Vận dụng kiểm toán hoạt động vào kiểm toán đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện do kiểm toán nhà nước thực hiện

MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài nghiên cứu Trong năm gần đây, kinh tế Việt Nam phát triển cách mạnh mẽ, nhu cầu đầu tư xây dựng ngày tăng nhiều lĩnh vực như: an ninh, quốc phịng, văn hố, y tế, giao thông, thuỷ lợi, thuỷ điện, phúc lợi xã hội… Đầu tư xây dựng góp phần lớn việc xây dựng sở vật chất xã hội, tạo nên chuyển biến quan trọng sở hạ tầng kinh tế xã hội Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt được, lĩnh đầu tư xây dựng, xuất ngày nhiều tồn tại, hạn chế như: cấu đầu tư chưa hợp lý, sử dụng nguồn vốn hiệu quả, đầu tư dàn trải, tình trạng thất lãng phí xuất hầu hết cơng trình, dự án Cùng với quan kiểm tra, kiểm soát khác, quan Kiểm toán Nhà nước Việt Nam với chức kiểm tốn báo cáo tài chính; kiểm tốn tuân thủ kiểm toán hoạt động quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền tài sản nhà nước góp phần làm lành mạnh tài đơn vị có dự án đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện Các dự án đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện cần kiểm soát chặt chẽ khơng khía cạnh đầy đủ, trung thực mặt số liệu; tuân thủ pháp luật quản lý sử dụng vốn đầu tư mà phải đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu dự án đầu tư ; để đưa đánh giá thực thơng qua tiến hành kiểm tốn hoạt động Muốn vậy, cần vận dụng quy trình, phương pháp kiểm toán hoạt động dự án đầu tư xây dựng nói chung dự án xây dựng nhà máy thuỷ điện nói riêng Xuất phát từ thực tế vậy, tác giả chọn đề tài “Vận dụng kiểm toán hoạt động vào kiểm toán đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện kiểm toán nhà nước thực hiện” với mong muốn đề xuất giải pháp nâng cao kiểm toán hoạt động dự án đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện phương diện lý luận thực tế Mục đích nghiên cứu đề tài Nghiên cứu cách có hệ thống quy trình, phương pháp kiểm tốn hoạt động; đặc trưng dự án đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện quy trình, phương pháp kiểm tốn hoạt động lĩnh vực đầu tư xây dựng nói chung đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện nói riêng; nghiên cứu số quy trình, phương pháp kiểm tốn hoạt động nước tiêu biểu giới, từ đúc rút kinh nghiệm đưa định hướng áp dụng Kiểm toán Nhà nước Việt Nam Nghiên cứu, đánh giá thực trạng quy trình phương pháp kiểm tốn dự án đầu tư xây dựng thực Kiểm toán Nhà nước, kết đạt hạn chế; Trên sở đó, tác giả đề xuất số giải pháp nhằm xây dựng quy trình hồn thiện vận dụng phương pháp kiểm toán hoạt động kiểm toán dự án đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện kiểm toán Nhà nước thực Đóng góp đề tài Kết nghiên cứu đề tài dự kiến bao gồm nội dung: - Về lý luận: Phân tích hệ thống vấn đề lý luận kiểm toán hoạt động dự án đầu tư xây dựng Kiểm toán Nhà nước - Về thực tiễn: Phân tích thực trạng yêu cầu phát triển kiểm toán hoạt động Kiểm toán nhà nước kiểm toán đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện Về kiến