Mở Đầu Tính cấp thiết đề tài Một vấn đề quan trọng đổi tổ chức hoạt động máy nhà nớc nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động trớc yêu cầu xây dựng Nhà nớc pháp quyền xà hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân nớc ta Trong năm qua, Đảng nhà nớc đà có nhiều đờng lối, chủ trơng, sách, pháp luật lĩnh vực cải cách máy nhà nớc, cải cách hành chính, cải cách t pháp có hiệu tích cực Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức hoạt động quan máy nhà nớc tập trung vào quan lập pháp t pháp, mà cha có quan tâm tơng xứng tới quan hành nhà nớc nhà nớc địa phơng Hoạt động hệ thống quan quyền địa phơng, đặc biệt hoạt động hàng ngày ủy ban nhân dân (UBND) cấp gắn liền với công dân, trực tiếp đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp công dân nh ảnh hởng ®Õn vÊn ®Ị d©n chđ ®êi sèng nh©n d©n, qua thể niềm tin nhân dân với nhà nớc Tình trạng đơn th khiếu nại, tố cáo xúc, kéo dài, phức tạp, nhiều bất cập quản lý nhà nớc đất đai, xây dựng, sách xà hội, thủ tục hành minh chøng sù kÐm hiƯu lùc, hiƯu qu¶ cđa chÝnh quyền địa phơng Tổ chức hoạt động quyền địa phơng nhiều bất cập việc thực thi đờng lối sách pháp luật thống toàn quốc nh phát huy sức mạnh, tự chủ địa phơng Vì vậy, cần phải "Phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động quyền địa phơng, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành quản lý lÃnh thổ, thực nguyên tắc tập trung dân chủ" [22, tr 133] Từ thực trạng đó, việc nghiên cứu tổ chức hoạt động quan máy nhà nớc, có hệ thống quan hành nhà nớc địa phơng, để đa giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động vấn đề cấp thiết điều kiện cải cách hành nhà nớc Vì vậy, với phạm vi định, việc nghiên cứu đề tài: "Đổi tổ chức hoạt động ủy ban nhân dân cấp hun ë níc ta hiƯn nay" cã ý nghÜa c¶ mặt lý luận thực tiễn Tình hình nghiên cứu đề tài Việc nghiên cứu tổ chức hoạt động quyền địa phơng nói chung UBND cấp huyện nói riêng đà đợc nhiều công trình khoa học nghiên cứu đề cập Các công trình nh: "Đổi tổ chức máy hành đô thị cải cách hành quốc gia nớc ta nay" TS Đỗ Xuân Đông; "Nâng cao ý thức pháp luật đội ngũ cán quản lý hành nhà nớc nớc ta nay" TS Lê Đình Khiên; "Luận khoa học cho việc nâng cao chất lợng đội ngũ cán thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, đại hóa đất nớc" PGS.TS Nguyễn Phú Trọng PGS.TS Trần Xuân Sầm; "Cẩm nang thông tin kỹ nghiệp vụ hoạt động đại biểu Hội đồng nhân dân thành viên ủy ban nhân dân cấp" TS Trịnh Đức Thảo (chủ biên); "Cải cách tổ chức hoạt động quyền địa phơng đáp ứng yêu cầu nhà nớc pháp quyền xà hội chủ nghĩa dân, dân, dân" PGS.TS Lê Minh Thông Các công trình nghiên cứu nêu đề cập đến khía cạnh, phạm vi khác liên quan đến tổ chức hoạt ®éng cđa UBND cÊp hun Do vËy, viƯc nghiªn cøu đồng thời vấn đề liên quan đến đổi tổ chức hoạt động UBND cấp huyện bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi chế quản lý kinh tế theo chế thị trờng định hớng xà hội chủ nghĩa dới lÃnh đạo Đảng điều kiện xây dựng Nhà nớc pháp quyền xà hội chủ nghĩa nớc ta vấn đề có ý nghĩa lý luận thực tiễn cho việc có phơng hớng, giải pháp hữu hiệu để nâng cao vai trò quyền địa phơng Mục đích nhiệm vụ luận văn Luận văn có mục đích phân tích, làm rõ sở lý luận thực tiễn tổ chức hoạt động UBND cấp huyện điều kiện cải cách hành nhà nớc nhằm góp phần tìm giải pháp cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhµ níc nãi chung vµ cđa UBND cÊp hun nãi riêng Với