Kiểm soát chi tiêu công và quản lý ngân sách nhà nước ở việt nam thực trạng, giải pháp

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHOA TÀI CHÍNH CƠNG TIỂU LUẬN MƠN TÀI CHÍNH CƠNG Học viên: Vũ Thị Th Hà Lớp : CH15A ĐỀ TÀI: Kiểm sốt chi tiêu cơng quản lý Ngân sách Nhà nước Việt Nam: Thực trạng giải pháp GIÁO VIÊN HƯỚNG DẪN: TS Nguyễn Ngọc Thao – Phó Khoa Tài cơng Hà Nội, tháng 3/2011 A MỞ ĐẦU Thời gian qua, kinh tế giới có dấu hiệu hồi phục bước đầu sau khủng hoảng tài chính-tiền tệ năm 2008, coi tồi tệ kể từ xảy Đại suy thoái năm 1930-1933 Bước sang năm 2011, kinh tế giới dự báo tiếp tục phục hồi nhờ tăng trưởng nhóm nước phát triển, đặc biệt Trung Quốc Ấn Độ, với việc Mỹ Nhật Bản thực thi gói kích thích kinh tế bổ sung cuối năm 2010 Ở nước ta, lãnh đạo Đảng, giám sát Quốc hội, điều hành liệt, linh hoạt kịp thời Chính phủ, cộng với nỗ lực hệ thống trị, cộng đồng doanh nghiệp toàn dân, kinh tế bước phục hồi lấy lại đà tăng trưởng nhanh, vững Năm 2010, tăng trưởng Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) nước ta đạt 6,78%, cao kế hoạch đề (6,5%) Tính năm, tăng trưởng GDP quý sau cao quý trước (quý I tăng 5,84%, quý II tăng 6,44%, quý III tăng 7,18%, quý IV tăng 7,34%) Tất ngành, lĩnh vực đạt tốc độ tăng trưởng cao so với kỳ năm trước Cụ thể, nông-lâm-thuỷ sản tăng 2,78%; công nghiệp xây dựng tăng 7,7%; dịch vụ tăng 7,52%; giá trị sản xuất công nghiệp tăng 14%; tổng mức bán lẻ doanh thu dịch vụ tiêu dùng tăng 24,5%; kim ngạch xuất đạt 72,2 tỷ USD (tăng 26,4%); kim ngạch nhập đạt 84,8 tỷ USD (tăng 21,2%); tổng vốn đầu tư toàn xã hội tăng 17,1% (chiếm 42% GDP); tình hình trị - xã hội ổn định, an ninh trật tự an toàn xã hội bảo đảm; an sinh xã hội phúc lợi xã hội bước nâng cao Tuy nhiên, bước sang đầu năm 2011, tình hình nước quốc tế có nhiều thay đổi bất lợi, báo hiệu khó khăn ảnh hưởng tiêu cực đến mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đẩy lùi thành đạt thời gian qua Trên bình diện quốc tế, bất ổn kinh tế - trị Trung Đơng Bắc Phi; khủng hoảng nợ công dai dẳng Khu vực sử dụng đồng tiền chung châu Âu (Euro); yếu hệ thống ngân hàng, bấp bênh thị trường nhà ở, thị trường bất động sản tỷ lệ thất nghiệp cao nước phát triển… nguyên nhân đẩy mặt giá giới hai tháng đầu năm tăng lên mức đáng ngại Theo thống kê Quỹ Tiền tệ giới (IMF), số giá hàng hoá chung giới tháng 1/2011 tiếp tục tăng so với tháng 12/2010, sau tăng tới 32,3% so với kỳ năm 2009 Đáng ý, giá mặt hàng nguyên liệu thô nông nghiệp tăng 9,9%; giá hàng kim loại tăng 5,2%; giá lương thực thực phẩm tăng 4,3%; giá lượng tăng 4,3% Việc số giá tăng tác động đến lạm phát, khiến số nước (như Trung Quốc, Hàn Quốc, Thái Lan, Inđônêxia, Ấn Độ…) phải điều chỉnh sách tài khố tiền tệ theo hướng thắt chặt để đối phó với lạm phát Việt Nam khơng ngoại lệ phủ phải điều chỉnh tăng giá số mặt hàng trọng yếu xăng, dầu, điện, than; đồng thời điều chỉnh tỷ giá với biên độ lên tới 9,3% Những định điều chỉnh tạo áp lực tăng giá lớn hàng hoá tiêu dùng nước Trên bình diện nước, hoạt động kinh tế xã hội hai tháng đầu năm nhìn chung trì đà phát triển năm 2010 với nhiều tiêu kinh tế quan trọng đạt so với kỳ năm trước (sản xuất công nghiệp ước tăng 14,6%, kim ngạch xuất ước tăng 40,3%, tổng mức bán lẻ hàng hoá doanh thu dịch vụ tiêu dùng ước tăng 23,7% ), tình hình phát sinh nhiều khó khăn, thách thức Thiên tai, thời tiết tác động bất lợi đến hoạt động sản xuất đời sống người dân; dự trữ ngoại hối thấp; khả khoản kinh tế chậm cải thiện số giá tiêu dùng tăng cao (3,87%)… Trước diễn biến này, Chính phủ ban hành Nghị số 11/NQ-CP ngày 24/02/2011 giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô bảo đảm an sinh xã hội Trước đó, Chính phủ ban hành Nghị số 02/NQ-CP ngày 09/01/2011 giải pháp chủ yếu đạo, điều hành thực kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dự toán Ngân sách nhà nước năm 2011 Trong số giải pháp nêu lên Nghị 11/NQ-CP, đáng ý hai giải pháp đầu tiên, nêu rõ phủ thực sách tài khố tiền tệ theo hướng thắt chặt, cắt giảm đầu tư công, giảm bội chi Ngân sách Nhà nước Trong đó, rà sốt cắt giảm đầu tư cơng đóng vai trị quan trọng nhằm hạ nhiệt lạm phát vốn lên tới mức 11,75% năm 2010 Xuất phát từ tầm quan trọng việc rà sốt cắt giảm đầu tư cơng giảm bội chi Ngân sách Nhà nước bối cảnh Chính phủ đặt ưu tiên hàng đầu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô bảo đảm an sinh xã hội, em xin lựa chọn đề tài tiểu luận “Kiểm sốt chi tiêu cơng quản lý Ngân sách nhà nước Việt Nam: Thực trạng Giải pháp” Do đề tài khó, kiến thức thân có hạn nên dù cố gắng, em không tránh khỏi thiếu sót Em mong nhận quan tâm dạy thầy hướng dẫn: Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Thao – Phó Khoa Tài Cơng B.NỘI DUNG CHƯƠNG I: MỘT SỐ NỘI DUNG VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC I Khái niệm Ngân sách Nhà nước Có nhiều quan niệm Ngân sách Nhà nước (NSNN) xuất phát từ cách tiếp cận khác Luật NSNN Việt Nam năm 2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước toàn khoản thu chi Nhà nước quan có thẩm quyền định thực năm nhằm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước NSNN quỹ tiền tệ tập trung lớn Nhà nước NSNN vừa nguồn lực để nuôi dưỡng máy, vừa công cụ hữu hiệu tay Nhà nước để điều tiết kinh tế giải vấn đề xã hội NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế bên Nhà nước bên chủ thể khác xã hội trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân hình thức giá trị Việc bố trí ngân sách thể rõ ưu tiên chiến lược quan điểm, cách thức Nhà nước giải hay nhiều vấn đề kinh tế - xã hội Từ khái niệm trên, hiểu: - Dưới góc độ lý thuyết, NSNN thể quan hệ kinh tế Nhà nước chủ thể khác xã hội, vận động nguồn tài gắn với trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước phát sinh Nhà nước tham gia vào q trình phân phối nguồn tài quốc gia - Dưới góc độ pháp lý, NSNN luật hố hình thức nội dung Trình tự biện pháp thu, chi NSNN cụ thể hoá quyền lực Nhà nước lĩnh vực ngân sách - Dưới góc độ tác nghiệp chun mơn, NSNN toàn khoản thu, chi Nhà nước dự toán thực hiệnn năm, theo quy trình bao gồm khâu lập dự tốn, chấp hành tốn NSNN - Dưới góc độ quản lý vi mô, NSNN công cụ mạnh để Nhà nước thực chức năng, nhiệm vụ tác động vào kinh tế II Vai trò NSNN Vai trò NSNN kinh tế thị trường mặt chi tiết đề cập đến nhiều nội dung biểu đa dạng khác nhau, song khái qt khía cạnh sau: Vai trò ngân sách tiêu dùng: Nhằm đảm bảo trì tồn hoạt động máy Nhà nước NSNN đảm bảo tài cho máy nhà nước cách khai thác, huy động nguồn lực tài từ lĩnh vực, thành phần kinh tế, hình thức bắt buộc, tự nguyện Trong đó, quan trọng nguồn thu từ thuế Việc khai thác, tập trung nguồn tài phải tính tốn cho đảm bảo cân đối nhu cầu nhà nước với doanh nghiệp dân cư, tiêu dùng tiết kiệm Các nguồn tài sau tập trung tiến hành phân phối để đáp ứng nhu cầu chi tiêu Nhà nước theo tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo trì hoạt động sức mạnh máy nhà nước, vừa đảm bảo thực hhiện chức kinh tế - xã hội Nhà nước lĩnh vực khác kinh tế Kiểm tra, giám sát việc phân phối sử dụng nguồn tài từ NSNN nhằm đảm bảo cho việc phân phối sử dụng tiến hành hợp lý, tiết kiệm có hiệu quả, đáp ứng nhu cầu QLNN phát triển kinh tế - xã hội Vai trò ngân sách phát triển: Là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định điều chỉnh kinh tế vĩ mô Nhà nước Thông qua NSNN, Nhà nước định hướng đầu tư điều chỉnh cấu kinh tế theo cấu vùng, ngành Thông qua chi NSNN, Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng, tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất – kinh doanh phát triển, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống dân cư Bằng nguồn chi NSNN hàng năm, NN tạo lập quỹ dự trữ hàng hoá tài Trong trường hợp thị trường biến động, giá tăng cao xuống thấp, nhờ vào lực lượng dự trữ hàng hố tiền, Nhà nước điều hồ cung cầu đề bình ổn giá cả, bảo vệ lợi ích người tiêu dùng người sản xuất Nhà nước chống lạm phát việc cắt giảm chi NSNN, tăng thuế tiêu dùng, khống chế cầu, giảm thuế đầu tư để khuyến khích đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, tăng cường cung Ngồi ra, Nhà nước sử dụng cơng cụ vay nợ cơng trái, tín phiếu kho bạc… để hút bớt lượng tiền mặt lưu thông, giảm sức ép giá bù đắp thâm hụt ngân sách NSNN đóng vai trị quan trọng thực công xã hội giải vấn đề xã hội Nền kinh tế thị trường với sức mạnh thần kỳ ln chứa đựng khuyết tật tự thân sửa chữa, đặc biệt mặt xã hội như: tạo bất bình đẳng thu nhập, chênh lệch mức sống tệ nạn xã hội… Trong bối cảnh đó, NSNN đóng vai trị quan trọng việc thực thi cơng giải vấn đề xã hội nảy sinh Vai trị thể thơng qua hoạt động thu chi NSNN, việc điều chỉnh thu nhập tầng lớp dân cư, giảm bớt điều bất hợp lý phân phối, đảm bảo công tương đối góp phần giải vấn đề xã hội khác Trong thực công bằng, Nhà nước cố gắng tác động theo hai hướng: giảm bớt thu nhập cao nâng đỡ thu nhập thấp để rút ngắn khoảng cách chênh lệch thu nhập tầng lớp dân cư Việc giảm bớt thu nhập cao thực hình thức đánh thuế luỹ tiến vào thu nhập cao (thuế thu nhập cá nhân), đánh thuế tiêu thụ đặc biệt vào mặt hàng xa xỉ phục vụ cho nhóm nhỏ giàu có xã hội (thuế tơ, rượu bia, thuốc lá, xì gà, nước hoa…) Cịn việc nâng đỡ thu nhập thấp thực hình thức giảm thuế và/hoặc trợ giá cho mặt hàng thiết yếu lương thực, điện, nước trợ cấp xã hội cho người có thu nhập thấp, hồn cảnh khó khăn Trong việc giải vấn đề xã hội, Nhà nước thông qua NSNN để tài trợ cho loại hình dịch vụ cơng giáo dục, y tế, văn hố, chương trình việc làm, sách dân số, xố đói giảm nghèo, phịng chống tệ nạn xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng… III Những nội dung thu, chi chủ yếu NSNN Thu NSNN Là việc NN dùng quyền lực tập trung phần nguồn tài quốc gia để hình thành quỹ NSNN Như vậy, thấy tồn tại, phát triển NN điều kiện xuất khoản thu ngân sách ngược lại, khoản thu ngân sách tiền đề tài giúp NN thực nghĩa vụ Các khoản thu NSNN bao gồm: - Thu từ khai thác bán nguồn tài nguyên thiên nhiên - Thu từ thuế phần nộp ngân sách từ khoản phí, lệ phí - Thu từ kết hoạt động sản xuất kinh doanh NN: thu hồi vốn, thu hồi tiền cho vay, thu nhập từ vốn góp - Thu từ mở rộng cung tiền - Vay nợ, viện trợ - Các khoản thu từ đóng góp tự nguyện tổ chức, cá nhân - Các khoản thu khác Chi NSNN Chi NSNN việc chi tiêu Nhà nước cho mục tiêu công theo định hướng định Nói cách khác, việc phân bổ sử dụng quỹ NSNN để thực chức NN theo nguyên tắc định quy định trước Các khoản chi NSNN bao gồm: - Chi thường xuyên - Chi đầu tư phát triển - Chi trả nợ, cho vay - Chi bổ sung quỹ dự trữ - Chi khác IV Tiêu chuẩn ngân sách tốt: Một ngân sách tốt phải đảm bảo yêu cầu sau: - Đảm bảo kỷ luật ngân sách, đảm bảo hiệu cho phép thoả mãn nhu cầu cộng đồng; - Phải có tầm nhìn dài hạn hiệu lựa chọn công; - Dự báo trước khoản thu nhiệm vụ chi tiêu để xây dựng xác kế hoạch thu, chi; - Đảm bảo có tham gia cộng đồng thể lợi ích khác nhau; - Đảm bảo tính cơng khai, minh bạch để ngăn chặn tình trạng thất thốt, trốn thuế lạm dụng chi tiêu cơng; - Đảm bảo tính bền vững ngân sách: Cho phép dễ dàng nắm bắt mục tiêu, thách thức, tạo điều kiện thuận lợi cho việc điều chỉnh thay đổi môi trường V Một số vấn đề quản lý ngân sách bền vững Quản lý ngân sách bền vững cần lưu ý số vấn đề sau: - Phải tăng cường quy trách nhiệm công khai ngân sách (gắn kết thực với trách nhiệm cá nhân, tập thể sử dụng và/hoặc định sử dụng NSNN) - Đảm bảo tính cơng khai minh bạch quản lý ngân sách (thông tin rõ ràng, lúc, phân định rõ vai trò trách nhiệm, đồng thời rõ tiêu, sách khoản mục ưu tiên nhằm giảm thiểu nguy tham nhũng, thất thoát sử dụng ngân sách khơng hiệu quả) - Tạo lập tầm nhìn trung hạn dài hạn cho ngân sách (đảm bảo tính dự báo ngân sách, trọng yếu tố phương pháp, chiến lược quản lý NSNN để tránh nguy đưa dự tốn NSNN khơng đúng, khơng sát với thực tế, đẩy khoản chi phạm vi xem xét) VI Các nguyên tắc quản lý NSNN Quản lý tốt NSNN phải đáp ứng bốn nguyên tắc sau: Tính trách nhiệm: Tính trách nhiệm gồm có phận cấu thành (1) trách nhiệm giải trình hoạt động ngân sách (2) lường trước tác động xảy đưa định ngân sách Tính trách nhiệm xem xét hai khía cạnh: trách nhiệm quan quản lý cấp trách nhiệm công chúng, xã hội Muốn tăng cường trách nhiệm giải trình địi hỏi phải phân định rõ quyền hạn trách nhiệm quan phủ NSNN Nói cách khác, tăng cường trách nhiệm giải trình phải gắn liền với trình quy trách nhiệm quản lý ngân sách Tính minh bạch Tính minh bạch có nghĩa thơng tin tài ngân sách phải cơng khai hố, đảm bảo cho tầng lớp dân cư tham gia theo dõi giám sát hoạt động ngân sách Minh bạch tài khơng việc công bố thông tin ngân sách, mà cịn phải đảm bảo tính tin cậy, kịp thời dễ hiểu thơng tin Tính minh bạch xem sở thiết yếu cho việc cải tiến cơng tác quản lý tài theo hướng nâng cao hiệu hiệu lực Tính tiên liệu: tạo cho ngân sách tầm nhìn trung dài hạn Tính tiên liệu thể chỗ đạo luật hay quy định ngân sách phải rõ ràng, có tính dự báo thực thi cách thống nhất, liên tục Tính tiên liệu giúp quan công quyền khu vực tư nhân đưa định hướng tốt cho chiến lược phát triển quốc gia, chiến lược phát triển ngành, vùng chiến lược phát triển đơn vị, từ đưa định đắn cho hoạt động Sự tham gia xã hội Các hoạt động Nhà nước nhằm mục đích phục vụ xã hội Vì vậy, ngân sách tốt phải phản ánh lợi ích đơng đảo tầng lớp, phận, cộng đồng dân cư vào sách hoạt động thu, chi ngân sách Sự tham gia xã hội, người dân vào công tác quản lý NSNN thực suốt chu trình ngân sách, từ khâu lập dự toán, chấp hành đến toán ngân sách Sự tham gia đầy đủ xã hội rõ nguyên tắc dân chủ quản lý ngân sách, mà giúp làm cho ngân sách minh bạch hơn, thông tin ngân sách trung thực, xác Đồng thời, việc tăng cường tham gia người dân tạo điều kiện giúp nguời dân, xã hội thực thi quyền giám sát hoạt động NN CHƯƠNG II: MỘT SỐ NỘI DUNG VỀ QUẢN LÝ CHI TIÊU CƠNG I Chi tiêu cơng Các cách hiểu chi tiêu công Chi tiêu công phản ánh lựa chọn sách Chính phủ việc định cung cấp loại hàng hoá, dịch vụ nào; với khối lượng, chất lượng thời gian Hiểu rộng hơn, chi tiêu công phản ánh định hướng, chiến lược phát triển kinh tế- xã hội Chính phủ giai đoạn Nếu tiếp cận từ góc độ này, có cách hiểu khác chi tiêu công: - Thứ nhất, hiểu chi tiêu cơng theo nghĩa hẹp hay cịn gọi chi tiêu Chính phủ Khi đó, chi tiêu cơng tồn chi phí cho việc cung cấp hàng hố, dịch vụ thơng qua ngân sách cơng, tức lượng tiền mà Chính phủ trích từ ngân sách để đáp ứng khoản chi tiêu Ví dụ: Chính phủ trích ngân sách để chi cho giáo dục, quốc phịng… - Thứ hai, hiểu chi tiêu cơng theo nghĩa rộng, tức phải tính tốn tồn chi phí phát sinh đưa định hay sách ngân sách Cách tính giúp phản ánh hết tác động định cơng tồn kinh tế quốc dân, hầu hết định hay sách Chính phủ trực tiếp gián tiếp tác động đến chi tiêu khu vực tư nhân, ảnh hưởng đến phân bổ nguồn lực chung kinh tế Ví dụ: phủ thơng qua quy định buộc tất doanh nghiệp phải lắp đặt hệ thống xử lý nước thải để bảo vệ mơi trường định buộc khu vực tư nhân phải bỏ chi phí đáng kể để chấp hành quy định Nhà nước Hoặc Chính phủ ấn định lãi suất ưu đãi cho DNNN thực chất hình thức trợ cấp ngầm, khoản trợ cấp lại không phản ánh trực tiếp qua ngân sách Hiểu cách khái quát nhất, chi tiêu cơng tổng hợp khoản chi quyền trung ương, quyền địa phương; doanh nghiệp nhà nước toàn dân trang trải kinh phí cho hoạt động Chính phủ quản lý Khái niệm phản ánh đầy đủ “các chi phí xã hội hoạt động Chính phủ” Tuy nhiên, khó khăn lớn việc tính tốn chi phí nên thơng thường người ta đề cập đến chi tiêu theo nghĩa hẹp Khi đó, chi tiêu cơng khoản chi tiêu cấp quyền, đơn vị quản lý hành chính, đơn vị nghiệp cơng Chính phủ tài trợ kiềm soát Theo cách hiểu này, trừ khoản chi quỹ ngân sách, chi tiêu công thể khoản chi NSNN hàng năm Quốc hội thông qua Chi tiêu công phản ánh giá trị loại hàng hố, dịch vụ mà Chính phủ mua vào để cung cấp cho xã hội nhằm thực chức Nhà nước Theo quan điểm nhà kinh tế học cổ điển, chi tiêu công khoản chi có tính chất tiêu dùng Vì vậy, cần phải giới hạn tối đa khoản chi tiêu phủ để tránh lãng phí nguồn lực đất nước Trong kinh tế thị trường đại, Nhà nước đóng vai trị trung tâm q trình tái phân phối thu nhập xã hội Thông qua khoản chi tiêu công, Nhà nước cung ứng lại cho xã hội khoản thu nhập lấy xã hội từ khoản nộp thuế cách cung cấp hàng hố, dịch vụ cơng cần thiết mà khu vực tư nhân khơng có khả cung cấp cung cấp không hiệu Với chế này, Nhà nước thực tái phân phối thu nhập xã hội theo hướng đảm bảo công hơn, khắc phục khuyết tật chế thị trường đảm bảo kinh tế tăng trưởng ổn định, bền vững Phân loại chi tiêu công a Phân loại theo tính chất: Cách phân loại thực dựa việc xem xét khoản chi tiêu công có thực địi hỏi tiêu hao nguồn lực kinh tế quốc dân hay khơng Theo đó, chi tiêu cơng chia thành chi mua sắm hàng hố, dịch vụ chi chuyển nhượng Chi mua sắm hàng hố, dịch vụ: Là khoản chi tiêu địi hỏi nguồn lực kinh tế Việc khu vực công sử dụng nguồn lực loại bỏ việc sử dụng chúng vào khu vực khác Vì thế, với tổng nguồn lực có hạn kinh tế, vấn đề đặt cần phải cân nhắc tiêu vào đâu có hiệu Chi chuyển giao hay chi có tính chất phân phối lại chi lương hưu, trợ cấp, phúc lợi xã hội: Những khoản chi tiêu yêu cầu khu vực công cộng nguồn lực thực xã hội , chúng đơn chuyển giao từ người sang người khác thông qua khâu trung gian khu vực cơng Tuy nhiên, nói khơng có nghĩa chi chuyển giao khơng gây tổn thất cho xã hội b Phần loại theo chức năng: Cách phân loại thường sử dụng đánh giá phân bổ nguồn lực Chính phủ nhằm thực hoạt động mục tiêu khác Chính phủ Theo cách phân loại này, chi tiêu công bao gồm: - Chi thường xuyên: Đây nhóm chi phát sinh thường xuyên cần thiết cho hoat động đơn vị khu vực công Chi thường xuyên bao gồm chi lương, chi nghiệp vụ, chi quản lý hoạt động - Chi đầu tư phát triển: Đây nhóm chi gắn liền với chức phát triển kinh tế Nhà nước Chi đầu tư phát triển gồm có chi xây dựng sở hạ tầng; đầu tư hỗ trợ doanh nghiệp hoạt động lĩnh vực then chốt