Nghiên cứu so sánh cơ quan thanh tra nghiên cứu các nước trên thế giới và khả năng ứng dụng ở việt nam

Tínhcấpthiếtcủađềtài

Nghiên cứu so sánh Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới nhằm tìm ra những điểm tương đồng và khác biệt giữa các mô hình này và đánh giá khả năng áp dụng ở Việt Nam là vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay, điều này được thể hiện ở những phương diện sau:

Thứ nhất,nghiên cứu so sánh các mô hình Thanh tra Quốc hội nhằm vận dụngvàoViệtNamđáp ứng mụctiêuxây dựngNhànướcphápquyền xãhộichủ nghĩa, trong đó, bộ máy nhà nước phải đảm bảo trong sạch, vững mạnh, thực sự là công cụ phục vụ cho lợi ích của Nhân dân. Để thực hiện được mục tiêu này, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung nguyên tắc

“kiểm soát” quyền lực nhà nước bên cạnh sự phân công, phối hợp giữa cácc ơ q u a n n h à n ư ớ c t r o n g v i ệ c t h ự c h i ệ n q u y ề n l ậ p p h á p , h à n h p h á p v à t ư p h á p 1 Đối với nhà nước dân chủ thì kiểm soát quyền lực nhà nước phải được đặt lên hàng đầu vì nếu kiểm soát không hiệu quả thì người nắm giữ quyền lực luôn có xu hướng lạm quyền và như vậy sẽ làm mất đi bản chất dân chủ của nhà nước đó 2 Trên thực tế, trước khi được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận kiểm soát quyền lực như là một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước thì các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước đã được vận dụng ít nhiều thông qua tổ chức và hoạt động của một số cơ quan nhà nước như: kiểm soát quyền lực thông qua chức năng giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là đối với Chính phủ; kiểm soát của Tòa án đốivớihoạt động củacác cơ quan hành chính thông qua hoạtđộng xét xử cácvụ án hành chính…Quyền lực nhà nước còn được kiểm soát bởi cơ chế kiểm soát trong như kiểm soát bởi hoạt động của cơ quan thanh tra nằm trong cơ cấu củah ệ thốngc ơ quanhành c h í n h đ ể giúpc ơ q ua n h à n h c hí nh k i ể m tra,xử lý cá c

2 Theo GS.TS Nguyễn Đăng Dung: “Do bản tính, con người được sinh ra một cách tự nhiên đã có mong muốn rất tự nhiên là hơn người khác, muốn chỉ đạo người khác Mà quyền lực nhà nước lại là lĩnh vực cók h ả năngnhấttrongviệcgiúpconngườiđáp ứngđượclòngmongmỏitrên…Sựlạmquyềnlàmộtthuộctính của những người gắn với quyền lực nhà nước, ở đâu có quyền lực thì ở đó luôn tiềm ẩn nguy cơ của sự lạmquyền”.Xem:NguyễnĐăngDung,Sựhạnchếquyềnlựcnhànước,Nxb.ĐạihọcQuốcgiaHàNội,2014,tr.38. hành vi vi phạm pháp luật của các cơ quan trong hệ thống của mình… Ngoài sự kiểm soát từ các cơ quan nhà nước - lấy quyền lực để kiểm soát quyền lực, pháp luật còn quy định cơ chế kiểm soát từ phía xã hội như kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua chức năng giám sát, phản biện xã hội của MTTQ đối với hoạt động của nhà nước; quyền khiếu nại, tố cáo của công dân…

Mặc dù các hình thức để kiểm soát quyền lực ở Việt Nam khá đa dạng,s o n g t r ê n t h ự c t ế , k h ả n ă n g k i ể m s o á t q u y ề n l ự c v ẫ n c ò n n h i ề u h ạ n c h ế , m ộ t s ố h o ạ t đ ộ n g c ò n m a n g t í n h h ì n h t h ứ c , c h ư a t h ự c s ự p h á t h u y h i ệ u q u ả C h í n h v ì v ậ y , v ấ n đ ề “ k i ể m s o á t q u y ề n l ự c ” đ ã đ ư ợ c H i ế n p h á p n ă m 2 0 1 3 l ầ n đ ầ u t i ê n h i ế n định thành mộtnguyên tắctạikhoản 3Điều2 làmcơsởpháplý nền tảng để xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam Việc bổ sung nguyên tắc này làm cơ sở quan trọng để nhiều nội dung tiếp theo trong Hiến pháp năm2013 sửa đổi, bổ sung so vớiHiến pháp năm1992.Trong đó, nổi bật lên chính là việc ghi nhận thêmhai cơ quan hiến định độc lập gồm: Hội đồng bầu cử quốc gia với chức năng tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội và chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, 3 quađókiểmsoáthoạt độngbầucử,đảmbảocácnguyêntắctrongbầucử,đemlạimộtcuộcbầucửcông bằng,trungthực;CơquanKiểmtoánnhànướcvớichứcnăngkiểmsoátviệcquản lý,sửdụng,chitiêutàisản,tàichínhcông Sựxuấthiệnhaicơquanhiếnđịnhđộc lập này chính là bước khởi đầu trong việc vận dụng cơ chế kiểm soát mới ở Việt Nam Có thể nhận thấy, kiểm soát quyền lực được thực hiện bởi những thiết chế mangtínhkháchquan,chuyênnghiệpđanglàxuthếcủanhiềunướctrênthếgiới, góp phần bổ trợ tích cực cho các cơ chế kiểm soát quyền lực truyền thống Ngày nay,cơ quan hiến địnhđộc lập khá đa dạng,mỗi loại lạikiểmsoát quyền lực nhà nướcởnhữngkhíacạnhkhácnhau.Trongđó,ThanhtraQuốchộiđượcđánhgiálà cơquanhiếnđịnhđộclậprađờisớmnhấtvàđượcvậndụngkháphổbiếntrongtổ chứcvàhoạtđộngcủanhiềunhànướcphápquyềnhiệnđại.Dovậy,từsựtiếpnhận cơ chế kiểmsoát mới được ghi nhận trong Hiến pháp năm2013,việc nghiên cứu ThanhtraQuốchộicóýnghĩathiếtthựctrongviệcvậndụngngàycàngtốthơncơ chếkiểmsoátquyềnlựcởViệtNamhiệnnay.

Thứ hai,nghiên cứu cơ quan Thanh tra Quốc hội xuất phát từ yêu cầu phát huyquyềnlàmchủcủangườidântheotinhthầncủaĐiều6Hiếnphápnăm2013.

Một trong những vấn đề cốt lõi của bản Hiến pháp 2013 là đề cao hơn nữa chủ quyềnNhân dân, tấtcả quyền lựcnhànước thuộcvề Nhân dân, do Nhân dân làm chủ. Lần đầu tiên Hiến pháp quy định rõ ràng, đầy đủ về quyền làm chủ của Nhân dân thông qua hai hình thức gồm hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủđ ạ i d i ệ n 4 Trong đó, Nhà nước phải có trách nhiệm đẩy mạnh hơn nữa hình thức dân chủ trực tiếp,đảmbảo cho ngườidân thực hiện được cácquyền dân chủ trực tiếp của mình ngày mộtnhiều hơn, thuận lợi hơn Quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những cách thức để người dân thực hiện được quyền làm chủ trực tiếp của mình đối với Nhà nước và xã hội Tuy nhiên, thực tế việc thực hiện quyền này của người dân vẫn chưa được bảo đảm Một trong những nguyên nhân là chúng ta chưa có một thiết chế giải quyết khiếu nại, tố cáo khiến người dân cảm thấy yên tâm và thuận tiện để thực hiện quyền này Do đó, phát huy quyền làm chủ của người dân thông qua hoạt động khiếu nại, tố cáo còn nhiều hạn chế Trong khi đó, Thanh tra Quốc hội trên thế giới đã được biết đến là một thiết chế giải quyết khiếu nại, tố cáo “thân thiện” đối với người dân, giúp người dân có thể dễ dàng phản ánh những phàn nàn, bức xúc của mình về những hành vi, quyết định của cơ quan công quyền nhằm bảo vệ những quyền lợi chính đáng cho họ Cót h ể t h ấ y , t h e o t i n h t h ầ n c ủ a Đ i ề u 6

Thứ ba, nghiên cứu cơ quan Thanh tra Quốc hội xuất phát từ mục tiêu xây dựng CQNQQG ở Việt Nam.

Một trong những “điểm sáng” của Hiến pháp năm 2013 chính là Chương2 :

4 Điều6Hiếnpháp năm2013. công dân 5 Điều này thể hiện ý thức của Nhà nước trong việc thực hiện các cam kết quốc tế về quyền con người mà Việt Nam đã tham gia Để hiện thực hoá các nguyên tắc hiến định về trách nhiệm của Nhà nước trong việc đảm bảo quyềnc o n n g ư ờ i t h ì v i ệ c x â y d ự n g t h i ế t c h ế n h â n q u y ề n q u ố c g i a l à m ộ t t r o n g n h ữ n g n h i ệ m v ụ q u a n t r ọ n g c ầ n s ớ m đ ư ợ c t r i ể n k h a i t h ự c h i ệ n T r ê n t h ế g i ớ i , m ô h ì n h

M ặ t k h á c , T h a n h t r a Q u ố c hội nhiều nướccòn tổ chức và thamgia rất nhiều hoạt động liên quan đến bảo vệ và giáo dục nhân quyền Do vậy, khi nghiên cứu xây dựng CQNQQG ở Việt Nam, chúng ta cần học tập, tham khảo khả năng vận dụng cơ quan này.

Thứ tư,nghiên cứu về cơ quan Thanh tra Quốc hội xuất phát từ nhu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội Việt Nam, đặc biệt là khả năng kiểm soát của Quốc hội đối với các cơ quan hành chính nhà nước.

Trải qua các nhiệm kỳ, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa ViệtN a m đ ã t h ể h i ệ n đ ư ợ c v a i t r ò c ủ a m ì n h t r o n g t ổ c h ứ c v à h o ạ t đ ộ n g c ủ a b ộ m á y n h à n ư ớ c , l à c ơ q u a n đ ạ i b i ể u c a o n h ấ t c ủ a N h â n d â n , c ơ q u a n q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c c a o n h ấ t c ủ a n ư ớ c C ộ n g h ò a x ã h ộ i c h ủ n g h ĩ a V i ệ t N a m , đ ả m b ả o n g u y ê n t ắ c t ậ p t r u n g , t h ố n g n h ấ t q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c T u y n h i ê n , t h ự c t i ễ n c h o t h ấ y , b ê n c ạ n h n h ữ n g đ i ể m đ ạ t đ ư ợ c t h ì t ổ c h ứ c v à h o ạ t đ ộ n g c ủ a Q u ố c h ộ i v ẫ n t ồ n t ạ i n h ữ n g đ i ể m bấtcập,cụthể:Vềphương diệntính đạidiện,mốiliênhệgiữaQuốc hội- cơ quan đạibiểu cao nhất củaNhân dân với Người dân - chủ thể trao quyền lực nhà nước chưa thực sự gắn bó chặt chẽ, chưa thực sự phản ánh được hết ý chí, nguyện vọng của Nhân dân…; về phương diện tính quyền lực nhà nước, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tuy nhiên, khả năng kiểm soát của Quốc hội đối với các cơ quan nhà nước thông qua thực hiện chức năng giám sát tối cao chưa được đảm bảo, đặc biệt là đốivớicáccơquanhànhchínhnhànước.Khảnăngđánhgiá,xemxéttínhhợp

5 Điều 14 Khoản 1 Hiến pháp năm 2013: “Ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hoá, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”. lý của các quyết định hành chính, theo dõi, đôn đốc, xử lý việc giải quyết khiếu nạicủangườidân về các quyếtđịnh hành chính,hành vihành chính là hoạtđộng rất quan trọng của Quốc hội Tuy nhiên, số lượng đơn thư khiếu nại thời gianq u a vẫnkhông ngừng tăng lên, trong đó, rấtnhiều đơn thưkhiếu nạiđượcgửitới cho các đại biểu Quốchội cũng như các cơ quan của Quốc hội nhưng mức độ xử lý chỉ đáp ứng được một phần, việc giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở việc chuyển đơn thư đến các cơ quan có thẩmq u y ề n g i ả i q u y ế t v à n h ậ n b á o c á o v ề v i ệ c g i ả i q u y ế t c ủ a c á c c ơ q u a n n h à n ư ớ c đ ó t r o n g t h ờ i hạn quy định của pháp luật.Điều này thể hiện sựhạnchế củaQuốc hội trên cả hai phương diện: từ phía người dân, Quốc hội chưa đáp ứng được vai trò của người đại diện khi người dân bị ảnh hưởng đến quyền lợi của mình bởi các cơ quan hành chính; về phương diện kiểm soát quyền lực, Quốc hội chưa có những biện pháphữuhiệuđểbuộccáccơquanhànhchínhcónhững hành vitích cực hơn trong việc giải quyết khiếu nại Có thể thấy, đối với nhà nước dân chủ thì cơ quan đại diện phải xem tính đại diện như là một chức năng, theo đó, Quốc hội phải luôn sát sao với nhu cầu, nguyện vọng của người dân, bảo vệ quyền lợi chính đáng cho họ trước các cơ quan công quyền, đặc biệt là từ phía các cơ quan hành chính - vốntác động rấtlớn đếnđờisốngcủahọ.Do đó,hoàn thiện tổchức và hoạt động của Quốc hội theo hướng tăng cường được khả năng kiểm soát đối vớicơquanhànhchínhlàvấnđềcóýnghĩathiếtthực.Nhìnrathếgiới,Thanhtra Quốc hội là một thiết chế hỗ trợ đắc lực cho Quốc hội của nhiều nước trong việc giám sát hệ thống cơ quan hành chính Đây là một thiết chế đáng được cân nhắc xemxéttrong quátrình đổimớitổ chứcvàhoạtđộng củaQuốchộiViệtNam.

Thứ năm, nghiên cứu Thanh tra Quốc hội xuất phát từ nhu cầu cải cách hệ thống cơ quan thanh tra ở Việt Nam Cơ quan thanh tra đã được xây dựng ngay từ những ngày đầu xây dựng nhà nước dân chủ ở Việt Namvới vai trò làm trong sạchbộmáycôngquyền,gâydựnglòngtincủangườidânđốivớimộtchínhphủ còn non trẻ. Bên cạnh những đóng góp quan trọng mà ngành thanh tra đã thực hiện đối với sự phát triển của Nhà nước, xã hội thì hiện nay, hệ thống thanh tra Việt Nam đang bộc lộ nhiều hạn chế “Chiến lược phát triển ngành thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030” theo Quyết định số 2213/2015/QĐ-TTg của

Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 08/12/2015 đánh giá: “Hiệu lực, hiệu quả công tác của ngành thanh tra trên các lĩnh vực thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng còn hạn chế”, đồng thời chỉ ra những nguyên nhân cơ bản của hạn chế trên, trong đó có nguyên nhân “việc xác định vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước chưa phù hợp… chưa tạo ra sự chủ động, độc lập cần thiết để đảm bảot í n h k h á c h q u a n , k ị p t h ờ i t r o n g q u á t r ì n h h o ạ t đ ộ n g”.T r ê n c ơ s ở đ ó , C h i ế n l ư ợ c c ũ n g đ ặ t r a y ê u c ầ u v ề đ ổ i m ớ i t ổ c h ứ c v à h o ạ t đ ộ n g c ủ a n g à n h t h a n h t r a

Như vậy, từ yêu cầu thể chế hóa những nội dung mới của Hiến pháp năm 2013 cũng như nhu cầu thực tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước có thể thấy, nghiên cứu và vận dụng những thiết chế mới như Thanh tra Quốchộisẽ góp phần đáp ứng những yêu cầu đặtra.Mặc dù ở ViệtNam, Thanh tra Quốc hội đến nay vẫn chưa được vận dụng, tuy nhiên, đối với nhiều nướct r ê n t h ế g i ớ i , c ơ q u a n n à y đ ã x u ấ t h i ệ n t r o n g b ộ m á y n h à n ư ớ c c ủ a h ọ v à đ ư ợ c v ậ n h à n h k h á h i ệ u q u ả V ì l ẽ đ ó , v i ệ c n g h i ê n c ứ u s o s á n h c ơ q u a n T h a n h t r a Q u ố c h ộ i c á c n ư ớ c t r ê n t h ế g i ớ i v à đ á n h g i á k h ả n ă n g á p d ụ n g T h a n h t r a Q u ố c h ộ i ở V i ệ t N a m l à đ i ề u t h ự c s ự c ầ n t h i ế t

Từ những lý do trên, tác giả đã chọn đề tài: “ Nghiên cứu so sánh cơ quan

Thanh tra Quốc hội trên thế giới và khả năng áp dụng ở Việt Nam ” làm đề tài nghiên cứu sinh của mình.

