Theo đó, sáp nhập tỉnh là phương án tối ưu 606 Chúng tôi không đồngtình với quan điểm cho rằng, việc sáp nhập tỉnh sẽ gây nhiều hệ lụy và quản lý một tỉnhlớn sẽ không thuận lợi so với quản lý một tỉnh nhỏ hơn 607 Ở các nước liên bang, bang làcấp kết nối giữa trung ương với địa phương, ở các nước đơn nhất, đa số các nước đều ápdụngmô hìnhvùng đểgom đầumối các tỉnh và ngay cả ở nhữngn ư ớ c n à y s ố đ ơ n v ị hành chính tỉnh cũng không quá nhiều như nước ta Hiện nay, lãnh thổ Việt Nam đượcphân thành 63 tỉnh thành, với quy mô diện tích và dân số một tỉnh như nước ta được cholà nhỏ so với yêu cầu phát triển và so với quy mô tỉnh của các nước khác trên thế giới vàtrong khu vực Đông Nam Á 608 Việc sáp nhập tỉnh đề giảm đầu mối là giải pháp để tránhphân tán nguồn lực, là lộ trình tiến tới mô hình quản lý vùng, vừa bảo đảm phát huy tínhtự chủ ở ĐP vừa bảo đảm tính tập trung, thống nhất vĩ mô ở TƯ, giải quyết được câuchuyện chính sách TƯ tập trung cao độ nhưng ở địa phương lại manh mún, cục bộ nhưhiệnnay.

Phân định lại cấp vùng là phương án hiệu quả tiếp theo để giảm đầu mối địaphương.Trêncơsởphânchiavùngcótínhtựnhiênthờigianquanhư:trongđảmbảoan

604 TrươngMinhDục(2012),Vấnkề quảnlýkôthị ViệtNamtrongthờikỳkổimới,TạpchíLýluận chínhtrị,số12 605 CơquanQuyhoạchđôthịLyonvàTrungtâmdựbáovànghiêncứuđôthị(PADDI)

(2012),LàmthenàokểkôthịởViệtNamhiệuquảhơn,Hộithảo"ĐôthịhóabềnvữngvùngvenởcácthànhphốcủaViệtNa m",ViệtNam,tr.4

606 Lịch sử đơn vị hành chính nước ta đã có nhiều lần nhập tách các tỉnh Năm 1976 chúng ta quyết định sáp nhậphàngloạttỉnh,thànhcáctỉnhlớn.Lúcấyviệcsápnhậpđượcthựchiệnmộtcáchkhánhanhvìđâylàmệnhlệ nhhànhchínhtừT.Ư.Việcsápnhậpmangnặngtínhhànhchínhvàcơhọcnàydầnbộclộhệlụynhiềumặtvềkinhtế

– xã hội, nên đến năm 1989 và tiếp tục các năm 1991, 1996, 1997 và 2004, toàn bộ các tỉnh sáp nhập trước đó đềutách ra như cũ Có tỉnh như Hà Nam Ninh phải tách đến hai lần, năm 1991 tách thành 2 tỉnh Nam Hà và Ninh Bình,tiếp đếnnăm1996tỉnhNamHà lạitáchthành2tỉnhlà NamĐịnh và Hà Nam.

607 Theo tác giả Phan Văn Thường, việc sáp nhập các tỉnh sẽ gây ra một số thực trạng như: (1) đối với một tỉnh lớnthực tiễn đòi hỏi phải có những nhà lãnh đạo, quản lý tầm cỡ, có tư duy vượt trội so với ở tỉnh nhỏ; (2) tỉnh lớn sẽdẫn đến xa dân, quan liêu, hách dịch; (3) Người dân các tỉnh khó hòa hợp; (4) Thực tiễn cho thấy, trong các tỉnhđóng góp nhiều cho ngân sách trung ương thì có đến hơn một nữa là các tỉnh tái lập do tách tỉnh Xem thêm: PhanVăn Thường (2018), Đề xuất sáp nhập đơn vị hành chính tỉnh đã thuyết phục?,http://kinhtedothi.vn/de-xuat- sap-nhap-don-vi-hanh-chinh-tinh-da-thuyet-phuc-328975.html (tra cứungày15/4/2019)

608 Việt Nam có DT: 331.051 km 2 ; DS: 86,930 tr Mỗi tỉnh trung bình có DT: 5.255km2, DS: 1.380tr Trong khiIndonesia cóDT:1905.000 km 2 ; DS: 237.500 tr, 34 tỉnh, mỗi tỉnh trung bình có DT: 56.300; DS:6.990tr.Hàn

Quốccó DT: 100.200 km 2 ; DS: 50.000 tr, 17 tỉnh, mỗi tỉnh trung bình có DT: 5.890; DS: 2.940.Nhậtcó DT: 377.944km 2 ; DS: 126.660 tr, 8 vùng, 47 tỉnh, mỗi tỉnh trung bình là: 8,040km2; 2,700tr dân.Phápcó DT: 551.700 km 2 ; DS:63,500 tr,

