Chính quyền địa phương (CQĐP) chiếm vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy chính quyền. Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP là một yêu cầu cấp bách đối với Việt Nam trong quá trình chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN). Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm là nhu cầu tất yếu nhằm tăng cường chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung ương, chức năng quản lý kinh tế vĩ mô và phát triển kinh tế; đồng thời cũng nhằm làm cho bộ máy nhà nước nói chung trở nên gần dân hơn, khắc phục những bất cập đã t ng tồn tại trong cơ chế kế hoạch h a tập trung, quan liêu, bao cấp.
1 M ÐẦU Tính cấp thiet cũa Ðe tài Chính quyền địa phương (CQĐP) chiếm vị trí đặc biệt quan trọng máy quyền Đổi tổ chức hoạt động CQĐP yêu cầu cấp bách Việt Nam trình chuyển đổi t chế kế hoạch h a tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) Đổi tổ chức hoạt động CQĐP theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhu cầu tất yếu nhằm tăng cường chức hoạch định chiến lược quyền trung ương, chức quản lý kinh tế vĩ mô phát triển kinh tế; đồng thời nhằm làm cho máy nhà nước nói chung trở nên gần dân hơn, khắc phục bất cập t ng tồn chế kế hoạch h a tập trung, quan liêu, bao cấp Thời gian v a qua, Đảng Nhà nước ta c nhiều chủ trương, sách quan trọng nhằm đổi cách thức tổ chức hoạt động máy nhà nước n i chung CQĐP nói riêng Các văn kiện Đảng Cộng sản Việt Nam Đại hổi đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, X, XI, XII c yêu cầu đổi tổ chức hoạt động CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động Hội đồng nhân dân (HĐND) Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp; đặc biệt Đại hội XI nhấn mạnh chủ trương “bảo đảm quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm việc định tổ chức thực sách phạm vi phân cấp” [5] Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động CQĐP Việt Nam c nhiều vấn đề bất cập bộc lộ nhiều khía cạnh khác nhau: tình trạng quan quyền cấp chuyển giao nhiệm vụ cho quyền cấp theo chế chuyển giao nhiệm vụ không bảo đảm nguồn lực để thực nhiệm vụ đ chưa bảo đảm tương xứng khối lượng tính chất cơng việc chuyển giao với lực thực tế địa phương; việc quyền cấp sở phải triển khai thi hành đa số công việc liên quan đến đời sống dân sinh khơng bố trí ngân sách, tài chính, nhân lực th a đáng; chế xin – cho quyền cấp cấp với tình trạng chờ đợi h trợ tài chính, nhân lực t quyền cấp làm cho hoạt động hành trở nên bị động, thiếu linh hoạt, thiếu sáng tạo hiệu Tình trạng đ dẫn đến hậu c vấn đề bất cập xảy khơng xác định l i thuộc quyền trung ương hay CQĐP, khơng r trách nhiệm thuộc cấp quyền địa phương Bên cạnh đ , máy kiểm tra, tra, giám sát ngày cồng kềnh hoạt động lại thiếu hiệu Những vướng mắc, bất cập thực tiễn nêu có nguyên nhân đến t bất cập hệ thống pháp luật, quy định pháp luật chưa bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP cấp Có thể nói, pháp luật làm ảnh hưởng gây trở ngại đến việc thực quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương việc thực thi sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 Chính quyền địa phương chế định c nội dung cải cách quan trọng lần sửa đổi Hiến pháp v a qua, đ c quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP ghi nhận thông qua nguyên tắc hiến định: “Nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP xác định sở phân định thẩm quyền quan nhà nước trung ương, địa phương cấp CQĐP” (Khoản Điều 112 Hiến pháp năm 2013) Tuy nhiên, sau Hiến pháp năm 2013 ban hành, đạo luật, đ c Luật tổ chức CQĐP ban hành năm 2015 chưa thể chế h a đầy đủ nguyên tắc: “Nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP xác định sở phân định thẩm quyền quan nhà nước trung ương, địa phương cấp quyền địa phương” (Khoản Điều 112 Hiến pháp năm 2013) Những hạn chế pháp luật thể khía cạnh sau đây: M t là, pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn cấp quyền t trung ương tới địa phương tương tự tất cấp quyền ngành, lĩnh vực đời sống xã hội (cấp xã giống cấp trung ương) Sự trùng lặp nhiệm vụ, quyền hạn cấp quyền dẫn đến nhiều hệ lụy thực tiễn điều hành, quản lý nhiều địa phương; làm cho quyền cấp thiếu chủ động, sáng tạo; đồng thời chưa gắn trách nhiệm với nhiệm vụ giao; không xác định trách nhiệm cấp quyền c vấn đề bất cập xảy là, pháp luật hành chưa quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP quản lý tài chính, ngân