Mụcđíchvànhiệmvụnghiêncứuđềtài

Mụcđíchnghiêncứuđềtài

Nghiên cứu các dạng cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới nhằm làm rõ vị trí, vai trò của loại cơ quan này trong hoạt động của nhà nước, thấy được những ưu điểm của Thanh tra Quốc hội trong nhà nước pháp quyền hiện đại, từ đó đề xuất kiến nghị vận dụng mô hình Thanh tra Quốc hội phù hợp, góp phần hoànthiệnvànângcaohiệuquảhoạtđộngcủabộmáynhànướcởViệtNam trongl ĩ n h v ự c k iể m soát quyền l ự c đ ối vớicá cc ơ quanhành c h í n h n h à nước và vấn đề bảo đảm thúc đẩy quyền con người, quyền công dân trong giai đoạn hiện nay.

Nhiệm vụnghiêncứuđềtài

- Làm rõ các vấn đề lý luận về cơ sở hình thành Thanh tra Quốc hội, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Thanh tra Quốc hội và vai trò của thiết chế này trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước và thực hiện quyền dân chủ của người dân.

- Phân tích, đánh giá, so sánh giữa các mô hình cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới thông qua việc đi sâu phân tích Thanh tra Quốc hội của một số nước tiêu biểu ở các khía cạnh: vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Quốc hội;

- Phân tích thực trạng kiểm soát quyền lực ở Việt Nam đối với cơ quan hành chính nhànước nhằm làm rõ những hạn chế, khó khăn của các cơ chế kiểm soát hiện tại, từ đó thấy được sự cần thiết của việc xây dựng thiết chế Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam hiện nay;

- Phân tích cơ chể thúc đẩy và đảm bảo quyền con người ở nước ta hiện nay, chỉ rasựphùhợpcủaviệc lựachọn Thanh traQuốchộilà CQNQQGởViệtNam.

-Phân tíchnhữngyếutốtácđộng đến tổchứcvàhoạtđộng củabộmáynhà nước khi áp dụng Thanh tra Quốc hội vào Việt Nam trên cơ sở học tập kinh nghiệm các nước trên thế giới.

Đốitượngvàphạmvinghiêncứu

Đốitượngnghiêncứu

-Luận án nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới trên cơ sở có sự so sánh và đối chiếu giữa các mô hình đó.

- Luận án nghiên cứu nhu cầu và khả năng áp dụng Thanh tra Quốc hội ởViệt Nam.

Phạmvinghiêncứu

- Về phạm vi không gian,Luận án tập trung nghiên cứu tổ chức và hoạt động của Thanh tra Quốc hội các nước ở các khu vực khác nhau trên thế giớid ự a t r ê n c á c k h í a c ạ n h c ơ b ả n c ủ a T h a n h t r a

Q u ố c hội gồm: Vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn của Thanh tra Quốc hội.

-Về phạm vi thời gian, luận án nghiên cứu Thanh tra Quốc hội từ lúc mới hình thành cho đến nay thông qua các mô hình thanh tra cổ điển và hiện đại.

- Luận án nghiên cứu hệ thống pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành pháp luật liên quan đến cơ chế kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan hành chính nhà nước, nghiên cứu cơ chế bảo đảm và thúc đẩy quyền con người ở ViệtNam để đánh giá khả năng áp dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam.

Cơsởlýthuyết,câuhỏinghiêncứuvàgiảthuyếtnghiêncứu

Cơsởlýthuyết

Nghiên cứu của luận án dựa trên các vấn đề lý luận về tổ chứcvàhoạtđộng của bộ máy nhànướcvề kiểmsoát quyền lực, cơ quan hiến định độc lập; nguyên tắc chủ quyền nhân dân, bảo đảm và thúc đẩy quyền con người trong nhà nước pháp quyền hiện đại.

Câuhỏinghiêncứu

Dựa trên mục tiêu nghiên cứu đã đặt ra, luận án cần phải trả lời những câu hỏi nghiên cứu sau:

-Thanh tra Quốc hội là loại cơ quan gì trong tổ chức bộ máy nhà nước, có vai trò như thế nào đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước?

-Có điểm gì giống và khác nhau giữa Thanh tra Quốc hội thời kỳ mới hình thành và Thanh tra Quốc hội hiện nay?

- Có điểm gì tương đồng và khác biệt giữa Thanh tra Quốc hội ở những nước thuộc các khu vực khác nhau trên thế giới?

-Vì sao Thanh tra Quốc hội ngày càng được nhiều quốc gia vận dụng, ViệtNamcó nên áp dụng cơquanThanh traQuốchộitrong tổchứcbộmáynhànước hay không? Nếu có thìThanh traQuốchộiởViệtNamsẽcó những đặcđiểmgì? Sự tác động của Thanh tra Quốc hội đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước hiện tại như thế nào?

Giảthuyếtnghiêncứu

Thanh tra Quốc hội dưới góc độ so sánh các nước trên thế giới có điểm chung là dạng cơ quan hiến định độc lập, có vai trò quan trọng trong kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo vệ quyền con người, quyền công dân, với thiết kế đa dạngvàđượcvận dụng linhhoạtởnhiều quốcgia.ỞViệtNamhiệnnay,việcbổ sung thiết chế như Thanh tra Quốc hội trong tổ chức bộ máy Nhànước là có tính khả thi và thực sự cần thiết đáp ứng nhu cầu tăng cường hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước và mục tiêu xây dựng CQNQQG ở Việt Nam.

Phươngphápnghiêncứu

Luận án sử dụng phương pháp luận dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởngHồChíMinhvềnhà nướcvàphápluật;Các học thuyết chính trị về nhà nước và pháp luật trên thế giới; Quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu so sánh pháp luật: Với tên đề tài là nghiên cứu so sánh Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới, luận án xác định đây là phương pháp nghiên cứu chủ đạo, vận dụng xuyên suốt quá trình nghiêncứu.Trongđó,phươngphápsosánhtậptrungnhiềuởchươngII:phầnso sánh các mô hình Thanh tra Quốc hội để chỉ ra những điểm nổi bật, những điểm giống nhau và khác nhau giữa các loại cơ quan Thanh tra Quốc hội ở các nước trên thế giới từ đó thấy được sự phổ biến và đa dạng của Thanh tra Quốc hội ở nhà nước hiện đại Bên cạnh đó, phương pháp so sánh còn được luận án sử dụng để đối chiếu mô hình cơ quan thanh tra nằm trong và ngoài hệ thống cơ quan hành chính, so sánh mô hình cơ quan Thanh tra Quốc hội với các mô hình cơ quan hiến định độc lập khác…

Ngoài phương pháp so sánh, luận án còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu thông dụng trong lĩnh vực khoa học pháp lý như: Phương pháp phân tích (được sử dụng để làm rõ phần lý luận về Thanh tra Quốc hội tại chương II, làm rõ thực trạng kiểm soát quyền hành pháp ở Chương III…), phương pháp đánhg i á ( đ ư ợ c s ử d ụ n g đ ể đ ú c r ú t c á c k ế t l u ậ n ở p h ầ n l ý l u ậ n , r ú t r a k ế t l u ậ n t ừ v i ệ c s o sánhcácmôhìnhthanhtraởchươngII,chỉranhữngđặcđiểmcủahệthống cơquanhành chínhvà h iệ u quảkiểmsoátcủac á cc ơ chế kiểmsoáthệth ốn g c ơ qu an hà nh c hí nh ở Việt Nam hiện nay ở chương III…), phương phápthống kê (được sử dụng để cung cấp các dẫn chứng minh hoạ cho các lập luận trong luận án)…

Nhữngđónggópmớivềkhoahọccủaluậnán

Thứ nhất, luận án là công trình quy mô đầutiên nghiên cứu Thanhtra Quốc hộidướigócđộsosánh.Điềunàytạorasựkhácbiệtsovớicácnghiêncứutrong nước về Thanh tra Quốc hội trước đó Việc tiếp cận Thanh tra Quốc hội bằng phương pháp so sánh luật giúp nghiên cứu về loại cơ quan này được bao quát, toàn diện hơn Điềunày thể hiện ở những điểm mớicụ thể sau:

Mộtlà,việcsosánhmôhìnhThanhtraQuốchộicácnướctrênthếgiớitheo tiêuchíthờigiantừcổđiểnđếnhiệnđạigópphầnlàmrõhơnnguồngốcrađờivà quá trình phát triển của Thanh tra Quốc hội.

Hailà, việc so sánh mô hình Thanh tra Quốchộicác nước trên thếgiớitheo tiêuchíkhônggiangópphầnlàmrõmốitươngquangiữađiểmđặc trưngcủamô hìnhThanhtraQuốchộiđốivớitừngkhuvựcquốcgiatrênthếgiới.Điềunàycó ýnghĩaquantrọngchoviệcđánhgiámôhìnhThanhtraQuốchộinàolàphùhợp khi xem xét vận dụng loại thiết chế này ở Việt Nam.

Balà,nghiêncứuvàtìmranhữngđiểmgiốngnhaugiữacácmôhìnhThanh tra Quốc hội trên thế giới góp phần làm rõ bản chất của Thanh tra Quốc hội Có thể ngày nay thiết chế này tồn tại dưới nhiều biến thể khác nhau nhưng những điểm giống nhau chính là yếu tố cốt lõi để cấu thành cơ quan được gọi là Thanh tra Quốc hội, giúp nhận dạng và phân biệt được Thanh tra Quốc hội với các thiết chế khác.

Bốn là, nghiên cứu và tìm ra những điểm khác nhau giữa các mô hình Thanh tra Quốc hội trên thế giới góp phần chứng minh sự đa dạng, linh hoạt trong tổ chức và hoạt động của loại cơ quan này trong thực tiễn Qua đó phảná n h k h ả n ă n g

“ t h í c h n g h i ” c ủ a T h a n h t r a Q u ố c h ộ i v ớ i n h i ề u n ề n c h í n h t r ị p h á p l ý k h á c n h a u , đ á p ứ n g n h u c ầ u c ủ a n h i ề u q u ố c g i a t r ê n t h ế g i ớ i Đ i ề u n à y g i ú p c á c nhàlậpphápcócănc ứđểđánhgiátínhkhả thicủaviệcthànhlập Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam.

Thứ hai, luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách quy mô khả năng áp dụng Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam Đây có thể xem là đóng góp mới vềkhoahọcnổibậtcủaluậnán,cóýnghĩatíchcựctrongviệchoànthiệnbộmáy Nhà nước trên phương diện nâng cao chất lượng kiểm soát quyền lực đối với cơ quan hành chính nhà nước và vấn đề bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân Qua đó góp phần xây dựng thành công mô hình nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013 Điều này thể hiện ở những điểm mới cụ thể sau: Một là, luận án phân tích, chứng minh nhu cầu vận dụng Thanh tra Quốc hộiởVi ệ t Nam bằngvi ệc ch ỉ ranh ữn g ư u điể mkhiápdụng T h a n h t r a Quốc hội trong việc nâng cao chất lượng kiểm soát quyền lực đối với cơ quan hành chính n h à n ư ớ c c ũ n g n h ư đ á p ứ n g m ụ c t i ê u x â y d ự n g c ơ q u a n n h â n q u y ề n q u ố c g i a ở V i ệ t N a m

Hailà,luậnánchỉramộtcáchđầyđủcơsởchínhtrị,pháplýlàmtiềnđềcho việc tiếp nhận Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam.

Ba là, luận án đề xuất mô hình Thanh tra Quốc hội cụ thể được cho là phù hợp với đặc điểm chính trị pháp lý của Việt Nam trên cơ sở đúc rút từ kết qủa nghiên cứu so sánh môhình Thanh traQuốchộicácnướctrên thếgiới.

Bốn là, không chỉ đề xuất mô hình cụ thể, luận án còn đánh giá những khó khăn,tháchthức,sựtácđộngcủaThanhtraQuốchộiđốivớicáccơquantrongbộ máy Nhà nước khi cơ quan này được thành lập ở Việt Nam, cùng với việc đề ra nhữnggiảiphápcụ thểnhằmgiảiquyếtđượcnhữngkhó khăn,thửthách đó.Đây làđiềumàcáccôngtrìnhnghiêncứuđềxuấtvậndụngThanhtraQuốchộiởViệt Nam trước đây ít hoặc chưa đề cập.

Thứ ba, ngoài những đóng góp mới cơ bản về khoa học như đã trình bày, côngtrìnhnghiêncứucònbổsungnhữngphântích,đánhgiámangtínhlýluậnvề cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, mối quan hệ giữa kiểm soát quyền lực nhà nướcvớivấnđềbảovệquyềnconngườitrongnhànướcphápquyềnhiệnđại;chỉ ra những điểm đặc trưng trong tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan hành chínhnhànướcởViệtNam,trêncơsởđóxácđịnhnhữngyêucầumangtínhđặc thùtrongcơchếkiểmsoátquyềnlựcđốivớiloạicơquannày.M ặ t khác,việc luận án phân tích, chỉ ra những hạn chế của pháp luật trong vấn đề kiểm soát quyền lực đối với cơ quan hành chính nhà nước góp phần giúp các nhà lập pháp có thêmcăn cứ để hoàn thiện các quyđịnhpháp luậthiện hành.

Kếtcấucủaluậnán

TìnhhìnhnghiêncứuởnướcngoàivềThanhtraQuốchội

Nghiên cứu vềThanh tra Quốc hộikhông phảilà vấnđề mới tại nhiều nước trên thế giới Số lượng công trình nghiên cứu về cơ quan này tương đối nhiều, đặc biệt là các nước khu vực Bắc Âu như Thuỵ Điển, Phần Lan, Nauy… Tổng hợp các công trình nghiên cứu về Thanh tra Quốc hội ở nước ngoài có thể chia thành hai nhóm: Nhóm 1 Các công trình nghiên cứu Thanh tra Quốc hội với vai trò là cơ quan kiểm soát quyền lực; Nhóm 2 Các công trình nghiên cứu Thanh tra Quốc hội với vai trò là cơ quan nhân quyền quốc gia Cụ thể:

1.1.1 Các công trình nghiên cứu nước ngoài về Thanh tra Quốc hội với vai trò là cơ quan kiểm soát quyền lực

- Sách: “Internetinal ombudsman yearbook”, Vol 1, 1997/ Vol.2, 1999/ Vol 3, 2000, by International Ombudsman Institute and Linda C Reif Đây là dạngsáchđượcinhàngnămvớicáctuyểntậpkhácnhau,chuyêntậphợpcácbài viết của các họcgiảquốc tế vềombudsman.Cuốn 1 gồm11 chuyên đề, nộidung là tìm hiểu chung về ombudsman ở các khía cạnh khác nhau (dưới góc độ làn g h ề n g h i ệ p , l à m ộ t c ơ q u a n , c h ứ c n ă n g c ủ a o m b u d s m a n … ) C u ố n 2 g ồ m

T h a n h t r a Q u ố c h ộ i c ủ a c á c n ư ớ c t r ê n t h ế g i ớ i , l à m c ơ s ở đ ể x â y d ự n g c á c n ộ i d u n g l ý l u ậ n c ũ n g n h ư p h â n t í c h m ô h ì n h c ơ q u a n n à y ở m ộ t s ố q u ố c g i a T u y v ậ y , c á c c h u y ê n đ ề t r o n g b a c u ố n s á c h n à y k h ô n g n g h i ê n c ứ u mộtcáchhệthốngcácmôhìnhthanhtraQuốchộitrênthếgiớimàchủyếu phân tích dưới dạng giới thiệu các vấn đề liên quan đến ombudsman và các nước được đề cập chỉ mang tính chất minh họa.