nghị giải pháp: Đưa kiến nghị giải pháp vận dụng kiểm toán hoạt động vào kiểm toán đầu tư xây dựng dự án nhà máy thuỷ điện Đối tượng phạm vi nghiên cứu Với mục đích trên, đề tài tập trung nghiên cứu nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực hiệu dự án đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện (lấy nhà máy thủy điện Hàm Thuận - Đa Mi để phân tích) kiểm tốn Nhà nước thực hiện, tập trung vào vấn đề cụ thể sau: - Đánh giá việc thực mục tiêu dự án; - Đánh giá tương thích chi phí tài chính, nhân lực, vật tư để thực mục tiêu đó; - Đánh giá lực trình lực tổ chức, quản lý, điều hành chủ thể quản lý nhằm sử dụng nguồn lực đầu tư vào đạt hiệu Đề tài tập trung nghiên cứu quy trình, phương pháp kiểm tốn hoạt động dự án đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện Kiểm toán nhà nước thực Phương pháp nghiên cứu Nghiên cứu hệ thống sở lý luận khoa học thực tiễn sở vận dụng phương pháp nghiên cứu vật biện chứng lý luận triết học Mác – Lênin, kết hợp phương pháp khoa học cụ thể như: tổng hợp, phân tích, thống kê, so sánh, mơ hình hóa số phương pháp khác có liên quan Nội dung đề tài: Ngoài phần mở đầu, kết luận phụ lục đề tài gồm chương: Chương 1.Những vấn đề lý luận kiểm toán hoạt dộng kiểm toán dự án đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện Chương 2.Thực trạng kiểm toán hoạt dộng kiểm toán dự án đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ điện kiểm toán Nhà nước thực Chương Phương hướng giải pháp hồn thiện vận dụng kiểm tốn hoạt động kiểm toán dự án đầu tư xây dựng nhà máy thuỷ Kiểm toán Nhà nước thực CHƯƠNG NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG TRONG KIỂM TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG NHÀ MÁY THUỶ ĐIỆN 1.1 Khái quát kiểm toán hoạt động 1.1.1 Khái niệm kiểm toán hoạt động Kiểm tốn hoạt động loại hình kiểm toán mẻ, lĩnh vực phản ánh tiến bộ, cách tân phương thức kiểm toán, hệ q trình phát triển kiểm tốn thời đại Hiện có nhiều cách hiểu khác kiểm toán hoạt động Trong tuyên bố Lima năm 1997 kiểm tra tài Tổ chức quốc tế Cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) đề cập đến kiểm tốn hoạt động sau: “Cịn có loại hình kiểm tốn khác nhằm vào hoạt động, tính hiệu tính kinh tế việc quản lý hành cơng Loại hình kiểm tốn khơng bao gồm khía cạnh quản lý mà bao gồm tất hoạt động quản lý kể hệ thống tổ chức hành chính” Sổ tay hướng dẫn Kiểm tốn phủ Liên hợp Quốc định nghĩa: “Kiểm toán hoạt động kiểm tra khách quan nhằm vào mục tiêu tài hoạt động tổ chức, chương trình, hoạt động, chức hướng vào xác định hội nhằm thu tính kinh tế, tính hiệu tính hiệu lực cao hơn” Tại Khoản 3, Điều 4, Tiêu chí kiểm tốn, Quy chế Kiểm tốn Cộng hồ Liên bang Đức viết: “Kiểm tốn tính hiệu kiểm tra xem chi phí mục đích theo đuổi có hướng tới có đạt mối tương quan hợp lý hay khơng Nó bao gồm tính hiệu lực hợp mục đích hoạt động quản lý, kể mục đích đạt (kiểm tra kết quả) việc kiểm tra xem chi phí sử dụng có giới hạn phạm vi cần thiết để thực thi nhiệm vụ không (nguyên tắc tiết kiệm)” Khái niệm kiểm tốn hoạt