sách Pháp luật chưa gắn trách nhiệm địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách với kết hiệu thực nhiệm vụ địa phương, đơn vị đ , t đ làm giảm trách nhiệm giải trình, minh bạch ngân sách giám sát quan quản lý, kh c thể bảo đảm quản lý ngân sách theo kết thực nhiệm vụ, ảnh hưởng đến hiệu thực ngân sách nhà nước n i chung a là, pháp luật hành chưa tạo quyền chủ động, tính trách nhiệm quyền địa phương công tác tổ chức công tác nhân dẫn đến tình trạng “v a th a, v a thiếu cán bộ; chất lượng cán bộ, công chức, viên chức địa phương thấp sử dụng lãng phí, khơng hiệu nguồn nhân lực ốn là, pháp luật quy định thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương cịn bất cập Do địa phương không trao quyền tự chủ nhiệm vụ, quyền hạn nên thực tế thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật cấp quyền địa phương trở nên hình thức, chủ yếu “sao chép lại” quy định quyền cấp khơng r ranh giới thẩm quyền m i cấp quyền quy định cụ thể vấn đề Bên cạnh đ , pháp luật khơng quy định cho quyền địa phương c thẩm quyền ban hành sách vấn đề đặc thù phù hợp với đặc điểm t ng địa phương, nên dẫn đến hành vi “vượt rào”, trái quy định quan nhà nước trung ương Năm là, mặt hình thức, nhìn cách tổng thể hệ thống pháp luật hành dựa tảng quy định Hiến pháp năm 1992 ch c Hiến pháp năm 2013 ghi nhận nguyên tắc phân định nhiệm vụ, quyền hạn t ng cấp quyền Luật tổ chức CQĐP năm 2015 d ng nguyên tắc chung phân định nhiệm vụ, quyền hạn cấp CQĐP mà chưa phân định rành mạch nhiệm vụ t ng lĩnh vực; đ , nhiều đạo luật khác (như Luật NSNN, Luật cán bộ, công chức, Luật viên chức ) chưa cụ thể h a phù hợp với nội dung, tinh thần quy định CQĐP Hiến pháp năm 2013 Do đ , pháp luật cần tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cấp CQĐP phương diện; đồng thời bảo đảm tính quán sách, tính thống nhất, đồng hệ thống pháp luật Quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, Đảng Nhà nước ta nhận thức sâu sắc tầm quan trọng pháp luật, vai trò Hiến pháp pháp luật việc đổi tổ chức hoạt động CQĐP n i chung bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP cấp n i riêng Trong trình sửa đổi Hiến pháp năm 1992, vấn đề thu hút quan tâm giới nghiên cứu, trị gia nhà hoạt động thực tiễn [32;31] vấn đề phân quyền, tự quản địa phương Qua nghiên cứu thực tiễn nước thực tiễn quốc tế cho thấy, pháp luật đ ng vai trò quan trọng việc thúc đẩy cải cách tổ chức, hoạt động CQĐP Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương ch bảo đảm mặt thực tiễn ghi nhận chắn mặt thể chế Nếu không c bảo đảm mặt pháp luật cách thống nhất, chặt ch , quán quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP s kh bảo đảm thực tế chủ trương phân cấp, phân quyền dù hiến định kh thành công Trên bình diện quốc tế, xu hướng chuyển giao thẩm quyền quyền trung ương cho CQĐP xu hướng c thể coi gần mang tính tồn cầu Mặc dù, việc chuyển giao thẩm quyền quyền trung ương cho CQĐP m i quốc gia khác xét nhiệm vụ cách thức, tựu trung, trình chuyển giao hầu hết quốc gia, pháp luật hướng tới mục tiêu nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP Xu hướng chung quốc gia giới tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tự quản Đa số nước châu Âu, châu Á áp dụng mơ hình phân quyền, tự quản địa phương Năm 1985, Liên minh châu Âu thông qua Hiến chương tự quản địa phương Hiện Liên hợp quốc tiến tới xây dựng thông qua Hiến chương quốc tế tự quản địa phương [58] Những phân tích cho thấy, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương vơ cần thiết nhằm cụ thể hoá nguyên tắc hiến định Hiến pháp năm 2013, thể chế h a quan điểm, chủ trương Đảng bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP; qua đ khắc phục bất cập pháp luật thực tiễn hoạt động CQĐP T lý nêu chưa c cơng trình nghiên cứu khoa học pháp lý đề cập đến vấn đề nên tác giả Luận án lựa chọn đề tài “ oàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP Việt Nam làm chủ đề nghiên cứu M c ích nhi m v cũa Luận án 2.1 Mnc đích Lu¾n án Luận án nghiên cứu sở lý luận quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP, đánh giá thực trạng pháp luật vấn đề Việt Nam đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cấp CQĐP nhằm nâng cao hiệu hoạt động CQĐP cấp 2.2 Nhiệm Lu¾n án Trên sở mục tiêu xác định trên, luận án c nhiệm vụ: - M t là, nghiên cứu làm sáng t vấn đề lý luận hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP; bao gồm khái niệm, nội dung, phạm vi, đặc điểm pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương; đồng thời làm r vai trị pháp luật tiêu chí hồn thiện pháp luật vấn đề - Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP; nhận dạng bất cập, vướng mắc quy định pháp luật dẫn đến bất cập thực tiễn, - Ba là, trình bày quan điểm, đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP Việt Nam điều kiện Ðối tƣợng phạm vi nghiên cúu cũa Luận án i t ng nghi n c u Lu¾n án Luận án nghiên cứu quy định pháp luật thực định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương cấp t nh, huyện, xã .2 hạm vi nghi n c u Lu¾n án Hệ thống pháp luật điều ch nh vấn đề quyền địa phương c phạm vi rộng, nhiên, Luận án ch giới hạn phạm vi nghiên cứu khuôn khổ pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương; khơng nghiên cứu vị trí, địa vị pháp lý quan thuộc quyền địa phương, mơ hình tổ chức CQĐP; vấn đề quyền thị, quyền nơng thơn … - Về không gian nghiên cứu: Luận án nghiên cứu phạm vi không gian Việt Nam; CQĐP nghiên cứu bao gồm quyền cấp t nh, cấp huyện cấp xã phạm vi nước - Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu đề tài tập trung vào giai đoạn t sau Hiến pháp năm 1992 (2016) Phƣơng pháp luận phƣơng pháp nghiên cúu Luận án thực dựa sở phương pháp luận vật biện chứng, vật lịch sử chủ nghĩa Mác - Lênin, kết hợp phương pháp nghiên cứu như: phân tích, tổng hợp, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể sử dụng kết điều tra xã hội học.v v… Nhũng đóng góp ve khoa hQc thục tien cũa Luận án Thứ nhất, Luận án nghiên cứu làm r khái niệm “chính quyền địa phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương”, “pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương Các vấn đề lý luận đặc điểm, nội dung, vai trị pháp luật tiêu chí hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP đề cập đầy đủ Luận án sở phân tích, nghiên cứu, so sánh với pháp luật số nước vấn đề Theo đ , nội dung pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP cấp thể phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhiệm vụ, quyền hạn; tài chính, ngân sách; tổ chức, nhân thẩm quyền ban hành văn quyền địa phương cấp Thứ hai, Luận án nghiên cứu đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương cấp tất phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhiệm vụ, quyền hạn; tài chính, ngân sách; tổ chức, nhân thẩm quyền ban hành văn quyền địa phương cấp Luận án phân tích bất cập, hạn chế thực tế c nguyên nhân t bất cập pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP cấp Thứ ba, dựa kết nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật, nghiên cứu văn kiện, chủ trương Đảng, điều kiện kinh tế - xã hội thực tiễn tổ chức hoạt động máy nhà nước n i chung CQĐP Việt Nam n i riêng, Luận án trình bày hệ thống quan điểm đề xuất giải pháp tổng thể nhằm bảo đảm tính đồng “trọn gói” cải cách việc hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương Việt Nam tình hình Ý ngh a l luận thục tien cũa Luận án 6.1 Ý nghĩa lý lu¾n Lu¾n án Trong điều kiện Việt Nam chuyển đổi t chế kế hoạch h a tập trung sang kinh tế thị trường định hướng XHCN, tăng cường chức quản lý kinh tế vĩ mô Nhà nước, trọng chức hoạch định chiến lược quyền trung ương, đổi mơ hình tổ chức máy nhà nước t hoạt động theo nguyên tắc tập quyền sang hoạt động theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhiều hơn, kết nghiên cứu Luận án s đ ng g p vào hệ thống lý luận q trình chuyển đổi kinh tế, đại hóa hành cơng, đ ng g p vào sở lý luận quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP Việt Nam; sở lý luận hồn thiện pháp luật sách phân cấp, phân quyền, đổi tổ chức hoạt động cấp quyền trung ương, địa phương 6.2 Ý nghĩa thực tiễn Lu¾n án Thứ nhất, kết nghiên cứu Luận án s g p phần vào việc hoàn thiện pháp luật vể tổ chức hoạt động máy nhà nước trung ương, máy quyền địa phương bối cảnh nay; g p phần hoàn thiện đạo luật sửa đổi, bổ sung ban hành nhằm thể chế hóa quy định Hiến pháp năm 2013 nói chung quyền địa phương nói riêng Kết nghiên cứu Luận án s g p phần hoàn thiện pháp luật tổ chức máy nhà nước, cải cách hành thực c hiệu sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 Thứ hai, kết nghiên cứu Luận án s g p phần vào việc hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương, t đ g p phần tăng cường lực quản lý hành cấp quyền t trung ương tới địa phương; g p phần đổi mối quan hệ quyền trung ương – CQĐP; xác