- Sách: “European Ombudsman – Institutions”, của Gabriele Kucsko – Stadlmayer, published by SpringWienNewYork, Austria, 2008 Công trình được chia làm ba phần phân tích cơ quan Thanh tra Quốc hội của các nước Châu Âu. Trong đó, Phần một phân tích dưới góc độ so sánh pháp luật về Thanh tra Quốc hội ở các nước châu Âu Theo đó, nội dung pháp luật mà các tác giả so sánh bao gồm quy định về tổ chức cơ quan Thanh tra Quốc hội, thủ tục khởi xướng vụv i ệ c ( I n i t i a t i o n o f P r o c e e d i n g s ) , đ ố i t ư ợ n g k i ể m s o á t ( O b j e c t o f C o n t r o l ) , t i ê u c h u ẩ n k i ể m s o á t ( S t a n d a r d o f

- Sách: “The Ombudsman Enterprise and Administrative Justice”, của Trevor Buck, Richard Kirkham và Brian Thompson Published by Ashgate Publishing Limited, Printed and bound in Great Britain by the MPG Books Group, UK, 2011 Cuốn sách gồm 4 phần: phần 1: Khái niệm và lý thuyết về Thanh tra Quốc hội và khiếu nại hành chính; phần 2: Chức năng của Thanh tra Quốc hội; phần 3: Kết luận Tác giả cuốn sách đã cung cấp những nội dungm a n g t í n h l ý l u ậ n v ề T h a n h t r a Q u ố c h ộ i , đ á n h g i á đ ư ợ c x u h ư ớ n g p h á t t r i ể n c ủ a C ơ q u a n t h a n h t r a t r o n g t h ế k ỉ 2 1

T h e o q u a n đ i ể m c ủ a t á c g i ả , T h a n h t r a Q u ố c h ộ i ngày càng khẳng định đượcvị thế của mìnhtrong việcđảmbảotính hiệu quả trong giải quyết khiếu nại hành chính Xét bối cảnh ở Anh, sau hiện tượng suy thoái kinh tế toàn cầu diễn ra năm 2007 – 2010 đòi hỏi dịch vụ công cần phải được tổ chức một cách hợp lý và có khả năng sinh lợi (cost - effective), việc cắt giảmchitiêucôngđượcLiênminhcôngbốnăm2005đòihỏiphảicósựgiám sát chặt chẽ khu vực công Thanh tra Quốc hội đóng vai trò quan trọng trongv i ệ c giảiquyếtcácvấn đềkhiếu nạihành chính,góp phẩn đảmbảo mộtnền quản trị tốt.

-Sách: “The Strengthening the Ombudsman Institution in Asia - Improving

Accountability in Public Service Delivery through the Ombudsman”, của tổ chức

Asian Devolopment Bank, Phillippines năm 2011 Đây là công trình nghiên cứu vềcơquanThanh traởnhữngnướckhu vựcChâuÁ,trongđó cómô hình Thanh tra Quốc hội Cuốn sách đã chỉ ra sự phát triển Thanh tra Quốc hội ở Châu Á tương đối muộn và việc nghiên cứu về loại hình cơ quan này ở khu vực Châu Á cũng ít được học giả nghiên cứu Nguyên nhân của sự thiếu hụt này là do sựn h ậ n t h ứ c c h ư a đ ú n g m ứ c v ề v a i t r ò c ủ a T h a n h t r a Q u ố c h ộ i t r o n g v i ệ c đ ả m b ả o n ề n q u ả n t r ị t ố t , t r o n g k h i đ ó , m ộ t s ự t h ậ t t r á i n g ư ợ c l à l o ạ i c ơ q u a n n à y đ a n g n g à y c à n g đ ư ợ c v ậ n d ụ n g n h i ề u h ơ n ở C h â u Á D ự a t r ê n n h ữ n g k h ả o s á t đ á n h g i á h i ệ u q u ả h o ạ t đ ộ n g c ủ a c h í n h p h ủ c ủ a m ộ t s ố n ư ớ c C h â u Á , đ ồ n g t h ờ i p h â n t í c h t ổ c h ứ c vàhoạtđộngcủacơquan thanhtra ởnhững quốcgianày, công trình đã chỉ ra những yếu tố để cơ quan thanh tra phát huy được vai trò của cơ quan thanh tra trong việc phòng chống tham nhũng, bảo đảm nền quản trị tốt và góp phần bảo vệ quyền con người thông qua kinh nghiệm của một số nước như Pakistan, Hồng Kông, Nhật Bản, Hàn Quốc…trong đó, có thể nói yếu tố độc lập với cơ quan hành chính được coi là yếu tố quan trọng nhất Mặc dù nghiên cứu không phân biệt các mô hình thanh tra, theo đó cũng không đi phân tích sâu sự khác biệt của Thanh tra Quốc hội so với các dạng thanh tra khác nhưng kết quả nghiên cứu của cuốn sách góp phần giúp luận án có thêm các số liệu đánh giá thực tế hiệu quả hoạt động của chính phủ nhiều nước Châu Á, trong đó có Việt Nam và giúp luận án thấy được một số đặc điểm về tổ chức Thanh tra Quốc hộiở C h â u Á

- Luận văn: “A Comparetive Examination between The Ombudsman

Institutions of The EU, The UK, The Sweden and The Turkey” của Yunus Emre Silay, Trường Đại học Luật Westminster, 2013 Công trình gồm 42 trang, chia làm 4 chương: Chương 1 Ủy viên của Nghị viện về hành chính (tại Vương quốc Anh);C h ư ơn g 2 T h a n h t r a Nghị v i ệ n T h ụ y Đ i ể n ; C h ư ơn g 3 T h a n h t r a C h â u Âu; Chương 4 Thanh tra Thổ Nhĩ Kỳ Luận văn đã nghiên cứu mô hình thanht r a t r o n g đ ó c ó T h a n h t r a Q u ố c h ộ i c ủ a m ộ t s ố q u ố c g i a v à k h u v ự c t r ê n c á c p h ư ơ n g d i ệ n : L ị c h s ử h ì n h t h à n h , p h ạ m v i k i ể m s o á t c ủ a c ơ q u a n t h a n h t r a , t h ủ t ụ c v à t h ẩ m q u y ề n t h ự c h i ệ n k h i ế u n ạ i , t h ự c t i ễ n h o ạ t đ ộ n g N h ữ n g đ á n h g i á , p h â n t í c h t r o n g l u ậ n v ă n g ó p p h ầ n c u n g c ấ p c á c s ố l i ệ u , t h ô n g t i n v ề c ơ q u a n T h a n h t r a Q u ố c h ộ i ở m ộ t s ố n ư ớ c t r ê n t h ế g i ớ i

- Bài nghiên cứu “The Ombudsman Institution and The Quality of

Democracy”, của TS P.Nikiforos Diamandouros 6 Nghiên cứu đã chỉ ra mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra trong việc thúc đẩy chất lượng của nền dân chủ Nội dung nghiên cứu gồm: 1 Nguồn gốc và sự lan tỏa của cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới; 2 Dân chủ và pháp quyền; 3 Sự đóng góp của cơ quan thanh tra tới chất lượng của nền dân chủ.

-Bài nghiên cứu “The Relation between Ombudsman and the Courts – The viewpoint of the Venice Commission”, của Gabriele Kucsko –

- Bài nghiên cứu: “The parliamentary ombudsman – withstanding the testo f t i m e”, ed By TSO (the Stationery Office), 2007 Bài nghiên cứu của TS. Richard Kirkham của Khoa Luật Trường Đại học Shefield, gồm 32 trang, trong đó tác giả đã chỉ ra những khó khăn, thách thức mà cơ quan Thanh tra Quốc hội phải đối diện để đảm bảo giải quyết thỏa đáng các khiếu nại của người dân hiện nay Tác giả cho rằng, hiệu quả công việc của thanh tra Quốc hội không chỉ don ỗ l ự c đ ơ n đ ộ c c ủ a c ơ q u a n t h a n h t r a m à p h ả i c ó s ự h ợ p t á c t ừ c á c c ơ q u a n n h à n ư ớ c n h ư Q u ố c h ộ i , h ệ t h ố n g t ư p h á p … Đ ồ n g t h ờ i , t á c g i ả v ẫ n k h ẳ n g đ ị n h t ầ m q u a n t r ọ n g c ủ a v i ệ c t ồ n t ạ i t h i ế t c h ế T h a n h t r a Q u ố c h ộ i

6 Được lấy từ bài thuyết trình trong buổi khai mạc lễ tốt nghiệp trường Khoa học chính trị - Đại học Siena.X e m : https://www.ombudsman.europa.eu/en/speech/en/348truy cập: Ngày 25/5/2017

- Bài nghiên cứu: “How to be a good Ombudsman” của TS Jacob Soderman, bài nghiên cứu được trình bày tại Hội nghị bồi dưỡng nâng cao công chức thanh tra châu Âu năm 2004 tại Marid Theo đó, tác giả đã trình bày nguồn gốc ra đời của cơ quan thanh tra đầu tiên tại châu Âu và sự phát triển các cơq u a n t h a n h t r a ở c á c n ư ớ c L i ê n m i n h c h â u  u , đ á n h g i á t í n h h i ệ u q u ả c ủ a h o ạ t đ ộ n g t h a n h t r a t r o n g v i ệ c k i ể m s o á t c ơ q u a n h à n h c h í n h t h ô n g q u a v i ệ c q u ố c h ộ i b ầ u c ơ q u a n t h a n h t r a n h ằ m đ ả m b ả o s ự đ ộ c l ậ p c ủ a c ơ q u a n t h a n h t r a v ớ i c ơ q u a n h à n h c h í n h

-Sách: “The Danish Ombudsman”, March 1995, ed.by the Danish Ombudsman and the Ministry of foreign affairs Cuốn sách là tài liệu chuyên sâu về ombudsman của Đan Mạch, với 15 chuyên đề, nội dung là các bài nghiên cứu của nhiều tác giả về lịch sử hình thành, vai trò của ombudsman trong việc kiểm soát cơ quan hành chính, mối quan hệ với cơ quan nhân quyền châu Âu, triển vọng phát triển của mô hình này trong tương lai… Cuốn sách đã cung cấp cho luận án các nội dung quan trọng về Thanh tra Quốc hội ở Đan Mạch.

Ngoài ra, một số công trình về kiểm soát quyền lực có đề cập Thanh tra Quốc hội như:

- Sách: “Tool for Parliamentary Oversight - A Comparative Study of 88

National Parliaments” của TS Hironori Yamamoto, Nxb Inter-Parliamentary

Union, 2007 Công trình dưới hình thức nghiên cứu so sánh đã phân tích cơ sở thực hiện quyền giám sát của Nghị viện đối với Chính phủ và đánh giá các công cụ giám sát của của nghị viện của 88 quốc gia Trong đó, tại mục 3.1, Thanh tra Quốc hội được tác giả xác định là một trong những công cụ giám sát của Quốc hội được nhiều nước áp dụng Như vậy, công trình đã phần nào cho thấy, Thanh tra Quốc hội là một trong những phương thức kiểm soát quyền lực của Quốc hội đối với cơ quan hành chính Tuy nhiên, công trình cũng chưa có nhiều phân tích mang tính lý luận về mối quan hệ giữa Thanh tra Quốc hội và Quốc hội trongv ấ n đ ề k i ể m s o á t q u y ề n l ự c

-Sách: “Constitutional and administrative law” của tác giả Hilaire Barnett,Cavendish Publishing Limited, London - Sydney, 2003 (tái bản lần thứ 3) Cuốn sáchgồmcó7phầnvà26chương,nghiêncứutoàndiệnvềphápluậthiếnpháp và hành chính ở Anh trên cơ sở so sánh với các quan điểm, tư tưởng của các học giả về nhà nước và pháp luật trên thế giới Công trình cũng dành một chương để nghiên cứu về Thanh tra Quốc hội của Anh (commissioners for administration:

‘ombudsman’) Công trình đã chỉ ra sự ra đời của Thanh tra Quốc hội ở Anhx u ấ t p h á t t ừ n h u c ầ u k i ể m s o á t q u y ề n l ự c c ũ n g n h ư n h u c ầ u p h á t h u y d â n c h ủ c ủ a n g ư ờ i d â n A n h C ụ t h ể , t r ư ớ c k h i t h i ế t c h ế n à y r a đ ờ i , t h e o t r u y ề n t h ố n g , c ô n g d â n c ó k h i ế u n ạ i v ề q u ả n l ý h à n h c h í n h c ủ a C h í n h p h ủ s ẽ đ ư ợ c g i ả i q u y ế t b ở i t ò a á n h o ặ c c á c c ơ q u a n t à i p h á n h o ặ c t h ô n g q u a c á c t h à n h v i ê n N g h ị v i ệ n , t u y n h i ê n , c á c c á c h t h ứ c n à y c h o t h ấ y c á c p h à n n à n đ ư ợ c g i ả i q u y ế t k h ô n g t h ỏ a đ á n g v à k ế t q u ả l à c ó s ự t h a y t h ế v à b ổ s u n g c ơ c h ế m ớ i đ ể g i ú p c ô n g d â n t h ự c h i ệ n đ ư ợ c q u y ề n n à y đ ó c h í n h l à T h a n h t r a Q u ố c h ộ i 7 Công trình đã cho thấy Thanh tra Quốc hội là một thiết chế bổ sung nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực và phát huy dân chủ ở Anh Tuy nhiên, công trình cũng chỉ phân tích vấn đề này dưới góc độ lịch sử tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Anh chứ chưa có những phân tích đánh giá tổng hợp các vấn đề lý luận liên quan đến Thanh tra Quốc hội.

1.1.2 Các công trình nghiên cứu nước ngoài về Thanh tra Quốc hội với vai trò là cơ quan nhân quyền quốc gia

-Sách: “The Role of National Human Rights Institutrions in Good

Governance and Human Rights Protection” của GS Linda C Reft, Citation: 13

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA QUỐC HỘI VÀ CÁC LOẠI THANH TRA QUỐC HỘI TRÊN THẾ GIỚID Ư Ớ I G Ố C Đ Ộ SOSÁNH

NhữngvấnđềlýluậnvềThanhtraQuốchội

Cần phải thấy rằng,Thanh tra Quốc hội là một dạng cơ quan thanh tra, dù chức năng của Thanh tra Quốc hội hiện nay có thể được xác định ở nhiềup h ư ơ n g d i ệ n k h á c n h a u D o đ ó , đ ể h i ể u c á c h t h ứ c t ổ c h ứ c v à h o ạ t đ ộ n g c ủ a l o ạ i c ơ q u a n n à y , c ầ n p h ả i nắmđượcnhững kháiniệmmang tínhnguồngốcnhưkhái niệm thanh tra và thanh tra nhà nước. a Kháiniệmthanhtra

“Thanh tra” là thuật ngữ có nguồn gốc tiếng Latin: “inspectorate” nghĩa là

“nhìn vào bên trong”,chỉ hình thứcxemxét từ phíabên ngoàivào hoạtđộng của một số đối tượng nhất định 21 Hiện nay, thuật ngữ “thanh tra” đã được giải thích ở nhiều từ điển khác nhau như: Từ điển tiếng Anh định nghĩa “thanh tra” là“hoạt động xem xét một vấn đề gì đó một cách cẩn thận hoặc là việc một cơq u a n đ ế n k i ể m t r a mộttổ chứchaymộtdoanh nghiệp về sựđúngđắnvà tuân thủ pháp luật hay không”; 22 Từ điển tiếng Việt thì giải nghĩa “thanh tra” là hoạtđ ộ n g “ điều tra, xem xét làm rõ sự việc”; 23 Từ điển giải thích từ ngữ Luật học cũng lý giải “thanh tra” chính là “kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của cơ quan, tổ chức, cá nhân và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan, người có thẩm quyền” 24 Bên cạnh đó, dưới góc độ thực hiện quyền lực nhà nước, Giáo trình Luật thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của trường Đại học Luật Hà Nội đã định nghĩa hoạt động thanh tra như sau: Thanh tra là “hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh trađảmnhiệmcónộidunglàviệckiểmtra,xemxét,đánhgiá,kếtluậnchính

22 “Theactoflookingat somethingcarefully,or anofficialvisitto abuildingororganizationtocheckthat everythingiscorrectandlegal”.Xem:http://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/inspection,truycập ngày

23 Từđiểntiếngviệt,Nxb.Khoahọc-xãhội,HàNội,1994,tr.1529.

24 TrườngĐại họcLuậtHàNội,(2010),Từđiểngiảithíchthuậtngữluậthọc,tr.106. thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan,tổchức,cánhân trong quản lýhành chínhnhànướcnhằmphòngngừa,xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợpp h á p c ủ a c á c t ổ c h ứ c , c á n h â n g ó p p h ầ n n â n g c a o h i ệ u l ự c q u ả n l ý n h à n ư ớ c”.

Mộtlà,nộidung của hoạtđộng thanh tralà xemxét,đánh giá mộtviệc hay một vấn đề nào đó của cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong xã hội từ đóđ ư a r a k ế t l u ậ n v ề v i ệ c t u â n t h ủ q u y đ ị n h p h á p l u ậ t h a y t í n h h i ệ u q u ả c ủ a c á c h à n h v i đ ó

Hai là, yêu cầu kĩ thuật của hoạt động thanh tra: Để làm sáng tỏ sự việc, quá trình đánh giá, xem xét trong hoạt động thanh tra đòi hỏi tính cẩn thận, cân nhắc kĩ lưỡng để có thể đưa ra những kiến nghị hợp lý, thuyết phục Do đó, đa phần các cuộc thanh tra áp dụng các hoạt động mang tính nghiệp vụ chuyên môn như điều tra, thu thập và phân tích, xử lý các chứng cứ, tài liệu…

Ba là, mục đích và phạm vi áp dụng hoạt động thanh tralà đảm bảo tính đúng đắn, nghiêm túc và hiệu quả công việc của đối tượng bị thanh tra dựa trên việcxemxéttính tuânthủpháp luậthoặclàcácquy địnhđặtra.Hoạtđộng thanh tra được vận dụng một cách rộng rãi, không chỉ trong phạm vi thực hiện quyền lực nhà nước mà còn hoạt động của các tổ chức trong xã hội Dưới góc độ thực hiện quyền lực nhà nước, thanh tra được xem là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước, đặc biệt là đối với hoạt động quản lý hành chính. b Kháiniệmthanhtranhànước:

Với những tính chất của hoạt động thanh tra như đã đề cập, có thể thấy, cả khu vực công và khu vực tư đều có nhu cầu áp dụng hoạt động thanh tra Do đó, cả Nhà nước và các tổ chức trong xã hội trên thực tế đều có thể thành lập bộp h ậ n h a y c ơ q u a n t h a n h t r a đ ể p h ụ c v ụ n h u c ầ u k i ể m s o á t c ủ a m ì n h

T h u ậ t n g ữ “ t h a n h t r a n h à n ư ớ c ” đ ư ợ c s ử d ụ n g đ ể x á c đ ị n h c h ủ t h ể t i ế n h à n h h o ạ t đ ộ n g t h a n h t r a c h í n h l à c ơ q u a n n h à n ư ớ c c h ứ k h ô n g p h ả i l à c á c t ổ c h ứ c x ã h ộ i H a y c ó t h ể đ ị n h n g h ĩ a t h a n h t r a n h à n ư ớ c c h í n h l àhoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng các biện pháp, cách thức mang tính chuyên môn, nghiệp vụ như điều tra, xem xét, đánh giá các hoạt động của các chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước hoặc các dịch vụ công nhằm phát hiện những vi phạm hoặc ngăn chặn kịp thời các vi phạm bằng cách kiến nghị xử lý hoặc tự mình xử lý theo thẩm quyền.

Thứ nhất, vị trí của thanh tra nhà nước: Như đã phân tích, để hoạt động thanh tra được thực hiện một cách hiệu quả, cơ quan thanh tra cần phải có tính chuyên nghiệp, do đó, cơ quan thanh tra thường được tổ chức dưới dạng là cơ quan chuyên trách Không những vậy, để việc thanh tra được khách quan, cơ quan thanh tra thường được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc độc lập Với khối lượng công việc lớn, thanh tra có thể tổ chức thành hệ thống từ trung ương đến địa phương.

Thứ hai, đối tượng thanh tra nhà nước: Có thể thấy thanh tra nhà nước nhắm tới hai loại đối tượng, trong đó đối tượng chính của hoạt động thanh tra là đối tượng sử dụng quyền lực nhà nước mà chủ yếu là hoạt động quản lý hành chính Sở dĩ đây là đối tượng được nhắm tới nhiều trong việc kiểm soát quyền lực vì quản lý hànhchính tác động rất lớn đến xã hội và người dân và các chủ t h ể t h ự c h i ệ n q u y ề n l ự c n à y l ạ i r ấ t d ễ l ạ m q u y ề n M ặ t k h á c , đ ể k i ể m s o á t q u y ề n l ự c h à n h c h í n h , m ặ c d ù N h à n ư ớ c đ ã c ó n h i ề u c á c h t h ứ c k i ể m s o á t k h á c n h a u , p h ổ b i ế n n h ư c á c hình thứcgiámsát củacơquan quyền lựcđốivới cơ quan hành chính nhà nước hay thông qua cơ chế xét xử của cơ quan toà án đối với cácq u y ế t đ ị n h h à n h c h í n h , h à n h v i h à n h c h í n h … n h ư n g c á c c á c h t h ứ c k i ể m s o á t đ ó v ẫ n c h ư a t h ự c s ự đ á p ứ n g đ ư ợ c nhu cầu kiểmsoát quyền lực đối với các cơ quan quản lý hành chính Cần phải thấy rằng, hoạt động quản lý hành chính rất rộngv à m a n g t í n h c h u y ê n m ô n , n g h i ệ p v ụ , d o đ ó , g i á m s á t t h e o n h ữ n g p h ư ơ n g t h ứ c t h ô n g t h ư ờ n g n h ư x e m x é t b á o c á o c ô n g t á c h a y r à s o á t v ă n b ả n p h á p l u ậ t c ủ a c á c c h ủ t h ể q u ả n l ý h à n h c h í n h t h ự c s ự k h ô n g m a n g l ạ i h i ệ u q u ả c a o t r o n g v i ệ c k i ể m s o á t q u y ề n l ự c Đ ố i v ớ i v i ệ c k i ể m s o á t h o ạ t đ ộ n g q u ả n l ý h à n h c h í n h b ằ n g c ơ c h ế t o à á n c ũ n g g ặ p p h ả i m ộ t s ố h ạ n c h ế n h ư h o ạ t đ ộ n g t ố t ụ n g đ ò i h ỏ i p h ả i t u â n t h e o t r ì n h t ự t h ủ t ụ c r ấ t p h ứ c t ạ p v à b ả n t h â n t o à á n k h ô n g t h ể t ự m ì n h x é t x ử màphảithôngqua hànhvi khởi kiệncủamộttổchức,cá nhânnhất định, do vậy, việc kiểm soátbằng cơ chế toà án tương đối bị độngvà mất nhiều thời gian Như vậy, nhu cầu cần có những phương thức kiểm soát khác có tính chuyên nghiệp và linh hoạt đối với hoạt động quản lý hành chính là một trong những lý do quan trọng để thanh tra nhà nước ra đời.

Bên cạnh đó, đối tượng thanh tra còn có thể là các tổ chức, cá nhân có các hoạt động có khả năng ảnh hưởng lớn đến lợi ích của cộng đồng xã hội như doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước…

Thứ ba, nội dung của thanh tra nhà nước: Thanh tra nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước để thực hiện việc xem xét, đánh giá làm rõ sự việc, từ đóđ ư a r a c á c k i ế n n g h ị h o ặ c t r o n g p h ạ m v i t h ẩ m q u y ề n c ủ a m ì n h c ó t h ể t i ế n h à n h c á c b i ệ n p h á p x ử l ý T r ê n t h ự c t ế , h o ạ t đ ộ n g t h a n h t r a c h ủ y ế u c h ỉ d ừ n g l ạ i ở k ế t l u ậ n v à c ó t h ể đ ư a r a k i ế n n g h ị v ề c á c h t h ứ c x ử l ý s ự v i ệ c

Thứ tư, mục đích của thanh tra nhà nước: Tùy vào cách thức tổ chức cơ quan thanh tra mà mục đích có thể khác nhau, chẳng hạn, ở Việt Nam, cơ quan thanh tranằmtrong cơcấu củacơquan hànhchính thìthanh trađượcxemlàmột khâu trong quá trình quản lý, mục đích là tự kiểm soát nhằm nâng cao hiệu quả hoạtđộngquản lý hành chính Tổ chức thanh tracũng có thểnằmngoàihệ thống cơ quan hành chính với mục đích là kiểm soát từ phía bên ngoài đối với cơ quan hành chính Nhưng mục đích chung của hoạt động thanh tra vẫn là kiểm soát quyền lực để tránh sự lạm quyền của các chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước, bảo vệ quyền lợi chính đáng của người dân.

2.1.1.2 Thanh tra Quốc hội – Loại thanh tra nhà nước nằm ngoài hệ thống cơ quan hành chính Để thực hiện hoạt động thanh tra, các nước trên thế giới thường thành lậpc ơ quan chuyên trách.Căncứvàovịtrívàmốiquan hệcủacơquan thanh tra với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, có thể chia mô hình cơ quan thanh tra làm hai loại cơ bản:

Thứ nhất, mô hình cơ quan thanh tra nằm trong cơ cấu cơ quan hànhc h í n h Mô hình thanh tra được tổ chức nằm trong cơ cấu hệ thống cơ quan hành chính nhưThanh traChính phủ,thanh trachuyênngành đượcthành lậpởcácbộ,các cơ quan hành chính địa phương (Việt Nam), Bộ giám sát hành chính (Trung

NHU CẦU VẬN DỤNG THANH TRA QUỐC HỘI TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ XÂY DỰNG CƠ QUAN NHÂN QUYỀN QUỐC GIA Ở VIỆTNAM

Thực tiễn tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ởV i ệ t N a m h i ệ n n a y v à n h ữ n g y ê u c ầ u đ ặ t r a t r o n g v i ệ c

Trước hết, để xác định được hệ thống cơ quan hành chính, chúng ta cầnp h ả i “ n h ậ n d ạ n g ” đ ư ợ c c ơ q u a n h à n h c h í n h l à g ì , h a y n ó i c á c h k h á c c ơ q u a n h à n h c h í n h t h ự c h i ệ n c ô n g v i ệ c g ì ? C ó q u a n đ i ể m c h o r ằ n g , h à n h c h í n h c ô n g đ ư ợ c h i ể u l à “việc tổ chức, điều hành của tổ chức, các đoàn thể trong việc liên kết các hoạt động riêng lẻ thành hoạt động chung thống nhất có mục tiêu” Với cách hiểu này, hành chính chính là quản lý 115 Như vậy, cơ quan hành chínhđ ư ợ c h i ể u l à c ơ q u a n n h à n ư ớ c , đ ư ợ c t ổ c h ứ c đ ể t h ự c h i ệ n n h i ệ m v ụ q u ả n l ý t r ê n c á c p h ư ơ n g d i ệ n k h á c n h a u c ủ a đ ờ i s ố n g x ã h ộ i T h e o p h á p l u ậ t V i ệ t N a m , ở t r u n g ươngcơquanhànhchínhgồm:Chínhphủđượcxácđịnhlàcơquanhành

115 Nguyễn Thị Thủy, “Hành chính địa phương”, Kỷ yếu hội thảo khoa học:Phạm vi và đối tượng của Luật hành chính hiện đại dưới góc nhìn so sánh với Luật hành chính Việt Nam, ngày 03,04/12/2016, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 12. chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam; 116 các bộ và cơ quan ngang bộ - là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc 117 Ở địa phương, nền hành chính công (hành chính địa phương) được vận hành bởi chính quyền địa phương, trong đó UBND được xác định là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tổ chức ở cấp xã, huyện,t ỉ n h , d o H Đ N D c ù n g c ấ p b ầ u r a , c h ị u t r á c h n h i ệ m t r ư ớ c H D N D c ù n g c ấ p , 118 còn HĐND mặc dù được xếp vào hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước ở địap h ư ơ n g n h ư n g c ơ q u a n n à y c ũ n g đ ó n g v a i t r ò q u a n t r ọ n g đ ể t h ự c h i ệ n h o ạ t đ ộ n g h à n h c h í n h đ ị a p h ư ơ n g , c ù n g

Theo đó, tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính ở ViệtN a m c ó m ộ t s ố đ ặ c đ i ể m s a u :

Một là,cơ quan thực hiện quyền hành pháp đồng thời là cơ quan hànhc h í n h n h à n ư ớ c c a o n h ấ t , t h ậ m chí, có thời kỳ chúng ta quan niệmhành pháp với hành chính là một 120 Do đó, từ Hiến pháp năm 1992 trở về trước đều quy định Chính phủ chỉ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và xác định đó như là chức năng của Chính phủ trong tổ chức bộ máy nhà nước, trong khi đó, chính phủ của nhiều nước được xác định trước hết là cơ quan có chức năng hành pháp Đến giai đoạn dự thảo Hiến pháp năm 2013, các nhà khoa học pháp lý cũng như Nhà nước ta đã có những đổi mới trong quan điểm về quyền hành pháp và quản lý hành chính. Theo đó, hành pháp và hành chính đã có sự phân biệt nhất định,đ a s ố quan điểmcho rằng hành pháp nhấn mạnh tớiyếu tố thực thipháp luậtmột cách chủ động bằng việc hoạch định chính sách quốc gia, còn hành chính chỉ là mộtbiểuhiệncủathựcthiquyền hànhpháp,mangtínhchấp hành,điềuhành.

119 Theo Điều 124 Hiến pháp năm 1992: “Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương ” Hiện nay, HĐND cấu thành chính quyền địa phương: “được tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương ” (khoản Điều 112 Hiến pháp năm 2013).

120 Ví dụ, Từ điển Luật học của Viện khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) xuất bản năm 2006 định nghĩa quyền hành pháp là: “quyền quản lý hành chính nhà nước về mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, quốc phòng, an ninh, đối ngoại… trên phạm vi lãnh thổ quốc gia”, tr 651.

Trên cơ sở đó, Hiến pháp năm 2013 đã quy định Chính phủ bên cạnh là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất còn được xác định là cơ quan thực hiện quyền hành pháp đồng thời bổ sung thẩm quyền cho Chính phủ được chủ động đề xuất chính sách và xây dựng chính sách 121 Dẫu vậy, sự phân biệt này chỉ mang tính tương đối, thực tiễn cho thấy, việc không phân định được quyền hành chính và hành pháp dẫn đến tình trạng không xác định được nhiệm vụ trọng tâm trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ Chẳng hạn, Chính phủ vẫn còn quá chú trọng vào công việc quản lý điều hành mang tính vi mô mà chưa tập trung nhiều đến hoạt động hoạch định chính sách mang tầm vĩ mô.

Hai là,hệ thống cơ quan hành chính có thẩm quyền rất rộng Đây cũng là đặc điểm chung của bộ máy hành chính ở nhiều nước trên thế giới Điều này thể hiện ở chỗ: Các cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật buộc các cơ quan cấp dưới trong hệ thống bộ máy hành chính nhànước,cáctổchứckháctrongxãhội,vàcông dân phảichấp hành, thực hiện Các cơ quan này sau khi ban hành các quyết định hành chính sẽ tiến hành triển khai trên thực tế và có quyền kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật hoặc thành lập các đoàn kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quyết định quản lý Đồng thời, để đảm bảo các quyết định của mình được thực hiện hiệu quả, nghiêm túc, các cơ quan hành chính có quyền áp dụng các biện pháp giáo dục, thuyết phục, khen thưởng, kỷ luật, xử phạt và cưỡng chế khi cần thiết đối với các chủ thể chịu sự quản lý Với thẩm quyền rất lớn cả về phạm vi lĩnh vực đến cách thức thực hiện quyền lực, cơ quan hành chính có sự tác động mạnh mẽ đến đời sống xã hội, quyền lợi của người dânvà điều này dẫn đến việc cơ quan hành chính rất dễ lạm quyền nếu không được kiểm soát chặt chẽ.

Ba là, hệ thống cơ quan hành chính chịu sự kiểm soát chặt chẽ của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội Mức độ kiểm soát giữa Quốc hội với các cơ quan nhà nước phụ thuộc vào hình thức chính thể của nhà nước đó ỞV i ệ t

N a m , v ớ i h ì n h t h ứ c c h í n h t h ể C H X H C N , q u y ề n l ự c t ậ p t r u n g c a o n h ấ t ở Q u ố c h ộ i , v i ệ c k i ể m s o á t c á c c ơ q u a n c ò n l ạ i t r o n g b ộ m á y n h à n ư ớ c n ó i c h u n g v à đốivới hệthốngcơquan hànhchínhnóiriêng càng đượcchútrọng.Quốchội

121 Khoản2Điều96Hiếnphápnăm2013. không chỉ giám sát các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương gồm Chính phủ,cácbộvàcơquan ngang bộmàcòn giámsátcảchínhquyềnđịaphương khi cần thiết, chẳng hạn thông qua hoạt động giám sát theo chuyên đề, Quốc hội có thể giám sát hoạt động hành chính ở địa phương.

Bốn là,tổ chức hệ thống cơ quan hành chính của Việt Nam đang trong giai đoạn cải cách, hướng tới nền hành chính phục vụ Có thể thấy, quản lý hành chính của Việt Nam qua thời gian dài chưa thực sự đảmbảo mục tiêu quan trọng màHiếnphápluônghinhậnlànhànướcđảmbảoquyềnlợicủanhândân,cácquy địnhhànhchínhcònphứctạp,cồngkềnhkhiếnngườidâncảmthấylúngtúng,mệt mỏikhiphảitiếpxúccácthủtụchànhchính.Chínhvìvậy,đổimớinềnhànhchính làyêucầubắtbuộcđểđảmbảoxâydựngnhànướcphápquyền,pháthuydânchủ, bảođảmquyềnconngười,quyềncôngdân.Việccảicáchnềnhànhchínhquốcgia đòihỏicầnphảicósựkiểmsoátchặtchẽđểđánhgiáđượcmứcđộthayđổinhằm đápứngđượccáctiêuchíđãđặtratrongquátrìnhcảicách.Đâykhôngchỉlàyêu cầu của bộ máy hành chính công Việt Nam phù hợp với mục tiêu xây dựng đất nướcmàcònlàxuthếchungcủacácnướctrênthếgiới.

Vớinhững đặc điểm trên đây cho thấy kiểmsoát quyền lực đối với cơ quan hành chính là điều tất yếu Đồng thời, những đặc điểm của hệ thống cơ quan hành chính ở Việt Nam đặt ra những yêu cầu mang tính đặc thù cho cơ chế kiểm soát quyền lực đối với hệ thống cơ quan hành chính Cụ thể:

Thứ nhất, cơ chế kiểm soát hệ thống cơ quan hành chính cần phải đa dạng chủ thể kiểm soát Điều này xuất phát từ nhu cầu kiểm soát của các chủ thể từ phíanhànướcvàxãhội Theo đó, cơ chếkiểmsoát hệ thống cơ quan hành chính đa dạng vì có nhiều chủ thể có nhu cầu kiểm soát hệ thống cơ quan hành chính Trước hết, xuất phát từ chức năng quản lý hành chính, bản thân các cơ quanh à n h c h í n h c ũ n g c ó n h u c ầ u t ự k i ể m s o á t đ ể n ắ m b ắ t v à c h ấ n c h ỉ n h k ị p t h ờ i n h ữ n g s a i p h ạ m c ủ a t r o n g n ộ i b ộ c ủ a h ệ t h ố n g m ì n h D o v ậ y , c ơ c h ế k i ể m s o á t t r o n g v ẫ n l u ô n đ ư ợ c đ ặ t r a đ ố i v ớ i h ệ t h ố n g c ơ q u a n h à n h c h í n h T i ế p đ ế n , n h ư p h â n t í c h ở t r ê n , c ơ q u a n q u y ề n l ự c c ũ n g l à c h ủ t h ể c ó n h u c ầ u k i ể m s o á t h ệ t h ố n g c ơ q u a n h à n h c h í n h , b ở i l ẽ , c á c q u y đ ị n h c ủ a c ơ q u a n l ậ p p h á p p h ầ n n h i ề u đ ư ợ c t r i ể n k h a i v à t h ự c h i ệ n b ở i h ệ t h ố n g c ơ q u a n h à n h c h í n h K h ô n g n h ữ n g vậy, với vai trò là cơ quan đại diện, Quốc hội cần phải kiểm soát hoạt động cơ quan hành chính để đảm bảo quyền lợi cho người dân Đối với cơ quan tư pháp, kiểm soát hệ thống cơ quan hành chính mang tính bị động vì bản thân Toà án không thể tự mình xét xử hành vi hay văn bản hành chính nào nếu không cóh à n h v i k h ở i k i ệ n t ừ c á c c h ủ t h ể k h á c T u y v ậ y , v ớ i v a i t r ò l à c ơ q u a n b ả o v ệ c ô n g l ý , T o à á n c ũ n g đ ó n g g ó p m ộ t p h ầ n t r o n g v i ệ c k i ể m s o á t h ệ t h ố n g c ơ q u a n h à n h c h í n h

Ngoài cơ quan nhà nước, nhu cầu kiểm soát cơ quan hành chính còn đến từ xã hội Có thể nói đây là chủ thể trực tiếp chịu sự tác động của cơ quan hành chính do đó, để bảo vệ quyền lợi của mình, họ cần phải có những công cụ để có thể kiểm soát được hoạt động của cơ quan hành chính So với cơ quan nhà nước, người dân không dễ dàng để có thể kiểm soát được cơ quan hành chính mà khả năng kiểm soát của họ phụ thuộc nhiều vào sự hỗ trợ từ phía nhà nước Chẳng hạn, cơ quan lập pháp cần phải có những quy định rõ ràng về trách nhiệm củac á c c ơ q u a n h à n h c h í n h t r o n g v i ệ c g i ả i t r ì n h , g i ả i q u y ế t k h i ế u n ạ i , t ố c á o ; q u y đ ị n h r õ v ề c á c h t h ứ c t h ự c h i ệ n c á c q u y ề n c ủ a n g ư ờ i d â n l i ê n q u a n đ ế n k i ể m s o á t c ơ q u a n h à n h c h í n h

Thứ hai, kiểm soát cơ quan hành chính đòi hỏi phải có sự chuyên nghiệp Điều này xuất phát từ quy mô và phạm vi thực hiện chức năng của cơ quan hành chính nhà nước Có thể nói trong bộ máy nhà nước đây là loại cơ quan thực hiện khối lượng công việc rất lớn, phạm vi rộng khắp nhất Rất nhiều lĩnh vực muốn đánh giá được hành vi, hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính đòi hỏi chủ thể kiểm soát phải có sự am hiểu nhất định Do vậy, trong các cơ chế kiểm soát đối với hệ thống cơ quan hành chính cần phải có thiết chế đáp ứng được tính chuyên nghiệp trong việc điều tra, đánh giá đối với hoạt động cơ quan hànhc h í n h đ ể c ó t h ể t ự m ì n h t h ự c h i ệ n h o ặ c h ỗ t r ợ c h o c á c c h ủ t h ể k h á c t h ự c h i ệ n v i ệ c k i ể m s o á t đ ố i v ớ i h ệ t h ố n g c ơ q u a n h à n h c h í n h

Thứ ba, kiểm soát cơ quan hành chính đòi hỏi phải có tính linh hoạt Tính linh hoạt được thể hiện ở sự đa dạng hoá phương thức kiểm soát Trong đó, cần có những phương thức kiểm soát mềm dẻo, tránh kiểm soát một cách cứng nhắc,ápđặ t Haynói cách khác,việ ckiể m soát ch ỉ đưaranhững ýk iế n m an g tính khuyến nghị, trên cơ sở đó chủ thể quản lý hành chính tự mình có những hành động mà họ cho là phù hợp để xử lý các vấn đề liên quan Điều này đảm bảo tôn trọng sự chủ động, sáng tạo của các cơ quan hành chính trong hoạt động quản lý hành chính vốn là đặc tính chung của nền hành chính phát triển 122

Thực trạng kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiệnnay

Theo pháp luật Việt Nam, cơ chế kiểm soát hệ thống cơ quan hành chính tương đối da dạng và đầy đủ bao gồm cơ chế kiểm soát nội bộ là hệ thống cơ quan thanh tra, kiểm soát giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cấp dưới, kiểm soát bên ngoài từ phía Quốc hội, Toà án và Viện kiểmsát Ngoài cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính còn chịu sự kiểm soát từ phía người dân thông qua cơ chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc, bên cạnh đó, người dân còn tự kiểm soát cơ quan hành chính thông qua thực hiện một số quyền cơ bản như quyền khiếu nại, tố cáo… Các cơ chế kiểm soát hệ thống cơ quan hành chính ở Việt Nam hiện nay đều có những ưu điểm và hạn chế nhất định, cụ thể:

3.2.1 Kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước thông qua hoạt động giám sát của Quốc hội

Có thể thấy, Quốc hội kiểm soát hệ thống cơ quan hành chính chủ yếut h ô n g q u a chứcnănggiámsát.Chứcnăng giámsátcủaQuốchộiđangngày càng được chú trọng, không chỉ Việt Nam mà đây là xu hướng chung của Quốc hội/Nghị viện của nhiều nước trên thế giới Trong công trình nghiên cứu khoa học cấp Bộ của TS.Nguyễn Sỹ Dũng về “Tổ chức và hoạt động của Quốc hộim ộ t s ố n ư ớ c t r ê n t h ế g i ớ i ” b ả o v ệ n ă m 2 0 0 1 , c h ủ n h i ệ m Đ ề t à i đ ã c h ỉ r a n h ữ n g t h a y đ ổ i v ề n h ì n n h ậ n c á c c h ứ c n ă n g c ủ a Q u ố c h ộ i t r o n g t h ờ i k ỳ h i ệ n đ ạ i : N ế u t h e o c á c h n h ì n t r u y ề n t h ố n g , c h ứ c n ă n g q u a n t r ọ n g n h ấ t c ủ a Q u ố c h ộ i c h í n h l à l ậ p p h á p , t h ế n h ư n g , h i ệ n n a y , c h ứ c n ă n g n à y d ư ờ n g n h ư k h ô n g p h ả i l à c h ứ c

122 Đặctính chung của hànhchínhphát triểnlàchútrọngđến hiệuquả của hoạt động quảnlý, khôngđặt nặng việc kiểm soát chu trình, phương pháp mà quan tâm trước hết đến mục đích có đạt được hay không…Nếun h ư t r o n g n ề n h à n h c h í n h t r u y ề n t h ố n g , c á c n h à h à n h c h í n h c h ủ y ế u l à l à m n h i ệ m v ụ t h i h à n h m ệ n h l ệ n h v à l à m theo các quy tắc có sẵn thì ngày nay với tư các là nhà quản lý, họ phải tính toán, dự đoán, sáng tạo, năng động để đạt được mục tiêu Xem: Đoàn Trọng Truyến(1999),So sánh hành chính các nước Asean, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 60 năngđượcđánh giálàquan trọng nhấtmànổilênchứcnăng giámsát.Tácgiảđã lấy một số nhận định của các học giả tiêu biểu trên thế giới để minh chứng cho điều này: 123

- Từ thập niên 60 của thế kỷ 20, nhà luật học người Anh K.Wheare đã nhận thấy xu hướng: “Xét từ góc độ một biểu thức tuyệt đối thì thẩm quyền của Nghị viện được tăng lên Nhưng nếu xétso với nhánh quyền lực lập pháp thì những thẩm quyền đó trong phần lớn các trường hợp bị giảm sút".

- K.Wheare có cái nhìn tương tự: "Nghị viện, Quốc hội và những cơ quan tương tự thường được gọi là "cơ quan lập pháp" nhưng phần lớn thời gian những cơquan này không giành cho việc thực hiện chức năng lập pháp. Một trong những chức năng quan trọng nhất - phê phán nhánh quyền lực hành pháp Những cơ quan đó cũng thảo luận những vấn đề lớn của xã hội. Chúng tạo thành cuộc đại nghị của quốc gia".

- J.Blondel đánh giá chức năng của Nghị viện từ góc độ khác Ông lập luận: từ thời của J.Locke đến nay, đã trở thành tiền đề khi khẳng định chức năng của Nghị viện là ban hành luật Tuy vậy, Locke và Montesquieu sống trong xã hội mà ở đó nhà nước chỉ quan tâm rất ít hoặc không hề quan tâm đến các vấn đề xã hội Trong những điều kiện hiện nay, khi đời sống xã hội trởnênphức tạp hơn vàdo đó việcđiều tiếtbằngpháp luậtcũng trởnên phức tạp hơn, cần phảitiếp cận vấn đềđánh giá chức năng của Nghị viện từ gócđộ mới. Nghị viện không thể làm luật trong mọi lĩnh vực.Quan trọng là mức độ tham gia của Nghị viện vào quá trình tìm kiếm, đưa ra quyết định, là mức độ ảnh hưởng củaNghị viện đốivớinhững biến đổi củaxãhội.Nghịviện không làm luật hiểu theo nghĩa đầy đủ của từ Khẳng định Nghị viện làm luật có nghĩa là không công nhận một điều rằng phần lớn luật đều được chuẩn bị ở mức độ kỹ thuật Cũng như vậy, không hợp lý khi chờ đợi ở Nghị viện sự tham gia vào mọi chi tiết hình thành, bãi miễn Chính phủ Chức năng của Nghị viện - làm một kênh liên kết giữa dân chúng và quyền lực hành pháp, quađóxã hộimớithamgiađượcvàoquátrìnhthôngquacácquyếtđịnhvà

123 TS.Nguyễn SỹDũng(2001),Tổ chứcvà hoạtđộng của Quốchộiởmộtsố nướctrên thế giới, Đềtài khoa học cấp bộ, Hà Nội, tr.47. kiểm soát quyền lực hành pháp Nghị viện là kênh giao tiếp và gây áp lực quan trọng Và nếu phân tích Nghị viện từ quan điểm này - J.Blondel kếtl u ậ n - N g h ị v i ệ n n g à y n a y k h ô n g t h ể đ á n h g i á l à k h ô n g đ á n g k ể h a y k h ô n g c ò n ý n g h ĩ a Ở Việt Nam, giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước được Hiến pháp ghi nhận là một trong các chức năng của Quốc hội Theo quy định phápl u ậ t h i ệ n h à n h , c h ủ t h ể c h ị u s ự g i á m sát củaQuốchội là rất rộng - toàn bộ các cơ quan nhà nước, thậm chí là cả chính các cơ quan thuộc cơ cấu của Quốc hội Nhưng thực tế cho thấy đối tượng giám sát của Quốc hội chủ yếu là hệ thống cơ quan hành chính, đặc biệt là Chính phủ Lý giải cho điều này, tác giả Nguyễn Sĩ Dũng lập luận rằng,trướchếtvềthứtựưutiên,giámsátChínhphủlàquan trọng nhất, trong khiđó cácthiếtchế nhưnguyên thủquốc gia,tư pháp và chính quyền địa phương đều không nên giám sát 124 Nguyên nhân của những điều trên là nằm ở vai trò biểu tượng của nguyên thủ quốc gia, tính độc lập của tư pháp và tính tự quản của chính quyền địa phương Thực tiễn của các nước cũng cho thấy, hoạt động giám sát của Quốc hội đối với cơ quan hành chính là chủ yếu với các hình thức giám sát đa dạng, phức tạp, đặc biệt là ở những nước áp dụng sâu sắc học thuyết phân chia quyền lực, đòi hỏi sự kiềmchế, đối trọng giữa các nhánh quyền như Hoa Kỳ là một ví dụ điển hình 125 Theo Luật hoạt động giámsát của Quốchộivà HĐND năm 2015,Quốc hội giám sát cơ quan hành chính nhà nước bằng những phương thức sau:

Thứ nhất, Quốc hội giám sát tối cao đối với bộ máy hành chính ở trung ương, bao gồm: Chính phủ, các bộ và cơ quan ngang bộ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ 126 Hoạt động giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội với các hình thức: xét báo cáo công tác của Chính phủ; xem xét các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, cáct h à n h v i ê n c ủ a

124 Nguyễn SĩDũng (2016), “ Giámsát của Qu ốc hội:Vấn đ ề khái ni ệm ”,T ạp ch í Ti aSáng,số 1 4, ngày 20 /7/2016.

125 Nguyễn AnhHùng (2002),“Chức năng, thẩm quyền và hoạt động giám sát hànhpháp của Quốchội Mỹ”,Tạp chí châu Mỹ ngày nay, số 11, tr 3.

126 Điểmakhoản1Điều4LuậthoạtđộnggiámsátcủaQuốchộivàHĐNDnăm2015. dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái vớiH i ế n p h á p , l u ậ t , n g h ị q u y ế t c ủ a Q u ố c hội; xemxét việc trả lời chất vấn các thành viên của Chính phủ; lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm các thành viênc ủ a C h í n h p h ủ ; 127 ngoài ra, Quốc hội có thể giám sát chính quyền địa phương thông qua xem xét báo cáo giám sát theo chuyên đề.

Thứ hai, Quốc hội giám sát bộ máy hành chính thông qua các cơ quan chuyên môn của Quốc hội Theo pháp luật hiện hành, các cơ quan chuyên môn của Quốc hội từ UBTVQH đến các Ủy ban và Hội đồng dân tộc đều thực hiện hoạt động giám sát theo yêu cầu phân công của Quốc hội Trong đó, UBTVQH với vai trò là cơ quan thường trực của Quốc hội, do vậy, thực hiện nhiều hoạt động giám sát giúp Quốc hội khi Quốc hội không họp 128 Bên cạnh đó,U B T V Q H c ò n t i ế n h à n h h o ạ t đ ộ n g g i á m s á t t h e o t h ẩ m q u y ề n c ủ a m ì n h đ ố i v ớ i b ộ m á y h à n h c h í n h c ô n g t h ô n g q u a c á c h ì n h t h ứ c : G i á m s á t c h u y ê n đ ề ; x e m x é t b á o c á o h o ạ t đ ộ n g c ủ a H ộ i đ ồ n g n h â n d â n c ấ p t ỉ n h ; x e m x é t n g h ị q u y ế t c ủ a H ộ i đ ồ n g n h â n d â n c ấ p t ỉ n h c ó d ấ u h i ệ u t r á i v ớ i H i ế n p h á p , l u ậ t , v ă n b ả n q u y p h ạ m p h á p l u ậ t c ủ a c ơ q u a n n h à n ư ớ c c ấ p t r ê n ; g i á m s á t v i ệ c g i ả i q u y ế t k h i ế u n ạ i , t ố c á o c ủ a c ô n g d â n ; g i á m sát việc giải quyết kiến nghị của cử tri; kiến nghị việcbỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn 129

Các Ủy ban hoạt động thường xuyên và Hội đồng dân tộc cũng thực hiện một số hoạt động giám sát trong phạm vi lĩnh vực mình phụ trách trên cơ sởp h â n c ô n g c ủ a Q u ố c h ộ i v à U B T V Q H t h ô n g q u a n h ữ n g h ì n h t h ứ c :

T h ẩ m t r a b á o c á o c ủ a C h í n h p h ủ t h u ộ c l ĩ n h v ự c H ộ i đ ồ n g d â n t ộ c , Ủ y b a n c ủ a Q u ố c h ộ i p h ụ t r á c h h o ặ c t h e o s ự p h â n c ô n g c ủ a Ủ y b a n t h ư ờ n g v ụ Q u ố c h ộ i ; g i á m s á t v ă n b ả n q u y p h ạ m p h á p l u ậ t c ủ a C h í n h p h ủ , T h ủ t ư ớ n g C h í n h p h ủ , g i á m s á t n g h ị q u y ế t l i ê n t ị c h g i ữ a ChínhphủvớiĐoàn Chủ tịch Ủyban trung ương Mặttrận

Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; giúp Quốc hội tổ chức thực hiện quyền giám sát tối cao theo sự phân công của Quốc hội; giám sát chuyên đề; tổ chức hoạt động giảitrìnhnhữngvấnđềthuộclĩnhvựcHội đồngdântộc, ỦybancủaQuốchội

129 Khoản4,5,6,7,10Điều22LuậthoạtđộnggiámsátcủaQuốchộivàHĐND năm2015. phụ trách Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân. Kiếnnghị vềviệcbỏ phiếu tín nhiệmđốivới ngườigiữchứcvụ do Quốchộibầu hoặc phê chuẩn.

Ngoàira,Quốc hộicòn thựchiệnhoạtđộng giámsátthông qua Ủyban lâm thời được thành lập để điều tra một vụ việc nhất định, đây là điểm mới của tổ chức Quốc hội 130

Thứ ba, Quốc hội giám sát bộ máy hành chính công thông qua hoạt động giám sát của cá nhân đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội Theo đó, cá nhân đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn các thành viên của Chính phủ; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; Đoàn đại biểu Quốc hội giám sáttheo chuyên đề tổchức,thihành phápluậttạiđịaphương;giámsátgiảiquyết khiếu nại, tố cáo của công dân 131

Có thể thấy, hiện nay Quốc hội thực hiện chức năng giám sát với những phương thức đa dạng Một số hình thức giám sát đã có sự đổi mới như bổ sung quy định về trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước chịu giám sát, có tranh luận trong hoạt động chất vấn của các đại biểu Quốc hội đối với những vấn đề mà việc trả lời chất vấn chưa thỏa mãn yêu cầu, bước đầu ghi nhận hình thức giám sát thông qua hoạt động điều tra của Ủy ban lâm thời… Ngoài ra, Luật giám sát của Quốc hội và HĐND hiện hành còn nâng cao ý thức, trách nhiệmc ủ a c á c c h ủ t h ể c h ị u s ự g i á m s á t b ằ n g c á c q u y đ ị n h v ề t r á c h n h i ệ m c ủ a c á c c h ủ t h ể n à y n h ằ m đ á p ứ n g c á c y ê u c ầ u t r o n g q u á t r ì n h t h ự c h i ệ n h o ạ t đ ộ n g g i á m s á t c ủ a Q u ố c h ộ i Đ i ề u n à y đ ã p h ầ n n à o n â n g c a o c h ấ t l ư ợ n g h o ạ t động giámsát của Quốc hội trong thời gian qua Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm thì hoạt động giámsátcủaQuốchộiđốivớihoạtđộng nhànước nóichung và hành chính công nóiriêngởmộtphươngdiệnnàođóvẫnchưathựcsựhiệuquả Báocáocôngtác nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đã chỉ ra những điểm còn hạn chế trong hoạt động giám sát của Quốc hội: “Hoạt động giám sát chưa xác định rõ ràng trách nhiệm của các chủ thể có liên quan đến các vấn đề được giám sát, chưa kiến nghị các biệnpháp xửlýthíchhợpnênhiệuquảchưa cao.Nộidungmộtsốbáo cáogiám

130 Xem:Đỗ MinhKhôi(2013),“Ủybanlâmthời– Nhữngvấn đềlýthuyếtvàthựctiễn”,Tạp chíNghiên cứu lập pháp, số 17.

CơchếbảovệquyềnconngườiởViệtNamhiệnnay

Theo Điều3 Hiến pháp năm 2013, Nhà nước “công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân”, trên cơ sở đó,việc bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân ở Việt Nam là trách nhiệm của Nhà nước, được thể hiện thông qua nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, chẳng hạn, Hiến pháp 2013 quy định rõ Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấp dứt hiệu lực điều ước quốc tế về quyền con người 170 cho thấy tầm quan trọng của vấn đề này chỉ có thể giao cho Quốc hội – cơquanquyềnl ực nhànướccaonhất quyếtđịnh;Chính phủ,Toàán vàViện

170 Khoản14Điều70Hiếnpháp2013 kiểm sát cũng được Hiến pháp bổ sung nhiệm vụ bảo vệ quyền con người 171 B ê n c ạ n h đ ó , N h à n ư ớ c c ũ n g đ ặ c đ ị n h m ộ t s ố c ơ q u a n , t ổ c h ứ c t h ự c h i ệ n c ô n g t á c c h u y ê n s â u t r o n g l ĩ n h v ự c n h â n q u y ề n n h ư :

- BanChỉđạovề nhânquyềnthuộc Chínhphủ, hệ thốngBanchỉ đạo nhân quyền tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

- Ủy ban quốc gia vì sự tiến bộ của phụ nữ Việt Nam, hệ thống Ban vì sự tiến bộ của phụ nữ các bộ, ngành, các cấp hành chính tỉnh, huyện, xã;

- VụTrẻ em, Vụ B ì n h đẳnggiới(Bộ L a o động-

- Viện Nghiên cứu quyền con người thuộc Học viện chính trị quốc gia

Mặc dù nhà nước ta luôn quan tâm đến vấn đề quyền con người và ý thức được trách nhiệm của nhà nước trong vấn đề bảo vệ và bảo đảm quyềnc o n n g ư ờ i T u y v ậ y , v ớ i q u y đ ị n h n h ư h i ệ n n a y t h ì c ơ c h ế b ả o v ệ q u y ề n c o n n g ư ờ i ở V i ệ t N a m v ẫ n c ầ n p h ả i t i ế p t ụ c đ ư ợ c h o à n t h i ệ n H a y n ó i c á c h k h á c , c h ú n g t a c ầ n c ó

171 Khoản6Điều96,Khoản3Điều102,Khoản3 Điều107Hiếnpháp2013

172 Lã KhánhTùng,tlđd,tr.107 quyền con người.173K ể c ả n h ữ n g n ư ớ c m à b ả n t h â n Q u ố c h ộ i , C h í n h p h ủ , T o à á n … c ó t h ể r ấ t t í c h c ự c t r o n g v ấ n đ ề b ả o v ệ q u y ề n c o n n g ư ờ i t h ì n h ữ n g q u ố cg i a n à y v ẫ n c ó

KHẢ NĂNG XÂY DỰNG CƠ QUAN THANH TRA QUỐCH Ộ I ỞVIỆTNAM

CơsởchínhtrịchoviệcthànhlậpThanhtraQuốchộiởViệtNam

Việc hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung và thành lập Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam nói riêng cần phải dựa trên đường lối, chủ trương của Đảng Quan điểm của Đảng về kiểm soát quyền lực và vấn đề bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là cơ sở chính trị quan trọng để đánh giá liệu Thanh tra Quốc hội có thể được tiếp nhận ở Việt Nam hay không.

Có thể nói, ngay từ thời kỳ đầu xây dựng nhà nước dân chủ, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đề ra tư tưởng về kiểm soát quyền lực nhà nước trong quá trình xây dựng bộ máy nhà nước 182 Mặc dù vậy, vấn đề kiểm soát quyền lực xuất hiện trong cương lĩnh của Đảng chỉ mới bắt đầu từ Cương lĩnh phát triển đất nước năm 1991 Mặc dù nội dung của Cương lĩnh không đề cập thuật ngữ “kiểm soát quyềnl ự c ” n h ưn g đ ã n ê u r a m ộ t s ố n g u y ê n t ắ c p h á p q u y ề n đ ể x â y d ự n g nhà

182 Xem nội dung tư tưởng Hồ Chí Minh về kiểm soát quyền lực nhà nước:http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/xay-dung-dang/2017/44616/Yeu-cau-thuc-hanh-co-che-kiem-soat-quyen-luc-nha-nuoc.aspx,truy cập ngày 5/5/2019. nước như: Nhà nước định ra các đạo luật nhằm xác định các quyền công dân và quyền con người, quyền đi đôi với nghĩa vụ và trách nhiệm;Nhà nướcta phải có đủ quyền lực và đủ khả năng định ra luật pháp và tổ chức, quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật; Nhà nước Việt Namthống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp,v ớ i s ự phân công rành mạchba quyền đó 183 Với việc nhấn mạnh nguyên tắc nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, bước đầu ghi nhận sự phân công rõ ràng giữa các nhánh quyền lực phần nào cho thấy vấn đề kiểm soát quyền lực ngày càng được Đảng xem xét, chú trọng cả về mặt lý luận và thực tiễn Trước hết, Đảng đã thẳng thắn nhận định một trong những hạn chế của công tác lý luận là về nhận thức chưa làm sáng tỏ được vấn đề kiểm tra,g i á m sátquyền lực,bảo đảmquyền lựckhông bịthahoávàbịlạmdụng;chưacó nhận thức đầy đủ về vấn đề làm sao để tránh chồng chéo cũng như tránh lạm quyền tronghoạtđộngcủacáccơquannhànước,vềcơchếbảođảmquyềnkiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của Nhà nước 184 Nhận thức được hạn chế đó, Đảng đã tạo điều kiện để đẩy mạnh công tác nghiên cứu và đề ra các giải pháp để hạn chế việc tha hóa quyền lực, tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước Kết quả là thuật ngữ “kiểm soát” quyền lực đã được Đảng ghi nhận một cách rõ ràng trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) Cương lĩnh đã khẳng định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”; tổ chức và hoạt động của Nhà nước dựa trên một trong những nguyên tắc nền tảng:“Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” So với Cương lĩnh năm 1991, Cương lĩnh mớiđã bổ sung hai nội dung: “xây dựng nhà nước pháp quyền

XHCN”và“kiểmsoátgiữacáccơquantrongviệcthựchiện cácquyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Tiếp đó, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2020 liên hệ một cách trực tiếp hơn giữa vấn đề kiểm soát quyền lực và cơ chế kiểm soát quyền lực Chiến lược nhấn mạnh quan điểm “hoàn thiện cơ chế để tăng cường kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành

183 NghịquyếtĐạihộiđạibiểutoànquốclầnthứVIIcủaĐảng:Thôngqua Cươnglĩnhxâydựngđấtnước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, ngày 27/6/1991, xem tạiwww.dangcongsan.vn.

184 BanchỉđạotổngkếtlýluậncủaBanchấphànhtrungương(2005),Báocáotổngkếtmộtsốvấnđềlý luận – thực tiễn qua 20 năm đổi mới (1986-2006) , Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 117. pháp và tư pháp” 185 như một giải pháp để hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân 186 Triển khai các tư tưởng về kiểm soát quyền lực nhà nước một cách cụ thể hơn nữa, Báo cáo chính trị của Đại hội đại biểu Đảng Cộng sản toàn quốc lần thứ XI đã đặt ra một số phương hướng, nhiệm vụ cụ thể cho nhiệm kỳ XI (2011-2016) là “nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” 187

Riêngt r o n g V ă n k i ệ n Đ ạ i h ộ i X I I , n h ữ n g n ộ i d u n g l i ê n q u a n đ ế n “ k i ể m s o á t q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c ” t i ế p t ụ c đ ư ợ c l à m rõ v à c ụ t h ể h ó a V ă n k i ệ n n h ấ n m ạ n h v i ệ c“ x á c đ ị n h r õ c ơ c h ế p h â n c ô n g , p h ố i h ợ p t h ự c t h i q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c , n h ấ t l à c ơ c h ế k i ể m s o á t q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c ” v à “ h o à n t h i ệ n t i ê u c h í đ á n h g i á v à c ơ c h ế k i ể m t r a , g i á m s á t , k i ể m s o á t v i ệ c t h ự c t h i c ô n g v ụ ” 188 Điều đóchothấynhucầutolớncủaviệctiếptụckhẳngđịnhvàlàmrõsựcầnthiết của kiểmsoátquyềnlựcnhànước nhằmtiếntới xâydựngvà vậnhànhcơchế kiếmsoátquyền lựcmột cách hiệu quảnhất Tất cả những điều này lànhằmtăng cườnghiệuquảcủaNhànước,phụcvụ mụctiêu xây dựng nhànướcpháp quyền. SựpháttriểntrongđườnglốicủaĐảngvềxâydựngbộmáynhànướcnói chung và vấn đề kiểm soát quyền lực nói riêng có ý nghĩa vô cùng quan trọng.Đ â y là tưt ưởng nềntả ng đ ể NhànướcViệt Namnhìnnhận vấ n đềkiể msoát quyềnl ự c n h à n ư ớ c m ộ t c á c h q u y m ô h ơ n , t o à n d i ệ n h ơ n M ặ c d ù t r ư ớ c k h i Đ ả n g đ ề r a v ấ n đ ề k i ể m s o á t q u y ề n l ự c m ộ t c á c h r õ r à n g t r o n g c á c v ă n k i ệ n c h í n h t r ị củamình thìtổchứcbộmáycủachúng tađươngnhiên đãcó những yếu tố của kiểm soát quyền lực thông qua những biểu hiện như: Quốc hội giám sát tổ chứchoạtđộngbộmáynhànước,Việnkiểmsátkiểmsátviệctuântheopháp

186 Trườ ng Đại họcL u ậ t H à Nội , G i á ot r ì n hL u ật hi ến phápVi ệt Nam ,Nx b C ô ng annhân dân, HàNộ i , 2017, t r.675.

187 Báo cáo chính trị của Ban chấp hành trung ương Đảng khoá X tại Đại hội đại biểuđảng toàn quốc lần thứ

188 Đảng Cộng sản ViệtNam (2016),Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII,Nxb Chính trị quốcg i a , H à N ộ i , t r 1 8 1 luật của các cơ quan nhà nước, 189 thành lập cơ quan thanh tra trong hệ thống cơ quan hành chính… Bởi lẽ, ngay từ khi dành chính quyền từ tay thực dân Pháp, Đảng ta đãxác định sẽ xây dựng nhànướcdân chủ kiểu mới thì yếu tố kiểmsoát quyền lực là điều không thể thiếu để xây dựng thành công nhà nước dân chủ.T u y v ậ y , t h ự c t i ễ n c h o thấy,việckiểmsoátquyền lựcgiữa các cơquan nhànước chưa có sự liên kết, chưa nhìn nhận cơ chế kiểm soát quyền lực một cách bàib ả n , t o à n d i ệ n D o đ ó , v ấ n đ ề k i ể m s o á t q u y ề n l ự c ở V i ệ t N a m v ẫ n c h ư a t h ự c s ự h i ệ u q u ả , m i n h c h ứ n g l à h i ệ n t ư ợ n g l ạ m q u y ề n , t h a m ô , t h a m n h ũ n g t r o n g t h ự c h i ệ n q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c v ẫ n c ò n p h ổ b i ế n , t á c đ ộ n g k h ô n g n h ỏ đ ế n n i ề m t i n c ủ a n h â n d â n đ ố i v ớ i c h í n h q u y ề n

Việc đưa nội dung kiểm soát quyền lực nhà nước vào Cương lĩnh và cácv ă n k i ệ n c h í n h t r ị k h á c c ủ a Đ ả n g t h ể h i ệ n Đ ả n g đ ã n h ậ n t h ứ c s â u s ắ c v ề t ầ m q u a n t r ọ n g c ủ a k i ể m s o á t q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c , x e m đ â y l à y ế u t ố k h ô n g t h ể t h i ế u đ ể đ ạ t đ ư ợ c m ụ c t i ê u x â y d ự n g đ ư ợ c n h à n ư ớ c p h á p q u y ề n x ã h ộ i chủ nghĩa, của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân Đảng đã chỉ ra được mối quan hệ giữap h á t h u y c h ủ q u y ề n n h â n d â n v ớ i m ụ c t i ê u x â y d ự n g n h à n ư ớ c p h á p q u y ề n g ắ n v ớ i y ế u t ố k i ể m s o á t q u y ề n l ự c T r ê n c ơ s ở đ ư ờ n g l ố i đ ổ i m ớ i c ủ a Đ ả n g t r o n g x â y d ự n g b ộ m á y n h à n ư ớ c n ó i c h u n g v à k i ể m s o á t q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c n ó i r i ê n g , đặtratráchnhiệmcủaNhànướctacần phảitiến hành hoànthiệnpháp luật cũng như từng bước xây dựng một cách có hệ thống cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay 190

4.1.2 Quan điểm của Đảng về vấn đề thúc đẩy và bảo vệ quyền con người, quyền công dân

Trước hết, có thể khẳng định Đảng ta luôn coi trọng và đề cao quyền con người, quyền con người là thành quả và khát vọng chung của nhân loại đồng thời, Đảng luôn cónhững phương hướng, đường lốiđể thúcđẩy và bảo vệquyền con người, quyền công dân ở Việt Nam Đảng chỉ rõ:“Quyền con người làt h à n h quảcủacuộcđấutranhlâudàiquacácthờiđạicủanhândânlaođộngvà cácdân tộcbịápbứctrênthếgiớivà cũng làcuộcđấutranh củaloàingườilàm

189 Theo Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992; Kể từ Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 đến Hiến pháp năm 2013, chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát thu hẹp chỉ kiểm sát hoạt động tư pháp.

190 Xemthêm:http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?ItemID"57,truycậpngày5/5/2019. chủ thiên nhiên, qua đó, quyền con người trở thành giá trị chung của nhân loại” 191 Từ đó Đảng chỉ đạo“kế thừa và phát huy những truyền thống văn hoá tốt đẹp của tất cả các dân tộc trong nước, tiếp thu những tinh hoa văn hoá nhân loại, xây dựng một xã hội dân chủ, văn minh vì lợi ích chân chính về phẩm giá con người” 192 Đảng ta cũng đã thấy được mối quan hệ mật thiết giữa quyền con người thống nhất với quyền dân tộc cơ bản, nhân quyền không được cao hơn chủ quyền Đây là nguyên tắc bất di, bất dịch, xuyên suốt Đảng ta cho rằng, sự nghiệp giải phóng con người, đưa lại các quyền tự do cá nhân gắn liền với sự nghiệp giải phóng dân tộc, giải phóng giai cấp, cải tạo xã hội cũ Bài học “nước mất - nhà tan” đã trở thành chân lý của dân tộc Việt Nam được đúc rút qua lịch sử hàng ngàn năm dựng nước và giữ nước Qua kinh nghiệm đấu tranh cách mạng, Đảng ta khẳng định rằng, chỉ ở một nước độc lập thực sự, chỉ dưới chế độ xã hội chủ nghĩa, quyền con người mới được thực thi đầy đủ và có điều kiện để đảm bảo một cách chắc chắn Đấu tranh chống các thế lực thực dân, phong kiến, giành độc lập dân tộc cũng là nhằm giành quyền tự do cho cá nhân Chủ tịch Hồ Chí Minh dạy rằng, nếu nước độc lập mà dân không được hưởng hạnh phúc, tự do thì độc lập cũng chẳng có ý nghĩa gì Chủ quyền quốc gia hay quyền dân tộc tự quyết và quyền con người tuy là những phạm trù khác nhau nhưng có mối quan hệ mật thiết và thống nhất với nhau Thực thi quyền con người phải dựa trên cơ sở ưu tiên bảo vệ quyền dân tộc tự quyết, chủ quyền quốc gia Nếu dân tộc không được độc lập, chủ quyền quốc gia không được xác lập thì không có quyền con người.

Quyền con người ở Việt Nam được thể hiện trong quyền và nghĩa vụ công dân, thực hiện quyền con người gắn liền với quá trình thực hiện dân chủ hoá xã hội. Cương lĩnh của Đảng chỉ rõ, dân chủ gắn liền với công bằng xã hội phải được thể hiện trong thực tế cuộc sống trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội thông qua hoạt động của Nhà nước do nhân dân cử ra và bằng hình thức dân chủ trực tiếp; dân chủ đi đôi với kỷ luật, kỷ cương, phải được thể chếhoábằng pháp luậtvà đượcpháp luậtđảmbảo.Quyền con ngườilà sự thống

192 CươnglĩnhCáchmạngcủaĐảngcộngsảnViệtNam,Nxb.ChínhtrịQuốcgia,HàNội,1998,t r 120. nhất giữa quyền và nghĩa vụ công dân, giữa quyền, lợi ích cá nhân với quyền và lợi ích cộng đồng Các quyền và lợi ích của công dân nước ta luôn được gắn với nhau, được quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật Công dân Việt Nam được thực hiện các quyền tự do cá nhân mà pháp luật không cấm nhưng quyền tựdo cánhân không đượcxâmphạmquyền và lợiíchhợppháp củangười khác và cộng đồng, không được thực hiện các hành vi gây nguy hại đến an ninh quốc gia và trật tự luật pháp xã hội chủ nghĩa.

Dựa trên quan điểm bảo đảmquyền con người vừa là mục tiêu, vừa là động lực của cách mạng Việt Nam, nhiều năm qua, Đảng và Nhà nước đã thực thi nhiều chính sách đảm bảo quyền con người và đã thu được nhiều thành tựu quan trọng, đưa đất nước ta tiến dần đến mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”, góp phần vào cuộc đấu tranh chung của nhân loại vì mục tiêu hoà bình và tiến bộ xã hội Việt Nam đã tham gia hầu hết các điều ước quốc tế về quyền con người như: Công ước quốc tế về xoá bỏ mọi hình thứcp h â n b i ệ t v ớ i p h ụ n ữ

Như vậy, mặc dù các văn kiện của Đảng chưa chỉ rõ việc áp dụng CQNQQG ở Việt Nam nhưng với mục tiêu thúc đẩy và bảo vệ quyền con người mà Đảng đã chỉ ra cùng với các cam kết quốc tế về quyền con người mà Việt Nam đã ký kết thì việc xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia là cần thiết.

CơsởpháplýchoviệcvậndụngThanhtraQuốchộiởViệtNam

4.2.1 Cơ sở pháp lý cho việc vận dụng Thanh tra Quốc hội là cơ quan kiểm soát độc lập trong bộ máy nhà nước

Trên cơ sở đường lối của Đảng như đã nêu ở trên, lần đầu tiên, bản Hiến pháp mới - Hiến pháp năm 2013 ra đời đã hiến định vấn đề kiểm soát quyền lực như là một nguyên tắc nền tảng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước 193 Không chỉ dừng lại ở nguyên tắc, so với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung những quy định liên quan đến cơ chế kiểm soátq u y ề n l ự c C ụ t h ể : Điều 6 Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp,bằng dân chủ đại diện…” Đây là lần đầu tiên quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân được ghi nhận thành một điều khoản cụt h ể t r o n g H i ế n p h á p , l à m c ơ s ở đ ể t h ú c đ ẩ y v i ệ c v ậ n d ụ n g c á c h ì n h t h ứ c l à m c h ủ q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c t r ự c t i ế p c ủ a n g ư ờ i d â n , q u a đ ó , p h á t h u y đ ư ợ c c ơ c h ế k i ế m s o á t q u y ề n l ự c n h à n ư ớ c t ừ p h í a n g ư ờ i d â n M ộ t s ố v ă n b ả n p h á p l u ậ t đ ã đ ư ợ c b a n h à n h đ ể c ụ t h ể h ó a n ộ i d u n g n à y n h ư L u ậ t t r ư n g c ầ u ý d â n n ă m 2 0 1 5 , L u ậ t t i ế p c ậ n t h ô n g t i n n ă m 2 0 1 6 , L u ậ t t i ế p c ô n g d â n n ă m 2 0 1 3 , L u ậ t k h i ế u n ạ i n ă m 2 0 1 1 , L u ậ t t ố c á o n ă m 2 0 1 1 …

Hiến pháp năm 2013 cũng đã khẳng định vai trò kiểm soát quyền lực của các cơ quan trong nhánh quyền lực truyền thống nói chung và khả năng kiểm soát quyền lực của Quốc hội đối với các cơ quan thuộc các nhánh quyền lực còn lạinóiriêng Điều nàyđược thểhiện qua việc Hiến pháp năm2013đã minh định rõ thẩm quyền giữa các cơ quan Quốc hội, Chính phủ, Tòa án trong việc thực hiện quyền lực nhà nước 194 Theo đó, tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án cần phải được hoàn thiện theo hướng có thể kiểm soát được quyền lực lẫn nhau. Riêng đối với Quốc hội, với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước, Hiến pháp đã trao cho Quốc hội chức năng giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước 195 Bên cạnhđó,Hiếnphápnăm2013quyđịnhQuốchộicóquyền:“Quyđịnhtổchức

194 Điều69Hiếnpháp:Quốchội thực hiệnquyềnlậphiến,lậppháp;Điều94Hiếnpháp: Chínhphủthực hiện quyền hành pháp; Điều 102 Hiến pháp: Tòa án thực hiện quyền tư pháp.

195 Điều69Hiếnphápnăm2013. và hoạt động của Quốc hội… và các cơ quan khác do Quốc hội thành lập” (khoản 6 Điều 70 Hiến pháp năm 2013) Đây là cơ sở hiến định quan trọng để Quốchộicó thể chủđộng hoàn thiện cơ cấu tổ chức của mình nhưviệc thành lập cơ quan Thanh tra để giúp Quốc hội nâng cao chất lượng giám sát các cơ quan nhànước,đặcbiệtlàđốivớicơquan hành chính nhằmđảmbảo nguyên tắckiểm soát quyền lực.

Một điểm đáng chú ý trong Hiến pháp năm 2013 đó là lần đầu tiên xuấth i ệ n c á c l o ạ i c ơ q u a n c ó c h ứ c n ă n g k i ể m s o á t đ ộ c l ậ p d o Q u ố c h ộ i t h à n h l ậ p đ ó l à H ộ i đ ồ n g b ầ u c ử q u ố c g i a đ ể k i ể m s o á t h o ạ t đ ộ n g b ầ u c ử v à K i ể m t o á n n h à n ư ớ c đểkiểmsoátviệc quản lý,sửdụng tàisản công, tàichính công 196 Điều này thể hiện nhận thức của Nhà nước về xu hướng thành lập cơ quan hiến định độc lập để bổ trợ cho cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước truyền thống Vì vậy trong tương lai, Hiến pháp Việt Nam sẽ không chỉ dừng lại ở hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước mà trước nhu cầu về kiểm soát quyền lực ở nhiều phương diện khác nhau, các loại cơ quan kiểm soát khác sẽ tiếp tục được nghiên cứu và bổ sung vào Hiến pháp, trong đó có thể có mô hình Thanh tra Quốc hội.

4.2.2 Cơ sở pháp lý cho việc vận dụng Thanh tra Quốc hội là cơ quan nhân quyền quốc gia

Trướchết, phải thấy rằng, sự ra đờivà tồn tại của cơ quan nhân quyền quốc gia đã và đang là xu hướng tiến bộ của thế giới Vì vậy, đến năm 1978, Ủy ban nhân quyền của Liên hợp quốc tiến hành tổ chức hội thảo nhằm xây dựng Dự thảo hướng dẫn cơ cấu và chứcnăng của cơquan nhân quyền quốc gia đồng thời Đại hội đồng cũng kêu gọi các quốc gia thành viên có những bước tiến thích hợp nhằm thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia và trao cho Tổng thư ký Liên hợp quốc đệ trình báo cáo chi tiết về các cơ quan này 197 Với tư cách là một thành viên của tổ chức quốc tế rộng lớn này, Việt Nam có nghĩa vụ pháp lý tiến tớit h i ế t l ậ p c ơ q u a n n h â n q u y ề n q u ố c g i a đ ộ c l ậ p T r o n g k h i t h ự c h i ệ n c ơ c h ế K i ể m đ i ể m địnhkỳphổquát(UPR)đốivớiquyềnconngười,ViệtNamđãnhậnđược

197 NHRIs–History,principles,rolesandresponsibikity–UN2010–NYandGeneva,p.14. nhiều khuyến nghị của Hội đồng nhân quyền 198 Phản ứng của Nhà nước Việt Nam trước các khuyến nghị về cơ quan nhân quyền quốc gia ban đầu là khá dè dặt nhưng đã có những bước phát triển Cụ thể, nếu như trong kỳ kiểm điểm thứ nhất,ViệtNamtừ chốihoàntoàn việcthànhlập cơquan nhân quyền quốcgiathì tới kỳ kiểm điểm thứ hai, Việt Nam đã bắt đầu cân nhắc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia theo hướng dẫn của Nguyên tắc Paris Và đặc biệt, trong sự kiện trở thành thành viên của Hội đồng nhân quyền, Việt Nam đã đưa ra 14 cam kết, trong đó có cam kết thứ 3 với nội dung:“Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật và tưpháp, xâydựng nhànướcpháp quyền,củng cố các tổ chứcquốcgia bảo vệ nhân quyền, trong đó có thể thành lập một cơ quan nhân quyền quốc gia” 199

Cùngvớivấn đềkiểmsoátquyền lựcnhànước,lần đầu tiênHiến pháp năm 2013 đã hiến định nội dung quyền con người tại Chương 2 Theo đó, Hiến pháp năm 2013 đã đặt ra những nguyên tắc khẳng định vai trò, trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo vệ và thúc đẩy phát triển quyền con người Trên cơ sở các nguyên tắc hiến định, Hiến pháp tiếp tục ghi nhận tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân phảitrên cơ sở tôn trọng vàbảo vệquyền con người 200 Đây là những căn cứ pháp lý quan trọng để chúng ta hoàn thiện bộ máy nhà nước theo hướng nângc a o h ơ n n ữ a c ơ c h ế b ả o v ệ n h â n q u y ề n ở V i ệ t N a m

Như vậy, dưới góc độ pháp luật quốc tế cũng như pháp luật quốc gia có thể thấy, việc xây dựng CQNQQG là điều cần phải thực hiện ở Việt Nam Theo đó, Thanh tra Quốc hội là mô hình CQNQQG đáng được tham khảo Ngay cả trên phương diện lý luận, đã có khá nhiều ý kiến chỉ ra những lợi thế và ưu điểm của mô hình Thanh tra Quốc hội như: 1) Tăng cường tính độc lập cho chủ thể thanh tra;2)Phùhợpvớixuhướngcôngvụmới–môhìnhviệclàm;3)Tạonêncơ

198 Nghiêm Hoa, “Kiểm điểm định kỳ phổ quát về nhân quyền tại Việt Nam: những mốc phát triển trong khuyến nghị năm 2014”,Kỷ yếu Hội thảo:Các cam kết của Việt Nam trong Kỳ kiểm định nhân quyền UPR

2014 và ý nghĩa của nó cho hoạt động của các tổ chức phi chính phủ, Hà Nội, 19/8/2014.

199 Lê Mai Thanh, “Sự cần thiết phải nghiên cứu và thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia của Việt Nam”,

Kỷ yếu hội thảo khoa học:“Cơ quan nhân quyền quốc gia – Thực tiễn quốc tế và bài học kinh nghiệm với

200 XemHiếnphápnăm2013. chế kiểm soát hành pháp bằng hai vòng quyền lực 201 Hay cũng có ý kiến chỉ ra nhu cầu tăng cường cơ chế Quốc hội trong việc đảm bảo quyền con người thông qua việc thành lập mô hình Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam 202

Nói chung, chúng ta có những cơ sở tương đối vững vàng cho việc đưa mô hình Thanh tra Quốc hội vào thực tiễn, cả về mặt chính trị, pháp lý Điều đóc ũ n g p h ả n á n h p h ầ n n à o t r i ể n v ọ n g c ủ a m ô h ì n h n à y t ạ i V i ệ t N a m

Đề xuất mô hình Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam, những tác động của cơ

Có thể thấy xét từ nhu cầu thực tiễn đến các cơ sở chính trị, pháp lý ở Việt Nam đều cho thấy chúng ta có khả năng thành lập được cơ quan Thanh tra Quốc hội Như đã rút ra kết luận ở Chương 2, sau khi nghiên cứu so sánh Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới đã cho thấy ưu điểm nổi bật của thiết chế này là có sự

“thích nghi” cao đối với sự khác nhau về đặc điểm chính trị pháp lý ởn h i ề u q u ố c g i a H a y n ó i c á c h k h á c , d ù c á c q u ố c g i a c ó k h á c n h a u t r o n g t ổ c h ứ c t h ự c h i ệ n q u y ề n l ự c t h ì T h a n h t r a Q u ố c h ộ i v ẫ n l à t h i ế t c h ế đ á p ứ n g n h u c ầ u c h u n g c ủ a m ô h ì n h n h à n ư ớ c đ ư ơ n g đ ạ i đ ó l à x â y d ự n g c ơ q u a n n h à n ư ớ c m a n g đ ậ m tínhxãhộinhằmpháthuyquyền làmchủ củangườidângópphầnbảo vệvà thúc đẩy quyền con người Dẫu vậy, chúng ta cũng không thể phủ nhận việc tiếp nhận một thiết chế hoàn toàn mới sẽ không tránh khỏi những khó khăn, thách thức Đặc biệt là khi Thanh tra Quốc hội là một thiết chế mang đậm tính chất cá nhân vốn không phải cách thức thực hiện quyền lực phổ biến trong văn hoác h í n h t r ị pháplý thườngđề cao tính tập thểnhư ViệtNam Sự xuấthiện của thiết chế này có thể tác động rất lớn thậm chí gây ra sự “xáo trộn” nhất định trong tổ chức và hoạt động của một số cơ quan nhà nước Do vậy, cần phải xác định mặc dù Thanh tra Quốc hội sẽ đem lại nhiều ưu điểm khi được lựa chọn nhưng việc vận dụng thiết chế này cần phải có bước đi cụ thể, rõ ràng mới có thể phát huy được vai trò một cách hiệu quả Dưới đây, trên cơ sở đề xuất mô hình Thanh tra

Quốchộitheo tá c giảcó th ể ápd ụn gở Việt Nam,tác g i ả sẽ đồ ng th ời chỉra

201 Nguyễn Quốc Sửu (2017), Vận dụng giá trị của ngự sử đài thời phong kiến trong xây dựng bộ máy nhàn ư ớ c V i ệ t N a m h i ệ n n a y – M ô h ì n h t h a n h t r a q u ố c h ộ i , Tạp chí Pháp luật và phát triển, số 04.

202 Tường Duy Kiên (2009), Mô hình bộ máy quốc gia về nhân quyền ở một số nước và suy nghĩ về cơ chế bảo đảm quyền con người,Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8. những tác động của Thanh tra Quốc hội đối với tổ chức, hoạt động bộ máy nhà nước và đề ra một số giải pháp cơ bản nhằm giải quyết vấn đề này Cụ thể:

Qua nghiên cứu mô hình Thanh tra Quốc hội các nước trên thế giới cho thấy,Thanh traQuốchộicó vịtríđộclậpvớicáccơquan kháctrongbộmáynhà nước đặc biệt là với hệ thống cơ quan hành chính Điều này được thể hiện ở chỗ đa phần các nước quy định Thanh tra Quốc hội là cơ quan hiến định độc lập,t h e o đ ó , h i ế n p h á p s ẽ d à n h m ộ t s ố đ i ề u h o ặ c t h ậ m c h í l à m ộ t c h ư ơ n g m ụ c r i ê n g đ ể quyđịnhvềvị trí, chứcnăng,nguyêntắchoạtđộng vànhững nộidung cơbản về cơ cấu tổ chức của Thanh tra Quốc hội Bên cạnh đó, cũng có những quốc gia tuy khôngxácđịnhThanh traQuốchộilàcơquan hiếnđịnh độclập nhưng cóđề cập đến việc thành lập Thanh tra Quốc hội thông qua nhiệm vụ, quyền hạn củac ơ q u a n n h à n ư ớ c k h á c c h ẳ n g h ạ n n h ư t h ô n g q u a t h ẩ m q u y ề n t h à n h l ậ p T h a n h t r a Q u ố c h ộ i c ủ a Q u ố c h ộ i / N g h ị v i ệ n V ớ i n h ữ n g n ư ớ c n à y , d ù T h a n h t r a

Q u ố c h ộ i k h ô n g p h ả i l à c ơ q u a n h i ế n đ ị n h đ ộ c l ậ p n h ư n g v ị t r í đ ộ c l ậ p c ủ a t h i ế t c h ế n à y v ẫ n đ ư ợ c đảmbảo bởi một đạo luật quy định về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra. Đối với Việt Nam, để đảm bảo hiệu quả hoạt động cho Thanh tra Quốc hội, vị trí của Thanh tra Quốc hội nên được xác định là cơ quan hiến định độc lập,t u y n h i ê n , đ â y k h ô n g p h ả i l à v ị t r í c ó t h ể x á c đ ị n h đ ư ợ c n g a y t ừ đ ầ u m à l à m ụ c t i ê u c h ú n g t a c ầ n h ư ớ n g t ớ i B ở i l ẽ , đ ể đ ả m b ả o t í n h ổ n đ ị n h c ủ a Hiến pháp, việc bổ sung hay sửa đổi hiến pháp cần phải có lộ trình, đặc biệt là khi thời gian thi hành Hiến pháp 2013 chưa phải là dài Do vậy, theo quan điểm của tác giả,c h ú n g t a c ó t h ể h ọ c t ậ p k i n h n g h i ệ m t h ự c t i ễ n v ề v i ệ c t h à n h l ậ p v à h i ế n đ ị n h c ơ q u a n K i ể m t o á n n h à n ư ớ c , t r ư ớ c h ế t , đ ể đ á p ứ n g n h u c ầ u t h à n h l ậ p c ơ q u a n T h a n h t r a Q u ố c h ộ i , Q u ố c h ộ i s ẽ t h à n h l ậ p c ơ q u a n n à y b ở i m ộ t đ ạ o l u ậ t c ă n c ứ t h ẩ m q u y ề n t h à n h l ậ p c ơ q u a n n h à n ư ớ c t ạ i K h o ả n 6 Đ i ề u

7 0 H i ế n p h á p 2 0 1 3 203 Trong đó, Luật Thanh tra Quốc hội sẽ có những quy định để đảm bảo tính độc lậpcủaThanhtraQuốchộivớicáccơquannhànướctrongbộmáynhànước

203 QuốchộicóquyềnquyđịnhtổchứcvàhoạtđộngcủaQuốchội[…]vàcơquankhácdoQuốchộithànhlập. đặcbiệtlà đốivớihệ thống cơ quan hànhchính.Về lâu dài,khicóhoạtđộngsửa đổi Hiến pháp 2013, Thanh tra Quốc hội cần được xem xét để nâng lên vị trí là cơ quan hiến định độc lập cùng với Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước Cũng cần phải lưu ý là, mặc dù là cơ quan hiến định độc lập nhưng so với các dạng cơ quan hiến định độc lập khác, Thanh tra Quốc hội có sự gắn kết khá chặt chẽ với Quốc hội.

Sự gắn bó này không làm mất đi tính độc lập của Thanh tra Quốc hội mà ngược lại còn giúp Thanh tra Quốc hội hoạt động hiệu quả hơn do sự“hàihoà”vềchứcnăng giữaThanh traQuốchộivà Quốchội- cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân Với truyền thống tổ chức quyền lực củaViệtNamtheonguyêntắctập trung thốngnhất,đềcao vaitròcủaQuốchội- cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân thì việc tạo ra sự gắn kết chặt chẽ giữa Quốc hội và Thanh tra Quốc hội sẽ có những điểm thuận lợi.

Chức năng của Thanh tra Quốc hội Việt Nam cũng không thể thiếu chức năng của mô hình Thanh tra Quốc hội cổ điển, đó là kiểm soát nền hành chính công thông qua hoạt động điều tra, xem xét, đánh giá các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước Bên cạnh đó, cũng giống như nhiều nước áp dụng mô hình Thanh tra Quốc hội trong giai đoạn mới, chúng ta có thể vận dụng những chức năng mở rộng ở mô hình Thanh tra Quốc hội hiện đại như Thanh tra Quốc hội với vai trò là cơ quan nhân quyền quốc gia hay cơ quan phòng chống tham nhũng quốc gia… trên cơ sở phù hợp với thông lệ quốc tế đồng thời cũng phải đảm bảo các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nhà nước Việt Nam. Xét thực tiễn ở Việt Nam, tác giả cho rằng nên thiết kế Thanh tra Quốc hội đóng vai trò là cơ quan thanh tra nhân quyền hỗn hợp (Hybrid Human Rights Ombudsman), theo đó Thanh tra Quốc hội Việt Nam vừa có chức năng truyền thống là giám sát hệ thống cơ quan hành chính vừa có chức năng của CQNQQG Bởi vì những lý do sau:

Trước hết, có thể thấy trong những “biến dạng” về chức năng thì mô hình

Thanh tra Quốc hội với chức năng hỗn hợp vừa giám sát nền hành chính công vừa đóng vai trò là CQNQQG đang được nhiều quốc gia vận dụng và thực tế,v ớ i t ư c á c h l à c ơ q u a n n h â n q u y ề n , T h a n h t r a Q u ố c h ộ i đ e m l ạ i h i ệ u q u ả c a o d ự a t r ê n n h ữ n g đ á n h g i á x ế p h ạ n g c ủ a I C C

Thứhai,sựkếthợpchứcnăngkiểmsoátnềnhànhchínhvớichứcnăngbảovệvàthúcđẩy quyền conngườivốn là ưu điểmcủa Thanh tra Quốchộibởi suy cho cùng,kiểmsoát quyềnlựcnhànướcchính là bảo vệquyền lợicủangườidân.Do đó,duytrìcảhaichứcnăngnàysẽđápứngđượcnhucầunângcaokhảnăngkiểm soátquyềnlựcnhànướcvàbảovệtốthơnquyềnconngườiởViệtNam.

Thứ ba, Thanh tra Quốc hội có chức năng của CQNQQG sẽ đáp ứng các cam kết quốc tế về quyền con người cũng như yêu cầu bảo vệ, nâng cao quyền con người ở Việt Nam hiện nay.

Về chức năng giám sát, Việt Nam có thể học tập mô hình Thanh tra Quốc hội cổ điển trong việc giám sát các quan chức hành chính Theo kinh nghiệm những nước này, chức năng giám sát hệ thống cơ quan hành chính của Thanh tra Quốc hội là cơ chế giám sát mang tính bổ trợ cho Quốc hội Do đó, giám sát không phải là hoạt động mang tính thường xuyên mà thường theo yêu cầu của Quốc hội chẳnghạn như Quốc hội có thể yêu cầu cơ quan Thanh tra điều tra làm rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý hành chính trước một số vấn đề đang được dư luận quan tâm như ô nhiễm không khí ở đô thị hay xả thải vào nguồn nước sạch sông Bên cạnh đó, Thanh tra Quốc hội thực hiện hoạt động giám sát dựa trên tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo của người dân về các hành vi, quyết định của cơ quan hành chính. Đây có thể coi là một kênh bổ sung vào các kênh giải quyết khiếu nại, tố cáo của người dân hiện nay.

Về chức năng bảo vệ quyền con người với vai trò là CQNNQQG, có thển ó i x â y d ự n g C Q N Q Q G l à m ộ t v ấ n đ ề t ấ t y ế u n h ư n g đ ể t r i ể n k h a i c ầ n p h ả i c ó n h ữ n g s ự chuẩn bịhếtsứckĩlưỡng mớicó thểpháthuyđượcvaitrò củacơ quan này Việc lựa chọn Thanh tra Quốc hội là CQNQQG sẽ có những ưu điểm nhưđ ã đ ề c ậ p , t u y n h i ê n , b ê n c ạ n h đ ó c ũ n g c ó n h ữ n g k h ó k h ă n n h ấ t đ ị n h , c ụ t h ể : T h a n h t r a Q u ố c h ộ i t r ở t h à n h C Q N Q Q G t h ì c h ú n g t a p h ả i x á c đ ị n h v i ệ c b ả o v ệ q u y ề n c o n n g ư ờ i s ẽ c h ủ y ế u d ự a t r ê n c ơ c h ế g i ả i q u y ế t k h i ế u n ạ i , t ố c á o T h e o m ộ t n g h i ê n c ứ u v ề c á c m ô h ì n h C Q N Q Q G t r ê n t h ế g i ớ i c h o r ằ n g “cơ chế khiếu nại là “vũ khí” của CQNQQG và coi đó là cách thức duy nhất để có thể thực sự can thiệp, bảo vệ bộ phận công dân vốn không có quyền hành” Nhưng hạn chế củacơchếnàylà cónguycơ“cơchếkhiếunạicóthể“ngốn” hếtcácnguồnlực và CQNQQG sẽ sao nhãng công việc của mình về lập pháp, chính sách…” 204 Điều này đòi hỏi Thanh tra Quốc hội phải được bố trí nguồn nhân lực phù hợp, ngoài thanh tra viên, độingũ giúp việc cũng cần phải lớn và phải là những người có trình độ chuyên môn cao đặc biệt là có sự hiểu biết về vấn đề nhân quyền Để thực hiện được điều này, Nhà nước cần phải có kế hoạch đào tạo nguồn nhânl ự c , n g o à i r a c ũ n g c ầ n p h ả i c ó n h ữ n g c h í n h s á c h đ ể t h u h ú t n h ữ n g n g ư ờ i c ó k h ả n ă n g t h a m gia vào công việc này Bên cạnh đó, Nhà nước cũng cần xem xét sớm hoàn thiện pháp luật về các quyền con người như quyền lập hội, quyền biểu tình…làm cơ sở pháp lý để Thanh tra Quốc hội có thể thực hiện được chức năng của mình trong lĩnh vực này.

Nghiên cứu mô hình Thanh tra Quốc hội trên thế giới có thể thấy, về cơc ấ u , t ổ c h ứ c c ủ a T h a n h t r a Q u ố c h ộ i đ ư ợ c t h i ế t k ế t r ê n c ơ s ở đ ề c a o t r á c h n h i ệ m c á n h â n , t h e o đ ó , c ơ q u a n T h a n h t r a t h ư ờ n g c h ỉ c ó m ộ t t h a n h t r a ( m ộ t O m b u d s m a n ) cũng cóthểsốlượng thanh tranhiều hơnnhưng cũngchỉnêntừba đến bốn người và đảm nhận các mảng lĩnh vực khác nhau Đặc biệt là hiện nay khi thẩm quyền của Thanh tra Quốc hội mở rộng sang mảng cơ quan bảo vệ quyền con người thì cơ quan thanh tra cũng có xu thế gồm nhiều thanh tra viên thay vì một thanh tra để phụ trách thêm những thẩm quyền mới của Thanh tra Quốc hội Mặc dù số lượng thanh tra chỉ có một hoặc vài người thế nhưng để đảm bảo hiệu quả công việc thì đội ngũ giúp việc của thanh tra lại rất lớn có thể lên đến cả trăm người với trình độ chuyên môn cao.

Việc chọn mô hình tổ chức nào trong hai mô hình trên cần phải được Quốc hội cân nhắc dựa trên nhu cầu công việc giao cho cơ quan thanh tra Tuy nhiên, dù lựa chọn phương án nào thìvẫn phảiđảmbảo việc bầu thanh tra phảiđáp ứng được nguyên tắc độc lập và cơ chế chịu trách nhiệm rõ ràng Nếu là cơ quan có nhiều thanh tra, các thanh tra phải được pháp luật quy định mảng lĩnh vực thuộc thẩmquyền mộtcách cụ thểvà chịu trách nhiệmcao nhấttrong lĩnhvựcđó,giữa các thanh tra hoạt động độc lập và có sự phối hợp khi cần thiết Người được lựa

204 FraukeLisaSeidensticker -AnnaWuerth(2007),Đềtàinghiêncứucấpbộ:“Cơquannhânquyềnquốc gia – Mô hình, chương trình, thách thức và giải pháp”, tr 36 chọn làmthanh traphảiđủnăng lựcđểđiềuhànhhoạtđộng thanhtra.Trên cơsở học tập kinh nghiệm của các quốc gia có mô hình Thanh tra Quốc hội, tác giả đưa ra một số gợi ý sau: