Đất đô thị là nền tảng phát triển đô thị, là một trong những nguồn nội lực quan trọng hàng đầu của sự nghiệp CNH, HĐH, đô thị hóa, không chỉ để đáp ứng nhu cầu về mặt bằng, mà còn là hàng hóa đặc biệt để khai thác, tạo ra nguồn vốn đầu tư xây dựng và phát triển đô thị. Đà Nẵng là một trong những địa phương có tốc độ đô thị hóa nhanh nhất cả nước, diện tích đất đô thị tăng nhanh từ 6000 ha thời điểm trước năm 1997, đến năm 2012 diện tích đất đô thị của thành phố tăng lên 24.554,33 ha.
1 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Đất đô thị tảng phát triển đô thị, nguồn nội lực quan trọng hàng đầu nghiệp CNH, HĐH, thị hóa, khơng để đáp ứng nhu cầu mặt bằng, mà cịn hàng hóa đặc biệt để khai thác, tạo nguồn vốn đầu tư xây dựng phát triển đô thị Đà Nẵng địa phương có tốc độ thị hóa nhanh nước, diện tích đất thị tăng nhanh từ 6000 thời điểm trước năm 1997, đến năm 2012 diện tích đất đô thị thành phố tăng lên 24.554,33 Bên cạnh đó, với đồ án xây dựng theo quy hoạch làm cho mặt đô thị đổi khang trang, đại Đặc biệt, kể từ trở thành thành phố trực thuộc trung ương (năm 1997), Đà Nẵng đạt thành tựu to lớn công chỉnh trang, phát triển đô thị Kết cấu hạ tầng KT-XH, không gian đô thị quy hoạch bản, đại tiếp tục đầu tư mạnh với nhiều cơng trình quy mơ lớn, làm thay đổi diện mạo thị, góp phần tăng cường giao thương, kết nối, thúc đẩy phát triển KT-XH Vùng Trong QLNN đất đô thị, Đà Nẵng đạt kết tốt, có điểm sáng chế quản lý đất đô thị thống thu hồi đất theo quy hoạch; góp đất điều chỉnh lại đất thực dự án giao thông chỉnh trang đô thị, mở rộng diện tích thu hồi dọc theo bên đường, lấy quỹ đất "bán" cho nhà đầu tư, tạo nguồn thu lớn cho ngân sách; đặc biệt chế giải phóng mặt bằng, giải tỏa, đền bù đất đai cho cá nhân, tổ chức phải di dời Mặc dù vậy, ảnh hưởng trình CNH, HĐH thị hóa, QLNN đất đô thị địa bàn thành phố Đà Nẵng cịn nhiều hạn chế, là: - Sự phát triển thị trường đất đô thị vượt qua phát triển thị hóa, đặc biệt thị trường thứ cấp (chuyển đổi đất nông thôn thành đất đô thị) diễn nhanh, mà lẽ phải sau thị hóa việc đổi đất số trường hợp trước quy hoạch - Tình trạng quy hoạch treo, khai thác khơng theo dự báo nhu cầu, đất đai bỏ hoang phổ biến - Khai thác nguồn lực tài từ đất đô thị thiếu bền vững, chủ yếu từ nguồn thu bán quyền sử dụng đất, phụ thuộc lớn vào thị trường, đặc biệt thị trường bất động sản - Quy hoạch, kế hoạch SDĐ đô thị chưa khoa học, tầm nhìn dài hạn; số sách định giá đất, thu hồi, đền bù, hỗ trợ, tái định cư đối chưa gắn với chế thị trường; tình trạng vi phạm pháp luật quản lý sử dụng đất nhiều, chưa xử lý triệt để; tình trạng khiếu kiện đất đai chưa giải kịp thời Trong bối cảnh nay, với tác động đất đai ngày phức tạp, đòi hỏi tăng cường QLNN đất đai nói chung đất thị nói riêng Việc nghiên cứu nhằm tìm giải pháp hồn thiện QLNN đất đô thị nước Đà Nẵng có ý nghĩa lý luận thực tiễn, có tính cấp bách trước mắt vấn đề lâu dài Đó lý nghiên cứu sinh lựa chọn "Quản lý nh nước đoi với đất đô thị th nh Đ Nẵng" làm đề tài luận án tiến sĩ kinh tế Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 2.1 Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài sở làm rõ vấn đề lý luận thực tiễn QLNN đất đai đô thị, đánh giá thực trạng QLNN đất đô thị thành phố Đà Nẵng, để đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đất đô thị thành phố Đà Nẵng thời gian tới 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực mục đích đề ra, nhiệm vụ nghiên cứu đặt gồm: - Hệ thống hóa có bổ sung sở lý luận đất đô thị QLNN đất thị quyền cấp tỉnh, thành phố TTTW - Phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đất đô thị thành phố Đà Nẵng, rút kết đạt được, hạn chế nguyên nhân - Đề xuất quan điểm số giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN đất đô thị thành phố Đà Nẵng thời gian đến năm 2020 Đối tượng phạm vi nghiên cứu 3.1 Đoi tượng nghiên cứu Đề tài luận án QLNN đất thị quyền cấp tỉnh, thành phố gắn với đặc thù thành phố ven biển miền Trung thành phố Đà Nẵng đặt mối quan hệ với quan nhà nước trung ương 3.2 Phạm vi nghiên cứu - Tập trung nghiên cứu QLNN đất đô thị phạm vi ranh giới đô thị thành phố Đà Nẵng - Thời gian nghiên cứu thực trạng QLNN đất đô thị chủ yếu từ Luật Đất đai sửa đổi năm 2003 đến - Các giải pháp đề xuất đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 Phương pháp nghiên cứu - Sử dụng phương pháp chủ nghĩa vật biện chứng, vật lịch sử, phương pháp trừu tượng hóa khoa học để phân tích vấn đề lý luận thực tiễn QLNN đất đô thị - Sử dụng phương pháp thống kê, phân tích, lơgíc kết hợp với lịch sử, tổng kết, đánh giá việc thực nội dung QLNN đất đô thị thành phố Đà Nẵng - Đề tài sử dụng 160 phiếu khảo sát điều tra (được thực quận Sơn Trà, Ngũ Hành Sơn, Cẩm Lệ, Liên Chiểu) để đánh giá mức độ hài lòng người dân QLNN đất đô thị thành phố Đà Nẵng Về đối tượng, mục đích, nội dung điều tra tác giả trình bày phụ lục 13 phụ lục 15 luận án Tác giả điều tra 160 người dân, nhiên, q trình xử lý số liệu, có nhiều phiếu không sử dụng hộ nông dân không đưa phương án trả lời đầy đủ Do phiếu điều tra không "làm sạch" trước thu hồi nên tác giả khơng sử dụng mơ hình SPSS để xử lý số liệu mà tác giả sử dụng phương pháp thống kê, phân tích số liệu Tuy vậy, tác giả cho với phạm vi đối tượng nghiên cứu mình, số liệu mẫu điều tra tác giả mang tính đại diện độ tin cậy cho kết nghiên cứu - Sử dụng phương pháp SWOT để phân tích điểm mạnh, điểm yếu, hội thách thức QLNN đất thị thành phố Đà Nẵng Bên cạnh đó, để làm rõ thêm vấn đề lý luận thực tiễn liên quan đến luận án, tác giả có sử dụng phương pháp chuyên gia, vấn sâu 20 chuyên gia, nhà nghiên cứu, nhà quản lý, lãnh đạo thành phố Đà Nẵng Những đóng góp khoa học luận án 5.1 Về mặt lý luận: Tác giả làm rõ sở lý luận đất đô thị, xây dựng nội dung QLNN đất thị quyền cấp tỉnh, thành phố 5.2 Đóng góp mặt thực tiễn - Phân tích thực trạng đánh giá QLNN đất đô thị thành phố trực thuộc trung ương - Đưa giải pháp kiến nghị, nhằm hoàn thiện QLNN đất đô thị thành phố Đà Nẵng thời gian tới Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo phụ lục, luận án gồm chương, 10 tiết Chương TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGỒI CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Ở nước ngồi việc nghiên cứu vấn đề đất đai nói chung đất thị nói riêng điều kiện kinh tế thị trường nhiều người quan tâm từ lâu Có thể khái qt cơng trình nghiên cứu nước liên quan đến QLNN đất đô thị theo nội dung sau: 1.1.1 Các nghiên cứu đất thị Nghiên cứu lịch sử hình thành đất đô thị, Ratcliff [98, tr.1-18] cho