Quản lý nhà nước về lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư tại thành phố hồ chí minh

BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH  ĐỖ THỊ THANH PHƯỚC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LẬP, THẨM ĐỊNH VÀ PHÊ DUYỆT DỰ ÁN ĐẦU TƯ TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành: Luật hành Mã số: 60.38.20 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS TS Nguyễn Cửu Việt Tp Hồ Chí Minh, năm 2009 PHẦN MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Để khỏi tình trạng nước phát triển vào năm 2010 trở thành nước công nghiệp vào năm 2020, điều kiện tiên tăng trưởng kinh tế phải đạt tốc độ cao Muốn vậy, phải huy động nguồn vốn đầu tư nước tranh thủ nguồn lực nước Ở nước ta nay, đầu tư nước hợp tác đầu tư nước vấn đề Nhà nước xã hội quan tâm hàng đầu Để sử dụng cách có hiệu vốn đầu tư nhằm góp phần thúc đẩy kinh tế phát triển, việc lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư sở khách quan, khoa học điều cần thiết Thực tế đầu tư hiệu nhiều dự án thời gian qua đặt yêu cầu quan quản lý nhà nước phải tìm nguyên nhân dẫn đến tình trạng giải pháp để khắc phục Có thể thấy, nguyên nhân ảnh hưởng đến kết hiệu đầu tư khiếm khuyết cơng tác lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư Do vậy, vấn đề đặt công tác lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư cần phải Nhà nước quản lý chặt chẽ Trong năm gần đây, vấn đề lý luận lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu Tuy nhiên, cơng trình chủ yếu phân tích khía cạnh kinh tế, tài việc lập, thẩm định phê duyệt dự án Chưa có tác giả thực cơng trình nghiên cứu góc độ khoa học pháp lý quản lý nhà nước việc lập dự án đầu tư thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư Xuất phát từ tình hình tầm quan trọng quản lý nhà nước lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư nói chung thực trạng quản lý nhà nước công tác Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng, tác giả chọn đề tài “Quản lý nhà nước lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh” làm đề tài luận văn cao học 2 Mục đích nghiên cứu đề tài Qua đề tài này, tác giả mong muốn làm sáng tỏ thêm lý luận quản lý nhà nước lập dự án đầu tư thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư; từ đó, phân tích thực trạng pháp luật quản lý nhà nước lập dự án đầu tư, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư nước ta nói chung thực trạng Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng Trên sở đó, tác giả phân tích điểm hạn chế pháp luật quản lý nhà nước lập dự án đầu tư, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư nước ta đề xuất hướng hồn thiện cơng tác Đối tượng nghiên cứu Vì thân hoạt động thẩm định phê duyệt dự án đầu tư hoạt động quản lý nhà nước, nên đối tượng nghiên cứu đề tài hoạt động quản lý nhà nước lập dự án đầu tư hoạt động thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh Phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu vấn đề sau đây: - Lý luận quản lý nhà nước lập dự án đầu tư; - Lý luận thẩm định phê duyệt dự án đầu tư; - Nội dung quản lý nhà nước lập dự án đầu tư; - Phân cấp thẩm định phê duyệt dự án; nội dung thẩm định phê duyệt dự án; trình tự thẩm định phê duyệt dự án; - Thực trạng pháp luật thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh Mặc dù tra, kiểm tra xử lý vi phạm lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư vấn đề quan trọng quản lý nhà nước lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư, không đề cập luận văn, pháp luật nước ta chưa có quy định cụ thể đáng kể vấn đề theo tác giả biết thực tiễn hoạt động Mặt khác, tác giả chủ yếu tập trung nghiên cứu hoạt động quản lý nhà nước lập dự án đầu tư hoạt động thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh quan quản lý nhà nước trực thuộc Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh; khơng sâu nghiên cứu thực trạng quản lý nhà nước lập dự án đầu tư, thực trạng thẩm định phê duyệt dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quản lý Chính phủ Bộ ngành Trung ương địa phương khác Phương pháp luận phương pháp nghiên cứu Đề tài thực sở phương pháp luận khoa học chủ nghĩa Mác – Lê nin Bên cạnh đó, tác giả cịn sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, thống kê khảo sát thực tế để tiếp cận phân tích vấn đề có liên quan đến nội dung đề tài Ý nghĩa khoa học thực tiễn đề tài Kết nghiên cứu đề tài làm tài liệu tham khảo cho sinh viên, học viên cao học cán làm công tác thực tiễn quan quản lý nhà nước, cơng ty, văn phịng tư vấn…, lĩnh vực tư vấn đầu tư Bố cục luận văn: Đề tài nghiên cứu theo chương: - Chương 1: Quản lý nhà nước lập dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh - Chương 2: Thẩm định phê duyệt dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh CHƢƠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ LẬP DỰ ÁN ĐẦU TƢ TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 1.1 Cơ sở lý luận – pháp lý quản lý nhà nƣớc lập dự án đầu tƣ 1.1.1 Khái niệm đầu tư, dự án đầu tư lập dự án đầu tư 1.1.1.1 Khái niệm đầu tư dự án đầu tư Thuật ngữ “đầu tư” “dự án đầu tư” hai thuật ngữ sử dụng nhiều tất lĩnh vực đời sống xã hội, đặc biệt lĩnh vực kinh tế Tuy nhiên, nguồn thông tin khác tiếp cận hai thuật ngữ theo nhiều góc độ khác Đến nay, chưa thống khái niệm chung cho hai thuật ngữ Thuật ngữ “đầu tư” Theo ngân hàng giới, đầu tư bỏ vốn thời gian dài vào lĩnh vực định (như thăm dò, khai thác, sản xuất – kinh doanh, dịch vụ…) đưa vốn vào hoạt động doanh nghiệp tương lai nhiều chu kỳ nhằm thu hồi vốn có lợi nhuận cho nhà đầu tư lợi ích kinh tế - xã hội cho đất nước đầu tư(1) Theo Luật đầu tư 2005, đầu tư việc nhà đầu tư bỏ vốn loại tài sản hữu hình vơ hình để hình thành tài sản tiến hành hoạt động đầu tư theo quy định Luật quy định khác pháp luật có liên quan (2) Nói đến hoạt động đầu tư đề cập đến hoạt động bỏ vốn để thu lợi nhuận Trên bình diện xã hội, đầu tư việc sử dụng vốn vào trình tái sản xuất xã hội nhằm tạo lực sản xuất lớn Trên góc độ doanh nhân Phước Minh Hiệp – Lê Thị Vân Đan (2007), Thiết lập thẩm định dự án đầu tư, NXB Thống kê, Hà Nội, tr (1) (2) Khoản 1, Điều Luật đầu tư 2005 doanh nghiệp, đầu tư việc đưa vốn vào hoạt động nhằm mục đích thu lợi nhuận(3) Như vậy, dù góc độ nào, đầu tư hiểu việc bỏ vốn vào lĩnh vực nhằm mục đích thu lợi nhuận Lợi nhuận bao gồm lợi nhuận cho nhà đầu tư (người bỏ vốn) lợi nhuận cho đất nước, cho xã hội Việc đầu tư phải đem lại lợi ích cho xã hội đẩy mạnh trình sản xuất, phát triển sở hạ tầng, giải việc làm cho người lao động… Có thể nói, đầu tư hoạt động mang tính chủ động đơn vị, tổ chức cá nhân phải đảm bảo hoạt động phải có ích cho xã hội, ảnh hưởng tốt đến phát triển lành mạnh xã hội Thuật ngữ “dự án đầu tư” Dự án đầu tư xem xét nhiều góc độ khác nhau: Xét tổng thể chung trình đầu tư: dự án đầu tư hiểu kế hoạch chi tiết triển khai hoạt động đầu tư nhằm đạt mục tiêu đề khoảng thời gian định Xét mặt hình thức, dự án đầu tư tập hồ sơ tài liệu trình bày cách chi tiết có hệ thống hoạt động, chi phí theo kế hoạch cụ thể để đạt kết thực mục tiêu định tương lai Xét mặt nội dung, dự án đầu tư tập hợp hoạt động có liên quan với kế hoạch hoá nhằm đạt mục tiêu đề việc tạo kết cụ thể thời gian định, thông qua việc sử dụng nguồn lực xác định Xét góc độ quản lý, dự án đầu tư công cụ quản lý việc sử dụng vốn, vật tư, lao động để tạo kết tài chính, kinh tế – xã hội (3) Phước Minh Hiệp – Lê Thị Vân Đan, tlđd số 1, trang thời gian dài Dự án chuỗi hoạt động liên kết tạo nhằm đạt kết định phạm vi ngân sách thời gian xác định(4) Theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 Chính phủ việc ban hành Quy chế quản lý đầu tư xây dựng, "dự án đầu tư" tập hợp đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng cải tạo sở vật chất định nhằm đạt tăng trưởng số lượng trì, cải tiến, nâng cao chất lượng sản phẩm dịch vụ khoảng thời gian xác định (chỉ bao gồm hoạt động đầu tư trực tiếp)(5) Theo Luật đầu tư 2005, dự án đầu tư tập hợp đề xuất bỏ vốn trung dài hạn để tiến hành hoạt động đầu tư địa bàn cụ thể, khoảng thời gian xác định(6) Theo Luật Xây dựng 2003, dự án đầu tư xây dựng công trình tập hợp đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng cải tạo cơng trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, trì, nâng cao chất lượng cơng trình sản phẩm, dịch vụ thời hạn định (7) Từ khái niệm trên, khái quát dự án đầu tư tập hợp đề xuất trình bày cách chi tiết việc sử dụng vốn, tài nguyên lâu dài để mang lại lợi ích kinh tế - xã hội Dự án đầu tư phải cấp có thẩm quyền định, phải phù hợp với quy hoạch phát triển vùng, địa phương Nội dung dự án đầu tư phải tính tốn, phân tích cách chi tiết số liệu phương diện pháp lý, thị trường, kỹ thuật, mơi trường, quản trị, tài lợi ích kinh tế - xã hội Dự án đầu tư lập dựa sở số liệu điều tra bản, đồ vẽ kỹ thuật có liên quan trực tiếp đến việc đầu tư Bùi Ngọc Toàn (2008), Quản lý dự án xây dựng: lập thẩm định dự án, Nhà xuất Xây dựng, Hà Nội, tr (4) Khoản Điều Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 Chính phủ việc ban hành Quy chế quản lý đầu tư xây dựng (5) (6) Khoản 8, Điều Luật đầu tư 2005 (7) Khoản 17 Điều Luật Xây dựng 2003 Đặc trưng dự án đầu tư(8) là: - Xác định mục tiêu, mục đích cụ thể Dự án phải thể rõ mục tiêu đầu tư - Xác định hình thức tổ chức thực nhằm đạt mục tiêu đề - Xác định nguồn tài để tiến hành hoạt động đầu tư - Xác định khoảng thời gian để thực mục tiêu dự án 1.1.1.2 Khái niệm lập dự án đầu tư Để thực việc đầu tư, nhà đầu tư cần phải chuẩn bị thật kỹ phương diện Trong đó, cơng tác giữ vai trị quan trọng cơng tác lập dự án đầu tư Lập dự án đầu tư việc nghiên cứu, thu thập tạo tập hồ sơ, trình bày cách chi tiết vấn đề có liên quan đến việc bỏ vốn đầu tư vào lĩnh vực định, việc sử dụng tài nguyên thời gian dài nhằm đem lại hiệu kinh tế - xã hội định Đó tập hợp hoạt động xem xét, chuẩn bị, tính tốn tồn diện khía cạnh kinh tế - kỹ thuật, điều kiện tự nhiên, môi trường pháp lý Trên sở đó, xây dựng kế hoạch hoạt động phù hợp nhằm thực dự án đầu tư Đơn vị lập dự án đầu tư phải tính tốn, phân tích cách chi tiết số liệu phương diện pháp lý, thị trường, kỹ thuật, môi trường, quản trị, tài để xác định lợi ích kinh tế - xã hội mà dự án mang lại Nói cách khác, lập dự án đầu tư cơng tác nghiên cứu hội đầu tư, tìm kiếm điều kiện đầu tư thuận lợi, phù hợp với khả mong muốn đầu tư nhà đầu tư Từ đó, thực việc nghiên cứu tiền khả thi nghiên cứu khả thi dự án Trong trình này, nhà đầu tư cần nghiên cứu xem nguồn tài nguyên có dồi dào, có đủ khả khai thác để đảm bảo hàm lượng hữu ích cao với chi phí thấp hay khơng? Lợi ích phải xem xét từ hai phía: nhà đầu tư phải có (8) Bùi Ngọc Toàn, tlđd số 4, tr lợi nhuận Nhà nước phải có lợi ích việc thúc đẩy kinh tế quốc dân, tạo thêm công ăn việc làm cho người lao động, không ô nhiễm mơi trường Cơ hội đầu tư có đủ khả đáp ứng yêu cầu cho việc đầu tư hội đủ điều kiện cần thiết để tiếp tục sâu nghiên cứu bước Quá trình lập dự án đầu tư coi trình phát triển từ việc hình thành ý tưởng đầu tư việc xây dựng kế hoạch chi tiết nhằm biến ý tưởng thành thực(9) Thực chất, việc lập dự án đầu tư q trình nghiên cứu cách tồn diện, sâu sắc, triệt để cụ thể mặt: pháp lý, thị trường, kỹ thuật, quản trị, tài kinh tế - xã hội nhằm kết luận hội đầu tư khả thi Lập dự án đầu tư giúp cho nhà đầu tư xác định nên tiếp tục đầu tư cho dự án hay tìm hội đầu tư khác (tìm dự án đầu tư khác) Đồng thời, giúp cho Nhà nước xác định lợi ích mà dự án đầu tư đem lại cho xã hội phép hay không cho phép đầu tư vào dự án(10) Việc lập dự án đầu tư thực cách qua loa, sơ sài Một sơ xuất nhỏ giai đoạn dẫn đến kết nghiên cứu dự án khơng xác, cơng tác đầu tư thực tế không khả thi Do vậy, giai đoạn lập dự án đầu tư cần phải quản lý chặt chẽ để đảm bảo nghiên cứu giai đoạn thực cách toàn diện triệt để, kết nghiên cứu xác, phù hợp với yếu tố khách quan Việc quản lý bao gồm quản lý nhà đầu tư quản lý Nhà nước 1.1.2 Khái niệm quản lý nhà nước lập dự án đầu tư 1.1.2.1 Khái niệm Trước đề cập đến khái niệm quản lý nhà nước lập dự án đầu tư, cần điểm qua khái niệm quản lý, quản lý xã hội quản lý nhà nước (9) Phước Minh Hiệp – Lê Thị Vân Đan, tlđd số 1, tr 21 (10) Phước Minh Hiệp – Lê Thị Vân Đan, tlđd số 1, tr 21 Thuật ngữ “quản lý” có nhiều nghĩa khác đối tượng nghiên cứu nhiều ngành khoa học khác Mỗi ngành khoa học xem xét khái niệm quản lý theo góc độ riêng Theo nghĩa đơn giản quản lý hiểu việc tổ chức điều khiển hoạt động theo yêu cầu định Tương ứng với cách hiểu đó, quản lý q trình hoạt động nhằm điều khiển, xếp đối tượng quản lý (bao gồm người, tổ chức, phương tiện cần thiết cho hoạt động thân hoạt động người, tổ chức với tư cách đối tượng quản lý) để đạt tới mục tiêu xác định chủ thể quản lý(11) Nói cách khác, quản lý hiểu tác động chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu đặt Quản lý yếu tố quan trọng, thiếu đời sống xã hội Quản lý xã hội tác động có hướng (điều khiển, huy, hướng dẫn…) lên trình xã hội hành vi người làm cho chúng vận động, phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích theo ý chí người quản lý Xã hội phát triển cao nhu cầu quản lý xã hội lớn nội dung quản lý đa dạng, phức tạp Quản lý xã hội chừng mực định việc người điều khiển người, quan hệ người với người trình quản lý Quá trình quản lý xã hội thực nhờ yếu tố quyền uy Trong xã hội chưa có Nhà nước, quyền uy củng cố, bảo đảm uy tín người đứng đầu phục tùng bảo đảm tập quán, truyền thống, thói quen quy phạm xã hội khác(12) Từ Nhà nước đời thực chức quản lý xã hội quyền uy đảm bảo quyền lực Nhà nước Các chủ thể khác có nghĩa vụ phải phục tùng Quản lý nhà nước dạng quản lý xã hội Quản lý nhà nước hiểu theo nghĩa rộng hoạt động quản lý thực quan Nhà nước có nhân dân thực thơng qua hình thức bỏ phiếu thể ý chí trưng cầu dân ý tổ chức xã hội thực Hoàng Văn Hoan (2006), Hoàn thiện quản lý nhà nước lao động kinh doanh du lịch Việt Nam, Nhà xuất Thống Kê, Hà Nội, tr (11) Nguyễn Cửu Việt (2008), Tập giảng cao học “Những vấn đề khoa học lý luận quản lý nhà nước” (12) 57 công tác thẩm định kết luận dự án không khả thi dự án có tác động khơng tốt đến đời sống kinh tế - xã hội dự án khơng phê duyệt Về mặt trình tự, tiền đề hoạt động phê duyệt dự án đầu tư hoạt động thẩm định dự án Nếu dự án chưa thẩm định hay chưa có kết luận quan thẩm định người có thẩm quyền phê duyệt dự án Như vậy, phê duyệt dự án hành vi quan người có thẩm quyền định cho phép dự án thực theo phương án khả thi quan thẩm định kết luận Thẩm quyền phê duyệt dự án thẩm quyền độc lập hoạt động thẩm định dự án Người phê duyệt dự án người chịu trách nhiệm cuối việc cho phép dự án triển khai hay không triển khai thực tế 2.2.2 Phân cấp phê duyệt dự án đầu tư Về mặt nguyên tắc, việc phân cấp phê duyệt dự án đầu tư tương tự phân cấp thẩm định dự án đầu tư Do vậy, tác giả không nhắc lại vấn đề 2.2.2.1 Quy định phân cấp phê duyệt dự án đầu tư trung ương Ở Việt Nam, tất dự án quan trọng quốc gia Quốc hội định chủ trương đầu tư, không phân biệt nguồn vốn, Thủ tướng Chính phủ định đầu tư Cịn thẩm quyền phê duyệt dự án khác quy định sau:  Các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước: - Bộ trưởng, Thủ trưởng quan cấp Bộ định đầu tư dự án nhóm A, B, C Bộ trưởng, Thủ trưởng quan cấp Bộ ủy quyền phân cấp định đầu tư dự án nhóm B, C cho quan cấp trực tiếp; - Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp định đầu tư dự án nhóm A, B, C phạm vi khả cân đối ngân sách địa phương sau thông qua Hội đồng nhân dân cấp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp 58 huyện ủy quyền phân cấp định đầu tư dự án nhóm B, C cho quan cấp trực tiếp  Các dự án sử dụng vốn khác, vốn hỗn hợp chủ đầu tư tự định đầu tư chịu trách nhiệm(47) 2.2.2.2 Quy định phân cấp phê duyệt dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh Tại Thành phố Hồ Chí Minh, thẩm quyền phê duyệt dự án quy định Quy định quản lý thực dự án đầu tư ngân sách nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh (kèm theo Quyết định số 126/2007/QĐ-UBND ngày 20/10/2007): - Ngoài thẩm quyền định đầu tư dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách quận - huyện, Ủy ban nhân dân Thành phố phân cấp cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận - huyện định đầu tư dự án nhóm C sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước thành phố phân cấp cho quận - huyện quản lý, dự án sử dụng nguồn thu thành phố để lại cho quận huyện chi đầu tư phát triển nguồn vốn huy động thành phần kinh tế để chi cho đầu tư, sau danh mục dự án Hội đồng nhân dân quận huyện thông qua Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận - huyện chịu trách nhiệm quản lý xuyên suốt tồn q trình đầu tư xây dựng - Phân cấp cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận - huyện định đầu tư tổ chức thực dự án nhóm C đơn vị trực thuộc quận - huyện làm chủ đầu tư, sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước thành phố, sau dự án Hội đồng nhân dân thành phố thông qua chủ trương đầu tư Ủy ban nhân dân thành phố giao kế hoạch vốn chuẩn bị đầu tư Điều 12 Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 Chính phủ quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình Điều 10 Quy chế quản lý đầu tư xây dựng (ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 Chính phủ), sửa đổi, bổ sung Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 Nghị định số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/01/2003 Chính phủ (47) 59 - Phân cấp cho Giám đốc Sở: Sở Giao thơng - Cơng chính, Sở Cơng nghiệp (nay Sở Công thương), Sở Nông nghiệp Phát triển nông thôn, Sở Bưu chính, Viễn thơng (nay Sở Thơng tin Truyền thông), Sở Tài nguyên Môi trường, Sở Xây dựng định đầu tư dự án nhóm B, C sử dụng vốn ngân sách nhà nước thành phố tổ chức thẩm định thiết kế sở; - Phân cấp cho Giám đốc Sở Kế hoạch Đầu tư định đầu tư dự án nhóm B, C sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước thành phố không thuộc đối tượng phải lập thiết kế sở thiết kế vẽ thi công dự án đầu tư địa bàn tỉnh; trừ dự án nhóm C phân cấp cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận - huyện định đầu tư Việc phân cấp, ủy quyền phê duyệt dự án nói tạo chuyển biến tích cực việc thực nhiệm vụ, quyền hạn sở, ngành Ủy ban nhân dân cấp; giảm tình trạng tải công tác phê duyệt dự án Ủy ban nhân dân Thành phố; tạo tiền đề cho việc cải cách thủ tục hành ngày thuận lợi, thơng thống; đẩy nhanh hoạt động phê duyệt dự án, góp phần thúc đẩy hoạt động đầu tư Tuy nhiên, việc phân cấp, ủy quyền phê duyệt dự án Thành phố Hồ Chí Minh chưa gắn trách nhiệm với thẩm quyền Hình thức xử lý vi phạm chưa quy định rõ ràng, rõ trách nhiệm người có thẩm quyền phê duyệt dự án trường hợp không tuân thủ quy định phê duyệt dự án Do vậy, việc quy định rõ trách nhiệm người có thẩm quyền phê duyệt dự án cần thiết nhằm đảm bảo tính chặt chẽ hiệu công tác phê duyệt dự án 2.2.3 Nội dung phê duyệt dự án đầu tư Nội dung phê duyệt dự án đầu tư vấn đề mà người có thẩm quyền định đầu tư cần phải xem xét, chấp thuận để dự án triển khai thực tế Những vấn đề cần thể định phê duyệt dự án Thông qua nội dung này, xác định liên quan đến 60 dự án mà quan người có thẩm quyền chấp thuận, làm sở để triển khai thực tra, kiểm tra sau Khi phê duyệt dự án, quan người có thẩm quyền chấp thuận nội dung mục tiêu đầu tư, phương án đầu tư, thời gian thực dự án, nguồn vốn thực dự án… để xác định dự án khả thi Chủ đầu tư phải thực theo nội dung phê duyệt Mọi thay đổi so với nội dung duyệt cần phải trình quan người có thẩm quyền phê duyệt lại Ở nước ta, dự án đầu tư xây dựng cơng trình, nội dung phê duyệt dự án đầu tư thực theo mẫu quy định Phụ lục III kèm theo Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 Chính phủ quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, bao gồm nội dung: - Tên dự án; - Chủ đầu tư; - Tổ chức tư vấn lập dự án; - Tổ chức tư vấn lập thiết kế sở (nếu tổ chức khác với tổ chức tư vấn lập dự án); - Chủ nhiệm lập dự án; - Mục tiêu đầu tư xây dựng; - Nội dung quy mô đầu tư xây dựng; địa điểm xây dựng; - Diện tích sử dụng đất; - Phương án xây dựng (thiết kế sở); - Loại, cấp cơng trình; - Thiết bị cơng nghệ (nếu có); - Phương án giải phóng mặt bằng, tái định cư (nếu có); 61 - Tổng mức đầu tư dự án; - Nguồn vốn đầu tư; hình thức quản lý dự án; - Thời gian thực dự án; - Các nội dung khác Đối với dự án khác (không phải dự án đầu tư xây dựng cơng trình), theo điều 31 Quy chế quản lý đầu tư xây dựng (ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 Chính phủ), nội dung định đầu tư bao gồm: - Mục tiêu đầu tư; - Xác định chủ đầu tư; - Hình thức quản lý dự án; - Địa điểm, diện tích đất sử dụng, phương án bảo vệ môi trường kế hoạch tái định cư phục hồi (nếu có); - Cơng nghệ, cơng suất thiết kế; - Chế độ khai thác sử dụng tài nguyên quốc gia (nếu có); - Tổng mức đầu tư; - Nguồn vốn đầu tư, khả tài kế hoạch vốn dự án; - Các ưu đãi, hỗ trợ Nhà nước mà dự án đầu tư hưởng theo quy chế chung; - Phương thức thực dự án, nguyên tắc phân chia gói thầu hình thức lựa chọn nhà thầu; - Các mốc tiến độ triển khai dự án; - Mối quan hệ trách nhiệm Bộ, ngành, địa phương có liên quan (nếu có); 62 - Hiệu lực thi hành Tại Thành phố Hồ Chí Minh, định phê duyệt dự án đầu tư đảm bảo nội dung Phê duyệt dự án đầu tư hoạt động quan người có thẩm quyền chấp thuận tồn nội dung dự án lập thẩm định để chủ đầu tư triển khai thực thực tế Do vậy, định phê duyệt dự án nội dung dự án lập thẩm định làm ý nghĩa việc phê duyệt dự án Qua thực tế công tác, tác giả nhận thấy Thành phố Hồ Chí Minh, dự án lập thường bao gồm khoảng 20 trang trở lên, thể đầy đủ thông số kỹ thuật phương án bước tiến hành cụ thể Trong đó, định phê duyệt dự án thể nội dung bản, tóm tắt từ dự án đầu tư lập thẩm định nên có khoảng 10 trang giấy Do vậy, thực tế định phê duyệt dự án thường dài mà lại hết nội dung cần phê duyệt dự án Nếu cần xác định nội dung cụ thể dự án, cần phải xem dự án đầu tư lập thẩm định Trong khi, dự án đầu tư khơng đính kèm định phê duyệt Điều có nghĩa định phê duyệt dự án thủ tục để chủ đầu tư triển khai thực dự án, đầy đủ nội dung mà dự án triển khai thực tế Tác giả thiết nghĩ, trình đẩy mạnh cải cách hành nước ta nay, cần đơn giản hóa thủ tục giấy tờ phê duyệt dự án đầu tư Đồng thời, để đảm bảo ý nghĩa việc phê duyệt dự án, định phê duyệt dự án đầu tư cần nêu tên dự án, chủ đầu tư, mục tiêu đầu tư, tổng mức đầu tư nguồn vốn thực Ngoài ra, định phê duyệt dự án đính kèm dự án đầu tư lập thẩm định Khi đó, chủ đầu tư có đầy đủ sở để thực dự án góp phần tiết kiệm giấy tờ thủ tục hành 63 2.2.4 Trình tự thời gian phê duyệt dự án đầu tư Nói đến trình tự phê duyệt dự án nói đến thủ tục bước cần thiết để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt dự án Thời gian phê duyệt dự án khoảng thời gian cần thiết để quan người có thẩm quyền xem xét hồ sơ dự án nhằm ban hành định phê duyệt dự án Thời gian phê duyệt dự án tính từ nộp đủ hồ sơ hợp lệ để trình phê duyệt người có thẩm quyền ban hành định phê duyệt dự án Việc xác định trình tự phê duyệt dự án giúp cho chủ đầu tư hay quan thẩm định dự án biết rõ bước tiến hành hồ sơ cần phải chuẩn bị để trình phê duyệt dự án; tránh tình trạng bổ sung hồ sơ nhiều lần, thời gian Còn việc quy định thời gian phê duyệt dự án nhằm xác định khoảng thời gian khả thi đảm bảo cho yếu tố làm lập dự án không thay đổi sau phê duyệt dự án triển khai phù hợp với thực tế Theo quy định pháp luật nước ta, sau hoàn thành việc thẩm định dự án đầu tư, quan thẩm định dự án có trách nhiệm lập tờ trình chuyển hồ sơ đến người có thẩm quyền định đầu tư phê duyệt dự án Người có thẩm quyền định đầu tư xem xét lại kết luận quan thẩm định định phê duyệt hay không phê duyệt dự án đầu tư Cho đến nay, văn quy phạm pháp luật quan nhà nước trung ương quy định thời gian thẩm định dự án đầu tư chưa có quy định thời gian phê duyệt dự án đầu tư Do vậy, thực tế dự án sau thẩm định xong phải thời gian lâu phê duyệt người có thẩm quyền định đầu tư phải xem xét lại dự án Đây bất cập pháp luật phê duyệt dự án đầu tư nước ta, làm cho dự án bị kéo dài triển khai thực tế phải lập lại dự án đầu tư thông tin phục vụ cho việc lập dự án trước khơng cịn phù hợp Có lẽ, nhà làm luật nước ta cho sau dự án thẩm định việc xem xét phê duyệt tất yếu, khơng lo ngại thời gian Song, để hồn thiện quy định pháp luật phê duyệt dự án đầu tư yêu cầu đặt Nhà nước phải quy định chặt chẽ đầy đủ 64 nội dung liên quan đến công tác phê duyệt dự án Do vậy, việc bổ sung quy định thời gian phê duyệt dự án cần thiết Điều giúp hạn chế tình trạng kéo dài thời gian phê duyệt dự án để trốn tránh trách nhiệm vụ lợi cá nhân, làm cho dự án duyệt khơng cịn phù hợp… Tại Thành phố Hồ Chí Minh, quan quản lý nhà nước quan tâm nhiều đến công tác phê duyệt dự án cách quy định thêm thời gian phê duyệt dự án Theo Quy định quản lý thực dự án đầu tư ngân sách nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh (kèm theo Quyết định số 126/2007/QĐUBND ngày 20/10/2007), thời gian phê duyệt dự án (kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ) xác định sau: - Dự án nhóm A: khơng q 10 ngày làm việc - Dự án nhóm B: khơng 05 ngày làm việc - Dự án nhóm C: thời gian thẩm định phê duyệt không 10 ngày làm việc Việc quy định thời gian phê duyệt dự án xem điểm tiến việc ban hành quy phạm pháp luật điều chỉnh công tác phê duyệt dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh Quy định giúp đảm bảo tính hiệu dự án triển khai thực tế, hạn chế tình trạng kéo dài thời gian phê duyệt dự án để trục lợi cá nhân trốn tránh trách nhiệm, dẫn đến tình trạng dự án “treo” gây thiệt hại cho nhà đầu tư lẫn xã hội Nói cách khác, quy định tạo điều kiện thuận lợi cho quan nhà nước có thẩm quyền q trình quản lý nâng cao hiệu hoạt động phê duyệt dự án Qua phân tích ta rút kết luận, thẩm định dự án đầu tư việc thẩm tra, so sánh cách khách quan, khoa học toàn diện mặt dự án, so sánh, đánh giá phương án hay nhiều dự án để xác định tính hợp lý, tính hiệu tính khả thi dự án Phê duyệt dự án đầu tư định quan người có thẩm quyền cho phép dự án triển khai thực theo phương án cụ thể Thẩm định phê duyệt dự án đầu tư thân hoạt động quản lý nhà nước vừa có ý nghĩa kiểm tra, giám sát, 65 đồng thời vừa định trực tiếp việc đầu tư nhằm đảm bảo dự án triển khai mang lại lợi ích kinh tế - xã hội tối ưu Để thẩm định phê duyệt dự án đạt hiệu cao, quan có thẩm quyền thẩm định phê duyệt dự án phải tiến hành hoạt động cách khoa học, thẩm quyền Nhà nước phân cấp, đảm bảo xem xét đầy đủ nội dung cần thẩm định, phê duyệt đảm bảo trình tự thời gian phê duyệt dự án Ở nước ta, nhằm tạo sở pháp lý cho hoạt động thẩm định phê duyệt dự án, quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhiều văn quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động Trong đó, Nhà nước ta trọng phân cấp, ủy quyền thẩm định, phê duyệt dự án; quy định nội dung thẩm định, phê duyệt dự án trình tự, thời gian thẩm định dự án Điểm hạn chế quy định pháp luật thẩm định phê duyệt dự án nước ta quan nhà nước có thẩm quyền chưa quy định thời gian phê duyệt dự án; nội dung thẩm định chung chung, chưa có tiêu chí đánh giá riêng cho loại dự án việc phân cấp, ủy quyền thẩm định, phê duyệt dự án chưa gắn liền với trách nhiệm người phân cấp, ủy quyền Tại Thành phố Hồ Chí Minh, cơng tác quản lý nhà nước thẩm định phê duyệt dự án ngày quan tâm cải thiện nhiều Ủy ban nhân dân Thành phố mạnh dạn phân cấp, ủy quyền cho quan chuyên môn Ủy ban nhân dân quận – huyện thực thẩm định phê duyệt dự án; hạn chế tình trạng tải công tác thẩm định phê duyệt dự án Ủy ban nhân dân Thành phố Đặc biệt Ủy ban nhân dân Thành phố quy định rõ thời gian phê duyệt dự án, giúp hoàn thiện quy định pháp luật phê duyệt dự án Tuy nhiên, thực tế, nhiều dự án đầu tư chưa thẩm định phê duyệt tốt, dẫn đến hiệu đầu tư khơng cao, gây lãng phí tài thời gian đầu tư cho dự án Do vậy, Ủy ban nhân dân Thành phố cần phải đẩy mạnh công tác nghiên cứu nâng cao hiệu hoạt động quản lý nhà nước Chúng ta nên trọng nhiều vào việc: 66 - Xây dựng nội dung, tiêu chuẩn thẩm định phê duyệt dự án cụ thể hơn, phù hợp với ngành, lĩnh vực; - Xây dựng lại quy trình thẩm định dự án cách tập trung vào quan chuyên môn tiếp nhận hồ sơ dự án nên thành lập tổ công tác liên ngành để thẩm định dự án - Đơn giản hóa nội dung ghi định phê duyệt dự án đầu tư, thay vào việc đính kèm dự án đầu tư thẩm định xác định phương án thực khả thi nhằm đảm bảo đầy đủ nội dung ý nghĩa việc phê duyệt dự án Có thế, Nhà nước ta dễ dàng quản lý hoạt động thẩm định phê duyệt dự án, đảm bảo dự án đầu tư phê duyệt thực mang lại nhiều lợi ích kinh tế - xã hội, góp phần thúc đẩy phát triển thành phố Hồ Chí Minh nói riêng nước nói chung 67 KẾT LUẬN Để hoạt động đầu tư đạt hiệu cao, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội đất nước phát triển, việc lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư sở khách quan, khoa học quan trọng Thực tế đặt yêu cầu nhà nước phải quản lý hoạt động lập dự án đầu tư thực tốt công tác thẩm định phê duyệt dự án đầu tư Xuất phát từ yêu cầu nêu thực trạng công tác quản lý nhà nước lập dự án đầu tư công tác thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng, việc nghiên cứu lý luận hồn thiện quản lý nhà nước lập dự án đầu tư; thẩm định phê duyệt dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh yêu cầu cấp thiết Sau nghiên cứu đề tài, tác giả làm sáng tỏ số vấn đề lý luận sau: - Khái niệm quản lý nhà nước lập dự án đầu tư, khái niệm thẩm định dự án đầu tư khái niệm phê duyệt dự án đầu tư - Nội dung quản lý nhà nước lập dự án đầu tư bao gồm: vạch chiến lược, hoạch định quy hoạch, kết hoạch phát triển kinh tế - xã hội làm sở cho hoạt động lập dự án đầu tư; quy định chủ thể chịu trách nhiệm lập dự án đầu tư; quy định loại dự án phải lập dự án đầu tư; quy định yêu cầu nội dung dự án đầu tư quy định điều kiện, lực hoạt động tổ chức tư vấn lập dự án đầu tư - Phân cấp thẩm định phê duyệt dự án đầu tư; nội dung thẩm định phê duyệt dự án; trình tự, thời gian thẩm định phê duyệt dự án Việc phân tích lý luận đôi với việc nghiên cứu thực trạng pháp luật nước ta vấn đề thực tiễn áp dụng pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh 68 Từ đó, tác giả bất cập hạn chế thực tiễn quản lý nhà nước công tác Thành phố Hồ Chí Minh đề xuất giải pháp hoàn thiện sau: - Đẩy mạnh công tác lập quy hoạch, nâng cao chất lượng quy hoạch, công khai quy hoạch khớp nối loại quy hoạch làm sở cho hoạt động lập dự án quản lý nhà nước lập dự án đầu tư - Hướng dẫn cụ thể công tác lập dự án, ý hướng dẫn cụ thể nội dung lập dự án, bổ sung yêu cầu khảo sát thực tế lập dự án nhằm đảm bảo chất lượng lập dự án đầu tư; cần quy định số chế tài tổ chức, cá nhân lập dự án đầu tư không tuân thủ theo quy định pháp luật trình lập dự án, dẫn đến dự án đầu tư lập khơng xác, phải điều chỉnh nhiều lần - Quy định cụ thể lực tổ chức tư vấn lập dự án, tạo mơi trường cạnh tranh bình đẳng tổ chức, cá nhân tư vấn lập dự án; đảm bảo tính độc lập tư vấn trình lập dự án - Bổ sung hoàn thiện nội dung thẩm định dự án phân tích, đánh giá, dự báo, dự đốn thị trường đầu vào đầu dự án Hệ thống tiêu hiệu kinh tế - xã hội dự án cần xây dựng theo hướng ngày phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường; tính tốn yếu tố lạm phát tiêu tài chính, tiêu đánh giá kinh tế, tiêu đánh giá yếu tố xã hội Bên cạnh đó, việc xây dựng hệ thống tiêu chuẩn, định mức kỹ thuật, tài chính, kinh tế ngành đưa hệ thống tiêu chuẩn, định mức vào văn pháp luật tạo sở pháp lý vững cho cơng tác thẩm định dự án - Hồn thiện trình tự thẩm định dự án theo hướng tập trung đầu mối thẩm định dự án vào quan cụ thể Sở Kế hoạch Đầu tư (nếu dự án khơng phải dự án đầu tư xây dựng cơng trình) Sở Xây dựng (nếu dự án đầu tư xây dựng cơng trình); thành lập tổ công tác chuyên ngành thẩm định dự án, thuê tổ chức cá nhân có trình độ chun mơn cao lĩnh 69 vực có liên quan làm nhiệm vụ phản biện toàn phần dự án theo chuyên đề - Việc phân cấp, ủy quyền phê duyệt dự án cần ý xem xét đến lực trách nhiệm người phân cấp, ủy quyền; có chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực thẩm quyền phân cấp, ủy quyền; có biện pháp thích hợp để xử lý trường hợp vi phạm nhằm đảm bảo tính nghiêm minh việc thực thi pháp luật, góp phần nâng cao hiệu công tác thẩm định phê duyệt dự án - Đơn giản hóa nội dung phải thể định phê duyệt dự án đầu tư; thay vào việc đính kèm dự án đầu tư lập, thẩm định phê duyệt Do thời gian nghiên cứu phạm vi kiến thức có hạn nên chắn đề tài có nhiều điểm thiếu sót Tác giả mong nhận góp ý quan tâm đến đề tài nhằm giúp tác giả hoàn thiện kiến thức khả lý luận MỤC LỤC Phần mở đầu Chương Quản lý nhà nước lập dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh 1.1 Cơ sở lý luận – pháp lý quản lý nhà nước lập dự án đầu tư 1.1.1 Khái niệm đầu tư, dự án đầu tư lập dự án đầu tư .4 1.1.1.1 Khái niệm đầu tư dự án đầu tư 1.1.1.2 Khái niệm lập dự án đầu tư 1.1.2 Khái niệm quản lý nhà nước lập dự án đầu tư 1.1.2.1 Khái niệm 1.1.2.2 Mục đích quản lý nhà nước lập dự án đầu tư 10 1.1.2.3 Đặc điểm quản lý nhà nước lập dự án đầu tư 12 1.1.3 Nội dung quản lý nhà nước lập dự án đầu tư 15 1.1.3.1 Hoạch định mục tiêu, chiến lược, xây dựng sách, quy hoạch kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội làm sở cho hoạt động lập dự án đầu tư quản lý nhà nước lập dự án đầu tư 15 1.1.3.2 Quy định chủ thể có trách nhiệm phải lập dự án đầu tư 20 1.1.3.3 Quy định điều kiện, lực hoạt động tổ chức tư vấn lập dự án đầu tư 21 1.1.3.4 Quy định loại dự án phải lập dự án đầu tư 23 1.1.3.5 Quy định yêu cầu nội dung dự án đầu tư lập 24 1.2 Thực trạng quản lý nhà nước lập dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh 28 1.2.1 Đặc điểm tình hình phát triển kinh tế - xã hội đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh 29 1.2.2 Thực trạng công tác quy hoạch làm sở cho việc lập dự án đầu tư quản lý nhà nước lập dự án đầu tư .30 1.2.3 Quy định yêu cầu nội dung dự án đầu tư .33 1.2.4 Quy định lực hoạt động tổ chức tư vấn lập dự án 35 Chương Thẩm định phê duyệt dự án đầu tư thành phố Hồ Chí Minh 39 2.1 Thẩm định dự án đầu tư 39 2.1.1 Khái niệm thẩm định dự án đầu tư .39 2.1.2 Phân cấp thẩm định dự án đầu tư 41 2.1.2.1 Nguyên tắc phân cấp thẩm định dự án đầu tư 41 2.1.2.2 Quy định phân cấp thẩm định dự án đầu tư trung ương42 2.1.2.3 Quy định phân cấp thẩm định dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh 45 2.1.2.4 Một số nhận xét kiến nghị 46 2.1.3 Nội dung thẩm định dự án đầu tư 48 2.1.4 Trình tự thời gian thẩm định dự án đầu tư 51 2.1.4.1 Trình tự thẩm định 52 2.1.4.2 Thời gian thẩm định dự án 53 2.2 Phê duyệt dự án đầu tư 56 2.2.1 Khái niệm phê duyệt dự án đầu tư 56 2.2.2 Phân cấp phê duyệt dự án đầu tư .57 2.2.2.1 Quy định phân cấp phê duyệt dự án đầu tư trung ương 57 2.2.2.2 Quy định phân cấp phê duyệt dự án đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh 58 2.2.3 Nội dung phê duyệt dự án đầu tư 59 2.2.4 Trình tự thời gian phê duyệt dự án đầu tư 63 Kết luận 67 Danh mục tài liệu tham khảo