Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), xung đột lợi ích (XĐLI) trong hoạt động công vụ là sự mâu thuẫn giữa nghĩa vụ công và lợi ích cá nhân của một công chức mà trong đó lợi ích cá nhân của công chức có khả năng ảnh hưởng không thỏa đáng tới việc hoàn thành các nhiệm vụ và trách nhiệm công của họ 142, tr.6. Các tình huống XĐLI là một thực tế đang tồn tại trong nền công vụ của mọi quốc gia. Trên thế giới, XĐLI trong hoạt động công vụ là vấn đề được nhiều quốc gia đặc biệt quan tâm, vì nó tiềm ẩn nguy cơ lớn dẫn đến tham nhũng. Thậm chí có quan điểm còn cho rằng, XĐLI trong hoạt động công vụ thực chất chính là một trong 3 dạng tham nhũng, bao gồm: (i) Tham nhũng trắng (white corruption) là dạng tham nhũng có thể nhận biết nhưng được xã hội chấp nhận; (ii) Tham nhũng xám (grey corruption), là dạng tham nhũng xảy ra trong thực tế nhưng rất khó nhận biết (iii). Tham nhũng đen (black corruption) là dạng tham nhũng được nhận biết rõ ràng và bị trừng phạt 132. Trong ba dạng này, XĐLI trong hoạt động công vụ được xem là dạng tham nhũng xám 126.
1 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Theo Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (OECD), xung đột lợi ích (XĐLI) hoạt động cơng vụ "sự mâu thuẫn nghĩa vụ công lợi ích cá nhân cơng chức mà lợi ích cá nhân cơng chức có khả ảnh hưởng khơng thỏa đáng tới việc hồn thành nhiệm vụ trách nhiệm công họ" [142, tr.6] Các tình XĐLI thực tế tồn công vụ quốc gia Trên giới, XĐLI hoạt động công vụ vấn đề nhiều quốc gia đặc biệt quan tâm, tiềm ẩn nguy lớn dẫn đến tham nhũng Thậm chí có quan điểm cịn cho rằng, XĐLI hoạt động cơng vụ thực chất dạng tham nhũng, bao gồm: (i) Tham nhũng trắng (white corruption) dạng tham nhũng nhận biết xã hội chấp nhận; (ii) Tham nhũng xám (grey corruption), dạng tham nhũng xảy thực tế khó nhận biết (iii) Tham nhũng đen (black corruption) dạng tham nhũng nhận biết rõ ràng bị trừng phạt [132] Trong ba dạng này, XĐLI hoạt động công vụ xem dạng tham nhũng xám [126] Cho dù theo quan điểm việc kiểm sốt XĐLI hoạt động công vụ giúp ngăn ngừa tham nhũng cách có hiệu quả, giới, việc kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ xem biện pháp cốt lõi chiến chống tham nhũng Đây lý khiến vấn đề kiểm soát XĐLI hoạt động công vụ nhấn mạnh Công ước Liên Hợp quốc chống tham nhũng (UNCAC) pháp luật nhiều quốc gia Cụ thể, Khoản Điều UNCAC nêu rõ: "4 Mỗi quốc gia thành viên, sở phù hợp với nguyên tắc pháp luật nước mình, nỗ lực ban hành, trì củng cố chế tăng cường minh bạch phịng ngừa xung đột lợi ích" Ngồi quy định này, UNCAC cịn có nhiều quy định khác đề cập gián tiếp đến việc phòng ngừa XĐLI hoạt động cơng vụ, ví dụ quy định Quy tắc ứng xử cho công chức (Điều 8), Mua sắm cơng quản lý tài cơng (Điều 9)… Mặc dù, có vai trị quan trọng phịng, chống tham nhũng (PCTN), nhiên, khn khổ pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ nước ta cịn chưa hồn thiện Xét phương diện pháp lý, có số quy định liên quan đến XĐLI số đạo luật Luật PCTN năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012) Luật PCTN 2018 (hiệu lực 01/07/2019), Luật Cán bộ, Công chức (CB, CC) năm 2008, Luật Viên chức (VC) năm 2010,… song quy định vấn đề pháp luật Việt Nam rời rạc, tản mát, nhiều quy định thiếu cụ thể, rõ ràng khả thi Trong đó, theo nghiên cứu khảo sát Thanh tra Chính phủ phối hợp với Ngân hàng Thế giới thực vào năm 2015, tình XĐLI xảy phổ biến, đa dạng có nguy trở thành "thơng lệ" hoạt động công vụ nước ta [70, tr.69] Bối cảnh cho thấy việc nghiên cứu hồn thiện khn khổ pháp luật kiểm soát XĐLI hoạt động công vụ Việt Nam cấp thiết Về yêu cầu này, Kết luận Bộ Chính trị thực Nghị Trung ương khóa X rõ, cần sửa đổi, bổ sung toàn diện Luật PCTN để khắc phục hạn chế, khó khăn, vướng mắc tính hình thức số quy định PCTN, bao gồm quy định chế độ liêm CB, CC, VC kiểm soát XĐLI người giao thực nhiệm vụ, quyền hạn [6] Nguyên nhân dẫn tới bất cập, hạn chế pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ nước ta vấn đề tương đối mới, thiếu nghiên cứu chuyên sâu Mặc dù vấn đề kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ đề cập số cơng trình nghiên cứu văn pháp luật nước ta, song cịn nhiều khía cạnh lý luận, pháp lý, thực tiễn chưa giải thấu đáo Vì vậy, việc nghiên cứu nhằm đề xuất quan điểm, giải pháp hồn thiện pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ, từ nâng cao hiệu hoạt động PCTN, xây dựng hành liêm Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) nước ta cần thiết có ý nghĩa Đây lý nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài " Hồn thiện pháp luật kiểm sốt xung đột lợi ích hoạt động cơng vụ Việt Nam"để thực luận án tiến sĩ luật học Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu 2.1 Mục đích Mục đích nghiên cứu Luận án phân tích làm sáng tỏ vấn đề lý luận, thực tiễn, đánh giá thực trạng pháp luật, sở đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam 2.2 Nhiệm vụ Để đạt mục đích nêu trên, Luận án cần thực nhiệm vụ sau đây: Một là, đánh giá tổng quan cơng trình khoa học tiêu biểu ngồi nước liên quan đến pháp luật kiểm soát XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam, từ xác định nội dung luận án kế thừa vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu Hai là, hệ thống hố phân tích làm sáng tỏ vấn đề lý luận pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam, xác định phương pháp luận, phương pháp nghiên cứu, giả thuyết khoa học câu hỏi nghiên cứu cần giải luận án Ba là, phân tích, đánh giá trình phát triển thực trạng pháp luật Việt Nam kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ, ưu điểm, hạn chế xác định nguyên nhân ưu điểm hạn chế để làm sở cho việc đề xuất quan điểm, giải pháp hồn thiện pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động công vụ Việt Nam Bốn là, đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ có tính tồn diện, khoa học khả thi điều kiện, hoàn cảnh nước ta Đối tượng phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu luận án khn khổ pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động công vụ Việt Nam 3.2 Phạm vi nghiên cứu - Về mặt nội dung, luận án tập trung nghiên cứu vấn đề lý luận, pháp lý thực tiễn kiểm soát XĐLI hoạt động công vụ, tức hoạt động máy nhà nước Việc đề cập đến hình thức kiểm sốt XĐLI mơi trường khác mang tính khái quát, qua làm rõ đặc thù hoạt động kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ - Về mặt không gian, luận án tập trung nghiên cứu vấn đề lý luận, pháp lý thực tiễn kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam Những phân tích kiểm sốt XĐLI hoạt động công vụ văn pháp luật quốc tế pháp luật nước khác mang tính khái quát, nhằm mục đích đối chiếu, so sánh - Về mặt thời gian, luận án tập trung khảo sát, đánh giá khuôn khổ pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam kể từ ban hành Luật PCTN (2005) đến - thời điểm mà vấn đề XĐLI hoạt động công vụ bắt đầu quy định cách thức, có tính hệ thống pháp luật, đặc biệt văn pháp luật PCTN Cơ sở lý luận phương pháp nghiên cứu luận án 4.1 Cơ sở lý luận luận án Luận án nghiên cứu dựa sở lý luận chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh quan điểm, đường lối Đảng cộng sản Việt Nam Nhà nước pháp luật PCTN 4.2 Phương pháp nghiên cứu luận án Về phương pháp luận, luận án vận dụng phương pháp luận vật biện chứng triết học Mác Lênin làm sở định hướng để xem xét cách tổng thể phát sinh, phát triển thực trạng hệ thống pháp luật kiểm soát XĐLI Việt Nam nay, đồng thời để xác định quan điểm hoàn thiện hệ thống pháp luật vấn đề nước ta Bên cạnh đó, tác giả vận dụng số lý thuyết cách tiếp cận sau để phân tích, đánh giá đề xuất giải pháp khắc phục tồn tại, hạn chế hệ thống pháp luật kiểm soát XĐLI Việt Nam: - Lý thuyết mơ hình quản lý XĐLI Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (The Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD) mà khái quát hoá thành chữ R (6Rs), bao gồm [141, tr.16]: REGISTER (Tuyên bố, ghi nhận XĐLI); RESTRICT (Hạn chế, giới hạn tình gây XĐLI); RECRUIT (Tuyển dụng, sử dụng bên thứ ba độc lập để giám sát tình XĐLI); REMOVE (Loại bỏ tham gia cơng chức có XĐLI vào trình định); RELINQUISH (Từ bỏ lợi ích cá nhân để đảm bảo không xảy XĐLI); RESIGN (Từ chức để giải XĐLI) Mơ hình 6Rs OECD chủ yếu sử dụng để đánh giá tính tồn diện hệ thống pháp luật kiểm soát XĐLI Việt Nam - Các phương pháp (hướng) tiếp cận sử dụng phổ biến giới xây dựng sách, pháp luật kiểm sốt XĐLI [140, tr.53] là: Tiếp cận dựa nguyên tắc (principles-based approach), trọng đặt nguyên tắc chung hành vi ứng xử công chức công vụ, Tiếp cận dựa quy định (rules-based approach), trọng đặt chuẩn mực ứng xử cụ thể công chức tình XĐLI Hai phương pháp tiếp cận chủ yếu sử dụng để đánh giá tính hợp lý hệ thống pháp luật kiểm soát XĐLI Việt Nam Về phương pháp nghiên cứu, luận án kết hợp sử dụng phương pháp nghiên cứu phổ biến khoa học xã hội để giải câu hỏi nghiên cứu đặt ra, bao gồm: Phương pháp hệ thống, phương pháp lôgic, phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh phương pháp tổng hợp Cụ thể: Phương pháp hệ thống sử dụng chương để phân loại nghiên cứu nội dung tài liệu nghiên cứu kiểm soát XĐLI; pháp luật kiểm soát XĐLI Việt Nam Phương pháp logic phương pháp nghiên cứu sử dụng xuyên suốt trình thực chương 2, chương chương luận án Theo đó, lý giải mặt lý luận chương sở đánh giá thực trạng pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ chương từ đưa quan điểm giải pháp chương Phương pháp lịch sử sử dụng đánh giá thực trạng pháp luật kiểm soát XĐLI Việt Nam Điều kiện cụ thể đất nước xuất phát điểm để đánh giá thực trạng pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ thời kỳ đổi Phương pháp phân tích sử dụng chương 2, chương chương luận án để phân tích tài liệu sơ cấp tài liệu thứ cấp Tài liệu sơ cấp bao gồm văn pháp luật Nhà nước văn kiện Đảng Cộng sản Việt Nam có liên quan, vụ việc, số liệu thống kê thức quan nhà nước có thẩm quyền Tài liệu thứ cấp bao gồm cơng trình khoa học cơng bố đề tài, báo, tạp chí, sách chuyên khảo, tham khảo Phương pháp tổng hợp sử dụng để phân loại, xếp loại tri thức, số liệu từ hoạt động phân tích tài liệu Việc tổng hợp nhằm mục đích đưa nhận xét, đánh giá tác giả chương phần Kết luận luận án Phương pháp so sánh sử dụng toàn luận án, đặc biệt chương Việc so sánh để rút khác biệt quan điểm tác giả, để đánh giá tương thích pháp luật Việt Nam với pháp luật quốc tế pháp luật nước khác vấn đề kiểm soát XĐLI So sánh nhằm làm rõ phát triển pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam từ trước tới Đóng góp luận án, ý nghĩa lý luận thực tiễn luận án 5.1 Những đóng góp luận án Luận án cơng trình khoa học nghiên cứu cách tồn diện, hệ thống khn khổ pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam, luận án có đóng góp sau đây: Thứ nhất, củng cố bổ sung vấn đề lý luận kiểm soát XĐLI hoạt động công vụ Việt Nam Luận án đưa khái niệm, xác định đặc điểm, đồng thời phân tích vai trị, nội dung yêu cầu đặt với việc hoàn thiện pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Ngoài ra, số vấn đề lý luận bổ sung bao gồm: lý thuyết, quan điểm khoa học phổ biến giới có liên quan đến kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ; quan điểm khoa học việc hoàn thiện pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam Những vấn đề có ý nghĩa quan trọng, tảng lý luận cho việc hoàn thiện pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam Đây đóng góp mặt lý luận Luận án Thứ hai, thông qua nghiên cứu trình phát triển pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam, luận án phân tích, đánh giá có tính khoa học tồn diện khn khổ pháp luật hành kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam Luận án hệ thống hóa nội dung pháp luật kiểm soát XĐLI hoạt động công vụ qua giai đoạn phát triển, ưu điểm hạn chế pháp luật kiểm soát XĐLI hoạt động công vụ với thực tế nước quốc tế nguyên nhân ưu điểm, hạn chế Thứ ba, luận án xây dựng quan điểm đề xuất hệ thống giải pháp có sở lý luận thực tiễn nhằm hồn thiện khn khổ pháp luật hành kiểm sốt XĐLI hoạt động công vụ Việt Nam 5.2 Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận án Về phương diện lý luận: Kết nghiên cứu luận án góp phần củng cố, hồn thiện sở lý luận khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam, cụ thể khẳng định cần thiết khả giải vấn đề từ góc độ lý luận, đặc biệt lý luận pháp lý Về phương diện thực tiễn: Kết nghiên cứu luận án sử dụng làm tài liệu tham khảo cho nhiều chủ thể khác Việt Nam, bao gồm quan Đảng, Nhà nước, đặc biệt cấp Trung ương, việc hoạch định sách, sửa đổi, bổ sung tổ chức thực sách, văn pháp luật có liên quan đến kiểm sốt XĐLI Bên cạnh đó, luận án sử dụng làm tài liệu tham khảo cho sở học thuật việc giảng dạy, nghiên cứu vấn đề kiểm soát XĐLI hoạt động công vụ Kết cấu luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục cơng trình khoa học có liên quan đến đề tài luận án mà tác giả công bố, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm chương, 12 tiết Chương TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 1.1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC Kết khảo sát tác giả luận án cho thấy, công trình khoa học tác giả nước nghiên cứu pháp luật kiểm sốt XĐLI cơng bố thời gian qua gồm (01) sách chuyên khảo; (01) đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ; (01) đề tài nghiên cứu khoa học cấp sở số viết khoa học đăng tạp chí khoa học Ngồi ra, cịn có số sách chuyên khảo, luận văn thạc sĩ luận án tiến sĩ luật học nghiên cứu PCTN, hoạt động cơng vụ nói chung Trong thực tế chưa có luận văn, luận án nghiên cứu trực tiếp đề tài hồn thiện pháp luật kiểm sốt XĐLI hoạt động cơng vụ Việt Nam Có thể phân chia cơng trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án theo nhóm nội dung sau: 1.1.1 Nhóm cơng trình nghiên cứu vấn đề lý luận pháp luật kiểm sốt xung đột lợi ích hoạt động công vụ - Về khái niệm hoạt động công vụ: Hiện khái niệm đề cập số giáo trình sách chuyên khảo Việt Nam, tiêu biểu sau: Giáo trình Luật Hành Việt Nam định nghĩa: "Cơng vụ hiểu hoạt động người "làm việc công" nghĩa hoạt động CB, CC, VC làm việc tổ chức cấu thành hệ thống trị nước ta, phục vụ cơng việc chung xã hội" [124, tr.256] Trong sách Một số thuật ngữ hành [122] cơng vụ dạng lao động xã hội chủ yếu CC, VC nhà nước thực Hoạt động công vụ điều chỉnh ý chí nhà nước nhằm thực nhiệm vụ, chức Nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước gắn bới quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước Trong sách Phịng, chống tham nhũng hoạt động cơng vụ Việt Nam - Lý luận thực tiễn [96], tác giả Nguyễn Quốc Sửu cho hoạt động công vụ nhà nước hoạt động hay mặt hoạt động có tính tổ chức, quyền lực pháp lý Nhà nước, phân biệt với hoạt động khác xã hội sản xuất vật chất, sáng tạo giá trị tinh thần hoạt động phục vụ tổ chức trị - xã hội gắn bó chặt chẽ cơng vụ nhà nước với quyền lực nhà nước Như vậy, thấy cơng trình nghiên cứu nêu chưa thể thống quan niệm tất khía cạnh công vụ, hoạt động công vụ, có đồng thuận vấn đề như: chủ thể thực hoạt động công vụ (là công chức nhà nước, rộng bao gồm viên chức nhà nước, tổ chức trị - xã hội, tổ chức phi phủ nhà nước ủy quyền); mục đích, tính chất hoạt động cơng vụ (nhằm thực sách nhà nước q trình quản lý tồn diện mặt đời sống xã hội; mang tính quyền lực nhà nước) - Về khái niệm XĐLI: Khái niệm đề cập số cơng trình nghiên cứu Việt Nam, tiêu biểu sau: Trong viết ''Quản trị XĐLI - Các lý thuyết vấn đề đặt Việt Nam nay'' tác giả Hồng Văn Ln [58] XĐLI hiểu vi phạm, xâm phạm làm tổn hại lẫn lợi ích quan hệ định Trong viết ''Một số vấn đề XĐLI thực thi công vụ'', tác giả Hà Thanh [98] cho rằng: Xung đột lợi ích tình cụ thể phát sinh cơng chức đưa định thực hành vi có lợi cho hoạt động cơng vụ, qua làm phát sinh tham nhũng Trong viết ''Kiểm soát XĐLI hoạt động quan, tổ chức, đơn vị góp phần phịng, ngừa tham nhũng'', tác giả Ngơ Mạnh Hùng [49, tr.82-86] nhận định, với việc pháp luật PCTN Việt Nam quy định hành vi tham nhũng khu vực cơng, liên quan đến người có chức vụ quyền hạn XĐLI có ý nghĩa "là tình CB, CC, VC hưởng lợi cá nhân từ định đưa thi hành nhiệm vụ, cơng vụ mình"