22 vùng, 96 tỉnh, mỗi tỉnh có DT: 5,750 và 0,660 tr dân.Anh(chỉ tính Anh quốc, không bao gồmWales,Scotland, Northern Ireland)có DT:130.400 km 2 ; DS: 53,000 tr, 9 vùng, 48 tỉnh, mỗi tỉnh có DT: 2,720km2 và1,100tr dân ninh chính trị, quốc phòng và phát triển kinh tế - văn hoá - xã hội cho các dân tộc thiểu sốlà các vùng Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam bộ; trong phát triểnk i n h t ế đ ã h ì n h t h à n h các vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, Trung Bộ và phía Nam; trong đầu tư phát triển vùngcó vùng Thủ đô Hà Nội … chúng tôi cho rằng, cần phát huy sự phân chia vùng tự nhiênnàyđểphát triểnmôhìnhquảnlý vùngtrong đổimớichínhquyềnđịaphương.

Theo đó, về pháp lý, Hiến pháp hoặc Luật Tổ chức CQĐP cần xác định lãnh thổViệt Nam có bao nhiêu vùng, tên gọi cụ thể, sau đó là các tỉnh, thành phố thuộc vùng, rồiđến huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố, xã, phường, thịtrấn 609 và các loại đơn vị lãnh thổ khác Với các thành phố thuộc TƯ, có thể theo phươngán thuộc vùng hoặc trực thuộc TƯ trực tiếp, TPHCM và Hà Nội có thể là những siêu đôthịđộc lậpthuộcTƯ.

Về phân chia đơn vị hành chính, Đảng và Nhà nước đang có kế hoạch tổ chức lạiđơn vị hành chính lãnh thổ huyện và xã 610 Tuy nhiên, như các lần chia, nhập khác, việcsáp nhập lần này cũng khá cơ học, mục tiêu chủ yếu là tinh giảm biên chế, giảm gánhnặng ngân sách nhà nước hơn là để tổ chức lại CQĐP Chỉ khi nào việc tổ chức lại đơn vịhành chính lãnh thổ được đặt ở vai trò là cơ sở cho việc cải cách CQĐP theo hướng đadạng hóa thì quan điểm, tư duy về vấn đề này mới đúng đắn hơn Do đó, chúng tôi đồngtìnhrằng:sápnhậpcácđơnvịhànhchínhcơsởlàcần thiết,nhưngquantrọnghơ nlà phảithayđổitư duyvàcáchthức quảntrị 611

4.5.2 Mô hình chính quyền địa phương Việt Nam theo hướng áp dụng các hạt nhânhợplýcủachếđộtựquảnđịaphương

Thứ nhất,về lý luận, cần nghiên cứu dung nạp nguyên tắc phân quyền trong phânkịnh thẩm quyền giữa TƯ và ĐP Theo chúng tôi, để thiết kế một mô hình CQĐP theo xuhướngt iế pn h ậ n n h ữ n g hạ t n hâ n h ợp l ý của c h ế đ ộ T Q Đ P l à đ a dạn gh ó a m ô h ì n h t ổchức CQĐPtheo lãnht h ổ v à b ả o đ ả m q u y ề n t ự c h ủ v à t ự c h ị u t r á c h n h i ệ m c ủ a C Q Đ P ; thì trước hết,thể chếvề CQĐPphải đượchình thànhvà thể hiệnr õ q u a n đ i ể m p h â n quyền mạnh cho CQĐP Đó là tiền đề cơ sở cho việc thiết kệ bộ máy và nhiệm vụ, quyềnhạn của CQĐP Chúng tôi đồng tình với quan điểm của tác giả Trương Đắc Linh về chủtrươngtraoquyềnmạnhtừTƯxuốngĐPtheohướng:“Việcgì,ởcấpnàocókiềukiện

609 NguyễnCửuViệt,TrươngĐắc Linh(2011),Sửakổi Hienpháp:Nhìntừchien lược phâncấpquản lý,tlđd.

610 BộChínhtrịvừabanhànhNghịquyếtsố37-NQ/TW,ngày24/12/2018vềviệcsắpxếpcácđơnvịhànhchínhcấp huyện và cấp xã Mục tiêu của Nghị quyết nhằm tổ chức hợp lý đơn vị hành chính các cấp phù hợp với thực tiễnvà xu thế phát triển của đất nước; bảo đảm hoàn thiện thể chế về đơn vị hành chính, bộ máy của hệ thống chính trịtinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; góp phần phát huy mọi nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, nângcao đời sống nhân dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh; giữ vững an ninh chính trị và trật tự, an toàn xã hội TheoNghị quyết, từ nay đến năm 2021, cơ bản hoàn thành việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã chưa đạt50%về hai tiêuchuẩn:diệntíchtự nhiênvà quy môdânsố.