mục đích nêu trên, luận văn có nhiệm vụ sau: - Làm rõ quan niệm, vai trò, đặc điểm tổ chức hoạt động UBND cấp huyện - Phân tích yêu cầu đổi tổ chức hoạt động UBND cấp huyện - Đánh giá thực trạng tổ chức hoạt động UBND cấp huyện - Nêu phân tích số giải pháp quan trọng nhằm đổi tổ chức hoạt động UBND cấp huyện Phạm vi nghiên cứu Đổi tổ chức hoạt động UBND đề cập nhiều góc độ khác nhau, nhiên, luận văn đề cập vào số nội dung tổ chức hoạt động UBND cấp huyện, thực trạng tổ chức hoạt động UBND cấp huyện Cơ sở lý luận phơng pháp nghiên cứu Luận văn đợc thực së lý ln khoa häc cđa chđ nghÜa M¸c - Lê nin, t tởng Hồ Chí Minh quan điểm Đảng tổ chức hoạt động máy nhà nớc Trong trình thực đề tài, luận văn tham khảo kết nghiên cứu công trình khoa học đà có Luận văn sử dụng phơng pháp vật biện chứng kết hợp với phơng pháp nghiên cứu khoa học cụ thể nh: phơng pháp phân tích, tổng hợp, lịch sử, so sánh, tổng kết thực tiễn Những điểm luận văn Nghiên cứu đổi tổ chức hoạt động UBND cấp huyện vấn đề nhiều phức tạp đòi hỏi phải đặt tổng thể nhiều vấn đề, yêu cầu thực tiễn Trong phạm vi nghiên cứu định, luận văn góp phần làm sáng tỏ số vấn đề lý luận có liên quan đến tổ chức hoạt động UBND cấp huyện đợc nhìn nhận góc độ hiệu lực, hiệu quản lý hành nhà nớc trớc đòi hỏi cải cách hành chính, xây dựng Nhà nớc pháp quyền dân, dân, dân Trên sở phân tích thực trạng tổ chức hoạt động UBND cấp huyện, luận văn nêu số quan điểm giải pháp có ý nghĩa lý luận thực tiễn cho việc đổi tổ chức hoạt ®éng cđa UBND ë níc ta hiƯn KÕt cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm chơng, tiết Chơng CƠ Sở Lý Luận Về Tổ Chức Và Hoạt Động Của ủy ban nhân dân Cấp Huyện TRONG Điều Kiện Cải Cách Hành Chính Nhà Nớc 1.1 Vị trí, đặc ®iĨm cđa đy ban nh©n d©n cÊp hun hƯ thống quyền địa phơng 1.1.1 Khái niệm Nghiên cứu thực tế tổ chức quyền địa phơng nớc giới lịch sử nớc ta cho thấy, nớc phân chia quốc gia theo đơn vị hành lÃnh thổ để từ xây dựng mô hình tổ chức quyền địa phơng V.I Lênin đà rõ: đặc trng nhà nớc việc phân chia công dân quốc gia theo đơn vị lÃnh thổ Việc phân chia phụ thuộc vào hình thức cấu trúc nhà nớc, yếu tố cộng đồng dân c, địa lý, văn hãa, kinh tÕ [37, tr 47] VỊ b¶n chÊt, việc phân chia đơn vị hành không mang ý nghĩa hành chính-quản lý, mà để thực quản lý nhà nớc cách thống toµn l·nh thỉ qc gia Víi cÊu tróc nhµ níc đơn nớc ta nay, quyền địa phơng đợc chia thành ba cấp theo đơn vị hành lÃnh thổ cấp đợc chia thành hai loại: nông thôn đô thị, là: - Chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng (gäi chung lµ chÝnh qun cÊp tØnh); - ChÝnh qun cấp huyện, thành phố trực thuộc tỉnh, quận thị x· (gäi chung lµ chÝnh qun cÊp hun); - ChÝnh quyền xÃ, phờng, thị trấn (gọi chung quyền cấp xÃ) Việc phân chia nh sở cho việc tổ chức hoạt động cấp quyền địa phơng, thực quản lý nhà nớc lĩnh vực đời sống xà hội cấp (quản lý ngành, lĩnh vực theo đơn vị hành chínhlÃnh thổ), có ý nghĩa cho việc thực quyền công dân vật chất tinh thần (quyền bầu cử, ứng cử, tham xây dựng quản lý nhà nớc, quyền kinh doanh ) khai thác tốt lợi cấp quyền địa phơng theo đặc điểm vốn có Theo qui định Hiến pháp pháp luật hành, xác định quyền địa phơng cấp hành lÃnh thổ bao gồm: Hội đồng nhân dân (HĐND) UBND Việc phân cấp quan quyền địa phơng phải đảm bảo phù hợp với nhiệm vụ, khả cấp, bảo đảm bình đẳng cấp địa phơng đảm bảo liên kết cấp quyền địa phơng Vì vậy, nói rằng: UBND cấp huyện trung gian quan trọng cho liên kết đó, có nhiệm vụ, quyền hạn theo qui định pháp luật việc thực quản lý nhà nớc địa phơng (UBND cấp huyện quan quyền trung gian cấp tỉnh cấp xÃ) tùy điều kiện lịch sử định, tên gọi UBND cấp huyện có khác (UBND, đy ban hµnh chÝnh (UBHC) cÊp hun) Tõ qui định Hiến pháp pháp luật, xác định: UBND cấp huyện quan HĐND cấp huyện bầu ra, quan chấp hành HĐND cấp huyện, quan hành nhà nớc cấp huyện, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, văn quan nhà nớc cấp nghị HĐND cấp huyện Với cách hiểu cho thấy, UBND cấp huyện vừa quan chấp hành hành chính, vừa quan nhà nớc cấp huyện Điều phản ánh mối quan hệ tính đại diện thực thi quyền lực nhà nớc; quyền uy phục tùng quản lý hành nhà nớc Đồng thời, mối quan hệ UBND cấp huyện với quan khác là: UBND cấp tỉnh, HĐND cấp huyện, quan chuyên môn UBND cấp tỉnh, HĐND UBND cấp xà mối quan hệ với quan, tổ chức khác hệ thống trị địa bàn huyện 1.1.2 Đặc điểm tổ chức hoạt động ủy ban nhân dân cấp huyện Xét từ chất tổ chức hoạt động cấu hệ thống quan quyền địa phơng, UBND cấp huyện có đặc điểm sau: - Tính tự chủ việc thực quyền lực nhà nớc Trong thực tế, quan nhà nớc thờng có xu hớng ôm đồm nhiều việc ngời dân muốn trông chờ nhiều vào nhà nớc nớc ta, việc phân chia cấp quyền địa phơng nh đợc xác định theo chế tổ chức quyền lực cho đơn vị hành lÃnh thổ, theo máy nhà nớc đợc cấu tạo máy nhà nớc trung ơng máy nhà nớc địa phơng, việc tổ chức hoạt động máy nhà nớc toàn hệ thống phải đảm bảo tính liên thông quyền lực nhà nớc từ trung ơng xuống địa phơng, thể chế quyền lực vừa độc lập, vừa phụ thuộc, đảm bảo tính liên hệ kiểm soát lẫn Vì vậy, quan hệ quyền lực theo chiều ngang đà có phân công phối hợp quan nhà nớc việc thực quyền lập pháp, hành pháp t pháp quan hệ theo chiều dọc theo đơn vị hành lÃnh thổ quyền lực nhà nớc đợc xác định theo phân cấp, phân quyền trung ơng địa phơng cấp hệ thống quyền địa phơng nhằm đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ tổ chức hoạt động máy nhà nớc Nói cách khác, việc tổ chức hoạt động quan nhà nớc đơn vị lÃnh thổ phải phù hợp với tính hệ thống máy nhà nớc tính độc lập, tự chủ cÊp chÝnh qun Tuy nhiªn, thùc tÕ cho thÊy, UBND cÊp hun võa thùc hiƯn qun lùc nhµ níc thèng nhất, vừa chế để thực quyền tự chủ cộng đồng dân c địa bàn huyện Điều có nghĩa UBND cấp huyện phải thực thi thống quyền lực nhà nớc địa bàn huyện theo đờng lối, chủ trơng Đảng, sách pháp luật Nhà nớc Đồng thời, hoạt động UBND cấp huyện thực ý chí, nguyện vọng cộng đồng dân c phù hợp với đặc điểm, điều kiện kinh tế - xà hội mức độ thực hành dân chủ ngời dân địa bàn huyện chịu giám sát nhân dân Kết hợp hai yêu cầu trên, UBND cấp huyện phải đợc phân công ủy quyền theo phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn định để tự chủ việc giải công việc hàng ngày địa phơng Từ đề cập trên, nhiều tác giả cho tổ chức hoạt động quyền địa phơng vừa mang tính chất quyền lực nhà nớc, vừa mang tính tự quản tơng quan hai tính chất phụ thuộc vào cấp quyền, mang tính lịch sử không đồng Điều thấy rõ qun cÊp hun ViƯc tù chđ cđa UBND cÊp hun đợc thông qua việc định, tổ chức hoạt động thực tiễn hàng ngày địa phơng vấn đề riêng địa phơng, nguồn lực địa phơng Do đó, nói chất, UBND cấp huyện cấp quan quan trọng việc đại diện cho quyền lực nhà nớc thống nhất, đại diện cho lợi ích quốc gia song đại diện cho ý chí nhân dân địa phơng, hoạt động nhân dân địa phơng - Tính chÊt phơ thc tỉ chøc qun lùc nhµ níc Hoạt động UBND cấp huyện hoạt động chấp hành - hoạt động quan hành nhà nớc địa phơng phận guồng máy hành nhà nớc thống Chính phủ đạo, điều hành Với vị trí này, UBND cấp huyện chịu lÃnh đạo quan hành nhà n ớc cấp phạm vi mức độ đợc phân cấp theo qui định pháp luật Đồng thời, phân cấp nh sở để UBND cấp huyện thực tự chủ tổ chức hoạt động quản lý nhà nớc địa bàn - Việc xác lập chức năng, thẩm quyền UBND cấp huyện dựa đặc thù, điều kiện địa phơng Thực tế tổ chức hoạt động quyền địa phơng cho thấy vấn đề có tính quan trọng xác định thực chức năng, thẩm quyền quyền địa phơng nói chung cấp quyền địa phơng nói riêng dựa chất chế độ nhà nớc, điều kiện kinh tế - xà hội địa phơng Là cấp quản lý hệ thống quyền địa phơng, UBND cấp huyện, tổ chức hoạt động mình, thực chức đại diện; tiếp nhận giải yêu cầu, nguyện vọng ngời dân địa phơng; định tổ chức thực công việc địa phơng, phục vụ lợi ích cộng đồng theo phạm vi, mức độ tự chủ địa phơng; bảo vệ quyền, lợi ích đáng ngời dân theo qui định pháp luật Chính vậy, chừng mực định, theo ý kiến nhiều tác giả, UBND cấp huyện đợc gọi quan hành nhà nớc địa phơng quan hành nhà nớc địa phơng; pháp nhân công quyền, hoạt động theo nguyên tắc quyền uy, phục tùng, đảm bảo cho quyền lực nhà nớc đợc thực thi thống từ trung ơng đến địa phơng giải công việc, đề nghị ngời dân địa phơng theo qui định pháp luật Các chức UBND cấp huyện: + Chức chấp hành điều hành: Nh đà nói, UBND cấp huyện cấp trung gian hệ thống quan hành nhà nớc địa phơng, vËy, UBND cÊp hun võa cã nhiƯm vơ chÊp hµnh đờng lối, định quan nhà nớc cấp trên, vừa thực chức điều hành hoạt động quản lý nhà nớc quan chuyên môn, quyền cấp xà Điều cịng cã nghÜa lµ, UBND cÊp hun võa phơ thc vừa tự chủ theo nguyên tắc cấp dới phục tùng cấp trên, cấp lÃnh đạo, đạo cấp dới Hoạt động chấp hành quyền địa phơng không tách rời với hoạt động điều hành quản lý nhà nớc mục đích giải hiệu vấn đề địa phơng tất lĩnh vực đời sống xà hội, võa thĨ hiƯn sù can thiƯp cđa qun lùc nhµ nớc vừa thể cộng tác, phối hợp với nhân dân Tuy nhiên, hoạt động chấp hành điều hành UBND cấp huyện phải đợc thể thông qua việc ban hành văn pháp luật quản lý điều hành hàng ngày quan chuyên môn Để thực tốt chức quản lý điều hành, UBND cấp huyện phải thực công tác kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật, chủ trơng, qui định địa phơng theo trình tự, thủ tục định Theo qui định Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), UBND cấp huyện đạo, kiểm tra, tổ chức thực chủ trơng, định HĐND quan cấp liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nớc địa bàn huyện + Chức hỗ trợ cộng đồng: Về chất nhà nớc ta, vấn đề quản lý điều hành quản lý nhà nớc nhằm mục tiêu 'vì dân phục vụ', vậy, hoạt động UBND cấp huyện quan chuyên môn trực thuộc, phải có hỗ trợ công dân việc thực trình tự, thủ tục liên quan đến quản lý nhà nớc nh hỗ trợ pháp lý, thông tin (đòi hỏi UBND cấp huyện phải thông tin cho công dân hớng dẫn thủ tục cần thiết tiến hành thủ tục hành UBND cấp huyện), hỗ trợ thông qua công cụ điều tiết quản lý nhà nớc (nh hỗ trợ vốn, hớng dẫn áp dụng thành tựu khoa học kỹ thuật vào sản xuất, kinh doanh) 1.2 Khái lợc tổ chức hoạt động ủy ban nhân dân cÊp hun Díi thêi kú phong kiÕn ë níc ta, xét chất, hoạt động hành chính, tổ chức hành địa phơng đợc chia thành quyền cấp x·, chÝnh qun cÊp hun, chÝnh qun cÊp tØnh Tuy nhiên, quyền cấp huyện lúc cha có rõ nét, thời kỳ này, dới quyền cấp tỉnh phủ (bao gồm số huyện) nhng quản lý hành chính, thực thi quyền lực nhµ