động khơng có lĩnh vực cơng mà áp dụng cho hoạt động tổ chức, quan Theo Alvin A.Arens Loebbecke Kiểm tốn (Tài liệu dịch, NXB Thống kê 1995) thì: “Kiểm toán hoạt động xem xét lại tất thủ tục phương pháp kiểm toán tổ chức nhằm mục đích đánh giá tính hiệu hiệu lực Tại giai đoạn hoàn thành kiểm tốn hoạt động, kiểm tốn viên thường có kiến nghị để cải tiến hoạt động tổ chức” Như vậy, có cách hiểu định nghĩa cụ thể khác nhau, quan điểm thống vấn đề là: + Kiểm toán hoạt động việc kiểm tra để đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu hoạt động tổ chức, đơn vị; + Nội hàm kiểm toán hoạt động dù nhằm vào mục tiêu tài hay hoạt động khác tổ chức, đơn vị liên quan đến tiêu chí tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu Vì vậy, loại hình kiểm tốn gọi kiểm tốn hoạt động (Operational Audit Perfomance Audit) + Mục tiêu kiểm tốn hoạt động khơng việc đánh quan trọng hơn, thông qua việc kiểm tra, đánh giá để đưa ra, đề xuất giải pháp để cải tiến hoạt động nhằm làm cho hoạt động có tính kinh tế, tính hiệu lực hiệu cao Vì vậy, kiểm tốn hoạt động có chức tư vấn rõ Qua phân tích nghiên cứu trên, rút khái niệm kiểm toán hoạt động sau: Kiểm toán hoạt động việc kiểm tốn để xem xét, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu hoạt động tổ chức, đơn vị nhằm đề xuất cải tiến hoạt động tổ chức, đơn vị Trong đó: + Tính hiệu quả: Được hiểu mối quan hệ đầu (sản phẩm, hang hoá, dịch vụ kết khác) với nguồn lực đầu vào để tạo chúng Tính hiệu đạt đơn vị nguồn lực đầu vào tạo đầu nhiều giảm thiểu nguồn lực đầu vào cung cấp để tạo đầu với số lượng chất lượng cố định Giữa tính “tuân thủ” tính “hiệu quả” có quan hệ mật thiết với Thơng thường, đơn vị, tổ chức tuân thủ nghiêm quy trình, quy tắc, tiêu chuẩn, luật lệ đảm bảo cho hoạt động có hiệu Ngược lại, yêu cầu mang tính pháp lý bị vi phạm hoạt động dẫn đến không hiệu Đồng thời, kể vi phạm tính hiệu đồng thời vi phạm tính tuân thủ, thân Luật ngân sách nhà nước yêu cầu hoạt động quản lý phải hiệu Tuy tiêu chí tn thủ có từ lâu có trước triết lý kiểm toán đại thường đưa tiêu chí tính hiệu lên vị trí số Trong trường hợp có mâu thuẫn hai tiêu chí phải đặt tiêu chí hiệu lên hàng đầu Trên thực tế, Kiểm toán Nhà nước thường tiến hành đồng thời, kết hợp kiểm toán hoạt động kiểm toán tuân thủ kiểm tốn, báo cáo kiểm tốn lập cho mục đích khác + Tính hiệu lực: Phản ánh mức độ thực mục tiêu đề hoạt động Như vậy, tính hiệu lực thể mối quan hệ tác động đầu với mục tiêu 02 phương diện: Liệu nguồn lực có đảm bảo đạt mục tiêu đặt hay không? Các kết đạt (bao gồm kết tác động tương lai) có phù hợp với mục tiêu sách hay khơng? Để trả lời hai câu hỏi vấn đề đơn giản, đặc biệt trường hợp mục tiêu mang tính trừu tượng khơng rã ràng, địi hỏi kiểm tốn viên phải tiến hành đo lường kết hoạt động Việc đo lường trực tiếp thường khó thực thiếu nguồn số liệu (hệ thống kiểm sốt khơng xây dựng cơng cụ đo lường), kiểm tốn viên sử dụng phương pháp thay đo lường việc đánh giá sở, tiền đề để xây dựng mục tiêu .+ Tính kinh tế: Phản ánh việc giảm thiểu chi phí đầu vào mà đảm bảo số lượng chất lượng nguồn lực đầu vào phục vụ cho hoạt động Tính kinh tế tập trung vào q trình mua sắm nguồn lực đầu vào thời gian, địa điểm, chất lượng, phù hợp với yêu cầu đặt với mức chi phí thấp 1.1.2 Mục tiêu, đối tượng, phạm vi kiểm toán hoạt động Mục tiêu kiểm toán hoạt động rộng, gồm: - Kiểm tra tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu hoạt động; - Kiểm tra trách nhiệm thủ trưởng đơn vị quản lý, sử dụng nguồn lực đơn vị; - Kiểm tra, đánh giá tính tuân thủ pháp luật quy định trình quản lý sử dụng nguồn lực đơn vị; - Kiểm tra hiệu máy quản lý, máy điều hành hoạt động đơn vị; - Đề xuất ý kiến giúp đơn vị kiểm toán cải tiến, nâng cao hiệu hoạt động; - Cung cấp thông tin cho đối tượng liên quan (cơ quan cấp trên, quan quản lý chức Nhà nước ) tình hình kết thực chương trình mục tiêu phê duyệt đơn vị để đối tượng thấy tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu thực tế định (đặc biệt định chủ trương đầu tư), hoạt động nhằm rút kinh nghiệm cho kỳ tới định điều chỉnh; - Cung cấp thông tin cho quan chức năng, quan bảo vệ pháp luật; thông tin khuyến nghị xác thực để định phù hợp, có việc nghiên cứu, hồn thiện, sửa đổi sách điều tra, xử lý vi phạm tính kinh tế, tính hiệu lực hiệu hoạt động đơn vị, tổ chức kiểm toán Đối tượng kiểm toán hoạt động Đối tượng kiểm toán hoạt động phong phú, đa dạng nên khó đưa khn mẫu chung cho loại hình kiểm tốn Qua chất, chức mục tiêu kiểm toán hoạt động thấy kiểm tốn hoạt động hướng vào đối tượng chủ yếu sau: - Các chương trình, dự án, hoạt động đơn vị (mà mục tiêu phải rõ ràng để xác định kết đầu mong muốn) - Các chi tiêu (tiêu hao) nguồn lực (tài chính, nhân lực, vật lực) cần có thực cho mục tiêu định trước - Các trình thân hoạt động mà chủ thể quản lý tiến hành để thực thi dự án, tức chuyển hoá “đầu vào” thành “đầu ra” - Các hàng hoá, dịch vụ, lao vụ sản phẩm quản lý kết khác tạo minh chứng cho hiệu lực hiệu chương trình, dự án hoạt động - Các hiệu mang tính hiệu ứng (tích cực tiêu cực) dự án, hoạt động có mục tiêu đưa lại, thể đời sống kinh tế, xã hội đơn vị thực hiện, chủ trì dự án, hoạt động Vậy khái quát đối tượng kiểm tốn hoạt động là: Những chương trình, dự án, hoạt động cụ thể cấp có thẩm quyền phê duyệt, có mục tiêu, có nội dung, yêu cầu cụ thể, có dự tốn chi phí nguồn lực trình thực kết chúng thơng qua tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu tính hiệu máy quản lý chương trình, dự án, hoạt động Phạm vi kiểm toán hoạt động Do đối tượng kiểm toán đa dạng nên phạm vi kiểm toán rộng mức độ khác tuỳ kiểm tốn cụ thể Tuy nhiên, xác định phạm vi kiểm toán hoạt động nội dung kết hợp nội dung sau: - Cơ cấu tổ chức hoạt động đơn vị kiểm toán; - Các chương trình, dự án, chương trình phụ thành phần chương trình, dự án đơn vị kiểm toán; - Các hệ thống quản lý đơn vị kiểm tốn hoạt động chúng có liên quan đến chương trình, dự án; - Các dịch vụ dây chuyền sản xuất đơn vị kiểm toán hoạt động thực tiễn chúng; - Tồn chi phí trực tiếp, gián tiếp cho vận hành chương trình, dự án; - Khối lượng hàng hoá, sản phẩm, lao vụ, dịch vụ cung cấp kết chương trình, dự án, hoạt động đơn vị mang lại; - Các khía cạnh cụ thể khác chương trình, dự án, hoạt động đơn vị tác động đến đời sống kinh tế, xã hội 1.1.3 Nội dung kiểm tốn hoạt động Tuỳ thuộc vào mục đích kiểm toán mà nội dung cụ thể kiểm tốn hoạt động khác góc độ chung nhất, nội dung kiểm toán bao gồm: a) Kiểm tra, đánh giá việc thực mục tiêu hoạt động tổ chức, đơn vị; b) Kiểm tra, đánh giá việc đảm bảo, quản lý sử dụng nguồn lực đơn vị; c) Kiểm tra, đánh giá hệ thống kiểm soát, quản lý đơn vị, tổ chức; d) Kiểm tra, đánh giá chương trình, dự án hoạt động tồn đơn vị phận cấu thành; đ) Đánh giá ảnh hưởng, tác động môi trường bên ngồi 1.1.4 Tiêu chí đánh giá kiểm tốn hoạt động Tiêu chí kiểm tốn hoạt động vấn đề trọng tâm kiểm toán, khơng có tiêu chí kiểm tốn khơng có sở để đối chiếu, so sánh khơng có đưa phát kiểm toán kết luận kiến nghị kiểm tốn Khơng thế, tiêu chí kiểm tốn hoạt động cịn có vai trị quan trọng tồn kiểm toán, thể qua mặt sau: Tạo nên thống thành viên Đoàn kiểm toán sở hướng tới mục tiêu chung với tiêu thức đánh giá chung Là cầu nối mục tiêu kiểm toán với phương pháp kỹ thuật kiểm tốn từ hình thành nên chương trình kiểm toán Theo tài liệu hướng dẫn INTOSAI: “Tiêu chí kiểm tốn tiêu chuẩn thực mang tính hợp lý đạt xét tính kinh tế, hiệu lực, hiệu Chúng phản ánh mơ hình kiểm sốt chuẩn tắc (mong đợi) vấn đề đánh giá Chúng đại diện cho thơng lệ hay nói cách khác kỳ vọng hơp lý thơng tin cần phải vốn có” Như vậy, hiểu tiêu chí đánh giá KTHĐ gồm tiêu thức chuẩn mực quản lý, sử dụng nguồn lực kinh tế cho hoạt động đơn vị mà KTV lựa chọn làm sở để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu hoạt động thuộc đối tượng kiểm tốn Tiêu chí đánh giá KTHĐ phải xây dựng, lựa chọn phù hợp với lĩnh vực, ngành đơn vị kiểm toán Tiêu chí KTHĐ cần đảm bảo yêu cầu về: tính khách quan; tính hồn chỉnh, tính hữu ích tin cậy; cụ thể định lượng; so sánh; thừa nhận, phù hợp tính dễ hiểu Để xây dựng tiêu chí KTHĐ cần vào: - Hoạt động kỳ trước đơn vị kiểm tốn: Với nguồn thơng tin này, tiêu chí lựa chọn cho phép đánh giá xu hướng chất lượng hoạt động đơn vị (tốt hơn); mặt khác, tiêu chí dễ tính tốn, dễ lựa chọn dễ đơn vị chấp nhận - Các hoạt động tương tự: Do hầu hết đơn vị kiểm tốn khơng phải nhất; trường hợp này, số liệu thực đơn vị so sánh được, nguồn thông tin quan trọng để xác định, lựa chọn tiêu chí Tuy nhiên, việc lựa chọn đơn vị so sánh cần ý đến tương đồng quy mơ, cơng nghệ, tính chất, đặc điểm hoạt động đặc biệt chất lượng hoạt động đơn vị (phải tiên tiến) - Các định mức kinh tế kỹ thuật: Đây thơng tin có tính pháp lý khách quan, sở tốt cho việc xây dựng tiêu chí KTHĐ, nhiên, cần lưu ý gặp phải trường hợp định mức kinh tế – kỹ thuật lạc hậu không thật phù hợp với đặc điểm cụ thể đơn vị - Kế hoạch kỳ đơn vị: Đây thông tin có tính thực tiễn cao, sở xác định tiêu chí mà đơn vị dễ chấp nhận Tuy nhiên, kế hoạch đơn vị mang tính chủ quan, đồng thời thường cung cấp thông tin làm sở xây dựng tiêu chí tổng quát, KTV cần lấy sở để tính tốn tiêu chí cụ thể