trình xác định việc sử dụng khoảng đất theo chức phương thức tạo đất đô thị Theo tác giả, yếu tố xã hội kinh tế nhân tố định tạo đất đô thị Từ quan niệm này, tác giả cho rằng, quan niệm đất đô thị đất nằm ranh giới thị theo địa giới hành chưa đủ Bởi, ranh giới thị khơng quy định đầy đủ tiêu chí chức thị, chúng kết yếu tố lịch sử thuận tiện mặt trị Do đó, xác định đất thị phải vào tiêu chí chức thị phù hợp Cũng nghiên cứu từ góc độ hình thành đất thị, theo Marion Clawson [95, tr.43] đất đô thị sản phẩm loạt định công khai định cá nhân Đất thị loại hàng hóa ghi nhận quan trị xã hội Marion Clawson đưa định nghĩa: đất đô thị đơn vị không gian tài sản có nguồn gốc từ thể chế pháp lý, hành kinh tế hay nói cách khác đất thị sản phẩm xếp thể chế xã hội M A Quadeer[96, tr.169-170] định nghĩa đất đô thị: đất sử dụng kỳ vọng sử dụng cho hoạt động đô thị Định nghĩa chuyển trọng tâm từ nơi bề mặt trái đất thành mảnh đất nằm trên, Tác giả cho rằng, thông qua thực hoạt động (như chuyển mục đích sử dụng, xây dựng kết cấu hạ tầng, ) phục vụ cho hoạt động đô thị tương lai, gọi đất đô thị Theo M A Quadeer, yếu tố cấu thành đất thị bao gồm vị trí, khơng gian, tài sản, tính tập hợp, tính đa dạng, bất động khơng thể phá hủy Từ việc phân tích yếu tố cấu thành, tác giả đưa đặc điểm đất đô thị như: đất đô thị phát sinh từ tồn hệ thống hoạt động đô thị; giá trị đất đô thị khoản đầu tư cơng cộng, định quan phụ thuộc kinh tế; đất đô thị nguồn phân chia sử dụng trực tiếp lợi ích cộng đồng; đất thị vừa loại hàng hóa tiện ích vừa hàng hóa thương mại Nghiên cứu đất thị góc độ sở hữu, V Kruse [99] cho đất đô thị tài sản, song sở hữu bất thường theo nghĩa chủ sở hữu khơng thể tận dụng mang theo Nó để người ta sử dụng sau thay hàng loạt chủ sở hữu Đất đô thị tài sản mang lại quyền định chủ sở hữu việc sử dụng Do đó, động thúc đẩy định trở thành yếu tố định việc sử dụng đất Ngoài ra, đất đô thị trở thành nơi đầu tư cho lợi nhuận vốn Trong bối cảnh này, đất đô thị tuân theo mục tiêu khác chuyển nhượng thực theo cân nhắc thị trường đầu tư Thơng thường, vai trị đất đô thị với tư cách khoản đầu tư mâu thuẫn với chức khu vực cho hoạt động thị 1.1.2 Các cơng trình nghiên cứu quản lý nhà nước đất đô thị nước Một là, nghiên cứu quản lý nhà nước đất đô thị lĩnh vực hồn thiện hệ thống sách, pháp luật đất thị Cải cách thể chế sách đất đô thị quốc gia phát triển (Reforming Urban Land Policies and Institutions in Developing Countries), tác giả Farvacque Patrick [93] Các tác giả cho thể chế đất thị sách đất đai địa phương nhân tố cấu thành nên hệ thống quản lý đất đô thị yếu tố tác động đến vận hành thị trường đất thị Do đó, cần thiết phải cải cách thể chế sách giai đoạn theo quy luật thị trường Đây điều kiện cần thiết nhằm khai thác tốt nguồn lực đất đai Tuy nhiên thể chế đất đô thị thường mang tính ổn định tương đối, để không bị "lạc hậu", tác giả cho rằng, thể chế nên quy định vấn đề mang tính ngun tắc có tầm nhìn dài hạn, vấn đề lại nên chủ thể kinh tế thích ứng với thay đổi mơi trường Chính sách đất thị - Những vấn đề hội (Urban Land Policy - Issues and Opportunities), tác giả Dunkerley Harol [92], trình bày vấn đề khác quyền sử dụng đất đô thị liên quan đến mục tiêu công hiệu Từ đó, để tạo công hiệu quả, tác giả đề xuất Chính phủ phải tập trung vào ba nhóm cơng cụ sau: Thứ nhất, Chính phủ can thiệp thơng qua sách thuế sở hữu cơng Về thuế đất, Chính phủ đánh thuế cao loại đất trống đất không sử dụng Tuy nhiên, thuế không coi công cụ quan trọng nhằm can thiệp vào thị trường đất đai tác động vào việc sử dụng đất đai giúp đạt mục tiêu thu ngân sách; sở hữu công đất đai, sở hữu cơng bao gồm hai hình thức: ngân hàng đất đai sách điều chỉnh mục đích sử dụng đất Ngân hàng đất đai thường dùng để chiếm hữu trước đất đai cho phủ sử dụng chiếm hữu đất không sử dụng thuộc sở hữu công với quy mô lớn để sử dụng cho khu vực thành thị tương lai Trong đó, chuyển đổi mục đích sử dụng đất lại hình thức tạm thời sở hữu công nhằm chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai, từ vùng đất nơng nghiệp nhỏ manh mún thành tịa nhà đô thị dùng cho dịch vụ công Đối với nhóm giải pháp này, tác giả đưa khuyến nghị: Khi cung đất đai bị thiếu hụt, giá thuê đất vốn đầu tư cao dịch chuyển số lợi ích dịch vụ cơng sang người sở hữu đất Đồng thời, Chính phủ khơng mở rộng dịch vụ khơng thể bù đắp cho chi phí cơng tăng cao Do vậy, cần có biện pháp, chế tài q trình phân bổ chi tiêu công cho phép mở rộng chương trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất chưa qua khai thác để phục vụ mục tiêu phát triển đô thị Đánh thuế vào người sử dụng biện pháp thay cho việc đánh thuế vào đất đai có lợi vị trí địa lý Tiếp nữa, hai phương pháp hiệu để tăng đầu tư công cho khu vực đô thị phương pháp trả tiền thuế chậm chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai Thứ hai, Chính phủ can thiệp thơng qua việc ban hành quy định sử dụng đất thị Có năm hình thức sử dụng nhiều quản lý sử dụng đất đai, bao gồm: quy hoạch thành vùng, quy định phân khu, quy định xây dựng, phê duyệt quan phủ quy hoạch thị Chính phủ cần tham gia trực tiếp vào việc phát triển quỹ đất đai đô thị, đặc biệt việc xây dựng nhà Vấn đề địi hỏi khơng áp dụng quy định hành mà cần đưa quy định sử dụng đất đai kiểm soát chặt chẽ việc xây dựng cao ốc tiền thuê, quốc hữu hóa đất đai… Cuối cùng, Chính phủ cần đổi quy định quản lý sử dụng đất đai sách có liên quan, bao gồm: văn pháp luật, thủ tục hành chính, quy hoạch, dự án, phân bổ nguồn lực, lợi tức đất đai, ưu tiên đầu tư cơng Thứ ba, Chính phủ tham gia trực tiếp vào thị trường đất thị Theo đó, Chính phủ cần sử dụng để đảm bảo hiệu công việc phân bổ nguồn lực đất đai đô thị dịch vụ cơng Tác giả khuyến nghị phủ không nên xem biện pháp quản lý kiểm sốt việc sử dụng đất đai thống (gồm: quy hoạch tổng thể công cụ khác quy vùng, pháp luật phân khu) công cụ chủ yếu Thay vào đó, biện pháp kiểm sốt nên sử dụng đầu tư cơng trực tiếp phủ tham gia tài trợ vốn Trong trường hợp sử dụng biện pháp này, cần kết hợp với việc hoàn thiện ban hành quy định pháp lý Một khn khổ cho việc cải tổ sách đất đai đô thị quốc gia phát triển (A Framework for Reforming Urban Land Policies in Developing Countries), tác giả Dowell Giles [90] Các tác giả đề cập đến vấn đề sau: (i) Giải thích cải cách sách đất đô thị cần thiết (ii) Đánh giá vấn đề tồn thị trường đất đai nay, có can thiệp khơng phù hợp phủ vị trí khác (can thiệp q nhiều, can thiệp q ít) Cơng trình vấn đề khơng thích hợp lập kế hoạch SDĐ, vượt quy định, tệ quan liêu việc phát triển đất công không hiệu Các tác giả cho rằng, Chính phủ tham gia khâu: đặt tên đất đăng ký, tài trợ KCHT thúc đẩy tái phát triển bên đô thị (iii) Cung cấp đề xuất cải cách sách đất thị Các đề xuất tập trung vào việc đánh giá vấn đề tồn thị trường đất đô thị; phân cấp thẩm quyền quản lý đất đai cho quyền địa phương; bãi bỏ quy định không phù hợp; tư nhân hóa; nâng cao hiệu thị trường đất đai Báo cáo Xây dựng thể chế hỗ trợ thị trường đất đô thị, Ngân hàng Thế giới, năm 2002 đưa định nghĩa thể chế: "là quy tắc, kể chuẩn mực, hành vi mà dựa vào tác nhân tương tác với Thể chế tổ chức để thực quy tắc quy phạm đạo đức, nhằm đạt kết mong muốn Các sách ảnh hưởng tới việc thể chế thay đổi, thể chế ảnh hưởng tới việc sách áp dụng" [40, tr.43] Trên sở đưa lý luận phân tích thực trạng xây dựng, thực thi thể chế thị trường đất đô thị Việt Nam, Báo cáo nêu số giải pháp hỗ trợ nhà nước cho thị trường đất đô thị, là: + Nhà nước cần hỗ trợ thị trường cách quản trị tốt, tức tạo ra, bảo vệ thực thi quyền sở hữu tài sản đất đai + Thiết lập quan đăng ký đất đai cung cấp dịch vụ trao quyền sở hữu đất đai địa cho người dân Hai là, nghiên cứu quản lý nhà nước đất đô thị lĩnh vực hồn thiện cơng cụ quy hoạch sử dụng đất Trong số nghiên cứu theo hướng phải kể đến cuốn: Quy hoạch SDĐ: sử dụng, lạm dụng tái SDĐ đô thị (Land - Use Planning: A Case book on this Use, Misuse, and Re-Use of Urban Land), tác giả Charles M Haar, 10 [89], phân tích đặc điểm tính khan đất đô thị, giá trị cao đất đô thị, cơng trình xây dựng đất thị nên đưa vai trò đặc biệt quan trọng quy hoạch đất đô thị Tác giả cho rằng, xây dựng quy hoạch không phù hợp dẫn đến hậu mặt KT-XH lớn Trên sở đó, tác giả đưa giải pháp xây dựng quy hoạch đất thị phải có tính khoa học, tầm nhìn dài hạn có tham gia lấy ý kiến rộng rãi xã hội; bãi bỏ quy định kiểm sốt SDĐ; đa dạng hóa phát triển đất; kết nối quy hoạch SDĐ với hoàn thiện hệ thống thông tin phát triển hệ thống tài lĩnh vực BĐS Thay quy hoạch sử dụng quốc gia kế hoạch quốc gia tập trung chủ yếu vào khu vực bảo tồn môi trường nhạy cảm chi tiết đất quy hoạch sử dụng để lại cho quyền địa phương, tinh giản sách khơng gian, có tác động đáng kể cách vùng đất thay sử dụng, làm rõ quy định từ biện pháp sách quản lý tăng trưởng địa phương kế hoạch SDĐ, tăng cường mối liên kết chế lập kế hoạch biện pháp thuế đất, hai bên nên bổ sung cho khơng xung đột, cuối cùng, q trình chuyển đổi dần dần, triết lý quy hoạch SDĐ từ "tiêu cực" để "tích cực" hoạt động tăng cường vai trò kế hoạch SDĐ Quy hoạch sử dụng đất đô thị (Urban Land Use Planning) Philip cộng xuất lần thứ vào năm 2006 (lần thứ xuất năm 1995) đưa tầm nhìn quy hoạch SDĐ tương lai Trên sở phân tích bối cảnh KT-XH quy hoạch SDĐ, tác giả đưa mơ hình nhận diện kết hợp lợi ích khác nhóm người khác xã hội Mơ hình lý giải việc xây dựng hệ thống bổ trợ quy hoạch; dự báo đánh giá điều kiện tương lai; đánh giá lựa chọn sách; đưa tầm nhìn, so sánh kịch quy hoạch đưa phương pháp luận lập quy hoạch,… Trong việc phân tích, lập luận xây dựng mơ hình, tác giả tiếp cận quy hoạch theo hướng phát triển bền vững việc lồng ghép ba yếu tố (kinh tếmôi trường - công bằng) Cũng sách này, tác giả đề xuất việc sử dụng phương tiện kỹ thuật số hỗ trợ cho công tác lập quy hoạch; xây