MỘT SỐ YẾU TỐ CƠ BẢN TÁC ĐỘNG ĐẾN CƠ CHẾ XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM MỘT SỐ YẾU TỐ CƠ BẢN TÁC ĐỘNG ĐẾN CƠ CHẾ XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬ[.]
MỘT SỐ YẾU TỐ CƠ BẢN TÁC ĐỘNG ĐẾN CƠ CHẾ XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM Xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa địi hỏi trước hết phải hồn thiện hệ thống pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu giai đoạn – giai đoạn phát triển dân chủ hội nhập kinh tế quốc tế Khi nói đến pháp luật Việt Nam, thường có quan niệm: pháp luật nước ta chưa vào thực tiễn, chưa phản ánh hết quan hệ kinh tế – xã hội Hay nói cách khác, quy phạm pháp luật chưa điều chỉnh toàn diện quan hệ xã hội mà người dân mong muốn Chúng ta chuyển sang chế kinh tế thị trường, yếu tố kinh tế thị trường lại chưa quy định pháp luật điều chỉnh (hoặc có chậm lĩnh vực đầu tư, đổi doanh nghiệp, cạnh tranh, sở hữu trí tuệ, tổ chức máy…) Điều dễ hiểu lý sau đây: - Chưa có tư xây dựng pháp luật đại, đặc biệt định hướng tư tưởng sách cho việc xây dựng pháp luật; - Quá trình xây dựng văn cục bộ, vị, kéo lợi ngành( quan chủ trì), đẩy khó khăn cho bộ, nghành khác; - Việc phối kết hợp xây dựng pháp luật chủ thể tham gia xây dựng pháp luật chưa tốt, đặc biệt việc tham gia ý kiến chủ thể chịu tác động trực tiếp văn bản; - Thiếu thông tin khoa học xây dựng pháp luật; - Trình độ xây dựng (kỹ thuật xây dựng pháp luật) cán bộ, cơng chức thấp; - Kinh phí cho việc xây dựng pháp luật không đáp ứng yêu cầu xây dựng pháp luật; - Kiểm tra việc thực pháp luật chưa tốt v.v… Có thể liệt kê nhiều lý do, nói theo khía cạnh xây dựng pháp luật, chưa có chế xây dựng hoàn thiện pháp luật cách khoa học nhằm bảo đảm tính khả thi pháp luật Qua nghiên cứu thực tiễn xây dựng pháp luật, chúng tơi cho rằng, có số yếu tố tác động trực tiếp đến chế xây dựng pháp luật nước ta nay, cụ thể ảnh hưởng đến bước, giai đoạn trình xây dựng, hoàn thiện văn quy phạm pháp luật (từ khâu định hướng tư tưởng sách đến xây dựng đưa pháp luật vào đời sống) Về định hướng xây dựng pháp luật Mỗi văn quy phạm pháp luật chủ thể có thẩm quyền ban hành cần hướng tới mục đích định (đạo luật đời nhằm mục đích gì, giải vấn đề thực tiễn?…) Như vậy, cần phải có phận hoạch định sách (cần có tư chiến lược) Về vấn đề này, chủ thể thực khơng khác khách, chiến lược gia (ở Chính phủ thành viên Chính phủ) “Khơng có Chính phủ thụ động ngồi chờ quy luật mà phải tác động vào quy luật để định hướng có lợi cho hoạt động Chính phủ mình”.[1] Ở nước ta, nhiều chủ thể xây dựng pháp luật, cần xác định chủ thể định hướng xây dựng pháp luật Theo chúng tôi, nay, 90% dự án luật Chính phủ trình Quốc hội, văn luật chủ yếu Chính phủ ban hành, đó, định hướng nên giao cho Chính phủ Chính phủ cần có tư chiến lược xây dựng pháp luật có đầy đủ chế phối hợp chặt chẽ với tổ chức trị xã hội việc định hướng xây dựng pháp luật Về lập chương trình xây dựng pháp luật Trong điều kiện nay, cần có chương trình xây dựng pháp luật theo thời gian (dài hạn, ngắn hạn hàng quý, tháng) Chương trình lập theo cấp thẩm quyền (Quốc hội, Chính phủ, chủ thể sáng kiến pháp luật khác) Trong đó, chương trình Chính phủ Bộ, ngành (hoạch định sách) đề xuất Khi đề xuất, phải ý đến tính khả thi, dự báo đánh giá hiệu kinh tế – xã hội dự báo tác động chế định ban hành Chương trình phản ánh định hướng xây dựng pháp luật, cần phải thực nghiêm túc tiến độ chất lượng Cần kiên đưa khỏi Chương trình dự án, dự thảo không bảo đảm chất lượng (bao gồm tính khả thi dự án, dự thảo) Qua thực tiễn cho thấy, Chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật khâu tiên cho trình xây dựng hồn thiện pháp luật Nếu khơng có Chương trình thật khoa học việc định hướng xây dựng văn quy phạm pháp luật chủ thể khác bị chệch hướng khơng bảo đảm tính khả thi Về quy trình soạn thảo văn quy phạm pháp luật Hiện có Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (cả Trung ương địa phương) Tuy nhiên, tính khả thi chất lượng dự án, dự thảo phụ thuộc nhiều vào quy trình ban hành, soạn thảo văn quy phạm pháp luật Theo quy định pháp luật hành, quy trình ban hành văn Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ 23 bước Mỗi bước lại có quy định cụ thể phức tạp không cần thiết (Chẳng hạn, theo quy định hành cần phải thẩm định, thẩm tra Bộ Tư pháp, Văn phịng Chính phủ quy định Ban soạn thảo bao gồm nhà quản lý Bộ, ngành Trong trình soạn thảo, thành viên Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, Bộ, ngành mời thành viên Ban soạn thảo Vậy có cần thiết phải thực thủ tục thẩm định, thẩm tra, xin ý kiến Bộ, ngành v.v…) Quy trình xây dựng cần thiết, nên tập trung vào khâu, giai đoạn quan trọng, khơng nên q câu nệ vào hình thức mà bỏ khâu nội dung Theo chúng tơi, để có hiệu quả, quy trình cần tập trung: - Thành lập Ban soạn thảo (bao gồm nhà quản lý, chuyên gia, nhà khoa học quan, tổ chức có liên quan); thành lập Tổ biên tập gồm chuyên gia giỏi Bộ, ngành , trường đại học, viện nghiên cứu có liên quan đến chuyên môn luật học - Đánh giá quan hệ xã hội mà quy phạm (dự kiến) điều chỉnh (cần sử dụng phương pháp xã hội học, so sánh pháp luật…để tham khảo ý kiến cần thiết); đồng thời, tổng kết thực tiễn hoạt động liên quan đến quy phạm có (trong trường hợp sửa đổi, bổ sung) chưa có pháp luật điều chỉnh có tiền lệ tranh chấp xã hội phát sinh… Ví dụ, quy định Dự án Luật Hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Trưng cầu ý dân… có kiến nghị lùi việc đưa xem xét tính khả thi dự báo tác động thấp - Lấy ý kiến nhân dân, đối tượng chịu tác động văn quy phạm pháp luật nhằm công khai, minh bạch hố sách, đồng thời tiếp nhận phản hồi (cả tiêu cực tích cực) dự án, dự thảo Hiện nay, có quy định luật, văn luật (Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, Nghị định số 161/NĐ-CP ngày 25/12/2005) Tuy nhiên, việc triển khai quy định thực tiễn nhiều hạn chế, đặc biệt nhận thức quan chủ trì soạn thảo nội dung cần xin ý kiến tiếp thu (Chúng ta chưa có chế tiếp thu – giải trình lấy ý kiến nhân dân) - Trình dự án, dự thảo Điểm mấu chốt việc trình khơng phải thủ tục mà trình bày quan điểm khác trình soạn thảo định nội dung đưa vào dự án, dự thảo Hiện có tình trạng, quan trình ý kiến khác theo hướng “đá bóng” đến quan có thẩm quyền ban hành cố giữ lại quan điểm cục bộ, bảo vệ ngành, lĩnh vực mà khơng có lập luận khách quan để thuyết trình vấn đề cần trình (đơi dự án, dự thảo lại phải quay từ đầu) Tức là, cần đề cao vai trò Ban soạn thảo việc trình dự án, dự thảo Các nội dung trên, thực chất địi hỏi quy trình xây dựng pháp luật thực khoa học, bảo đảm tính thời gian chất lượng việc ban hành văn quy phạm pháp luật Dự báo tác động pháp luật Đó dự báo tính khả thi, hiệu kinh tế quy định pháp luật ban hành Ở nước ta, việc làm ý Các dự báo đánh giá trước sau ban hành văn yêu cầu phát triển pháp luật nước có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh Đây yếu tố quan trọng tạo nên chế xây dựng hoàn thiện pháp luật Nội dung đánh giá thường tập trung vào phân tích lợi ích chi phí, hiệu chi phí, đánh giá lợi ích phân tích rủi ro Tuỳ theo tính chất, mơi trường lĩnh vực, ngành luật mà người ta áp dụng đánh giá lĩnh vực kinh tế, văn hoá – xã hội, an ninh quốc phòng v.v… Hiện nay, số quốc gia giới, đặc biệt nước OECD áp dụng mơ hình vào đánh giá dự báo tác động (mơ hình RIA)[2] Tiếp cận thơng tin đại Đây yếu tố quan trọng để dự án, dự thảo có chất lượng Thơng tin bao gồm mặt: học tập kinh nghiệm xây dựng pháp luật nước có khoa học pháp lý tiên tiến; mặt khác, xử lý thông tin phản hồi lấy ý kiến sử dụng công nghệ thơng tin đại vào hồn thiện chế, bảo đảm tính khả thi xây dựng ban hành pháp luật Việc làm khắc phục tính cục bộ, khép kín Bộ, ngành xây dựng pháp luật giai đoạn Bên cạnh đó, cần áp dụng cơng nghệ thơng tin vào trình tra cứu soạn thảo, áp dụng pháp luật Kinh nghiệm nước khu vực Thái lan, Singapor, Nhật sử dụng tốt tạo điều kiện cho chủ thể thực pháp luật có điều kiện tiếp cận nhiều với văn pháp luật Tăng cường phản biện xã hội dự án, dự thảo Sự phản biện tổ chức xã hội nhà khoa học vào lĩnh vực xây dựng pháp luật thể tính hiệu khả thi pháp luật Thời gian qua, nhiều văn không vào thực tiễn, có nhiều lý do, đó, lý lạc hậu nhận thức (của nhà làm luật) với thực tiễn sống liên tục thay đổi lĩnh vực khác nguyên nhân dẫn đến tính khả thi, tác động hiệu lực pháp luật bị hạn chế (việc kiểm tra 42 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ưu đãi đầu tư nước minh chứng khác biệt pháp luật thực tiễn) Tuy nhiên, phản biện dự án, dự thảo cần phải có chế chặt chẽ, tránh tư tưởng “nói cho được” mà không đưa kiến nghị Nên tập hợp thành hội đoàn (đối với tổ chức xã hội); hội đồng khoa học (đối với nhà khoa học) để phản biện vấn đề liên quan đến nội dung văn quy phạm pháp luật cần thiết Áp dụng thí điểm hình thức “đấu thầu” số dự án, dự thảo Đây hình thức tương đối so với tư làm luật Tùy theo dự án, dự thảo áp dụng hình thức “khốn” “đấu thầu” theo nghĩa, có tham gia thành phần viện khoa học, trường đại học sở chun mơn có khả nghiên cứu, phát (chính sách) kỹ soạn thảo Đây kinh nghiệm số quốc gia có tổ chức khoa học tư nhân, có điều kiện nghiên cứu, phân tích sách đề xuất với quan có thẩm quyền ban hành pháp luật (Trung Quốc, Malaixia, Hoa kỳ) Phối kết hợp quan Chính phủ Quốc hội việc xây dựng pháp luật Đây điều kiện đặc thù nước ta, điều kiện Quốc hội họp năm kỳ Như trình bày, đa phần dự án, dự thảo Chính phủ trình số văn luật theo thẩm quyền Chính phủ (Nghị định ” không đầu” theo điểm b, khoản 2, Điều 56 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật) Để xây dựng văn này, cần có phối hợp chặt chẽ quan Chính phủ Quốc hội để đẩy nhanh tiến độ chất lượng văn quy phạm pháp luật hành Về thời gian kinh phí Hiện nay, chưa có đầu tư thích đáng thời gian cho công tác xây dựng pháp luật Chương trình phiên họp Chính phủ, bộ, ngành hàng tháng chưa trọng đặt vấn đề đưa dự thảo văn thảo luận cách kỹ lưỡng Một số dự án, dự thảo chạy theo chương trình, khơng đủ thời gian để thực u cầu chế xây dựng pháp luật (thiếu khảo sát, đánh giá, thiếu thông tin thời gian bàn thảo) Kinh phí dành cho xây dựng pháp luật có nhiều bất cập Số tiền “hỗ trợ” cho cơng tác chưa đủ, không tương xứng với sức lao động chuyên gia, nhà khoa học Kinh phí Khố Quốc hội chưa đầy 10 tỷ đồng cho dự án luật, pháp lệnh; Bộ, ngành hạn hẹp (thẩm tra cho dự thảo nghị định 200.000 đồng)…Thủ tục cấp kinh phí q rườm rà, hình thức Cần xác định việc xây dựng pháp luật xây dựng sách Một sách khơng đảm bảo u cầu phát triển kinh tế xã hội có tác hại nhiều so với nhược điểm hình thức đầu tư lãng phí, tham nhũng cụ thể ngành kinh tế – xã hội Do đó, cần đầu tư cách cân đối kinh phí việc xây dựng pháp luật với hình thức đầu tư khác 10 Về tổ chức máy công chức làm cơng tác xây dựng pháp luật Cần kiện tồn tổ chức pháp chế Bộ, ngành Hiện nay, có đến 98% Bộ, ngành có tổ chức pháp chế Tuy nhiên, số lượng chất lượng tổ chức chưa đáp ứng yêu cầu công tác xây dựng pháp luật Bộ, ngành Chính phủ Một số Bộ, ngành cịn xem nhẹ vị trí, vai trị tổ chức này; mặt khác, chất lượng cán bộ, công chức tổ chức pháp chế không đồng đều… Cách năm, Thủ tướng Chính phủ có định thành lập Ban Xây dựng pháp luật với mong muốn tổ chức xây dựng pháp luật Chính phủ sở ý tưởng sách Bộ, nhận thức, việc làm chưa thực cách triệt để Tới đây, Ban Xây dựng pháp luật cần củng cố lại theo hướng quan xây dựng pháp luật theo vị trí, chức năng, nhiệm vụ tổ chức nhằm đáp ứng ngày tốt yêu cầu công tác xây dựng pháp luật Chính phủ./ TS.Luật học- Phạm Tuấn Khải (Phó Trưởng ban Ban Xây dựng Pháp luật- VPCP)