Thực trạng mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ KHỞI KIỆN HÀNH CHÍNH 1.1 Khái niệm khiếu nại hành khởi kiện hành 1.1.1 Khái niệm khiếu nại hành Cắt nghĩa theo cách học “khiếu nại hành chính” khiếu nại mang tính hành khiếu nại phát sinh lĩnh vực hành chính, để tìm hiểu khái niệm trước tiên ta cần từ khái niệm gốc – khái niệm khiếu nại Tuy nhiên cách quy định pháp luật hành gây khó khăn việc phân định khác khiếu nại khiếu nại hành Trong nhiều cơng trình nghiên cứu tác giả sử dụng cách định nghĩa khoản Điều Luật KNTC, theo đó: "Khiếu nại việc cơng dân, quan, tổ chức cán bộ, công chức theo thủ tục Luật quy định đề nghị quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại định hành chính, hành vi hành định kỷ luật cán bộ, cơng chức có cho định hành vi trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp mình.” Như vơ hình chung khái niệm khiếu nại bị đồng với khiếu nại hành chính, hay nói cách khác khiếu nại phát sinh lĩnh vực hành khiếu nại giải theo Luật KNTC Sai lầm việc nhiều người nhầm lẫn chức Điều Luật KNTC, nhầm lẫn giải nghĩa định nghĩa, đồng thời bỏ qua mệnh đề quan trọng: Trong Luật này, từ ngữ hiểu sau Ý nghĩa mệnh đề rõ ràng: ngồi Luật KNTC thuật ngữ giải nghĩa Điều đề cập đến với cách hiểu khác Thật vậy, thực tế bắt gặp khiếu nại lĩnh vực hình hay dân sự, nói xác khiếu nại tố tụng hình khiếu nại tố tụng dân Từ khẳng định, khái niệm khiếu nại rộng bao hàm khái niệm khiếu nại hành chính, nhiên pháp luật Việt Nam lại thiếu định nghĩa thức khái niệm gốc Trong hoàn cảnh vậy, cách định nghĩa Từ điển Luật học - Đại học Luật Hà Nội tạm xem định nghĩa chuẩn: “Khiếu nại đề nghị công dân, quan, tổ chức với quan nhà nước người có chức vụ vi phạm cho vi phạm quyền lợi ích đáng họ” [Từ điển Luật học Q2 tr.67] Từ điển tiếng Việt thông dụng tác giả Vũ Như Ý đưa cách định nghĩa khiếu nại không phản ánh đươc đầy đủ tính chất hoạt động Thực tế cho thấy, khiếu nại ln bao hàm hai nội dung, thứ liệu phản ánh sai phạm (hoặc cho sai phạm) hai yêu cầu, đề nghị người bị xâm hại mà phần nhiều trường hợp yêu cầu nêu cụ thể dạng đề xuất hướng giải Khiếu nại vừa mang chức thông tin vừa mang chức bảo vệ tích cực khơng dừng lại việc “thắc mắc kết luận, định quan có thẩm quyền làm” - chức thơng tin túy Trở lại với khoản Điều Luật KNTC, từ phân tích ta thấy thực chất định nghĩa khiếu nại hành cần thay chủ ngữ “khiếu nại” “khiếu nại hành chính”, định nghĩa đầy đủ xác hình thành Từ định nghĩa ta phân tách đặc điểm khiếu nại hành xem đâu đặc điểm chung khiếu nại, đâu đặc điểm riêng tính chất hành để tiếp cận sâu với khái niệm này: "Khiếu nại hành chính" việc công dân, quan, tổ chức cán bộ, công chức theo thủ tục Luật quy định đề nghị quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại định hành chính, hành vi hành định kỷ luật cán bộ, cơng chức có cho định hành vi trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp (Đặc điểm riêng thể phần chữ gạch chân; đặc điểm chung thể phần chữ đậm in nghiêng) Dễ dàng thấy trực tiếp để phân biệt loại khiếu nại đối tượng khiếu nại Nếu khiếu nại có đối tượng định hành hành vi hành khiếu nại hành (Quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khơng thuộc vào nhóm định hành nhiều lý do, khiếu nại loại định xếp vào khiếu nại hành Vấn đề giải nhiều cơng trình nghiên cứu khác, phạm vi khóa luận thừa nhận định kỷ luật cán bộ, công chức loại định hành đặc biệt) Khiếu nại định hành vi mang tính chất hành khơng phải quan hành ban hành khơng gọi khiếu nại hành chính, thủ tục giải loại khiếu nại tương đồng với quy định Luật KNTC (xem chương XXXIII Bộ luật Tố tụng dân sự, chương XXXV Bộ luật Tố tụng hình sự) Ngồi cịn có hành vi pháp lý khác quan, tổ chức, công dân gọi với tên “khiếu nại” có tính chất hồn tồn khác so với loại khiếu nại Ví dụ: khiếu nại định Viện kiểm sát việc áp dụng biện pháp bắt buộc chữa bệnh Loại khiếu nại dẫn đến hậu pháp lý vụ án phải đưa xét xử sơ thẩm Tòa án cấp (Điều 316 BLTTHS) 1.1.2 Khái niệm khởi kiện hành Khởi kiện thuật ngữ sử dụng rộng rãi đời sống lẫn khoa học pháp lý định nghĩa pháp lý thức khác với khiếu nại trên, nội hàm ngoại diên khái niệm khởi kiện xác định cách dễ dàng thống Về chất, khởi kiện việc nhiều chủ thể (mang đầy đủ tư cách chủ thể theo quy định pháp luật) đưa môt vụ việc tranh chấp trước quan tài phán tòa án, trọng tài…và yêu cầu quan giải theo quy định pháp luật Tùy trường hợp mà khởi kiện xem xét tư cách hành vi pháp lý giai đoạn tố tụng Khởi kiện vụ án hành việc cá nhân, quan, tổ chức yêu cầu tòa án bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp khỏi xâm hại định hành hành vi hành quan hành nhà nước người có thẩm quyền quan hành nhà nước theo thủ tục pháp luật quy định Về thuật ngữ “khởi kiện hành chính”, cách gọi tắt “khởi kiện vụ án hành chính” nhấn mạnh vào góc độ hành vi pháp lý chủ thể khởi kiện đồng thời đại diện cho biện pháp để người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp Khởi kiện hành trước hết khởi kiện, mang đầy đủ đặc điểm hoạt động khởi kiện nói chung, nhiên khu biệt lĩnh vực khởi kiện tranh chấp hành nên thủ tục giải loại khởi kiện chuyên biệt hóa: thủ tục tố tụng hành 1.1.3 Một số khái niệm liên quan Khái niệm cần nhắc tới tố cáo – thuật ngữ thường xuyên đôi với khiếu nại Đề cập đến khái niệm thực chất để so sánh hay phân biệt với khiếu nại khởi kiện hành mà mục đích làm rõ mối liên quan ba hoạt động Trong thực tiễn thường hay sử dụng cách gọi gộp “khiếu tố” để khiếu nại-tố cáo “khiếu kiện” để khiếu nại-kiện tụng không bắt gặp tổ hợp từ “khiếu tố kiện” cách cấu tạo từ tương tự Sở dĩ ba yếu tố không trường nghĩa với Khi nói đến “khiếu tố” tức đề cập đến khiếu nại với tư cách hình thức để người dân phản ảnh, thông báo vi phạm pháp luật đến chủ thể có thẩm quyền, bên cạnh hình thức tố cáo Khi nói đến “khiếu kiện” tức đề cập đến khiếu nại với tư cách đường mà người dân sử dụng để giải tranh chấp hành chính, bên cạnh đường tố tụng Bởi khẳng định mối quan hệ khiếu nại khởi kiện hành mà xem xét hồn tồn khơng bị ảnh hưởng “nhân vật” thứ ba tố cáo (Trong phạm vi khóa luận chúng tơi tiếp cận khiếu nại từ góc độ thứ hai, trường nghĩa với khởi kiện) Tuy không trọng vào việc phân biệt tố cáo với khiếu nại việc điểm khác hai hoạt động thao tác thiếu, thực tế lúc tố cáo khiếu nại có phân định rạch ròi Điểm khác thứ nằm chủ thể thực hiện, pháp luật thừa nhận khiếu nại tập thể tố cáo tập thể lại không chấp nhận: Chủ thể tố cáo thể nhân, thể nhân Mọi cơng dân có quyền tố cáo nhiên phải tự thực quyền không sử dụng danh nghĩa tổ chức, quan liên danh với thể nhân khác Thứ hai, mối quan hệ vi phạm chủ thể thực quyền có khác tính chất Ở khiếu nại, chủ thể khiếu nại đồng thời khách thể định, hành vi bị khiếu nại, nạn nhân gánh chịu hậu bất lợi có quyền, lợi ích hợp pháp bị đe dọa xâm hại định, hành vi Trong đó, chủ thể tố cáo người mà quyền, lợi ích hợp pháp họ khơng bị ảnh hưởng trực tiếp định, hành vi sai phạm Động thực quyền chủ thể khiếu nại nhằm bảo vệ động chủ thể tố cáo nhằm bảo vệ lợi ích người khác lợi ích cơng cộng Tóm lại, tố cáo việc báo cho quan, tổ chức, người có thẩm quyền biết hành vi trái pháp luật gây thiệt hại đe dọa gây thiệt hại lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp công dân, quan, tổ chức Khái niệm thứ hai, phức tạp trừu tượng hơn, tài phán hành Thuật ngữ tài phán hành xuất nhiều khoa học luật hành tố tụng hành việc sử dụng thuật ngữ chưa đồng Các quốc gia giới có cách quan niệm khác từ việc xác định tài phán Ở góc độ chung (mặt ngữ nghĩa) tài phán hiểu cách tương đối thống việc “phân xử phải trái, sai” Tuy nhiên hiểu rộng nên tùy thuộc ngữ cảnh người ta cụ thể hóa khái niệm Cách định nghĩa sau tiếp cận từ góc độ hoạt động tài phán xem định nghĩa phù hợp với đa số ngữ cảnh: “Tài phán phán Nhà nước tính hợp pháp, đắn cách hành xử chủ thể xã hội, biện pháp xử lý thích hợp áp dụng chủ thể nhằm bảo đảm cho pháp luật tôn trọng thực hiện” [Luận văn Mr.Quang tr.8] Khi nhà nước xuất sử dụng pháp luật phương tiện chủ yếu để quản lý xã hội đồng thời thực hoạt động tài phán, tài phán hành hoạt động gắn liền với quản lý hành nhà nước Theo nghĩa rộng nhất, tài phán hành khoa học pháp lý hiểu là: “Sự phán Nhà nước tranh chấp, vụ việc có yếu tố hành bao gồm hoạt động giải tranh chấp hành xử lý vi phạm pháp luật quản lý hành nhà nước” Với cách quan niệm vậy, nội dung tài phán hành bao gồm hoạt động xem xét giải khiếu nại hành quan nhà nước, hoạt động xét xử tranh chấp hành Tịa án nhân dân hoạt động xử phạt vi phạm hành quan, cán có thẩm quyền Quan điểm khác xác định đối tượng tài phán hành định hành cá biệt hành vi hành xâm hại đe dọa xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp đối tượng quản lý, theo nội dung tài phán hành khơng bao gồm nhóm hoạt động thứ ba Mặc dù vậy, thực tiễn pháp lý thuật ngữ tài phán hành (thường) giới hạn nội dung hẹp Quan niệm phổ biến nhìn nhận “tài phán hành hoạt động xét xử tranh chấp hành phát sinh Nhà nước (mà đại diện quan, nhân viên nhà nước) tổ chức, cá nhân xã hội quan tài phán nhà nước thực theo trình tự tố tụng pháp luật quy định…” [Từ điển Luật học Q2 tr.104] Theo quan điểm thì: coi tài phán hành hoạt động giải tranh chấp đảm trách quan nằm quan bị khiếu nại thủ trưởng cấp trực tiếp quan đó; có Tịa án quan chuyên trách tồn độc lập tương hệ thống quan hành gọi quan tài phán Ở Việt Nam, thiết chế có tư cách quan tài phán Tòa án nhân dân thuật ngữ “tài phán hành chính” đơi sử dụng thay “xét xử hành chính” 1.2 Ý nghĩa khiếu nại hành khởi kiện hành 1.2.1 Ý nghĩa khiếu nại hành Như phân tích, khiếu nại vừa mang chức thơng tin vừa mang chức bảo vệ tích cực Bằng việc thực khiếu nại, chủ thể khiếu nại mặt phản ánh xác, kịp thời biểu mà họ cho trái pháp luật để quan có thẩm quyền biết có biện pháp xử lý thích hợp, mặt khác nêu u cầu góp phần “định hướng” cho trình giải quan thẩm quyền với hy vọng biện pháp đưa thực biện pháp thích hợp Cá nhân, quan, tổ chức bị xâm hại định hành chính, hành vi hành trái pháp luật ln tìm đến với khiếu nại biện pháp để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp mình, khơng quy định pháp luật hành nguyên tắc “tiền tố tụng” mà xuất phát từ tâm lý ngại tòa, ngại theo kiện Về phía Nhà nước, xác lập trì chế khiếu nại hợp lý giúp Nhà nước có mạng lưới liên lạc rộng lớn, đa dạng linh hoạt từ việc tiếp nhận, thu thập thông tin biểu trái pháp luật diễn đời sống trở nên chủ động nhạy bén Khiếu nại sở cho giải khiếu nại, hai hoạt động hợp với tạo nên chế bảo đảm hiệu hoạt động máy nhà nước Trong trình quản lý hành nhà nước, việc có số định văn bản, hành vi hành khơng đáp ứng u cầu tính hợp lý, hợp pháp gây thiệt hại cho cá nhân, quan, tổ chức điều không tránh khỏi Nếu khơng có quy định việc xử lý chúng có hiệu khơng cao dẫn đến tượng tồn đọng nhiều khiếu nại không giải làm cản trở hoạt động bình thường máy nhà nước Một ý nghĩa quan trọng khiếu nại đảm bảo tăng cường quyền dân chủ nhân dân Khiếu nại cho phép công dân, quan, tổ chức tham gia vào trình giám sát trực tiếp định hành chính, hành vi hành liên quan đến nói riêng hoạt động quan nhà nước, cán bộ, cơng chức nhà nước nói chung Mặc dù đặc trưng phương pháp quản lý hành nhà nước tính mệnh lệnh phục tùng điều khơng có nghĩa người dân phải chấp hành yêu cầu từ phía nhà nước cách thụ động vô điều kiện Phản kháng lại định hành chính, hành vi hành có biểu trái pháp luật không biện pháp tự vệ người dân mà biện pháp thực dân chủ hữu hiệu Sự phản kháng thông qua khiếu nại khơng nhằm chống đối nhà nước mà mục đích phản hồi, đóng góp ý kiến cho nhà nước khiếm khuyết trình quản lý mà hậu chúng cần ngăn chặn khắc phục Sự tồn khiếu nại chiêu mị dân Nhà nước mà xuất phát từ tính tất yếu thực tế: thân nhà nước bắt buộc cần đến khiếu nại để tự hoàn thiện phát triển Ý nghĩa bao trùm hết khiếu nại khả giải hiệu phận không nhỏ tranh chấp xã hội Xã hội có giai cấp làm phát sinh nhiều loại tranh chấp khác cá nhân với cá nhân, cá nhân với tổ chức, tổ chức với tổ chức…và thông thường tranh chấp có nhiều cách thức khác để giải Tuy nhiên tranh chấp hành (tranh chấp bên chủ thể mang quyền lực nhà nước bên chủ thể không mang quyền lực nhà nước) giải đường khác khiếu nại tòa án mà hai đường này, ưu điểm khiếu nại có phần vượt trội Trên thực tế, giải khiếu nại đóng góp vai trị quan trọng việc hóa giải tranh chấp hành so với giải vụ án hành tịa 1.2.2 Ý nghĩa khởi kiện hành Khởi kiện thực mâu thuẫn hai bên tranh chấp vào tình trạng xung đột nghiêm trọng, khơng thể điều hịa hình thức đàm phán trực tiếp gián tiếp (thương lượng, hòa giải, khiếu nại, tham vấn…) mà cần đến vai trò phân xử quan tài phán tòa án trọng tài Đối với tranh chấp hành chính, phán quyền thuộc tòa án nhân dân (nói riêng bối cảnh Việt Nam) Theo pháp luật Việt Nam, trải qua giai đoạn tiền tố tụng người khơng giải khiếu nại lần đầu không đồng ý với định giải khiếu nại lần đầu đưa vụ tranh chấp Tịa, chức thơng tin khởi kiện hành khơng cịn rõ nét khiếu nại Ngược lại, ý nghĩa phê phán khởi kiện hành lại thể cách sâu sắc Khiếu nại hành hàm chứa ý nghĩa phê phán định [xem Từ điển Luật học Q2 tr.68] chưa tồn tư cách chức khởi kiện Nói khơng có nghĩa người khởi kiện đưa vụ tranh chấp tòa để thể thái độ bất bình, xúc hay lên án định hành chính, hành vi hành xâm hại đến quyền, lợi ích Khởi kiện biện pháp liệt tập trung để người khởi kiện bảo vệ mình, cứu cánh để địi lại cơng lý mà kết việc giải khiếu nại làm họ thõa mãn Trước đây, với quan niệm mang nặng ý thức hệ tư tưởng Mác-Lênin: “Nhà nước XHCN nhà nước đại diện tất tầng lớp nhân dân lao động”; “các quyền lợi ích đáng họ nhà nước tôn trọng bảo vệ”, thuật ngữ “kiện nhà nước”, kiện quan công quyền” xa lạ không sử dụng phổ biến Tuy nhiên phủ nhận tồn xung đột lợi ích Nhà nước với lợi ích tổ chức, cá nhân xã hội việc làm ý chí phản khoa học Chính từ tính tất yếu tồn tranh chấp hành cần thiết phải giải chúng, tố tụng hành Việt Nam cuối đời, dù muộn nước khác giới khoảng thời gian lớn Tiếp thu học tập thành tựu tích cực từ thực tiễn pháp lý quốc gia khác, tố tụng hành Việt Nam ngày khẳng định vị trí, vai trị khởi kiện hành dần trở thành biện pháp giải tranh chấp hiệu gần gũi với người dân Khởi kiện hành vừa khắc phục nhược điểm khiếu nại vừa đối trọng ngăn ngừa tùy tiện, cẩu thả giải khiếu nại, góp phần đưa q trình giải khiếu nại vào nề nếp 1.3 Mối quan hệ khiếu nại khởi kiện hành 1.3.1 Quan niệm Việt Nam mối quan hệ khiếu nại khởi kiện hành Theo pháp luật Việt Nam hành, chế định khiếu nại chế định khởi kiện hành quy định hai văn độc lập (Luật KNTC Pháp lệnh TTGQVAHC) với thời điểm đời không giống Mặt khác văn pháp lý nào, kể Hiến pháp, xác định mối quan hệ hai hoạt động cách trực tiếp Trong thực tiễn nghiên cứu, cơng trình đề cập đến vấn đề nội dung trọng tâm hạn chế Do “quan niệm Việt Nam mối quan hệ khiếu nại khởi kiện hành chính” xem xét cách gián tiếp thông qua việc phân tích tinh thần quy định pháp luật giải tranh chấp hành việc thực quy định thực tế đời sống Như trình bày phần 1.1.3, “khiếu nại” khóa luận đề cập trường nghĩa với khởi kiện, cách thức để giải tranh chấp hành Hơn nữa, loại tranh chấp đặc biệt không giải cách thức thứ ba khác Do điều khẳng định khiếu nại khởi kiện hành có mối liên hệ gần gũi mật thiết, quy định từ tư cách tồn chúng Vì lẽ khởi kiện hành xuất sau khiếu nại hành nên ta tiếp cận mối quan hệ theo chiều nghịch trước Nếu khiếu nại hành đáp ứng đầy đủ nhanh chóng yêu cầu việc giải tranh chấp hành hẳn khơng có đời khởi kiện hành chính, diện khởi kiện hành đồng nghĩa với việc khiếu nại hành chế chưa hồn hảo Điều cần làm rõ tác dụng diện thể nào? Ở đưa ba giả thiết: (1) Khởi kiện hành đời để khắc phục nhược điểm khiếu nại hành chính, cơng cụ “chữa lỗi” cho q trình giải khiếu nại