định r trách nhiệm cấp quyền trung ương địa phương; nhằm nâng cao hiệu quản lý Nhà nước n i chung; bảo đảm máy nhà nước gần dân theo nguyên tắc xây dựng “nhà nước dân, dân dân” Ket cấu cũa Luận án Ngồi phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án kết cấu thành chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài; Chương 2: Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương; Chương 3: Thực trạng pháp luật Việt Nam quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương; Chương 4: Quan điểm giải pháp hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương Chƣơng TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI ÐỀ TÀI 1.1 CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƢỚC Ở Việt Nam, vấn đề đổi tổ chức hoạt động quyền địa phương n i chung quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương n i riêng vấn đề nhận quan tâm giới nghiên cứu khoa học nhà quản lý, trị gia q trình tìm tịi mơ hình tổ chức quyền lực hợp lý, q trình cải cách hành chính, đổi tổ chức hoạt động cấp quyền t trung ương tới địa phương Tuy nhiên, thời điểm nay, chưa c cơng trình nghiên cứu trực tiếp toàn diện hệ thống pháp luật quyền tự chủ, tự chủ trách nhiệm CQĐP mà ch c cơng trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề khía cạnh cụ thể C thể n i, pháp luật tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương giới nghiên cứu thực bàn luận, quan tâm nhiều t nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (những kết nghiên cứu đ ghi nhận Hiến pháp năm 2013 qua quy định thể tinh thần phân cấp, phân quyền, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho quyền địa phương Qua khảo sát cơng trình nghiên cứu khoa học gồm sách chuyên khảo, viết tạp chí nghiên cứu khoa học chuyên ngành, luận án tiến s , luận văn thạc s c liên quan đến nội dung nghiên cứu Luận án, tác giả Luận án thấy lên số cơng trình tiêu biểu sau đây: Về sách nghiên cứu chuyên sâu liên quan đến số nội dung đề cập Luận án, c thể kể đến “Chuyên đề Tổ chức hoạt đ ng CQĐP [37] tác giả Nguyễn Đăng Dung, “Phân cấp quản lý nhà nước Việt Nam - Thực trạng triển vọng nh m tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung Nguyễn Ngọc Chí; “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận thực tiễn [110] tác giả V Kim Sơn Trong “Chuyên đề Tổ chức hoạt đ ng CQĐP [37], tác giả Nguyễn Đăng Dung nhấn mạnh cần thiết bảo đảm pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP nhiệm vụ, quyền hạn hay lĩnh vực tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP theo kinh nghiệm pháp luật số nước Theo đ , pháp luật nước thường quy định địa phương c thể thực nh m nhiệm vụ c tính chất tự nguyện (tự quản); bên cạnh nh m nhiệm vụ c tính chất bắt buộc (trung ương giao) nh m nhiệm vụ trung ương địa phương trung ương thực Cuốn sách không đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP phương diện tài chính, ngân sách hay ban hành văn quy phạm pháp luật mà chủ yếu đề cập đến tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhiệm vụ, quyền hạn Trong “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận thực tiễn” [110], tác giả V Kim Sơn ch vấn đề c tính nguyên tắc tổ chức quyền lực (tập quyền, tản quyền, phân quyền, phân cấp phân công quyền lực trung ương địa phương); nguyên lý tính hiệu hoạt động quyền địa phương v.v… Đặc biệt, tác giả phân tích sâu sắc vấn đề lý luận mặt pháp luật thực tiễn pháp luật phân cấp quản lý cho CQĐP cấp mặt ngân sách, tài cán bộ, cơng chức Tuy nhiên, sách không đề cập đến thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật CQĐP Các đề tài nghiên cứu khoa học chủ đề liên quan đến luận án, tiêu biểu c thể nói đến đề tài“Phân cơng quyền lực quyền trung ương quyền địa phương Việt Nam – Lịch s , lý luận thực tiễn Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp [148] Đề tài phân tích sâu vấn đề lý luận pháp luật liên quan đến phi tập trung h a quyền lực, vấn đề lịch sử phát triển phân cấp, phi tập trung h a quyền lực Việt Nam, đánh giá thực trạng pháp luật nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương, phân cấp ngân sách, nhân Ngồi ra, cịn c đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2009 trường Đại học Luật Hà Nội “Cơ sở lý luận thực tiễn việc đổi tổ chức hoạt đ ng ĐND, Uỷ ban nhân dân Việt Nam Về cơng trình nghiên cứu viết tạp chí chuyên ngành c liên quan đến vấn đề mà Luận án nghiên cứu, c thể kể đến số viết tiêu biểu sau: