Một số vấn đề về nợ đọng vốn trong xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước

Häc viƯn hµnh chÝnh qc gia Líp båi dìng kiÕn thức quản lý nhà nớc chơng trình chuyên viên tổ chức quốc phòng Tiểu luận số vấn đề nợ đọng xây dựng từ ngân sách nhà nớc Họ tên: Tăng Mạnh Hùng Chức vụ: Trởng ban HC- TH Đơn vị: Bộ huy quân tỉnh Kon Tum Hà Nội, tháng 06 năm 2008 mở Gần phơng tiện thông tin đại chúng, có nhiều viết phản ảnh vấn đề nợ đọng vốn đầu t xây dựng (XDCB), từ nguồn vốn ngân sách Nhà n ớc (NSNN) Đó chủ đề đợc d luận xà hội quan tâm, bối cảnh Đảng Nhà nớc ta đạo thực dân chủ hóa, công khai hóa, minh bạch quản lý tài công nói riêng quản lý Nhà nớc nói chung Chính nhiều địa phơng để sẩy tình trạng nợ đọng vốn XDCB vấn đề gây xúc d luận quần chúng nhân dân Từ tác động không tốt khả tới cân đối vĩ mô nguồn lực tài chính, đồng thời đặt yêu cầu Chính phủ phải có giải pháp đủ mạnh để ngăn chặn, giải tình trạng năm 2005 năm Theo thống kê cha đầy đủ Bộ, ngành địa phơng số nợ đọng vốn đầu t XDCB từ năm 2003 trở trớc khoảng 11.500 tỷ đồng, khoảng 25% tổng số vốn đầu t nguồn ngân sách Nhà nớc năm 2003 Trong tỉnh thành phố trực thuộc Trung ơng có số nợ khoảng 7.500 tỷ đồng Nợ đọng vốn đầy t XDCB có tác động xấu mặt tài tiền tệ, xà hội Phần kìm hÃm phát triển bền vững kinh tế đặc biệt kinh tế n ớc ta giai đoạn Có nhiều nguyên nhân dẫn đến nợ đọng vốn đầu t XDCB, song xin nêu nhóm nguyên nhân chủ yếu sau Trớc hết nhóm nguyên nhân khách quan: Khả cân đầu t XDCB từ NSNN hàng năm cho đầu t xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xà hội hạn hẹp, đáp ứng đợc từ 40 50% nhu cầu Trong số lợng dự án đầu t cho đơn vị trình duyệt ngày tăng, thực tế số lợng dự án đợc duyệt đà không phù hợp với khả cân đối ngân sách hàng năm Nhà nớc, từ chủ đầu t đà vay mợn vốn chiếm dụng vốn nhà thầu để thi công, dẫn đến khối lợng nợ đầu t XDCB ngày tăng Về nhóm nguyên nhân chủ quan: công tác quy hoạch cha triển khai đầy đủ từ quy hoạch tổng thể đến quy hoạch chi tiết số địa phơng có xu hớng buông lỏng quản lý đầu t xây dựng, không đảm bảo kỷ cơng XDCB đà đợc rõ nhiều văn đạo Chính phủ, nghị định Chính phủ đà ban hành Nhiều dự án đầu t cha có phơng án nguồn vốn để thực dự án tiến hành thực với giải pháp Vừa thi công vừa tìm nguồn vốn Do tác động tiêu cực tài tiền tệ, phát triển kinh tế xà hội tình trạng nợ đọng XDCB từ nguồn vốn NSNN, Chính phủ đà ban hành số văn pháp luật để chấn chỉnh lại tình hình phân nguồn vốn XDCB tập trung từ ngân sách Trung ơng đến địa phơng Mục tiêu giải vấn đề việc thực nghiêm văn pháp luật, biện pháp, thị Nhà nớc, cấp, ngành từ Trung ơng đến địa phơng để dần bớc giải tình trạng nợ đọng XDCB từ NSNN góp phần cải thiện tài tiền tệ, tạo động lực tăng tốc ®é ph¸t triĨn kinh tÕ – x· héi, tËp trung nguồn vốn cho công trình trọng điểm, cấp thiết, có hiệu cao Từ lý thêi gian häc tËp líp båi dìng vỊ qu¶n lý hành nhà nớc chơng trình chuyên viên chính, thân đà tiếp thu đợc số lý luận định, để gắn lý luân với thực tiễn xin chọn tình huống: Một số vấn đề nợ đọng vốn xây dựng từ nguồn vốn ngân sách nhà nớc I Câu chuyện tình Diễn biến tình Ngày 17 – 11 – 2003, Thđ tíng ChÝnh phđ giao dù tóan ngân sách Nhà nớc năm 2004 Quyết định số 242/2003/QĐ - TTg cho Bộ, Ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng Trong đó, ngân sách tỉnh K đợc phân bổ với tổng chi ngân sách địa phơng 837,674 tỷ đồng Trong chi đầu t phát triển (XDCB tập trung) là: 16 tỷ đồng Trên sở Bộ Tài giao dự toán thu, chi ngân sách Nhà nớc năm 2004 Quyết định số 191/2003/QĐ - BTC ngày 17 11 2003 với số thu, chi nh Quyết định số 242/2003/QĐ - TTg cho tỉnh K, số vốn XĐCB tập trung 160 tỷ đồng Căn vào định Thủ tớng Chính Phủ Bộ tài UBNN tỉnh K giao sở tài chính, phối hợp sở Kế hoạch Đầu t hớng dẫn, Sở, ban, ngành, cấp ngân sách lập dự toán ngân sách năm 2004 Căn số ngân sách đợc giao, Nghị định số 73/2003/NĐ- CP ngày 23-6-2003 (NĐ 73) ban ngành quy chế xem xét định dự toán ngân sách địa phơng, Luật ngân sách, Nghị định số 60/2003/NĐ- CP (NĐ60) ngày 6-6-2003 quy định chi tiết hớng dẫn thi hành Luật ngân sách Nhà nớc; Căn Thông t số 59/2003/TT/BTC ngày 23-6-203- 2003 (TT59) hớng dẫn thực nghị định số 60/2003/NĐ - CP ngày 06- 06 2003 (NĐ60), Sở tài tØnh K, c¬ quan tham mu cho UBND tØnh lËp dự tóan ngân sách năm 2004 báo cáo số 107/BC UB ngày 20 11- 2003 tình hình thực nhiệm vụ thu chi ngân sách năm 2003 dự kiến phân bổ nhiệm vụ thu, chi ngân sách năm 2004 Trong xác định nhiệm vụ chi ngân sách địa bàn 837,647 tỷ đồng đợc phân theo lĩnh vực chi, ®ã lÜnh vùc chi XDCB tËp trung lµ 130 tû ®ång, tõ ngn vèn XDCB tËp trung cđa trung ¬ng phân bổ 160 tỷ đồng sau đà trừ nguồn để lại cấp huyện (thu cấp đất theo giá quy định) 30 tỷ đồng Báo cáo đợc trình Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh khóa VIII kú häp thø 13 ngµy 04 – 12 – 2003 Căn vào văn hớng dẫn định số 242/2003/QĐ - TTg ngày 17 11 – 2003 UBND tØnh K giao Së kÕ ho¹ch đầu t tỉnh, lập báo cáo số 108/BC/UB ngày 20 – 112003 vỊ “íc tÝnh t×nh h×nh thùc hiƯn kế hoạch XDCB năm 2003 dự kiến kế hoạch XDCB năm 2004 trình HĐND tỉnh khóa VIII, kỳ häp thø 13 ngµy 14 – 12 – 2003 Trong phần phân bổ dự kiến cụ thể cho ngồn vốn XDCB tập trung cho tỉnh quản lý 160 tỷ đồng cho 155 công trình cụ thể có danh sách công trình, phần vốn cụ thể công trình Số vốn Sở kế hoạch cha trừ số vốn cấp huyện, thị tỉnh đợc phân 30 tỷ đồng Ngày 25 11 2003 theo Luật Tổ chức HĐND UBND ngày 21 1994 (sửa đổi), Nghị định số 60/2003/NĐ - CP ngày 06 06 2003; Nghị định số 73/2003/NĐ - CP ngµy 23 – – 2003 Ban kinh tế Ngân sách HĐND tỉnh K tiến hành thẩm tra Báo cáo số 107/BC UB ngày 20/11/2003 Và báo cáo số 108/BC UB ngày 20/11/2003 Thời gian thẩm tra báo cáo ngày từ ngày 25 đến ngày 26 11 2003 Do điều kiện khách quan, báo cáo UBND gửi đến để Ban Kinh tế Ngân sách HĐND tØnh thÈm tra lµ rÊt gÊp rót vỊ thêi gian Thời gian tiến hành kỳ họp đà đợc thờng trực HĐND ấn định vào ngày 12- 2003 Trong trình thẩm tra Báo cáo số 107 108 Ban Kinh tế Ngân sách HĐND tỉnh thấy có không thống vốn phân bổ cho công trình XDCB với nguồn vốn đáp ứng (đợc phân bổ) cho công trình thẩm quyền cấp tỉnh phân cụ thể lệch 30 tỷ đồng, số vốn cho công trình XDCB năm 2004 nguồn (mặc dù tòan công trình mà Sở Kế hoạch Đầu t tỉnh A đáp ứng đầy đủ hồ sơ kinh tế đà đợc cấp thẩm quyền phê duyệt) Với cơng vị thành viên Ban Kinh tế Ngân sách, HĐND tỉnh đợc giao trách nhiệm lập báo cáo kết luận thẩm tra báo cáo số 107 108 trình trớc HĐND tỉnh khóa XIII, kỳ họp thứ 13 ngày 04 12 2003 phải sử lý tình nh sau: II Phân tích xử lý tình Cơ sở lý luận nớc ta, với kinh tế nhiều thành phần vận động theo chế thị trờng có quản lý Nhà nớc, theo định hớng xà hội chủ nghĩa pháp luật trở thành phơng tiện hàng đầu quản lý nhà nớc kinh tế Pháp luật trớc hết tạo lập hành lang pháp lý doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế tự , bình đẳng sân chơi Nhà nớc chủ thể quản lý điều chỉnh sân chơi Các quan hệ kinh tế thị trờng đa dạng, phong phú, động phức tạp cần phải định hớng cho chúng phát triển theo định hớng xà hội định Điều nảy sinh nhu cầu điều chỉnh để loại bỏ yếu tố ngẫu nhiên, tuỳ tiện, ngăn ngừa rối loạn, khủng hoảng, thiết lập trật tự ổn định Một phơng tiện điều chỉnh hữu hiệu luật pháp Bằng điều chỉnh pháp luật mà tạo môi trờng thuận lợi tin cậy thức cho tồn phát triển quan hệ kinh tế Trong năm qua, để đáp ứng với việc xây dựng nhà nớc pháp quyền xà hội chủ nghĩa đáp ứng với yêu cầu kinh tế thị trờng có quản lý Nhà nớc, theo định hớng xà hội chủ nghĩa, hạn chế nợ đọng đầu t xây dựng, Nhà nớc đà ban hành nhiều văn pháp luật nhằm điều chỉnh quan hệ phát sinh, lĩnh vực quản lý đầu t xây dựng để đạt đợc mục đích - Khuyến khích thành phần kinh tế đầu t, sản xuất kinh doanh phù hợp với chiến lợc quy hoạch phát triển kinh tế xà héi cđa ®Êt níc tõng thêi kú ®Ĩ chun dịch cấu kinh tế theo hớng công nghiệp hoá, đại hoá đẩy nhanh tốc độ tăng trởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất tinh thần nhân dân - Sử dụng nguồn vốn đầu t thuộc ngân sách nhà nớc đạt hiệu cao đồng thời huy động sử dụng có hiệu nguồn vốn - Đảm bảo xây dựng theo quy hoạch đợc duyệt, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững, bảo vệ môi trờng , tạo môi trờng cạnh tranh lành mạnh xây dựng, áp dụng công nghệ tiên tiến, đảm bảo chất lợng thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý, thực bảo hành công trình Nhìn từ góc độ pháp luật nhận thấy pháp luật ngày có vai trò to lớn quản lý nhà nớc xà hội Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (đà đợc sửa đổi, bổ sung năm 2001) khẳng định.: Nhà nớc quản lý xà hội pháp luật, không ngừng tăng cờng ph¸p chÕ x· héi chđ nghÜa Trong HiÕn ph¸p cịng ®a mét danh mơc ®¸ng kĨ c¸c vÊn ®Ị quản lý chịu điều chỉnh pháp luật thông qua hoạt động lập pháp hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật quan nhà nớc Theo hiến pháp Việt Nam năm 1992 quy định thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật quan nhà nớc điều chỉnh pháp luật nhiều yếu tố quản lý nhà nớc mối liên hệ qua lại chúng Trong số hình thức điều chỉnh pháp luật quản lý nhà nớc ý nghĩa quan trọng thuộc văn quy phạm pháp luật dới luật đợc ban hành sở luật để thi hành luật Trong số văn quy phạm pháp luật quan nhà nớc có thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật trực tiếp điều chỉnh quan hệ phát sinh quản lý nhà nớc chủ yếu là: - Các văn quốc hội - Các văn ủy ban thờng vụ quốc hội - Các văn Chính phủ - Các văn cấp bộ, quan ngang - Các văn quyền địa phơng Trong điều chỉnh pháp luật quản lý nhà nớc ngời ta sử dụng hình thức văn quy phạm pháp luật, việc sử dụng loại văn quy phạm pháp luật cấp ®é nµo lµ tuú thuéc vµo møc ®é quan träng quan hệ cần điều chỉnh Điều tạo cho điều chỉnh pháp luật cấu phức tạp Sự điều chỉnh pháp luật quản lý nhà nớc bao gồm nhiều văn quy phạm pháp luật Sự đa dạng tăng thêm điều điều chỉnh pháp luật ngời ta áp dụng giải pháp khác cho vấn đề nh Trong trờng hợp quy chế pháp lý quan nhà nớc quan quyền địa phơng đợc quy định thành lập chúng Điều tạo khả nhiều mô tả đầy đủ vấn đề tơng ứng Trong trờng hợp khác, cần thiết ngời ta bổ sung thay đổi vào quy chế pháp lý quan tồn Điều thờng đợc thực lẽ thực tế hoạt động chức quan nhà nớc thờng phát thấy không đủ chức quản lý quyền hạn, mà không đủ tiềm đội ngũ nhân viên Xây dựng dự tóan chi cho đầu t XDCB tập trung phải quán triệt yêu cầu Luật Ngân sách văn hớng dẫn: Đảm bảo đầu t có trọng tâm, trọng điểm, chống dàn trải gây lÃng phí thất thoát Các công trình đa vào dự tóan chi ngân sách năm 2004 phải có đủ thủ tục đầu t XDCB đợc duyệt trớc tháng -2003; bố trí khả ngân sách theo số kiểm tra dự toán chi đầu t XDCB, không bố trí tràn lan vợt khả ngân sách Nhà nớc. Nh số công trình mà Sở kế hoạch Đầu t đà bố trí, không đáp ứng yêu cầu quản lý thủ tục đầu t XDCB nh nghị định số 52/1999 Ngày 08 -1999; số 12/2000/NĐ - CP ngày 30 – 01 – 2003 cđa ChÝnh phđ vỊ quy chÕ quản lý đầu t xây dựng Hơn nữa, không với thông t hớng dẫn Thông t 61: Các công trình đa vào dự tóan phải đảm bảo nguồn vốn khả ngân sách cấp Ban Kinh tế Ngân sách HĐND tỉnh cho Sở Kế hoạch Đầu t đà có xu hớng (theo chủ quan) nới lỏng quản lý đầu t xây dựng, không đảm bảo kỷ cơng XDCB văn quy phạm pháp luật nói + số công trình đà khởi công (công trình chuyển tiếp) số nhà thầu sức ép lớn nhu cầu việc làm, đảm bảo thu nhập cho cán bộ, công nhân viên; khấu hao máy móc, thiết bị nên nhà thầu chấp nhận ứng vốn trớc, họ không hiểu thông tin khả vốn chủ đầu t Trong số khoảng 18 công trình với số vốn gần 38 tỷ đồng, thực chất công trình đà hòan thành nhng cha có nguồn vốn từ năm trớc, đến năm 2004 ghi đợc vào để toán cho nhà thầu Từ nguyên nhân trên, chấp nhận theo phơng án Báo cáo số 108 Sở Kế hoạch Đầu t, trình trớc HĐND tỉnh thông qua thì: - Xác định nguyên nhân gây tình trạng nợ đọng XDCB từ nguồn NSNN Trong ChÝnh phđ ®ang ®a mét sè chủ trơng, biện pháp để chống tình trạng dẫn đến nợ đọng XDCB Nếu triển khai dẫn đến tình trạng nợ đọng XDCB cho năm sau, làm tăng rối loạn thị trờng tài tiền tệ, tác động không nhỏ đến việc cân đối ngân sách, phá vỡ kỷ cơng phép nớc quản lý đầu t xây dựng; làm hình ảnh, uy tín tỉnh K Trung ơng, từ ảnh hởng đến tốc độ phát triển kinh tế xà hội tỉnh - Từ nguyên nhân trên, triển khai theo phơng án Sở Kế hoạch Đầu t, tình trạng dây da nợ XDCB không tránh khỏi, năm 2004 tỉnh K đà phải trả nợ XDCB (qua thẩm tra) gần 38 tỷ đồng, gây ảnh hởng nghiêm trọng tới tốc độ ph¸t triĨn kinh tÕ – x· héi tØnh K NÕu số vốn trả nợ đợc đầu t có trọng tâm, trọng điểm, công trình xây dựng thực phát huy hiệu quả, cần thiết theo tinh thần Thông t 61 Bộ Tài hớng dẫn đảm bảo vốn công trình trọng điểm Nhà nớc, ngàn, địa phơng có ý nghĩa quan trọng phát triển kinh tế xà hội giai đoạn 2001 2005 . Trong Luật ngân sách đời nhằm hạn chế, xóa bỏ chế xin cho không dám 155 công trình mà Sở Kế hoạch Đầu t lên kế hoạch phát huy hiệu quả, có công trình chủ đầu t xin tự ứng vốn trớc để khởi công đến năm 2004 chạy xin vốn Do nhiều nguyên nhân, dẫn đến Sở kế hoạch đầu t bắt buộc phải bố trí vốn cho công trình gây nên bị động bố trí vốn cho công trình cấp thiết khác, công trình trọng điểm khác khát vốn để đẩy nhanh tiến độ thi công hòan thành, việc bố trí vốn bị động dẫn đến số công trình thiếu vốn vốn bị phân bố dàn trải, không tập trung, không đảm bảo tiến độ, hòan thành đa vào khai thác, sử dụng, dẫn đến lÃng phí vốn đầu t, gây ảnh hởng đến kế hoạch phát triển kinh tÕ – x· héi cđa tØnh K - Lµ nguyên ngân dẫn đến nợ đọng XDCB, thực theo phơng án Báo cáo số 108 Sở Kế hoạch Đầu t nh vậy, năm ngân sách tiếp theo, Chính phủ không cấp ngân sách để trả nợ XDCB, ảnh hởng không nhỏ đến tình hình tài số nhà thầu (các công trình khởi công chuyển tiếp nhiều công trình nhà thầu ứng trớc vốn) có vốn XDCB phải vay, từ làm tăng d nợ tín dụng, d nợ quỹ hỗ trợ phát triển, dẫn đến số nhà thầu rơi vào tình trạng phá sản, ngời lao động việc làm, ngòai nguyên nhân quan trọng làm cho giá nhiều loại sản phẩm hàng hóa tăng cao Một số nhà thầu không đủ vốn, muốn vay phải có công trình, đảm bảo khấu hao máy móc, thiết bị, thu nhập việc làm công nhân nên tìm cách để có đợc công trình (kể việc bỏ thầu thấp để trúng thầu) không cần biết khả vốn chủ đầu t đến đâu, vốn vay, từ rơi vào vòng luẩn quẩn nợ đọng XDCB từ nguồn NSNN ngày lớn, tạo sức ép lao động việc làm lớn, ảnh hởng xấu mặt xà hội, tạo kinh tế phát triển không lành mạnh tài chính, tỉnh K tỉnh đất chật, ngời đông cần có công trình hòan thành để góp phần tạo công ăn việc làm cho ngời dân Phơng án giải tình a/ Xây dựng phơng án: Do kỳ họp HĐND tỉnh đà đợc ấn định vào ngày 04 122003, thời gian gấp, theo Luật tổ chức HĐND, Điều 31 nội quy kỳ họp đà nêu phần Do giải tình theo phơng án sau: - Phơng án 1: + Giữ ngyên phơng án Báo cáo số 107 vµ 108 cđa UBND tØnh K + Về số nguồn vốn thiếu đa HĐND tỉnh xem xét định cho phép UBND bổ sung nguồn vốn biện pháp vay vốn để bù vào số nguồn vốn XDCB thiếu khoảng 30 tỷ đồng, theo điểm Điều Luật ngân sách: Về nguyên tắc, ngân sách địa phơng đợc cân tổng số chi không vợt tổng số thu; trờng hợp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng có nhu cầu đầu t xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu t kế hoạch năm đà đợc HĐND cấp tỉnh định, nhng vợt khả cân đối ngân sách cấp tỉnh năm dự tóan, đợc phép huy động vốn phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ đến hạn Mức d nợ từ nguồn vốn huy động không vợt 30% vốn đầu t XDCB nớc hàng năm ngân sách tỉnh Tại Điều 26 nghị định 60 Chính phủ hớng dẫn cụ thể việc thực hiện, yêu cầu phát sinh nhu cầu huy động vốn nh: Kế hoạch năm thuộc nguồn ngân sách đà đợc HĐND tỉnh phê duyệt, dự án đề nghị huy động vốn thuộc danh mục đầu t, định cấp có thẩm quyền đề nghị huy động, phân tích hiệu kinh tế – x· héi cđa dù ¸n … Thùc hiƯn theo phơng án có u điểm, nhợc điểm là: * Về u điểm - Đáp ứng đợc thời gian gửi tài liệu đến đại biểu HĐND tỉnh theo luật ®Þnh