Nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công tại huyện bạch long vĩ thành phố hải phòng

Có thể xem xét dự án đầu tƣ từ các góc độ:Về mặt nội dung, dự án đầu tƣ là một tập hợp các hoạt động có liên quan với nhau đƣợc kế hoạch hoá nhằm đạt đƣợc những mục tiêu đã định bằng việ

i

MỤC LỤC i

LỜI CAM ĐOAN iv

LỜI CẢM ƠN v

DANH MỤC CÁC BẢNG vi

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ vii

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu 1

2 Các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài 2

3 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 4

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5

5 Phương pháp nghiên cứu 5

6 Ý nghĩa của luận văn 6

7 Kết cấu của luận văn 7

CHƯƠNG 1 8

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN 8

VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG 8

1.1 Cơ sở lý luận về đầu tư công 8

1.1.1 Một số khái niệm 8

1.1.2 Đặc điểm của quản lý dự án đầu tư công 15

1.1.3 Những nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý dự án đầu tư công 18

1.1.4 Quy trình quản lý dự án đầu tư công 20

1.1.5 Ý nghĩa của nâng cao hiệu quả quản lí đầu tư công 23

1.2 Kinh nghiệm quản lý đầu tư công ở một số địa phương 23

1.2.1 Kinh nghiệm của quận Sơn Trà, Đà Nẵng 23

1.2.2 Kinh nghiệm của huyện đảo Cồn Cỏ 25

1.2.3 Bài học về quản lý đầu tư công cho huyện Bạch Long Vĩ 26

Tiểu kết chương 1 27

CHƯƠNG 2 29

THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN BẠCH LONG VĨ, THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG GIAI ĐOẠN 2011 - 2017 29

ii

2.1 Khái quát chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện 29

2.1.1 Điều kiện tự nhiên 29

2.1.2 Điều kiện kinh tế - xã hội 31

2.2 Thực trạng hiệu quả quản lý đầu tư công tại huyện Bạch Long Vĩ giai đoạn 2011 – 2017………… 37

2.2.1 Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu 37

2.2.2 Thẩm định dự án 40

2.2.3 Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án 43

2.2.4 Lựa chọn và lập ngân sách dự án đầu tư 44

2.2.5 Công tác triển khai dự án 46

2.2.6 Điều chỉnh dự án đầu tư 48

2.2.7 Công tác quản lý vận hành dự án 49

2.2.8 Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án 52

2.3 Đánh giá chung về hiệu quả quản lý dự án đầu tư công tại huyện Bạch Long Vĩ 54

2.3.1 Những kết quả đạt được 54

2.3.2 Những hạn chế 55

2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế 57

Tiểu kết chương 2 59

CHƯƠNG 3 60

ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ 60

ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN BẠCH LONG VĨ, THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG 60

3.1 Căn cứ đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả quản lí đầu tư công tại huyện Bạch Long Vĩ, Thành phố Hải Phòng 60

3.1.1 Quan điểm đầu tư công của thành phố Hải Phòng 60

3.1.2 Chiến lược phát triển kinh tế xã hội của huyện Bạch Long Vĩ, Thành phố Hải Phòng trong thời gian tới 60

3.1.3 Một số quan điểm có tính nguyên tắc khi xây dựng giải pháp 64

3.2 Một số giải pháp chủ yếu nâng cao hiệu quả quản lí đầu tư công tại huyện Bạch Long Vĩ………… 64

3.2.1 Hoàn thiện công tác hoạch định đầu tư công 64

iii

3.2.2 Hoàn thiện tổ chức thực hiện đầu tƣ công 69

3.2.3 Hoàn thiện công tác đấu thầu 81

3.2.4 Hoàn thiện việc kiểm tra, điều chỉnh đầu tƣ công 83

1 Kết luận 89

2 Khuyến nghị 93

PHỤ LỤC 97

iv

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của tôi Số liệu đƣợc nêu trong luận văn là trung thực và có trích nguồn Kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chƣa đƣợc dùng để bảo vệ bất kỳ một học vị nào khác

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

ĐOÀN THẾ TUẤN

v

LỜI CẢM ƠN

Em xin chân thành cảm ơn các Quý thầy cô Trường Đại học Hòa Bình đã tận tâm giảng dạy, truyền đạt những kiến thức quý báu cho em trong suốt thời gian em học tập tại

trường Đặc biệt, em xin chân thành cảm ơn GS.TS Phạm Vân Đình đã tận tình chỉ bảo,

hướng dẫn cho em hoàn thành luận văn này

Cuối cùng em xin được gửi lời cảm ơn, lời chúc sức khỏe tới các đồng chí công tác tại phòng Kinh tế - Kế hoạch, Ban quản lý dự án đầu tư huyện Bạch Long Vĩ vì đã luôn nhiệt tình cung cấp thông tin, số liệu và trả lời các thắc mắc của em trong quá trình tiến hành nghiên cứu đề tài này

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

ĐOÀN THẾ TUẤN

vi

DANH MỤC CÁC BẢNG

2.1 Tổng giá trị sản xuất huyện Bạch Long Vĩ giai đoạn 2005 -

2.2 Số liệu về các dự án đã và đang thực hiện ở huyện Bạch

2.3 Tình hình nợ đọng XDCB các dự án đầu tƣ công

2.4 Ngân sách chi cho các dự án đầu tƣ công

tại huyện Bạch Long giai đoạn 2011 - 2017 46 2.5 Tình hình quản lý hoạt động đấu thầu công trình 48

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế xã hội, góp phần tạo ra phúc lợi chung cho toàn dân Do đó đầu tư công có hiệu quả hay không sẽ ảnh hưởng không nhỏ tới triển vọng phát triển đất nước trong tương lai Nếu đầu tư công đúng đắn, hợp lí sẽ là đòn bẩy kinh tế cho đầu tư từ các khu vực khác phát huy hiệu quả cao bên cạnh đó còn giúp phát triển các mặt về xã hội Nếu đầu tư công dàn trải kém hiệu quả sẽ khiến hiệu quả đầu tư toàn xã hội bị hạn chế và làm gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực khác như: tăng sức ép lạm phát, mất cân đối vĩ mô, hạn chế cạnh tranh và chất lượng của nền kinh tế trong hội nhập cũng như tạo gánh nặng nợ công đặc biệt là nợ nước ngoài

Trong những năm qua, đất nước Việt Nam đã không ngừng đổi mới và phát triển, đi lên từ nước có nền kinh tế lạc hậu, kém phát triển trở thành nước đang phát triển và xếp vào nhóm quốc gia có thu nhập trung bình Thành công của ngày hôm nay không thể không kể đến đóng góp tích cực của đầu tư công, tạo động lực quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thời gian qua

Hải Phòng là thành phố cảng trực thuộc Trung ương, là cửa ngõ quan trọng của quốc gia Trong những năm qua, Hải Phòng không ngừng được đầu tư, xây dựng các dự

án đầu tư công rất lớn nhằm phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, trong đó, huyện đảo Bạch Long Vĩ - cửa ngõ của Thành phố luôn được các cấp chính quyền của thành phố đặc biệt quan tâm Tuy nhiên, được đầu tư với đầu tư có hiệu quả là hai vấn đề rất khác nhau Để hoạt động đầu tư công có hiệu quả thì vấn đề quản lý các hoạt động đầu tư cần phải được quan tâm kịp thời Đặc biệt, do là một huyện đảo nên đầu tư công tại Bạch Long Vĩ cũng có những khác biệt nhất định so với các địa phương khác Trên thực tế việc quản lí đầu tư công tại huyện đảo Bạch Long Vĩ đặt ra một số vấn đề cần quan tâm nghiên cứu giải quyết như công tác phân bổ vốn còn nhiều hạn chế, công tác lựa chọn nhà đầu tư còn bất cập, năng lực hiệu quả quản lý đầu tư dự án còn yếu kém Xuất phát

từ những lý do trên, học viên đã chọn vấn đề “Nâng cao hiệu quả hiệu quả quản lý đầu

tư công tại huyện Bạch Long Vĩ, thành phố Hải Phòng” làm đề tài nghiên cứu luận văn

thạc sỹ của mình

2

2 Các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài

Các nghiên cứu ở nước ngoài

Hoạt động đầu tư công gắn liền với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, vì thế, trên thế giới đã có nhiều nghiên cứu về vấn đề này, tiêu biểu có thể kể đến các nghiên cứu như:

Pedro Brinca (2006) đã nghiên cứu tác động đầu tư công ở Thụy Điển với cách tiếp cận chủ yếu từ mô hình VAR, ngoài ra còn có hàm sản xuất của mô hình Solow và phân tích nhân quả Granger Số liệu nghiên cứu được bắt đầu từ năm 1962 đến năm 2003, cho tổng số 42 quan sát Kết quả kinh tế lượng này cho thấy sự tồn tại gián tiếp của tốc độ tăng trưởng của đầu tư công trong GDP thông qua tốc độ tăng trưởng của đầu tư tư nhân cũng như một cơ chế phản hồi giữa tốc độ tăng trưởng GDP và đầu tư tư nhân Kết quả từ

mô hình ước lượng VAR chỉ ra rằng tốc độ tăng trưởng của đầu tư tư nhân chịu ảnh hưởng tích cực bởi sự đổi mới trong đầu tư công, tốc độ tăng trưởng, cho thấy rằng sự thiết lập truyền thống của một hàm sản xuất Solow với vốn con người không thể nắm bắt đúng cách các mối tương quan giữa các biến Nhìn vào các hàm phản ứng, sự đổi mới trong tốc độ tăng trưởng của đầu tư công có ảnh hưởng đến cả việc làm và tỷ lệ tăng trưởng GDP

Ejoz Ghani và Muslehud Din (2006) đã cố gắng để tìm ra tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế Họ sử dụng phương pháp tiếp cận mô hình véc-tơ tự hồi quy (VAR) với bộ dữ liệu của Pakistan năm 1973 - 2004 Chúng bao gồm 4 biến, đó là đầu tư công (IG), đầu tư tư nhân (IP), tiêu dùng công (CG) và tổng sản lượng GDP (Y) trong cách tiếp cận VAR Sau khi phân tích, kết quả chỉ ra rằng cả đầu tư tư nhân và tiêu dùng công ảnh hưởng dương đến sản lượng

Alfredo M Pereira và Maria de Fatima Pinho (2006) nhắm đến các tác động cùng chiều của đầu tư công đến hiệu suất kinh tế ở Bồ Đào Nha Phân tích này dựa trên phương pháp vector tự hồi quy (VAR) với việc xem xét các biến là sản lượng (Y), việc làm (I), đầu tư tư nhân (IP), và đầu tư của khu vực công trong hàng hóa lâu bền (ig) và sử dụng dữ liệu trong giai đoạn 1976 - 2003 Để xác định những tác động của đầu tư công,

họ sử dụng các hàm phản ứng đẩy (impluse function) liên quan để ước lượng các mô hình VAR Kết quả ước lượng cho thấy rằng đầu tư công có một tác động cùng chiều đến việc

3

làm, đầu tư tư nhân và sản lượng từ đó có một tác động cùng chiều đến hiệu quả kinh tế lâu dài

Subarna Pal (2008) đặt vấn đề "Liệu đầu tư công có thúc đấy tăng trưởng kinh tế?"

Để trả lời câu hỏi này, cô xem xét hiệu quả của đầu tư công không chỉ về mặt tăng trưởng, mà còn về tỷ giá hối đoái thực và tài sản nước ngoài ròng trong ba thập kỷ qua ở

Ấn Độ Phương pháp mô men tổng quát (Generalized methods of moments) (GMM), cũng được gọi là kỹ thuật tham số được sử dụng để đánh giá và phân tích thực nghiệm Kết quả cho thấy rằng việc xem xét các phương trình tăng trưởng ước tính rõ hiệu quả của việc đầu tư công và bình phương các biến của nó đều có ý nghĩa thống kê Ngoài ra, đầu tư công cũng gây ảnh hưởng đáng kể đến tỷ giá hối đoái thực Các hệ số của đầu tư công là dương và các hệ số của biến bình phương của đầu tư công là âm và các hệ số tỷ giá thực (RER) là dương khi tỷ lệ tăng trưởng dài hạn (GDPUR) là biến phụ thuộc trong ước lượng GMM

Pooloo Zainah (2009) gần đây đã thảo luận về vai trò của đầu tư công trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trên một quốc đảo châu phi Mauritius trong giai đoạn 1970 -

2006 Kỹ thuật kinh tế lượng động (Dynamic econometric technique) được sử dụng, hay chính là mô hình véc-tơ hiệu chỉnh sai số (VECM) để phân tích các tác động Tóm lại, họ phát hiện ra rằng nguồn vốn công có đóng góp đáng kể vào thành quả của nền kinh tế cụ thể hơn là sự tăng trưởng kinh tế

Bài nghiên cứu về ảnh hưởng của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế Bangladesh của hai giảng viên kinh tế Mahi Uddin và Shawkatul Islam Aziz được đăng trên tạp chí Kinh tế và phát triển Bangladesh 2014, đã khảo sát vai trò của đầu tư công trong quá trình tăng trưởng kinh tế ở Bangladesh Nguồn số liệu được thu thập từ tác giả cho giai đoạn 1973 - 2011 Bài viết sử dụng phương pháp hồi quy và phân tích chuỗi thời gian với các công cụ kinh tế như kiểm tra đơn vị gốc, kiểm tra đồng tích hợp, nhân quả Granger…Kết quả ước lượng từ mô hình kinh tế lượng cho thấy đầu tư công có tác động tích cực đối với GDP ở Bangladesh Vì vậy, bảo đảm đầu tư công đầy đủ sẽ đóng vị trí quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và làm tăng sự phát triển kinh tế trong tương lai

Như vậy, qua một số nghiên cứu ở nước ngoài về đầu tư công ở trên, các kết quả nghiên cứu đều cho thấy đầu tư công ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế

4

Các nghiên cứu ở Việt Nam

Hoạt động đầu tư công ở Việt Nam là một chủ đề nhận được nhiều sự quan tâm của các chuyên gia kinh tế và của toàn xã hội Các nhà nghiên cứu về đầu tư công ở Việt Nam đã sử dụng nhiều phương pháp đánh giá khác nhau cả định tính và định lượng Phần lớn là các nghiên cứu định tính về đầu tư công và hiệu quả đầu tư công như: nghiên cứu của Nguyễn Minh Phong (2012) về “Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam”; nghiên cứu của Hoàng Thị Hải Yến (2013) về “Kinh nghiệm của Ailen trong đánh giá hiệu quả đầu tư công và bài học cho Việt Nam”, nghiên cứu của Nguyễn Tấn Quý (2015) về “Nâng cao hiệu quả đầu tư công tỉnh Long An”, nghiên cứu về “Bất cập trong đầu tư công” của tác giả Nguyễn Hương Thảo (2014)…

Bên cạnh các nghiên cứu định tính, các nghiên cứu định lượng về tác động của đầu

tư công đối với tăng trưởng kinh tế Việt Nam vẫn còn hạn chế và các kết quả nghiên cứu

có nhiều sự khác biệt Tác giả tìm thấy nghiên cứu của Tô Trung Thành (2011) cho kết quả đầu tư công có mối quan hệ dương với tăng trưởng kinh tế Việt Nam từ mô hình thực nghiệm VECM; Nguyễn Đức Minh (2012) nghiên cứu cho trường hợp T.P Hồ Chí Minh thì cho kết quả rằng đầu tư công không có quan hệ với tăng trưởng kinh tế; nghiên cứu của đồng tác giả Trần Nguyễn Ngọc Anh Thư và Lê Hồng Phong với góc nhìn thực nghiệm từ mô hình ARDL lại cho thấy tác động của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh

tế trong ngắn hạn không có ý nghĩa thống kê, nhưng có tác động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong dài hạn Nghiên cứu của tác giả là sự kết hợp giữa phân tích định tính về hiệu quả đầu tư công và phân tích định lượng ảnh hưởng của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế

Tổng kết các nghiên cứu trong và ngoài nước về đầu tư công, tác giả đã nhận thấy được điểm mạnh của các cách tiếp cận phân tích định lượng, từ đó rút ra được gợi ý trong việc lựa chọn mô hình và các biến phù hợp nhất với đề tài nghiên cứu của mình nhằm thu được kết quả có ý nghĩa

3 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

Mục tiêu chung

Từ nghiên cứu lý luận và thực tiễn khái quát, từ đánh giá thực trạng hiệu quả quản

lý đầu tư công của huyện Bạch Long Vĩ trong thời gian qua, đề xuất các giải pháp,

khuyến nghị nâng cao hiệu quả đầu tư công của huyện trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu là những vấn đề lý luận và thực tiễn về đầu tư công, hiệu

quả quản lý đầu tư công tại huyện đảo Bạch Long Vĩ, thành phố Hải Phòng

5 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình thực hiện luận văn, một số phương pháp nghiên cứu được sử dụng bao gồm: Phương pháp thu thập, xử lý các tài liệu thứ cấp từ các nguồn chính thống; Phương pháp phân tích dự án; Phương pháp phân tổ thống kê, thống kê mô tả, so sánh, phương pháp phân tích lý thuyết và tổng hợp các văn bản Luật, Nghị định, Thông tư liên quan đến quản lý dự án đầu tư công, kết hợp với kinh nghiệm thực tiễn ở địa phương để đánh giá thực trạng, phân tích các nhân tố ảnh hưởng và đề xuất các biện pháp giải quyết các vấn đề đặt ra khi nghiên cứu đề tài

Nguồn số liệu được sử dụng: Nguồn số liệu từ Cục Thống kê thành phố Hải Phòng, Phòng Kế hoạch và tài chính huyện Bạch Long Vỹ, Ban quản lý dự án huyện Bạch Long

Vỹ, kết hợp với số liệu điều tra của chính tác giả

6

Trong phạm vi nội dung nghiên cứu, tác giả sử dụng hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả quản lý dự án đầu tư công bao gồm các chỉ tiêu sau:

Tình hình quy hoạch đầu tư công

Số dự án đầu tư công thực hiện ở huyện

Tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư công

Số dự án đầu tư công thuê đơn vị tư vấn thiết kế

Tình hình lựa chọn nhà thầu

Tỷ lệ giải ngân vốn

Tình hình thâm hụt ngân sách và nợ đọng

6 Ý nghĩa của luận văn

Góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lí luận cơ bản và thực tiễn khái quát về hiệu quả quản lý đầu tư công

Đánh giá thực trạng hiệu quả quản lý đầu tư công của huyện Bạch Long Vĩ trong thời gian qua, phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công của huyện và đề xuất các giải pháp, khuyến nghị để việc đầu tư công của huyện có hiệu quả hơn trong thời gian tới, góp phần nâng cấp cơ sở hạ tầng nhằm thu hút đầu tư, tăng trưởng kinh tế và cải thiện điều kiện sống của nhân dân

Đã có một số công trình nghiên cứu về hiệu quả quản lý đầu tư công ở Hải Phòng nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu về đầu tư công và hiệu quả quản lý đầu tư công

từ nguồn vốn ngân sách tại huyện đảo Bạch Long Vỹ Đầu tư công tại huyện đảo Bạch Long Vỹ đã góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã hội, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết việc làm, đảm bảo an sinh xã hội, Tuy nhiên, hiệu quả đầu tư công còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển, chuyển đổi cơ cấu kinh tế và phát triển xã hội Những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cơ bản của Huyện cơ bản đã đạt được mặc dù còn ở mức độ thấp, nhưng tính hiệu quả chưa đạt như mong muốn Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở huyện đảo Bạch Long Vỹ là một yêu cầu vừa có tính thời sự vừa có ý nghĩa thực tiễn, trong đó vai trò quản lý nhà nước của Đảng bộ, chính quyền điạ phương và các sở, ban ngành đối với đầu tư công trên địa bàn tỉnh có ý nghĩa hết sức quan trọng Đây có thể là tài liệu tham khảo, giúp ích cho lãnh đạo huyện trong quá trình hoạch định chính sách hiệu quả quản lý đầu tư và phân bổ vốn đầu tư công có hiệu quả hơn

7

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài lời Mở đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo và Phụ lục, Luận văn được kết cấu thành 3 chương lớn:

Chương 1 Cơ sở lý luận và thực tiễn về đầu tư công và hiệu quả quản lý đầu tư công

Chương 2 Thực trạng hiệu quả quản lý đầu tư công tại huyện Bạch Long Vĩ, thành phố Hải Phòng giai đoạn 2011 - 2017

Chương 3 Định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công tại huyện Bạch Long Vĩ, thành phố Hải Phòng

8

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG

1.1 Cơ sở lý luận về đầu tư công

1.1.1 Một số khái niệm

1.1.1.1 Khái niệm dự án đầu tư công

Theo Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18 tháng 6 năm 2014, thì Dự án

đầu tư công là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công Có thể xem xét dự án đầu tư từ các góc độ:

Về mặt nội dung, dự án đầu tư là một tập hợp các hoạt động có liên quan với nhau được kế hoạch hoá nhằm đạt được những mục tiêu đã định bằng việc tạo ra các kết quả

cụ thể trong một thời gian nhất định, thông qua việc sử dụng các nguồn lực xác định

Về mặt hình thức, dự án đầu tư là một tập hồ sơ tài liệu trình bày một cách chi tiết

và có hệ thống các hoạt động, chi phí theo một kế hoạch để đạt được những kết quả và thực hiện được những mục tiêu nhất định trong tương lai

Về mặt quản lý, dự án đầu tư là một công cụ quản lý việc sử dụng vốn, vật tư, lao động để tạo ra những kết quả kinh tế tài chính trong một thời gian dài

Về mặt kế hoạch hoá, dự án đầu tư là một công cụ thể hiện kế hoạch chi tiết một công cuộc đầu tư sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế xã hội, làm tiền đề cho các Quyết định đầu tư và tài trợ Dự án đầu tư là một hoạt động kinh tế riêng biệt nhỏ nhất trong công tác kế hoạch hoá nền kinh tế nói chung

Mục tiêu của dự án, thể hiện ở hai mức: Mục tiêu phát triển là những lợi ích kinh tế

xã hội do thực hiện dự án đem lại và Mục tiêu trực tiếp của chủ đầu tư (mục tiêu trước mắt), đó là mục tiêu cụ thể cần đạt được của việc thực hiện dự án Các nguồn lực: Về nhân lực, vật lực và tài lực cần thiết để tiến hành các hoạt động của dự án Giá trị hoặc chi phí của các nguồn lực này là vốn đầu tư cần cho dự án Các hoạt động: Là những nhiệm vụ hoặc hành động được thực hiện trong dự án nhằm tạo ra các kết quả nhất định Những nhiệm vụ hoặc hành động này cùng với một lịch biểu và trách nhiệm cụ thể của các bộ phận thực hiện sẽ tạo thành kế hoạch làm việc của dự án Các kết quả: Là những kết quả cụ thể, có thể định lượng, được tạo ra từ các hoạt động khác nhau của dự án, là điều kiện cần thiết để thực hiện được mục tiêu của dự án

9

Thành phần tham gia dự án là các cá nhân hoặc tổ chức có liên quan, hoặc là những người được hưởng lợi hay bị xâm hại khi dự án thành công, bao gồm: Chủ đầu tư, nhà tài trợ hoặc người cung cấp tài chính, Ban quản lý dự án, khách hàng, nhà thầu chính và các nhà thầu phụ, các nhà cung ứng, cơ quan quản lý Nhà nước, nhân dân địa phương, nhà bảo hiểm

Dự án đầu tư công là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công

Dự án đầu tư công mang đầy đủ các đặc điểm và đặc trưng cơ bản của một dự án đầu tư

Dự án có mục đích, mục tiêu rõ ràng: Tất cả các dự án đều phải có kết quả được xác định

rõ Dự án là một hệ thống phức tạp, được phân chia thành nhiều bộ phận, phân hệ khác nhau để thực hiện và quản lý nhưng đều phải thống nhất bảo đảm các mục tiêu chung về thời gian, chi phí và việc hoàn thành với chất lượng cao Dự án có chu kỳ phát triển riêng

và thời gian tồn tại hữu hạn Dự án là một sự sáng tạo Giống như các thực thể sống, dự

án cũng trải qua các giai đoạn: hình thành, phát triển, có thời điểm bắt đầu và kết thúc…

Dự án không kéo dài mãi mãi Khi dự án kết thúc, kết quả dự án được trao cho bộ phận quản lý vận hành Dự án có sự tham gia của nhiều bên như: Chủ đầu tư, nhà thầu, cơ quan cung cấp dịch vụ trong đầu tư, cơ quan quản lý Nhà nước Sản phẩm dự án mang tính chất đơn chiếc, độc đáo Khác với quá trình sản xuất liên tục và gián đoạn, kết quả của dự án không phải là sản phẩm sản xuất hàng loạt, mà có tính khác biệt cao Môi trường hoạt động của dự án là va chạm, có sự tương tác phức tạp giữa dự án này với dự

án khác, giữa bộ phận quản lý này với bộ phận quản lý khác Quan hệ giữa các dự án là quan hệ chia nhau cùng một nguồn lực khan hiếm của tổ chức Dự án “cạnh tranh” lẫn nhau và với các hoạt động tổ chức sản xuất khác về tiền vốn, nhân lực, thiết bị… Do đó, môi trường quản lý dự án có nhiều quan hệ phức tạp nhưng năng động Tính bất định và

độ rủi ro cao: Hầu hết các dự án đòi hỏi qui mô tiền vốn, vật tư và lao động rất lớn để thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định Mặt khác, thời gian đầu tư và vận hành kéo dài nên các dự án đầu tư phát triển thường có rủi ro cao

1.1.1.2 Phân loại dự án đầu tư công

Căn cứ vào Luật Đầu tư công năm 2014, dự án đầu tư công được phân loại như sau:Theo tính chất đầu tư, dự án đầu tư công được phân thành hai loại: Dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, mua trang thiết bị của dự án Theo Luật Xây

10

dựng năm 2014, “Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch

vụ trong thời hạn và chi phí xác định Ở giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng” Dự

án không có cấu phần xây dựng là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và dự án khác

Theo mức độ quan trọng và quy mô gồm Dự án quan trọng quốc gia; Dự án nhóm A; Dự án nhóm B; Dự án nhóm C (Xem Phụ lục 1)

Các giai đoạn của một dự án đầu tư công phải trải qua từ khi dự án mới đầu chỉ là ý

đồ đến khi dự án được hoàn thành chấm dứt hoạt động Mỗi dự án đầu tư xây dựng đều

có thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thúc rõ ràng, có thể chia thành 3 giai đoạn lớn như sau:

Giai đoạn 1: Chuẩn bị đầu tư, giai đoạn này gồm lập dự án đầu tư và thẩm định dự

án đầu tư Quá trình lập dự án tiến hành qua 3 cấp độ: Nghiên cứu và phát hiện cơ hội đầu tư, nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi Qua mỗi cấp độ, tính chi tiết và mức độ chính xác của kết quả nghiên cứu ngày càng cao hơn và chính xác nhất ở mức độ nghiên cứu khả thi Sau khi lập dự án là quá trình thẩm định dự án Gửi hồ sơ dự án và văn bản trình đến người có thẩm quyền Quyết định đầu tư, tổ chức cho vay vốn đầu tư và

cơ quan thẩm định dự án đầu tư Kết quả của giai đoạn này là bản dự án đầu tư Với dự

án đầu tư công, giai đoạn này kết thúc khi nhận được văn bản Quyết định đầu tư

Giai đoạn 2: Thực hiện đầu tư, là giai đoạn bỏ vốn thi công dự án Giai đoạn này

gồm các công việc như hoàn tất thủ tục triển khai thực hiện dự án, thi công xây lắp công trình, vận hành thử, nghiệm thu công trình và đưa vào sử dụng Kết quả là toàn bộ công trình hoàn thành, có đội ngũ nhân viên có trình độ phù hợp để vận hành các tài sản cố định tạo ra

Giai đoạn 3: Vận hành các kết quả đầu tư, là giai đoạn công trình được đưa vào vận

hành nhằm cung cấp sản phẩm ra thị trường và giúp chủ đầu tư thực hiện được mục tiêu đầu tư

11

Trong đó, giai đoạn chuẩn bị đầu tư mang tính tiền đề và Quyết định đến sự thành công hay thất bại của hai giai đoạn sau Điều này có nghĩa là các đơn vị quản lý dự án đầu tư cần thấy rõ mối quan hệ của các dự án để đưa ra các giải pháp tối ưu trong quá trình quản lý dự án đầu tư nhằm đạt được hiệu quả như mong muốn

Dự án đầu tư có ý nghĩa rất quan trọng đối với nhà đầu tư, Nhà nước và các bên hữu quan vì nó tạo ra lợi nhuận, tạo ra của cải vật chất và dịch vụ góp phần phát triển kinh tế quốc dân và cải thiện đời sống nhân dân Vai trò của dự án đầu tư công thể hiện:

Là căn cứ quan trọng để Quyết định việc bỏ vốn đầu tư, là phương tiện để thuyết phục các tổ chức tài chính trong và ngoài nước liên doanh bỏ vốn đầu tư, là cơ sở để xây dựng kế hoạch đầu tư, theo dõi, đôn đốc quá trình thực hiện và kiểm tra quá trình thực hiện dự án, là văn kiện chủ yếu để các cơ quan quản lý Nhà nước xem xét, phê duyệt, cấp giấy phép đầu tư

Là căn cứ quan trọng để theo dõi, đánh giá và có những điều chỉnh kịp thời những tồn tại và những vướng mắc trong quá trình thực hiện, khai thác công trình; là cơ sở pháp

lý để xét xử khi có tranh chấp giữa các bên tham gia liên doanh đầu tư; là căn cứ quan trọng để xây dựng hợp đồng liên doanh, soạn thảo điều lệ xí nghiệp liên doanh

Do vai trò quan trọng như trên của dự án đầu tư công nên không thể coi việc xây dựng dự án đầu tư là một việc làm mang tính thủ tục để tìm đối tác, xin cấp vốn, vay vốn, xin cấp phép Mà phải coi đó là công việc quan trọng, nghiêm túc, vì nó xác định rõ quyền lợi, nghĩa vụ của chính bản thân các đơn vị lập dự án

1.1.1.3 Quan niệm về đầu tư công

Quan niệm trên thế giới

Quan niệm và định nghĩa đầu tư công trên thế giới vẫn chưa có sự thống nhất và

đang còn nhiều tranh luận Tuy nhiên phần lớn các nước có quan điểm tương tự với Hệ thống tài khoản quốc gia của Liên hợp quốc (UN) và Sổ tay thống kê tài chính Chính phủ của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) Theo đó, đầu tư công về cơ bản đề cập đến hoạt động đầu

tư của Chính phủ vào tài sản có thời gian sử dụng từ một năm trở lên, đầu tư công cũng bao gồm hoạt động đầu tư nâng cấp hay phục hồi các tài sản vật chất mà cho phép gia tăng thời gian sử dụng của tài sản Chẳng hạn, đầu tư xây dựng các tài sản hữu hình như đường sá, cầu cảng, trường học, bệnh viện… hay đầu tư vào các tài sản vô hình như giáo dục, y tế và nghiên cứu

12

Đầu tư công theo thông lệ quốc tế bao gồm các lĩnh vực: i) Đầu tư tài sản cố định (đang tồn tại), đầu tư tài sản cố định mới; ii) Đầu tư tài sản tài chính; iii) Bổ sung cho ngân sách địa phương và hỗ trợ doanh nghiệp Nhà nước và iv) Trả nợ

Tùy theo quan niệm của từng quốc gia mà đầu tư công có thể bao gồm các chương trình dự án chỉ thuần túy mục đích công ích hoặc các chương trình dự án phục vụ cả mục đích kinh doanh (qua doanh nghiệp Nhà nước)

Quan niệm ở Việt Nam

Theo Luật Đầu tư công được Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành năm 2014, đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình

dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội

Đầu tư công là đầu tư của khu vực Nhà nước bao gồm các lĩnh vực: i) Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh - tế xã hội; ii) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội; iii) Đầu

tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp dịch vụ, sản phẩm công ích và iv) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư

Như vậy, theo quan niệm của Việt Nam, đầu tư công vừa phục vụ mục đích công ích vừa nhằm mục đích kinh doanh

Quan niệm của Việt Nam về đầu tư công nhìn chung là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế, do chi trả nợ ở Việt Nam không được tính vào đầu tư công trong khi đó chi trả

nợ là một bộ phận thống kê chi đầu tư công theo thông lệ quốc tế

1.1.1.4 Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công

Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư (hệ số ICOR) là chỉ tiêu kinh tế tổng hợp phản ánh cần bao nhiêu đồng vốn đầu tư thực hiện tăng thêm để tăng một đồng tổng sản phẩm trong nước (GDP)

Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công hay đầu tư của Nhà nước (ICORnn) phản ánh cần bao nhiêu vốn đầu tư công thực hiện tăng thêm để tăng một đồng GDP khu vực nhà nước

Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư ngoài Nhà nước (ICORnnn) phản ánh cần bao nhiêu vốn đầu tư ngoài Nhà nước thực hiện tăng thêm để tăng một đồng GDP khu vực ngoài Nhà nước

13

Hệ số ICOR thay đổi tùy theo thực trạng kinh tế - xã hội trong từng thời kì khác nhau, phụ thuộc vào cơ cấu đầu tư và hiệu quả sử dụng đồng vốn Nếu hệ số ICOR thấp chứng tỏ đầu tư có hiệu quả cao và ngược lại, hệ số ICOR cao chứng tỏ đầu tư kém hiệu quả

1.1.1.5 Quản lý dự án đầu tư công

Theo Ngân hàng Thế giới World Bank (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế International Monetary Fund (IMF) thì hiệu quả quản lý đầu tư công (Public Investment Management - PIM) là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là bảo đảm hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế

Như vậy, quản lý dự án đầu tư công là quá trình quản lý từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt chương trình, dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục chương trình, dự án đầu tư, triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra đánh giá, thanh tra các

chương trình, dự án đầu tư công và kế hoạch đầu tư công Quản lý dự án đầu tư công là

sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình đầu

tư của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu Nhà nước trong thực hiện đầu tư các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách Nhà nước; bảo đảm hoạt động đầu tư công đạt được tốt nhất mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội với chi phí thấp nhất

Quản lý dự án đầu tư giúp các công việc phải được hoàn thành theo yêu cầu và bảo đảm chất lượng, trong phạm vi chi phí được duyệt, đúng thời gian và giữ cho phạm vi dự

án đầu tư không thay đổi Quản lý dự án đầu tư công gắn với các giai đoạn của chu kỳ dự

án trong khi thực hiện dự án Việc quản lý tốt các giai đoạn của dự án đầu tư có ý nghĩa rất quan trọng vì nó Quyết định đến chất lượng của sản phẩm đầu tư

1.1.1.6 Hiệu quả quản lý dự án đầu tư công

Việc tính toán chi phí, lợi ích và tỷ suất chiết khấu trong khu vực công không giống như trong khu vực tư Ở khu vực tư, việc lựa chọn tỷ suất chiết khấu phản ánh tỷ suất lợi nhuận mà từng dự án mang lại Trong khi đó, việc lựa chọn tỷ suất chiết khấu đối với các

14

dự án công thường ít đạt được sự nhất trí giữa các nhà hoạch định chính sách Tỷ suất chiết khấu đối với các dự án công hay còn gọi là tỷ suất chiết khấu xã hội Một vài cách lựa chọn tỷ suất chiết khấu khu vực công

Dựa vào khuôn khổ tối ưu của Pareto và lý thuyết tốt thứ nhì để xác định chọn tỷ suất chiết khấu khu vực công Nếu tất cả điều kiện để đạt hiệu quả Pareto được bảo đảm, thì rất dễ dàng để xác định tỷ suất chiết khấu khu vực công Chẳng hạn, nếu như thị trường hoàn hảo, không có thất nghiệp và không có ngoại tác thì tỷ suất chiết khấu hợp lý

là lãi suất tín dụng thị trường Tuy nhiên, do thị trường không hoàn hảo, nên một tỷ suất chiết khấu không thể thực hiện đầy đủ các chức năng được yêu cầu bởi khu vực công.Một cách tiếp cận khác, tỷ lệ chiết khấu phải phản ánh tỷ lệ sở thích thời gian của xã hội (STP - Society’s Time Preference), nghĩa là chỉ chấp nhận dự án có tỷ suất sinh lợi bằng với tỷ suất sinh lợi mà xã hội đánh đổi giữa việc lựa chọn tiêu dùng trong hiện tại và tiêu dùng trong tương lai Sử dụng hệ số chiếu khấu này sẽ định hướng khối lượng đầu tư

mà xã hội sẽ lựa chọn để đầu tư theo thời gian

Đối với các dự án công, vấn đề thường thấy là tỷ suất chiết khấu xã hội thường thấp hơn tỷ suất của các dự án khu vực tư do một vài nguyên nhân sau:Sự quan tâm đến các thế hệ tương lai: khi đầu tư các dự án công, sự quan tâm dành cho thế hệ tương lai nhiều hơn các dự án khu vực tư; Thuyết phụ quyền: xuất phát từ quy luật tâm lý cơ bản của con người là tính tư lợi hẹp hòi, nên khiến mọi người thiếu đi tầm nhìn xa để cân nhắc đầy đủ các lợi ích trong tương lai Do đó, họ tính chiết khấu các khoản lợi ích tương lai với tỷ suất rất cao Khi tính tỷ suất chiết khấu xã hội, Chính phủ chỉ nên sử dụng tỷ suất chiếu khấu đối với các cá nhân mà họ đã nhận thức thấu đáo và tiên liệu được lợi ích trong tương lai; Tính kém hiệu quả của thị trường: hoạt động của thị trường có thể vừa tạo ra ngoại tác tích cực vừa tạo ra ngoại tác tiêu cực Ngay cả khi tạo ra ngoại tác tích cực, thị trường vẫn có thể thất bại trong việc cung cấp không đầy đủ hàng hóa cho xã hội Vì vậy, thông qua việc sử dụng tỷ suất chiết khấu thấp hơn tỷ suất chiết khấu thị trường, Chính phủ có thể khắc phục tính kém hiệu quả này của thị trường

Một đặc điểm nổi bậc của phân tích dự án công là phải xác định chi phí và lợi ích xã hội Liên quan đến vấn đề này là ngoại tác Nghĩa là một dự án công có thể mang lại khoản lợi (hoặc tổn thất) cho một nhóm người nhưng có thể gây ra kết quả tổn thất (hoặc khoản lợi) cho một nhóm người khác

15

Đo lường chi phí hiện tại: khi đo lường chi phí dự án công không đơn giản chỉ là con số cộng tất cả các chi phí mà Chính phủ phải trả cho các yếu tố đầu vào của dự án công Phương pháp này phản ảnh cách tiếp cận kế toán dòng tiền đối với chi phí Tuy nhiên, điều này không phù hợp với khái niệm chi phí biên xã hội để xác định mức tối ưu của hàng hóa công Chi phí biên xã hội của bất cứ nguồn lực nào là chi phí cơ hội của nó: giá trị của yếu tố đầu vào được dùng tốt thứ nhì Như vậy, chi phí xã hội của việc khai thác bất kỳ các yếu tố đầu vào được Quyết định không phải bởi chi phí tiền mặt, mà bởi

sử dụng tốt thứ nhì đối với xã hội Đo lường chi phí tương lai: cần gắn kết dòng chi phí bảo dưỡng tương lai với các chi phí trước đó của công trình Để làm được điều đó, phải tính giá trị chiết khấu hiện tại của những chi phí này

Lợi ích của dự án công là chỉ tiêu phản ánh hiệu quả xã hội hay phúc lợi xã hội Do

đó, để đo lường lợi ích dự án công, các nhà kinh tế công thường tiếp cận phương pháp thặng dư người tiêu dùng và thặng dư người sản xuất

Đánh giá yếu tố vô hình trong dòng lợi ích và chi phí của các dự án công là rất khó

và có thể nói đây là trở ngại lớn nhất khi thẩm định các dự án công Các vấn đề cần lưu ý

về mức độ quan trọng của giá trị vô hình: Các yếu tố vô hình có thể làm sai lệch đánh giá các dự án công theo phương pháp chi phí và lợi ích; Công cụ phân tích lợi ích - chi phí đôi khi còn có khiếm khuyết trong việc đánh giá các yếu tố vô hình

Có thể dùng các phương pháp thay thế khác để đánh giá khi không thể tính được dòng chi phí của một dự án công, chẳng hạn phương pháp phân tích chi phí - hiệu quả Thông qua phương pháp này có thể nghiên cứu một cách hệ thống dòng chi phí và từ đó tìm ra phương án rẻ nhất để dự án có thể chấp nhận được

1.1.2 Đặc điểm của quản lý dự án đầu tư công

Đầu tư công là hình thức đầu tư vốn Nhà nước vào các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh vì vậy có thể xem đầu tư công như là một hình thức đầu tư đặc biệt

Đầu tư công đòi hỏi một khối lượng tiền vốn, vật tư thường rất lớn, khối lượng vốn đầu tư thường là yếu tố khách quan nhằm tạo ra những điều kiện vật chất kỹ thuật cần thiết bảo đảm cho tăng trưởng và phát triển kinh tế như: Xây dựng một hệ thống cơ sở hạ tầng, xây dựng các cơ sở công nghiệp luyện kim, chế tạo máy, công nghiệp hóa dầu, công nghiệp lương thực thực phẩm, ngành điện năng

16

Vì sử dụng một khối lượng vốn khổng lồ, nên nếu sử dụng vốn đầu tư công kém hiệu quả sẽ gây nhiều phương hại đến sự phát triển kinh tế xã hội Vốn đầu tư nằm khê động lâu trong suốt quá trình thực hiện đầu tư Quy mô vốn đầu tư lớn đòi hỏi phải có các giải pháp tạo vốn và huy động vốn hợp lý, xây dựng các chính sách, quy hoạch, kế hoạch đầu tư đúng đắn, quản lý chặt chẽ tổng vốn đầu tư, bố trí vốn theo tiến độ đầu tư, thực hiện đầu tư trọng tâm trọng điểm

Đặc biệt, sử dụng vốn đầu tư nước ngoài với khối lượng vốn lớn và kém hiệu quả thì gánh nợ nước ngoài ngày càng chồng chất vì không có khả năng trả nợ, tình hình tài chính khó khăn sẽ dẫn đến khủng hoảng tài chính tiền tệ

Lao động cần sử dụng cho các dự án rất lớn, đặc biệt đối với các dự án trọng điểm quốc gia Do đó công tác tuyển dụng, đào tạo, sử dụng và đãi ngộ cần tuân thủ một kế hoạch định trước, sao cho đáp ứng tốt nhất nhu cầu từng loại nhân lực theo tiến độ đầu tư, đồng thời, hạn chế đến mức thấp nhất những ảnh hưởng tiêu tục do vấn đề “hậu dự án” tạo ra như việc bố trí lao động, giải quyết lao động dôi dư

Quá trình đầu tư xây dựng cơ bản phải trải qua một quá trình lao động rất dài mới

có thể đưa vào sử dụng được, thời gian hoàn vốn chậm vì sản phẩm Xây dựng cơ bản mang tính đặc biệt và tổng hợp Sản xuất không theo một dây chuyền hàng loạt mà mỗi công trình, dự án có kiểu cách, tính chất khác nhau lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố tự nhiên, địa điểm hoạt động thay đổi liên tục và phân tán, thời gian khai thác và sử dụng thường là 10 năm, 20 năm và lâu hơn tùy thuộc vào tính chất dự án

Thời gian vận hành các kết quả đầu tư kéo dài Thời gian này tính từ khi đưa công trình vào hoạt động cho đến khi hết thời hạn hoạt động và đào thải công trình Trong suốt quá trình vận hành, các thành quả đầu tư chịu sự tác động hai mặt, cả tích cực và tiêu cực của nhiều yếu tố tự nhiên, chính trị, kinh tế, xã hội

Các thành quả của hoạt động đầu tư công, cụ thể là các công trình xây dựng thường phát huy tác dụng ở ngay tại nơi nó được tạo dựng nên Do đó, quá trình thực hiện đầu tư cũng như thời kỳ vận hành các kết quả đầu tư chịu ảnh hưởng lớn của các nhân tố về tự nhiên, kinh tế xã hội vùng

Quá trình đầu tư thường gồm ba tiến trình: i) Xây dựng dự án; ii) Thực hiện dự án

và iii) Khai thác dự án

17

Giai đoạn xây dựng dự án và thực hiện dự án là giai đoạn tất yếu Những giai đoạn này lại kéo dài mà không tạo ra sản phẩm Có nhà kinh tế cho rằng đầu tư là quá trình làm bất đồng hóa một số vốn nhằm thu lợi nhuận trong nhiều thời kỳ nối tiếp sau này, cho nên muốn nâng hiệu quả sử dụng vốn đầu tư cần chú ý tập trung các điều kiện đầu tư

có trọng điểm nhằm đưa nhanh dự án vào khai thác

Khi xét hiệu quả đầu tư công, các nhà quản lý cần quan tâm xem xét toàn bộ ba giai đoạn của quá trình đầu tư, tránh tình trạng thiên lệch, chỉ tập trung vào giai đoạn thực hiện dự án mà không chú ý vào cả thời gian khai thác dự án

Do đó chú ý sản xuất kéo dài nên việc hoàn vốn được các nhà đầu tư đặc biệt quan tâm, phải lựa chọn trình tự bỏ vốn thích hợp để giảm mức tối đa thiệt hại do ứ đọng vốn ở sản phẩm dở dang, việc coi trọng hiệu quả kinh tế do đầu tư mang lại là rất cần thiết nên phải có các phương án lựa chọn tối ưu, bảo đảm trình tự xây dựng cơ bản Thời gian hoàn vốn là một chỉ tiêu rất quan trọng trong việc đo lường và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư

Đầu tư công là một lĩnh vực có rủi ro lớn Rủi ro, trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản chủ yếu do thời gian của quá trình đầu tư kéo dài Trong thời gian này, các yếu tố kinh tế, chính trị và cả tự nhiên ảnh hưởng sẽ gây nên những tổn thất mà các nhà đầu tư không lường định hết khi lập dự án

Chương trình đầu tư công cộng (PIP) là cốt lõi của hoạt động đầu tư toàn xã hội, giữa vai trò quan trọng, dẫn hướng và tạo điều kiện cho các lĩnh vực khác phát triên vì những mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước trong một giai đoạn nhất định Là một bộ phận của đầu tư của toàn xã hội PIP tuân thủ những quy định của Chính phủ về hiệu quả quản lý đầu tư và xây dựng nói chung Nói cách khác, giữa PIP và đầu tư của các thành phần kinh tế khác có những điểm chung rất quan trọng, đồng thời cũng có nhiều nét đặc thù đáng chú ý

Những nét chung: Tuân thủ sự quản lý thống nhất và tập trung của Nhà nước;

Nguyên tắc kế hoạch hóa: Đầu tư công cộng cũng như đầu tư nói chung đều phải được kế hoạch hóa theo kế hoạch hóa nền kinh tế quốc dân, 5 năm hoặc 3 năm cuốn chiếu hàng năm, ở cấp trung ương hay ở cấp tỉnh; Nguyên tắc phân định rõ ràng chức năng nhiệm vụ của các bên hữu quan như cấp thẩm quyền ra Quyết định đầu tư hoặc cấp giấy phép đầu

18

tư, chủ đầu tư, các tổ chức tư vấn, cung ứng thiết bị vật tư trong quá trình đầu tư và xây dựng

Những nét đặc thù: Đầu tư công cộng chủ yếu tập trung vào việc xây dựng hạ tầng

kinh tế và xã hội, những lĩnh vực mà các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh hoặc không quan tâm hoặc không thể đầu tư được vì lý do hiệu quả trực tiếp thấp hoặc không

đủ năng lực; Đầu tư công cộng trước hết quan tâm tới hiệu quả kinh tế - xã hội, hiệu quả gián tiếp, liên đới, hiệu quả ngoại biên có tác động rộng lớn ngoài phạm vi của dự án đầu

tư, trong khi dư án đầu tư sản xuất - kinh doanh trước hết quan tâm đến hiệu quả thương mại, hiệu quả trực tiếp trong phạm vi công trình đầu tư và trước hết vì lợi ích của người

bỏ vốn đầu tư; Về mặt tác nghiệp kế hoạch hóa, nguồn vốn đầu tư công cộng được kế hoạch hóa trực tiếp bởi cơ quan kế hoạch Nhà nước các cấp và gắn liền với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của toàn bộ nền kinh tế quốc dân; Về nguyên tắc quản lý, ngoài những vấn đề Nhà nước thống nhất quản lý như đối với đầu tư của các thành phần kinh tế khác, riêng đối với các dự án đầu tư công cộng Nhà nước còn quản lý về mặt thương mại, tài chính và hiệu quả kinh tế; Về vai trò quản lý của Chính phủ: Về xu hướng, cùng với

sự vận hành ngày càng hoàn thiện của guồng máy Chính phủ, Chính phủ sẽ giành ngày càng nhiều sự quan tâm cho việc hiệu quả quản lý đầu tư công

1.1.3 Những nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý dự án đầu tư công

Có nhiều nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công, các nhân tố này có thể tác động độc lập và theo mối liên hệ tác động lẫn nhau giữa chúng có thể tác động tổng hợp đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư Nhìn chung, có 3 nhóm nhân tố chủ yếu sau:

1.1.3.1 Các chủ trương, đường lối, chính sách về đầu tư công

Các chính sách kinh tế là nhóm nhân tố tác động mạnh mẽ đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công Các chính sách này gồm chính sách định hướng phát triển kinh tế như: chính sách công nghiệp, chính sách thương mại, chính sách đầu tư… và các chính sách làm công cụ điều tiết vĩ mô hoặc vi mô như: chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ, chính sách tỷ giá hối đoái, chính sách khấu hao…

Các chính sách kinh tế tác động đến hiệu quả sử dụng vốn, trong đó có vốn đầu tư công, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển theo chiều hướng tích cực hay tiêu cực, vốn đầu tư được sử dụng có hiệu quả cao hay thấp Các chính sách kinh tế tác động vào lĩnh vực đầu tư, góp phần tạo ra một cơ cấu đầu tư nhất định, là cơ sở để hình thành một cơ

19

cấu hợp lý hay không cũng như tác động làm giảm hoặc tăng thất thoát vốn đầu tư, theo

đó mà vốn đầu tư được sử dụng hiệu quả hoặc kém hiệu quả

Trong quá trình khai thác sử dụng các đối tượng đầu tư hoàn thành, các chính sách kinh tế tác động làm cho các đối tượng này phát huy tác dụng tích cực hay tiêu cực, vốn đầu tư được sử dụng có hiệu quả cao hay thấp Các chính sách kinh tế tác động vào lĩnh vực đầu tư, góp phần tạo ra một cơ cấu đầu tư nhất định, là cơ sở để hình thành cơ cấu hợp lý hay không cũng như tác động làm giảm hoặc tăng thất thoát vốn đầu tư, theo đó

mà vốn đầu tư được sử dụng hiệu quả hoặc kém hiệu quả

Trong quá trình khai thác sử dụng các đối tượng đầu tư hoàn thành, các chính sách kinh tế tác động làm cho các đối tượng này phát huy tác dụng tích cực hay tiêu cực Đó là điều kiện làm cho vốn đầu tư được sử dụng có hiệu quả cao hay thấp

1.1.3.2 Công tác tổ chức hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng

Tổ chức hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng là một lĩnh vực rất rộng, bao gồm nhiều công đoạn từ lập kế hoạch đầu tư các dự án đến tổ chức quản lý, thực hiện đầu tư và quyết toán công trình hoàn thành Công tác hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng nhằm sử dụng có hiệu quả cao nhất các nguồn vốn đầu tư do Nhà nước quản lý, chống thất thoát lãng phí Bảo đảm xây dựng dự án theo quy hoạch xây dựng yêu cầu bền vững mỹ quan, bảo vệ môi trường sinh thái, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong xây dựng, áp dụng công nghệ tiên tiến, bảo đảm chất lượng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý, bảo hành công trình xây dựng

Công tác hiệu quả quản lý đầu tư công có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư Nhóm nhân tố này ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, trước hết là tác động đến việc tạo ra kết quả đầu tư (các đối tượng đầu tư hoàn thành) và tác động đến chi phí đầu tư

Vấn đề quan trọng trong công tác quản lý là chống tham nhũng, lãng phí trong đầu

tư công vì tham nhũng làm biến dạng quá trình ra Quyết định đối với các dự án đầu tư công, tăng chi phí đầu tư, giảm chất lượng cơ sở hạ tầng, từ đó làm giảm hiệu quả đầu tư Chất lượng của công tác tổ chức hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng nói trên sẽ tạo điều kiện cho việc tiết kiệm hay thất thoát lãng phí vốn đầu tư, cũng tạo điều kiện cho các kết quả đầu tư tăng hay giảm về mặt khối lượng và mang lại nhiều hay ít các lợi ích kinh

tế - xã hội khi khai thác sử dụng các kết quả đầu tư này Do những thiếu sót trong công

20

tác hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng đã làm cho vốn đầu tư bị thất thoát lãng phí Một số đối tượng đầu tư hoàn thành mang lại hiệu quả sử dụng không như mong muốn làm cho

số vốn đầu tư sử dụng kém hiệu quả

1.1.3.3 Tổ chức khai thác, sử dụng các đối tượng đầu tư hoàn thành

Nhân tố này thuộc mắt xích cuối cùng của sợi dây chuyền hiệu quả Tổ chức khai thác các đối tượng đầu tư hoàn thành sẽ mang lại một khối lượng cung ứng hàng hóa, dịch vụ nhất định, nếu khai thác, sử dụng tốt thì khối lượng cung ứng hàng hóa, dịch vụ

tư hoàn thành

Các nhân tố thuộc bản thân tổ chức khai thác, sử dụng các đối tượng đầu tư hoàn thành như công tác quản lý, vận hành, điều tiết sử dụng…

1.1.4 Quy trình quản lý dự án đầu tư công

Quản lý đầu tư công là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế

1.1.4.1 Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu

Định hướng chiến lược đầu tư: Đây là xuất phát điểm của quy trình hiệu quả quản

lý đầu tư công, được thể hiện qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định cao nhất đề ra

Sàng lọc dự án bước đầu: Mục đích của bước này là đảm bảo dự án do của huyện đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu để có thể được xem xét ở các bước kế tiếp Các điều kiện tối thiểu này bao gồm sự cần thiết, tính nhất quán đối với các ưu tiên của chính phủ, và sự phù hợp về tài khóa Sàng lọc tốt ở khâu này sẽ giúp tiết kiệm thời gian

và nguồn lực ở những bước sau

21

1.1.4.2 Thẩm định dự án chính thức

Đánh giá tiền khả thi: Mục đích của bước này là xác định nhanh tính khả thi của dự

án (chẳng hạn như thông qua phân tích nhanh về chi phí và lợi ích cũng như khả năng thu xếp tài chính) và nhận diện một số lựa chọn thay thế cho dự án trước khi tiến hành đánh giá khả thi đầy đủ

Đánh giá khả thi: Dự án sẽ phải qua một quy trình và quy chuẩn thẩm định đầy đủ

và nghiêm ngặt Cụ thể là dự án sẽ được phân tích chi phí và lợi ích một cách chi tiết, được thẩm định tính khả thi về tài chính, kinh tế, và xã hội Bên cạnh đó, dự án cũng phải được đánh giá cẩn thận về những rủi ro tiềm tàng, về tính bền vững, cũng như về tác động môi trường và xã hội Chất lượng của đánh giá khả thi phụ thuộc vào động cơ, tính khách quan, năng lực, và chất lượng dữ liệu của tổ chức đánh giá

1.1.4.3 Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án

Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư công (do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao) là hiện tượng phổ biến ở các nước đang phát triển Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện

tự thẩm định Trong trường hợp có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì thậm chí nên sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định dự án

1.1.4.4 Lựa chọn và lập ngân sách dự án

Bất kỳ dự án đầu tư công nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu tư công tổng thể, vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên và khả thi về mặt tài khóa trong từng chu kỳ ngân sách Để đảm bảo tính công bằng và tăng cường hiệu lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải được công khai Đầu

tư công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà còn phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản Ngân sách chi thường xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này

1.1.4.5 Triển khai dự án

Sự thành công hay thất bại trong triển khai dự án phụ thuộc vào nhiều nhân tố, trong

đó bao gồm: (1) lựa chọn đúng dự án tốt; (2) lập ngân sách chính xác; (3) chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, tổ chức bộ máy và nhân sự, thu hồi đất; (4)

22

kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư; (5) theo dõi và quản lý chi phí; (6) quản lý các rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của dự án Bản thân từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có những hướng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án Về các mặt tổ chức, việc bố trí nhân sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ…, tất cả phải được chuẩn bị kỹ càng và thực tế Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệu quả cũng cần được xây dựng và công bố Cũng cần lường trước những cơ chế để ngăn chặn hoặc giảm thiểu nguy cơ tăng chi phí trong tương lai

án Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được thực hiện để

có được bức tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và lợi ích Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ thậm chí hủy bỏ các dự án được phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí

1.1.4.7 Vận hành dự án

Sau khi dự án đầu tư công hoàn tất, cần phải có một quá trình (1) bàn giao dự án cho tổ chức vận hành; (2) vận hành dự án; (3) bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án; (4) hạch toán chính xác và kịp thời những thay đổi về giá trị tài sản; (5) và đánh giá mức độ hữu dụng của dự án căn cứ vào chất lượng và số lượng dịch vụ nó mang lại

1.1.4.8 Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án

Đây là một khâu rất quan trọng nhưng lại hay bị bỏ qua Mục đích chính của khâu này là đánh giá xem dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ và ngân sách dự toán, có chất lượng và kết quả đúng như kỳ vọng, và đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu hay không

Một mục đích nữa của khâu này là so sánh dự án đang xem xét với các dự án tương

tự khác trong nước và quốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế và triển khai các dự án khác trong tương lai Bên cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có thể

23

được kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ thống luật định về đầu tư công

1.1.5 Ý nghĩa của nâng cao hiệu quả quản lí đầu tư công

Đầu tư công là một trong những công cụ điều hành của Nhà nước góp phần mang lại phúc lợi chung cho toàn xã hội Các chương trình dự án đầu tư công ở Việt Nam nói riêng và các nước đang phát triển nói chung đều hướng tới mục tiêu:

Xây dựng, củng cố và nâng cao năng lực phục vụ của hệ thống hạ tầng kinh tế - xã hội nhằm tạo điều kiện cho sản xuất kinh doanh trong và ngoài nước; nâng cao đời sống nhân dân; thúc đẩy phát triển kinh tế theo hướng công nghiệp hóa hiện đại hóa;

Tạo điều kiện cho các doanh nghiệp Nhà nước tham gia đầu tư trong một số lĩnh vực phục vụ công ích mà các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn đầu tư;

Góp phần thực hiện một số mục tiêu xã hội trong chiến lược phát triển bền vững của quốc gia, của ngành, của vùng và các địa phương Chẳng hạn như mục tiêu nâng cao dân trí, tăng cường phúc lợi xã hội, cải thiện môi trường sinh thái, hỗ trợ các chương trình phòng chống tệ nạn xã hội và các chương trình phát triển khác như chương trình bảo vệ động vật quý hiếm; Chương trình phổ cập giáo dục, đào tạo bồi dưỡng nguồn nhân lực; Chương trình xóa đói giảm nghèo v.v Thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia, nhiều vấn đề về xã hội, văn hóa, môi trường được giải quyết Mục tiêu phát triển bền vững được bảo đảm;

Điều tiết thị trường thông qua việc tác động trực tiếp đến tổng cầu của nền kinh tế

Mở rộng đầu tư công chính là tăng chi ngân sách cho đầu tư phát triển, do đó, nếu Chính phủ muốn kích cầu có thể thông qua mở rộng đầu tư công, còn nếu Chính phủ muốn duy trì tăng trưởng ở mức cao và bền vững, bảo đảm cân đối vĩ mô thì cần phải cắt giảm các

dự án đầu tư công không cần thiết, tránh bị dàn trải, nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công hợp lí

1.2 Kinh nghiệm quản lý đầu tư công ở một số địa phương

1.2.1 Kinh nghiệm của quận Sơn Trà, Đà Nẵng

Sơn Trà là một quận nằm về phía Đông thành phố Đà Nẵng, trải dài theo hạ lưu sông Hàn, có diện tích tự nhiên 59,32 km2 và dân số vào khoảng 144.753 người, là một quận có ba mặt giáp sông, biển và nằm trên bán đảo Sơn Trà: Phía Bắc và Đông giáp biển

24

Đông, phía Tây giáp sông Hàn, phía Nam giáp quận Ngũ Hành Sơn Vì vậy, quận cũng

có nhiều đặc điểm về đầu tư công có thể có những nét tương đồng với hiệu quả quản lý đầu tư công của một huyện đảo như Bạch Long Vĩ

Trong những năm gần đây, tỷ trọng công nghiệp, xây dựng và dịch vụ trong cơ cấu kinh tế đạt 95,25%; tỷ lệ lao động qua đào tạo chiếm 70,5% tổng số người trong độ tuổi lao động; tỷ lệ phường đạt tiêu chí quốc gia về y tế đạt 100%; tỷ lệ số hộ dân cư được dùng nước sạch đạt 100%; tỷ lệ hộ nghèo trung bình trong 3 năm chỉ chiếm 1,22% Tính đến thời điểm hiện nay, Sơn Trà là quận loại 1 thứ ba của thành phố Đà Nẵng, sau các quận Liên Chiểu và Hải Châu Hệ thống giao thông đường bộ của quận tương đối phát triển với khoảng 35,326 km đường (không kể các hẻm, kiệt và đường đất) Chiều rộng trung bình của mặt đường là 7,6m, mật độ đường bộ phân bố không đều Sơn Trà được thừa hưởng hệ thống cấp nước với công suất 130.000 m3/ngày đêm của thành phố Đà Nẵng bảo đảm cung cấp nước cho toàn địa bàn cả sinh hoạt lẫn sản xuất công nghiệp Hệ thống cấp điện đủ cho nhu cầu sinh hoạt và sản xuất Thông tin liên lạc phát triển mạnh, được hiện đại hóa và trở thành trung tâm lớn thứ ba trong cả nước Các lĩnh vực giáo dục,

y tế, văn hóa, thể thao cũng đáp ứng tốt nhu cầu đào tạo, chăm sóc sức khỏe và giải trí của nhân dân

Có được những thành quả trên, bên cạnh sự quan tâm của thành phố Đà Nẵng thì quận Sơn Trà cũng đã thực hiện tốt công tác hiệu quả quản lý đầu tư công, nổi bật ở một

số điểm sau:

Nguồn vốn đầu tư công hàng năm của quận được phân bổ nguồn ngay từ giữa năm trước năm kế hoạch, trên cơ sở đề xuất của các đơn vị, ban, ngành và UBND các xã , phường…, Phòng Kế hoạch quận phối hợp chặt chẽ với các đơn vị, ngành của quận và UBND các xã, phường tiến hành đi khảo sát thực tế tất cả các công trình dự kiến đầu tư mới để nắm rõ sự cần thiết, quy mô đầu tư của từng công trình, đồng thời nắm chắc tiến

độ những công trình đang triển khai để xác định thật kỹ nhu cầu vốn cho năm sau Do đó, việc bố trí vốn được tập trung, không dàn trải quá nhiều công trình, đồng thời mức vốn

bố trí cho cho từng công trình khá chính xác với khả năng giải ngân trong năm và hạn chế tối đa được việc điều chuyển vốn trong năm kế hoạch, giúp việc giải ngân nguồn vốn trong năm đạt tiến độ

25

Nguồn vốn hỗ trợ cho các đơn vị được phân bổ dựa trên tiêu chí cụ thể đã được xây dựng trước, giúp cho việc phân bổ vốn được khách quan, bảo đảm tính công bằng, hạn chế rất lớn cơ chế "xin – cho"

Năng lực của các chủ đầu tư, nhất là Ban Quản lý dự án luôn được quan tâm, củng

cố nên bảo đảm được việc điều hành, triển khai dự án Ngoài ra, lãnh đạo quận luôn quan tâm sâu sát đến công tác xây dựng cơ bản, kịp thời giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện

Công tác giám sát, đánh giá dự án được thực hiện tốt làm giảm sự lãng phí, tăng tính hiệu quả của công trình

Đây cũng là những bài học kinh nghiệm bổ ích trong công tác đầu tư công mà Hải Phòng và huyện Bạch Long Vĩ có thể học hỏi

1.2.2 Kinh nghiệm của huyện đảo Cồn Cỏ

Cồn Cỏ là hải đảo tiền tiêu của Tổ quốc Việt Nam XHCN thuộc vùng biển Quảng Trị Có vị trí đặc biệt: Là điểm phân chia Vịnh Bắc bộ - Cửa ngõ phía Nam của Vịnh Bắc

bộ - là tiền đồn bảo vệ chủ quyền lãnh thổ quốc gia Huyện đảo có diện tích tự nhiên là

230 ha; dân số khoảng 400 người và là huyện đảo được thành lập mới từ năm 2005 Trong những năm qua, huyện đã tập trung đầu tư cho công tác quy hoạch, xây dựng cơ sở

hạ tầng Đến nay bên cạnh việc rà soát bổ sung Quy hoạch tổng thể KT-XH, huyện đã hoàn thành Quy hoạch chung xây dựng, Quy hoạch chi tiết du lịch; Quy hoạch sử dụng đất; Quy hoạch chi tiết khu trung tâm hành chính - dân cư; Quy hoạch các tuyến đường giao thông trên đảo theo định hướng xây dựng Cồn Cỏ thành đảo du lịch làm cơ sở, tiền

đề cho công tác đầu tư và quảng bá kêu gọi đầu tư trong thời gian tới Trong quá trình triển khai các đề án quy hoạch, huyện đã tranh thủ được sự tham gia tư vấn của các chuyên gia nước ngoài, tư vấn chuyên ngành của các Bộ, ngành chức năng, sự tham gia nghiên cứu của các nhà chuyên môn, các nhà khoa học của các trường Đại học lớn trong

cả nước và các cơ quan quân sự địa phương Với những định hướng chiến lược đó, huyện đảo đã thu được một số kết quả như:

Về cơ sở hạ tầng, vật chất kỹ thuật: Nhiều cơ sở hạ tầng phục vụ dân sinh như hệ thống âu tàu cảng cá; kè chống xói lở Bến Tranh; các tuyến đường giao thông như tuyến đường chủ đạo chạy quanh đảo dài 5km, tuyến T2, N5, T1B trong khu trung tâm hành

Hệ thống cấp nước: Trên đảo có một số giếng khoan có nước ngọt, tuy trữ lượng không lớn nhưng đây là điều kiện thuận lợi để xây dựng dự án thu gom, dự trữ và cung cấp nước tập trung cho toàn đảo.

Hệ thống thông tin liên lạc: Hiện trên đảo đã đầu tư 2 trạm viễn thông của Vinaphone và Viettel, Đài Phát thanh Truyền hình, Trạm đèn biển, trạm khí tượng, trạm

ra đa

1.2.3 Bài học về quản lý đầu tư công cho huyện Bạch Long Vĩ

Từ kinh nghiệm trong đầu tư công của một số tỉnh, thành như trên, có thể rút ra một

số bài học kinh nghiệm trong đầu tư công như sau:

Việc phân bổ vốn chặt chẽ, sát với từng dự án, tránh dàn trãi

Có tiêu chí phân bổ vốn đầu tư cụ thể cho từng ngành và từng địa phương

Tổ chức tốt công tác quản lý dự án; lãnh đạo quan tâm, kịp thời giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án đầu tư công

Thực hiện tốt công tác giám sát trong quá trình đầu tư

Năng động trong việc tạo thêm nguồn thu cho đầu tư công, giảm gánh nặng cho ngân sách

Hạn chế ứng kế hoạch vốn xây dựng cơ bản của năm sau để đầu tư trước hoặc vay vốn để đầu tư trong khi khả năng cân đối ngân sách để trả là không có

Chỉ triển khai đầu tư dự án khi xác định được nguồn vốn để chi trả

Một là, có quy hoạch và chiến lược đầu tư hoàn chỉnh: tất cả các dự án đầu tư công đều phải nằm trong quy hoạch đã được duyệt mới được chuẩn bị đầu tư Các ngành, địa phương căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã được duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục các dự án đầu tư.

Hai là, thẩm định dự án: Việc thẩm định các dự án đầu tư ở tất cả các bước: chủ trương đầu tư, báo cáo khả thi, thiết kế kỹ thuật và tổng khái toán, thiết kế thi công và tổng dự toán, đấu thầu

Ba là, về điều chỉnh dự án: Nếu dự án có sự thay đổi cơ bản về chi phí, tiến độ… thì phải áp dụng cơ chế cụ thể để xúc tiến rà soát, đánh giá lại dự án

Bốn là, giám sát, kiểm tra, đánh giá đầu tư: Mục đích giám sát đầu tư là đảm bảo đầu tư đúng mục đích, đúng dự án, đúng quy định và có hiệu quả Việc kiểm tra, đánh giá hoàn thành dự án được thực hiện thông qua chính sách hậu kiểm, các dự án đầu tư đều phải được kiểm toán nhằm phát hiện những nhân tố mang tính hệ thống ảnh hưởng tới chi phí và chất lượng của dự án

28

Qua nghiên cứu các lý thuyết về đầu tư công cho thấy, đầu tư công là hoạt động đầu

tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội Dự án đầu tư công

là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công Dự án đầu tư công có vai trò rất quan trọng tới sự phát triển kinh tế - xã hội Do đó, quản lý dự án đầu tư công rất cần thiết để bảo đảm hiệu quả nhất của hoạt động đầu tư Trong chương này, tác giả

đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý dự án đầu tư công, bao gồm nội dung quản lý và các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý dự án đầu tư công để làm cơ sở cho việc phân tích thực trạng ở chương 2

29

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN BẠCH LONG VĨ, THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG GIAI ĐOẠN 2011 - 2017

2.1 Khái quát chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện

2.1.1 Điều kiện tự nhiên

2.1.1.1 Vị trí địa lý

Huyện Bạch Long Vĩ được thành lập theo Nghị định số 15/CP, ngày 09/12/1992 của Chính phủ, trực thuộc thành phố Hải Phòng, là đảo xa bờ nhất của Việt Nam trong Vịnh Bắc bộ, tọa độ 20007’35” - 2008038” Vĩ độ Bắc, 107042’20” - 107044’15” Kinh độ Đông, diện tích phần nổi 2,5km2, cách Hòn Dáu (Đồ Sơn - Hải Phòng) 110 km, có vị trí quan trọng về kinh tế, quốc phòng của đất nước

Diện tích đất tự nhiên khoảng 233ha: Đất sản xuất nông nghiệp (rau xanh 0,3ha, đất lâm nghiệp (chủ yếu trồng phi lao) 45,2ha, đất chuyên dụng 74,1ha, đất chưa sử dụng (gồm bãi hoang, cây bụi, trảng cỏ và bãi ngập triều cao) 112,8ha Diện tích đất ngập nước ven đảo khoảng 559ha (tình đến độ sâu 6m), cơ cấu như sau: Đất ngập triều 109.9 ha, đất ngập nước thường xuyên 417.9ha, Âu cảng 30,9 ha

Với điều kiện tự nhiên, Huyện có tiềm năng xây dựng cảng cho tàu thuyền tránh trú gió bão, làm dịch vụ hậu cần nghề cá, xây dựng trung tâm tìm kiếm cứu nạn trên biển Đảo có cảnh quan thiên nhiên đẹp, độc đáo, là hòn đảo xanh nổi trên biển xanh, có khu rạn san hô ngầm, có các loài hải sản quý, hiếm; Bạch Long Vĩ là một trong 8 ngư trường lớn của cả nước, năm 2015 đã được Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định thành lập Khu bảo tồn biển; các yếu tố trên là điều kiện thuận lợi để Huyện phát triển du lịch nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái biển đảo, kết hợp với bảo tồn biển, bảo vệ môi trường, phát triển sản xuất giống thủy sản, nuôi trồng và chế biến thủy sản

Tuy nhiên, là huyện đảo có diện tích nhỏ, xa đất liền, giao thông giữa đảo và đất liền còn nhiều khó khăn; nguồn nước ngọt phục vụ cho đời sống dân sinh và sản xuất trên đảo khan hiếm; nguồn điện sản xuất bằng máy phát điện Diezen giá thành cao, sản lượng thấp, không đáp ứng yêu cầu phát triển; Huyện nằm trong khu vực chịu ảnh hưởng trực tiếp của khí hậu đại dương, đồng thời chịu ảnh hưởng của khí hậu nhiệt đới gió mùa, hàng năm đảo phải chịu ảnh hưởng của nhiều cơn bão và các đợt gió mùa kéo dài với cường độ lớn, độ mặn trong môi trường không khí cao

30

Các yếu tố trên đã ảnh hưởng rất lớn tới việc triển khai các dự án đầu tư trên địa bàn huyện: Nguyên vật liệu, nước ngọt vận chuyển từ đất liền ra phát sinh thêm chi phí, giá nhân công cao, tiến độ thi công các công trình chịu ảnh hưởng nhiều bởi gió, bão, độ mặn trong không khí cao đã ảnh hưởng lớn tới cấu kiện xây dựng, làm cho các công trình xây dựng của huyện nhanh bị hư hỏng và xuống cấp

2.1.1.2 Khí hậu

Hoàn lưu khí quyển và chế độ gió Khí hậu Bạch Long Vỹ đại diện cho vùng khơi

vịnh Bắc bộ, có hai mùa chính Mùa mưa từ tháng 5 đến tháng 8, thời tiết nóng ẩm và mưa nhiều, gió mùa tây nam với tần suất hướng nam 74 - 88 %, tốc độ trung bình 5,9 - 7,7 m/s Mùa khô từ tháng 10 đến tháng 3 năm sau, thời tiết lạnh, khô và ít mưa, hướng gió thịnh hành là Bắc và Đông chiếm tần suất 86 - 94%, tốc độ trung bình 6,5 - 8,2 m/s Tháng 4 và tháng 9 là các tháng chuyển tiếp

Nhiệt độ và độ ẩm không khí Nhiệt độ không khí trung bình năm 23,30C, cao nhất tuyệt đối 33,90C, thấp nhất tuyệt đối là 7,0 0C, cao vào các tháng 6, 7 và 8 (trên 280C, cao nhất 28,70C vào tháng 7) và thấp vào các tháng 1 và 2 (16,6 -16,80C) Biên độ nhiệt năm dao động 9,6 - 13,80C Biên độ nhiệt ngày đêm nhỏ, thường không quá 50C Độ ẩm không khí trung bình 86%, lớn nhất vào tháng 3 và 4 (92%) và nhỏ nhất vào tháng 11 (69%)

Nắng và bức xạ nhiệt Hàng năm có 1.600 - 1.900 giờ nắng phân bố khá đều Nắng

nhiều hơn vào cuối hè, đầu thu, ít nắng vào các tháng 2 và 3 có mưa phùn và độ ẩm cao Tổng lượng bức xạ năm đạt 132,5 Kcal/cm2 và cao hơn hẳn các đảo ven bờ (Cát Bà - 108,49 Kcal/cm2) Cân bằng bức xạ năm 65 - 85 Kcal/cm2 Bức xạ cao từ tháng 4 đến tháng 10 (trên 10 Kcal/cm2), cao nhất vào tháng 5 (15,98 Kcal/cm2), các tháng còn lại đều dưới 10 Kcal/cm2, thấp nhất vào tháng 3 là 7,18 Kcal/cm2

Mưa, ẩm và bốc hơi Lượng mưa thấp so với ven bờ Bắc bộ, trung bình năm chỉ đạt

1.031 mm, từ tháng 5 đến tháng 10 chiếm 83% cả năm, trung bình tháng đều trên 100

mm, cao nhất vào tháng 8 (214 mm) Từ tháng 11 đến tháng 4 chỉ chiếm 17% lượng mưa

cả năm, lượng mưa tháng đều dưới 50 mm, thấp nhất vào tháng 12 (17,1 mm) Cả năm trung bình có 107,2 ngày mưa, nhiều nhất vào tháng 8 và 9, ít nhất vào tháng 12 Lượng mưa ngày lớn nhất đạt trên 100 mm vào các tháng 5, 6, 8, 9, 10, cực đại 167,5

mm Lượng bốc hơi cả năm cao hơn lượng mưa, đạt 1.461 mm, cao trên 100 mm vào các

31

tháng 6 đến tháng 1 năm sau, trùng thời kì độ ẩm nhỏ Tháng 3 có lượng bốc hơi nhỏ nhất

- 57.8 mm và cũng là tháng có độ ẩm cao nhất - 92%

Bão và các hiện tượng thời tiết đặc biệt Trung bình mỗi năm có 1 - 2 cơn bão tràn

qua Mùa bão thường bắt đầu vào tháng 6 (có khi tháng 5), và kết thúc vào tháng 10 (có khi tháng 11), tập trung nhất vào các tháng 7, 8 và 9 Sức gió bão mạnh nhất đạt 50 m/s Dông xuất hiện trung bình 2 - 3 ngày/tháng, tháng 8 và 9 nhiều dông nhất, trung bình 4 cơn/tháng, tháng 12 không có dông Sương mù trung bình 24 ngày/năm và tập trung vào mùa Đông (5 - 10 ngày/tháng) Hàng năm có khoảng 30 đợt gió mùa đông bắc tràn qua vào mùa đông với sức gió mạnh nhất cấp 9, cấp 10 Mỗi tháng mùa đông có tới 3 - 5 đợt gió mùa, tháng nhiều tới 5 - 6 đợt

2.1.2 Điều kiện kinh tế - xã hội

Huyện đảo Bạch Long Vĩ nằm giữa Vịnh Bắc bộ, do diện tích nhỏ, dân số ít nên Huyện không thành lập đơn vị hành chính cấp xã, thành lập 4 khu dân cư trực thuộc Huyện Với vị trí đặc biệt quan trọng về chính trị, quân sự, kinh tế, Bạch Long Vĩ có vai trò rất quan trọng trong thực hiện Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020 và thực hiện mục tiêu xây dựng Bạch Long Vĩ trở thành “Trung tâm hậu cần nghề cá và tìm kiếm cứu nạn khu vực phía Bắc” theo tinh thần Nghị quyết 32-NQ/TW của Bộ Chính trị (khóa IX)

và Kết luận số 72-KL/TW của Bộ Chính trị (khóa XI) về xây dựng và phát triển thành phố Hải Phòng trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; góp phần xây dựng Huyện đảo ngày càng giàu về kinh tế, đẹp về cảnh quan, củng cố vững chắc tiềm lực quốc phòng, an ninh, bảo vệ vững chắc vùng trời, vùng biển, đảo của Tổ quốc.Trong giai đoạn 2011 - 2017, do chịu ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu, nên tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất của Huyện bị suy giảm, không đạt mục tiêu đề

ra Tổng giá trị sản xuất huyện Bạch Long Vĩ được thể hiện tại bảng 2.1

(Nguồn: Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Bạch Long Vĩ)

Từ bảng số liệu 2.1 cho thấy, tổng giá trị sản xuất của các nhóm ngành kinh tế trên địa bàn huyện tăng từ 61,936 tỷ năm 2005 lên 147,319 tỷ năm 2015 Tốc độ tăng trưởng kinh tế giai đoạn 2011 - 2015 so với giai đoạn 2006 - 2010, là 15,41 - 15,95%, tăng 1,04% Xét trong bối cảnh suy thoái kinh tế đây là tốc độ tăng khá

Cơ cấu giá trị sản xuất giữa các ngành: Nông nghiệp, thủy sản - Công nghiệp, xây dựng - Dịch vụ, thương mại năm 2010 là 6,96% - 8,76% - 84,28%, năm 2015 là 8,24% - 8,99% - 82,77% Cơ cấu kinh tế chuyển dịch không theo định hướng phát triển kinh tế -

xã hội của huyện đề ra Mục tiêu tăng trưởng tỷ trọng các lĩnh vực từ cao xuống thấp là: Dịch vụ - Thương mại, Nông nghiệp - Thủy sản, Công nghiệp - Xây dựng; tuy nhiên, trên thực tế thì không đạt được do ảnh hưởng của sự suy thoái nền kinh tế thế giới, khu vực và trong nước, do sản lượng khai thác thủy sản trên vùng biển giảm sút, việc phát triển dịch

vụ hậu cần nghề cá của huyện triển khai thực hiện không hiệu quả do thiếu điện, nước ngọt, kết cấu hạ tầng thiếu đồng bộ, chưa bảo đảm thu hút tàu cá vào tránh trú bão, gió, sửa chữa, làm dịch vụ Mặt khác, để thực hiện được mục tiêu xây dựng Bạch Long Vĩ trở thành trung tâm dịch vụ hậu cần nghề cá và tìm kiếm cứu nạn khu vực phía Bắc, yêu cầu phải đầu tư xây dựng hoàn thiện kết cấu hạ tầng: Cung cấp điện, nước ngọt, khu neo đậu

và tránh trú bão cho tàu thuyền, trung tâm tìm kiếm cứu nạn khu vực phía Bắc; nâng cao chất lượng các dịch vụ: viễn thông, y tế, giáo dục, lưu thông tiền tệ, nghỉ dưỡng, vui chơi giải trí Do vậy trong những năm gần đây, tỷ trọng của lĩnh vực Công nghiệp - Xây dựng có xu hướng tăng cao so với giai đoạn năm 2005 - 2010

2.1.2.1 Công nghiệp - xây dựng

2013, dự án xây dựng cảng và khu neo đậu tàu phía Tây Bắc đảo Bạch Long Vĩ (giai đoạn 1), dự án đóng mới tàu chở khách và hàng hóa ra đảo Bạch Long Vĩ (tàu Hoa Phượng Đỏ) đang triển khai thực hiện.

Hệ thống lưới điện được quan tâm đầu tư, nâng cấp Trạm điện gió - Diezen Bạch Long Vĩ và hệ thống truyền tải điện năng trên địa bàn huyện được đầu tư xây dựng từ năm 2002, do Tổng đội Thanh niên xung phong làm chủ đầu tư, với công suất thiết kế 800KVA, đến năm 2004 trạm đưa vào sử dụng, do công nghệ mới nhập khẩu từ Tây Ban Nha, đơn chiếc nên sau thời gian vận hành không hiệu quả, trạm sử dụng 2 máy phát dự phòng để sản xuất điện; năm 2009 cơn bão số 10 đã làm gãy cột gió và đến cuối năm

2009 trạm điện được bàn giao cho UBND huyện Bạch Long Vĩ quản lý, đến năm 2016 trạm điện được bàn giao cho Tập đoàn điện lực Việt Nam, Công ty TNHH MTV Điện lực Hải Phòng quản lý vận hành Hiện trạm điện có 3 tổ máy phát điện Diezen với tổng công suất thiết kế 1.630kw, có 2 trạm biến áp tăng áp 0,4/10kV, có 5 trạm biến áp phân phối, đường dây trung thế dài 8,5km, đường dây hạ thế 0,4kV dài 16,2km Hệ thống mạng lưới điện được thiết kế khoa học, khá hiện đại, hệ thống lưới điện được hạ ngầm, tuy nhiên do

hệ thống máy phát đã cũ nên sản lượng điện sản xuất vẫn không đủ cung cấp cho sinh hoạt và sản xuất kinh doanh Ngoài hệ thống máy phát của trạm điện huyện, các cơ quan, đơn vị và nhà dân còn sử dụng máy phát điện dự phòng

Nước ngọt: Toàn đảo có 5 giếng khoan (có 3 giếng có khả năng khai thác) và 40 giếng khơi và hệ thống các bể trữ nước mưa tại các cơ quan, đơn vị, các hộ dân; giếng khoan có công suất khai thác 80m3/ngày, chỉ tạm đủ cung cấp phục sinh hoạt cho quân và dân huyện đảo vào mùa mưa, chưa đáp ứng nhu cầu sản xuất nông nghiệp, sản xuất đá