Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ GIANG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG ( HÀ NỘI 2022 ) BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀ.
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Những công trình nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương
Về tổ chức chính quyền địa phương đã có rất nhiều nghiên cứu, tuy nhiên để phục vụ cho việc nghiên cứu về “tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam”, tác giả chỉ tổng quan những công trình có nghiên cứu về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản, cụ thể như sau:
Trước hết trong chuyên đề “Tổ chức và hoạt động của CQĐP” của tác giả Nguyễn Đăng Dung (2001), phân tích tầm quan trọng của tổ chức CQĐP trong việc quyết định, thực hiện các quyết sách lớn của CQTW và tổ chức thực hiện quyền làm chủ trên các địa bàn dân cư Tác giả cho rằng tổ chức CQĐP phải xuất phát từ đặc điểm lãnh thổ hình thành tự nhiên hay nhân tạo, là căn cứ để phân biệt đâu là ĐVHC tự nhiên, đâu là ĐVHC nhân tạo Giải quyết được vấn đề này là để phân biệt sự khác nhau giữa tổ chức quản lý ở vùng nông thôn và thành thị, cơ sở cho tổ chức CQĐP ở từng loại hình ĐVHCLT Đặc biệt, tác giả đã đề cập đến vấn đề tự quản trong tổ chức CQĐP tuy nhiên mới ở góc độ sơ khai Hơn nữa với quy định pháp luật hiện hành tác giả đưa ra đề xuất cần đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐP ở Việt Nam.
Trong cuốn “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Lê Minh Thông - Nguyễn Như Phát
(2002), đã bàn về địa phương và việc tổ chức CQĐP ở những khía cạnh cụ thể như: (i) kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển CQĐP ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay, qua đó nhấn mạnh việc đổi mới tổ chức CQĐP có sự phân biệt giữa nông thôn và thành thị Đặc biệt là đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP cấp tỉnh như tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND,nhóm tác giả cho rằng: CQĐP cấp tỉnh có một bộ máy khá hoàn chỉnh như một nhà nước thu nhỏ, mặc dù HĐND tỉnh không có quyền lập pháp nhưng lại có quyền lập quy và có quyền hạn khá lớn trong các lĩnh vực như tự chủ ngân sách, tài chính Điều này dễ dẫn đến nguy cơ cục bộ ĐP vượt ra ngoài tầm lãnh đạo, kiểm soát của CQTW; (ii) phân tích các mô hình tổ chức CQĐP một số nước trên thế giới (khối các nước châu Á – Thái Bình Dương) trong đó nhấn mạnh đến các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức CQĐP như: bối cảnh về địa lý kinh tế; cơ cấu tổ chức của Chính phủ; lịch sử, chính trị pháp lý; nền văn hóa và tín ngưỡng Do vậy, những nước thuộc tiểu lục Ấn độ: (1) Bawngladet, Ấn Độ, Xri Lanca và Pakixtan mô hình CQĐP và TQĐP chịu ảnh hưởng bởi mô hình CQĐP của Anh vì đây là những nước thuộc địa của Anh; (2) các nước Đông Bắc Á: Nhật Bản, Hàn Quốc là những nước có tương đồng về văn hóa, chính trị nhưng hệ thống CQĐP và mức độ TQĐP của các nước này khác nhau; (3) những nước Đông Nam Á: Indonexia, Malaixia, Philippin và Thái Lan có một hệ thống CQĐP rất phong phú do sự ảnh hưởng về tư tưởng và là những nước thuộc địa của Hà Lan, Anh nên việc xây dựng mô hình CQĐP theo phương thức công nhận hai nguyên tắc trong tự quản ở cấp địa phương là tản quyền và phi tập trung hóa; (4) những nước lục địa châu Đại Dương: Oxtraylia và Newzilan CQĐP và TQĐP bị ảnh hưởng nhiều bởi mô hình CQĐPTQ của Anh mặc dù gần đây các nước này đã bắt đầu cải cách và ảnh hưởng rất lớn đến việc tổ chức CQĐP hướng tới hiệu quả cao trong việc thực hiện công việc ở cả cấp nhà nước và cấp ĐP; (5) các nước XHCN: Trung Quốc và Kirgixtan cũng có nhiều loại mô hình CQĐP khác nhau như: cơ quan tự quản, chính quyền tự trị từng khu dân tộc, chính quyền đặc khu vv Nhưng tựu chung lại tất cả các mô hình CQĐP và TQĐP này đều được quy định trong Hiến pháp và văn bản Luật; có khuôn mẫu chung là tách biệt Hội đồng ra khỏi cơ quan hành pháp; có xu hướng xây dựng hình thức CQĐP dân chủ hơn thông qua việc cho phép người dân tham gia nhiều hơn vào việc lựa chọn các quan chức ĐP Ngoài ra trong cuốn sách này nhóm tác giả cũng dành một chương phân tích bối cảnh và lịch sử, kinh nghiệm thực tiễn từ Hiến chương Châu Âu về soạn thảo, xây dựng Hiến chương quốc tế về TQĐP.
Những nghiên cứu ở trên là một trong những cơ sở để các nhà nghiên cứu tiếp tục nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức CQĐP ở Việt Nam, đặc biệt với địa phương có nhiều ưu thế phát triển kinh tế xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường như hiện nay Đây có thể xem như một gợi ý quan trọng khi Việt Nam thiết lập các hình thức tổ chức CQĐP khác nhau: tổ chức CQĐP theo hướng; đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Tuy nhiên, nếu tổ chức các mô hình này cần phải giải quyết thấu đáo mối quan hệ giữa chính quyền TW với CQĐP, mối quan hệ giữa các cấp CQĐP. Đề tài khoa học về “Tổ chức và hoạt động của CQĐP cơ sở các nước
Asean” năm (2002), chủ nhiệm đề tài Võ Kim Sơn, nội dung chính bàn về những vấn đề chung về tổ chức CQĐP và tổ chức CQĐP cấp cơ sở, tổ chức CQĐP cơ sở các nước ASEAN, hành chính ĐP cấp cơ sở so sánh – ASEAN, trong đó nhấn mạnh yếu tố tự quản của tổ chức CQĐP.
Trong cuốn sách của David J McCathy, Laurie Reynolds, “Local goverment law – in a nutshell” (2003) tác giả tập trung vào việc nghiên cứu về chức năng quản trị CQĐP (chức năng chính trị và chức năng công cộng), tổ chức bộ máy CQĐP, đặc biệt tác giả khẳng định CQĐP là một thiết chế độc lập có tư cách pháp nhân và tự chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP về quyết định của chính mình ban hành Do vậy, nghiên cứu này là một trong những tài liệu làm cơ sở cho việc nghiên cứu về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản. Xem xét từ góc độ tổ chức CQĐP trong nhà nước pháp quyền của tác giả Đào Trí Úc trong cuốn “Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” (2007), là những phân tích về cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước pháp quyềnXHCN Việt Nam, từ đó tác giả đưa ra mô hình tổng thể về tổ chức và hoạt của bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, trong đó bàn đến việc thiết kế mô hình tổ chức CQĐP trong nhà nước pháp quyền:
Thứ nhất: Bảo đảm tính độc lập tương đối cho tổ chức CQĐP mà chủ yếu là tự chủ ở lĩnh vực kinh tế CQĐP cần có tư cách pháp nhân, tư cách này không chỉ của cơ quan nhà nước ĐP như hiện nay mà phải của toàn bộ ĐVHCLT, có quy chế riêng về tài sản thuộc sở hữu của ĐP chứ không chỉ có ngân ĐP Đây là tiền đề quan trọng bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ĐP.
Thứ hai: Trong việc phân định thẩm quyền giữa TW và ĐP, theo tác giả việc phân định này phải đảm bảo nguyên tắc bình đẳng giữa các ĐP có quy chế ngang nhau nhưng vẫn thể hiện đặc thù của mỗi loại ĐVHCLT Như vậy cơ cấu hành chính lãnh thổ của Việt Nam hiện nay sẽ theo mô hình “không tương xứng”, có nghĩa là các đơn vị ở cùng một cấp hành chính có thể có quy chế khác nhau.
Trong cuốn sách về “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Bùi Xuân Đức (2007) cũng đã đề cập đến vấn đề phân tách để đổi mới mô hình tổ chức CQĐP ở đô thị với CQĐP ở nông thôn. Theo tác giả cần thiết lập một mô hình tổng thể mà ở đó hệ thống cơ quan (loại) CQĐP đa dạng Bởi trong thực tiễn ở Việt Nam hiện nay việc tổ chức và hoạt động của CQĐP vẫn còn một số hạn chế, chưa tận dụng được những ưu thế của cách tổ chức mô hình CQĐP hiện nay trên thế giới đang được đánh giá là hình thức thực hiện quyền lực nhân dân có hiệu quả Từ đó tác giả đưa ra những phương án cụ thể xây dựng mô hình tổ chức CQĐP mới là mô hình hành chính và tự quản cải biến Nhưng cần phải đổi cách thức phân chia ĐVHC theo hai tiêu chí là ĐVHC cơ bản (không thể phân chia) và ĐVHC trung gian Trong đó ĐVHC cấp tỉnh gồm có tỉnh, thành phố trực thuộc TW (có thời kỳ còn có đặc khu) có những đặc thù riêng là một cộng đồng lãnh thổ có tính tương đối độc lập về lợi ích kinh tế, văn hóa riêng Mặc dù là ĐVHC trung gian nhưng do tính đặc biệt của nó có thể xem là một ĐVHC cơ bản Trong mô hình này Hội đồng không phải là cơ quan quyền lực nhà nước mà chỉ là cơ quan đại diện (tự quản) và một bộ máy chấp hành là Ủy ban hoặc Thị trưởng Đi liền mô hình này phải xây dựng lại chế độ ngân sách tự chủ cho ĐP và cần chuẩn bị rất kỹ các điều kiện về tổ chức, cán bộ và nhất là hoàn thiện hệ thống cơ sở pháp lý cho hoạt động của chúng Cũng trong tác phẩm này tái bản năm 2007, tác giả đã bổ sung đề xuất xây dựng mô hình tổng thể đổi mới CQĐP Theo đó, “cần thiết lập một hệ thống tổ chưc CQĐP đa dạng, tùy thuộc vào nhu cầu quản lý, tính chất của từng loại ĐVHC” Tác giả đặc biệt nhấn mạnh đến chế độ TQĐP và khả năng áp dụng mô hình tổ chức CQĐPTQ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Trong đó yếu tố cơ bản khi xây dựng mô hình này là xác định ĐVHCLT tự quản và bố trí lại hệ thống ĐVHC để trên cơ sở đó thiết lập cơ quan chính quyền tương ứng.
Theo B.E Smith trong tác phẩm “Local Government Federal- decentralized systems Unitary - decentralized systems” (2008) (Chính quyền địa phương hệ thống phi tập trung liên bang – Đơn nhất hệ thống phi tập trung) tác giả cho rằng CQĐP như là một tổ chức công được ủy quyền để quyết định các chính sách công và quản lý những vấn đề trong phạm vi một lãnh thổ nhỏ (phân khu) của chính quyền khu vực hoặc quốc gia Theo tác giả cấu trúc chính của CQĐP được xác định bởi các yếu tố như: truyền thống quốc gia và địa phương; phong tục tập quán; áp lực chính trị; sự ảnh hưởng của đảng phái; tính chuyên nghiệp quan liêu; sự kiểm soát nguồn lực kinh tế; các tổ chức xã hội và tín ngưỡng – để minh chứng cho điều này tác giả kế thừa nghiên cứu tác phẩm “Cấu trúc của CQĐP - Nghiên cứu so sánh giữa 81 quốc gia” của hai tác giả Samuel Humes và Eileen Martin Do vậy, bất kỳ một cơ quan CQĐP nào nằm trong một quốc gia một đảng lãnh đạo toàn diện hay trong quốc gia đa đảng (một chế độ dân chủ) đều có các yếu tố cấu thành trên nên, trên thế giới có hàng trăm ngàn loại CQĐP khác nhau Khi nghiên cứu về
CQĐP cần trả lời ba câu hỏi: Thứ nhất, quyền tự trị, TQĐP ở mức độ nào? Ví dụ, người dân trong cộng đồng có cơ hội tham gia vào chính quyền thông qua các cuộc bầu cử có ý nghĩa không và có quyền tiếp cận với chính quyền, công chúng để bày tỏ ý kiến của họ bằng cách nào; Thứ hai, đô thị có quyền tự chủ đến đâu và hoạt động như thế nào? Nghĩa là, có sự phân quyền của CQTW đối với địa phương không hoặc địa phương được và không quyết định những vấn đề gì, địa phương có sự phân cấp quyền lực để thực hiện các chương trình về sáng kiến mình không, có sự giám sát nghiêm ngặt hoặc hạn chế nào từ CQTW; Thứ ba, CQĐP có phải là một bộ phận quan trọng trong cuộc sống của người dân hay không? Có nghĩa là chính quyền có phải là một tổ chức có ý chí và thẩm quyền thực hiện các hoạt động có ảnh hưởng sâu sắc đến cuộc sống của người dân hay không, hay một khía cạnh nào đó của cuộc sống mà công dân không nhận thức được rằng nó tồn tại? Để trả lời cho câu hỏi trên tác giả đã phân tích 05 nhóm hệ thống CQĐP như: (1) Hệ thống phân cấp liên bang, (2) Hệ thống phân cấp, (3) Hệ thống Napoleon (Napoleonic-perfect) (4) Hệ thống một đảng lãnh đạo toàn diện, và
(5) Hệ thống hậu thuộc địa (Postcolonial) Qua phân tích tác giả kết luật hiện nay chức năng của CQĐP được TW trao quyền nhiều hơn nhưng chịu sự giám sát của TW Đặc biệt đối với các thành phố lớn và các khu vực độ thị phát triển cần có sự kiểm soát các vấn đề về nhà ở, ô nhiễm không khí … Với các cộng đồng nhỏ hơn thì việc tập trung ngày càng tăng đã ảnh hưởng tiêu cực đến phạm vi quản lý của họ, mặc dù CQTW kiểm soát có xu hướng suy yếu vì khoảng cách giữa TW với địa phương nhưng sự phát triển của truyền thông nhanh chóng rút ngắn được khoảng cách này Tương tự như vậy, các cộng đồng nhỏ hơn bị cuốn vào sự tăng trưởng và sự đô thị hóa, do đó có xu hướng không trở thành các đơn vị độc lập vì có mối quan hệ với các khu vực đô thị tổng thể Điều này dẫn đến sự phát triển của các thể chế khu vực mà ở một mức độ nào đó có thể thay thế hoặc ít nhất là bổ sung lợi ích cho CQĐP, và nó cũng có xu hướng buộc các quan chức địa phương điều chỉnh một phần lợi ích thông qua đàm phán với các quan chức từ các cấp cao hơn của chính phủ vì lợi ích chung của địa phương và quốc gia.
Tác giả Ann Bowman và Richard Kearney trong cuốn “State and Local
Government” (2011) (Nhà nước và chính quyền địa phương) đã trình bày mô hình CQĐP và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ Các tác giả lưu ý các khía cạnh cơ bản như thẩm quyền quản lý – chức năng của CQĐP (loại vụ việc nào cần phải có sự tham gia của công chúng; trường hợp nào phải công khai hóa; loại dịch vụ, hàng hóa công cộng nào thuộc độc quyền của CQTW, CQĐP hoặc thuộc dạng cả CQTW và CQĐP đều nên phối hợp cung cấp); tài chính (nguồn thu/khoản chi, yêu cầu về cân bằng ngân sách); nhân sự; cơ cấu tổ chức bộ máy; quy trình ra quyết định (trình tự, thủ tục của việc đảm bảo tính minh bạch của chính quyền,…); quy định tiêu chuẩn hàng hóa, dịch vụ công của CQĐP sẽ do CQĐP tự quy định hay phải theo chuẩn mực của CQTW,.v.v
Theo tác giả Lê Minh Thông phân tích trong cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay” (2011) thì việc đầu tiên và quan trọng nhất là phải xây dựng được khung pháp lý về tổ chức và hoạt động của CQĐP Theo đó cần thiết phải có sự đa dạng hóa các mô hình tổ chức và hoạt động củaCQĐP; đa dạng hóa cấu trúc tổ chức ở các cấp độ ĐVHCLT khác nhau, thông qua mô hình chính quyền hoàn chỉnh gắn liền với quyền tự chủ và mức độTQĐP và mô hình chính quyền không hoàn chỉnh gắn liền với việc thực hiện khả năng điều phối, phối hợp hoạt động, thực hiện các nhiệm vụ quản lý hành chính trong những phạm vi xác định Đây có thể xem như là tiền đề cho việc chấp nhận sự hình thành một loại ĐVHC mới so với các loại hình ĐVHC truyền thống đó là ĐVHC tự quản.
Cuốn sách chuyên khảo “Một số vấn đề cơ bản của hiến pháp các nước trên thế giới” của nhóm tác giả Phan Trung Lý, Nguyễn Văn Phúc, Nguyễn sĩ
Những công trình nghiên cứu về tổ chức tổ chức chính quyền địa phương tự quản
Trong tác phẩm “Municipal and other local governments” (Chính quyền địa phương và chính quyền thành phố) của hai tác giả Marguerite J Fische và DonalD.Bishop Prentice - Hall Inc New york (1950) bàn về tổ chức chính quyền tại các thành phố lớn ở Hoa Kỳ với tư cách là một dạng CQĐP Ở đó vai trò của CQĐP có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống sinh hoạt hàng ngày của người dân, bới CQĐP không chỉ là nơi cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho công dân như: y tế, giáo dục, việc làm, giao thông công cộng, …mà còn là trường học của quyền công dân - nơi người dân có cơ hội được thực tế trải nghiệm quyền làm chủ thuộc về “chúng ta” họ; là “sân khấu” cho các hoạt động công dân - người dân tham gia vào hoạt động quản lý các vấn đề của ĐP – có ý nghĩa của ĐP Bên cạnh đó, CQĐP còn được xem như là cơ sở đào tạo cho các nhà hoạt động chính trị, giúp họ tạo lập vị trí trong nền chính trị nói chung và là bệ phóng để ứng cử cho các vị trí trong CQTW và nền chính trị nói chung Ngoài ra, CQĐP cũng là “phòng thí nghiệm” cho những ứng dụng công nghệ và chính sách mới của Chính phủ và các hoạt động quản lý.
Cuốn sách “The structure op Local government - A comparative Survey of 81 countries” International Union of Authorities (1969) “Cấu trúc của chính quyền địa phương - Nghiên cứu so sánh giữa 81 quốc gia” của hai tác giả Samuel Humes và Eileen Martin đã mô tả về cấu trúc của CQĐP, các thiết chế của CQĐP bao gồm các định chế cơ bản: Hội đồng - cơ quan đại diện của chính quyền ở địa phương; Các Uỷ ban; Các ban; Người đứng đầu bộ phận hành pháp địa phương - Chủ tịch Uỷ ban; Người lao động làm việc ở CQĐP - Công chức Bên cạnh đó nhóm tác giả còn chỉ ra sự tác động của các thiết chế khác đến tổ chức và hoạt động của CQĐP như: các đảng chính trị; sự quản lý của CQTW; đại diện CQĐP và quyền hành pháp; hướng tới đại diện CQĐP trách nhiệm.
European Treaty Series – No.122 (1985) “European charter of Local self
– Government” (Hiến chương Châu âu về TQĐP) Nội dung của bản hiến chương quy định về sự thống nhất tất cả các quốc gia thành viên của Hội đồng Châu Âu coi CQĐP là một trong những nền tảng chính của chế độ dân chủ Ở đó người dân được tham gia trực tiếp vào các quyết sách của cộng đồng địa phương thông qua Hội đồng; CQĐP với trách nhiệm của mình có các hoạt động hiệu quả, thân thiện với người dân với nguyên tắc dân chủ và phân quyền Tổ chức CQĐP là sự thể hiện mối tương quan quyền lực giữa CQTW và CQĐP, quyền mà địa phương đưa ra các sáng kiến độc lập để giải quyết các vấn đề của địa phương và quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của TW vào việc giải quyết các vấn đề của địa phương khi có tranh chấp thì tòa án giải quyết Thực chất TQĐP là hình thức phân quyền hợp lý các công việc mang tính chất nhà nước TW và ĐP nhằm giải quyết thỏa đáng mối quan hệ giữa
Trong cuốn sách của tác giả I.D Sana Hev, I.V Zajceva, V.N Denisov
“Sự hình thành TQĐP ở Liên bang Nga” - M.: Mos roblox neaun fond,
(1999) Nội dung cuốn sách tập trung vào phân tích những đặc điểm của sự cải cách chế độ TQĐP Sự hình thành chế độ TQĐP ở Xanh Petecbua 1995-
1998 Quyền hạn của các cơ quan TQĐP trong các lĩnh vực xã hội Những nguyên tắc chủ yếu hình thành giá trị nội dung và dịch vụ của quỹ nhà ở thuộc sở hữu của chủ cho thuê Quyền thị chính ở Nga và các nước.
Trong cuốn sách “Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” (2003) của S Chiavo - Campo và P.S.A Suradam, nhóm tác giả cũng dành một chương để bàn về cơ cấu tổ chức của CQĐP. Trong đó, nhấn mạnh điểm then chốt là các định hướng cải thiện cách thức tổ chức CQĐP và nhóm tác giả cho rằng mỗi nước đều có cách thức tổ chức, phân chia quyền lực, nguồn lực và cơ cấu tổ chức khác nhau tùy thuộc vào hình thức nhà nước liên bang hay đơn nhất Thẩm quyền của CQĐP có thể do trung ương quy định hoặc CQĐP có thể thực thi những quyền được quy định trong luật hoặc có thể không được ghi nhận trong luật.
Bài viết của tác giả Peter Watt “Principles and theories of local government” (Nguyên tắc và lý thuyết của CQĐP) (2006), bài viết cho rằng tổ chức CQĐP phải được xem trong bối cảnh vai trò tổng thể của Chính phủ. Chính phủ ban hành ra luật và trật tự, quyền hạn cho phép thị trường hoạt động Bất kỳ chính phủ nào có quyền kiểm soát luật, trật tự đó thì đều có quyền phân phối lại tài nguyên theo mong muốn của mình, nhất là trong một chính phủ dân chủ Các chính phủ cũng mở rộng vai trò của họ bằng cách hành động để sửa lỗi thị trường và can thiệp vào thị trường để nâng cao giá trị hàng hóa Trong khi đó CQĐP có thể tham gia vào phân phối và cung ứng hàng hóa công cộng địa phương phù hợp với thị hiếu người dân địa phương. Ngoài ra bài viết cũng đưa ra một số lập luận cho rằng tổ chức CQĐP phải được quy định quyền hạn đầy đủ để thực hiện cung cấp hàng hóa công như quyền thu thuế địa phương để bảo đảm trách nhiệm chi tiêu thay vì phải dựa vào CQTW Do vậy, CQTW cần trao quyền tự chủ cho địa phương nhiều hơn. Tác giả Nguyễn Kim Thoa và Nguyễn Sĩ Đại “Tổ chức CQĐP Cộng hòa
Liên bang Đức” (2006), nội dung cuốn sách: thứ nhất, khái quát về tổ chức, hoạt động bộ máy nhà nước của Cộng hòa Liên bang Đức, thứ hai: cơ sở pháp luật của CQĐP và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
CQĐP, lịch sử hình thành địa phương, quyền TQĐP như: hoạt động gần dân – một trong những lý do cơ bản để hình thành mô hình tự quản tại địa phương; sự bảo đảm về mặt pháp luật đối với quyền tự quản tại địa phương; phạm vi quyền tự quản theo hiến pháp và sự bảo vệ quyền tự quản của cơ quan lập pháp Đặc biệt, nhóm tác giả cũng dành một chương để bàn về xu hướng cải cách lãnh thổ địa phương, về tổ chức, hoạt động của CQĐP và xu hướng đổi mới mô hình CQĐP, tương lai của hoạt động tự quản hành chính của địa phương.
Bài viết “Tự quản địa phương: vấn đề nhận thức và vận dụng ở nước ta hiện nay” của tác giả Bùi Xuân Đức (2007), bài viết khẳng định TQĐP là một kiểu tổ chức chính quyền ở những loại ĐVHC nhất định Theo đó ĐVHC nay là một hệ thống những thiết chế đại diện của dân, do nhân dân bầu và chịu trách nhiệm trước nhân dân, được trao quyền lực công cộng, quyết định những công việc xuất phát từ lợi ích cộng đồng trên cơ sở pháp luật, chịu trách nhiệm trước pháp luật, nhưng không phải cơ quan quyền lực nhà nước, không nằm trong bộ máy nhà nước Thực chất đây là cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước bằng hình thức phi nhà nước, điều này được tác giả minh chứng bằng các mô hình CQĐPTQ của một số quốc gia trên thế giới và TQĐP ở Việt Nam trong lịch sử Đồng thời tác giả cho rằng xu hướng chung của sự phát triển về quản trị địa phương hiện nay là tổ chức CQĐP theo mô hình TQĐP Từ đó tác giả đã đề xuất mô hình tổ chức CQĐPTQ cho Việt Nam.
Bài viết Nguyễn Thị Thiện Trí “Những luận điểm cho việc tiếp nhận, áp dụng mô hình TQĐP ở Việt Nam” (2014), nội dung tác giả giới thiệu về
TQĐP và từ đó tập trung phân tích và đưa ra 04 luận giải cho việc cần thiết áp dụng chế độ TQĐP ở Việt Nam hiện nay như: tính phố biến của chế độ TQĐP xu hướng chung của các mô hình tổ chức CQĐP của các nước trên thế giới; nay không còn phù hợp với sự vận động và phát triển của xã hội; những lập luận về sự kết nối giữa truyền thống và hiện đại về tự quản làng xã thời phong kiến ở Việt Nam mặc dù có bất cập nhưng có giá trị nhất định cho tổ chức CQĐPTQ ở Việt Nam hiện nay.
Bài viết của tác giả Nguyễn Văn Cương “Kinh nghiệm về TQĐP của một số nước và việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản trị địa phương đối với Việt Nam” (2014) nội dung bài viết này bàn về CQĐP và tự trị địa phương, khái niệm và bản chất của TQĐP, những nội dung cơ bản trong khung pháp lý bảo đảm tính tự quản của CQĐP và một số gợi ý đối với việc tổ chức CQĐP ở Việt Nam.
Bài viết “Vai trò của CQĐPTQ trong nền dân chủ của Đan Mạch” của tác giả Lưu Kiếm Thanh (2015) tác giả đi phân tích và khẳng định CQĐPTQ là một bộ phận không thể tách rời của hệ thống dân chủ của Đan Mạch như: CQĐPTQ độc lập giải quyết những vấn đề có tính địa phương, quyền hoạt động chính trị không bị hạn chế; CQĐPTQ là cấp gần dân nhất với công dân có chức nhiệm vụ giải quyết các vấn đề nảy sinh trong đời sống của người dân khi người dân cần đồng thời công dân có quyền tham gia vào bầu cử địa phương, thảo luận những vấn đề của địa phương; CQĐPTQ ngày càng được phân cấp ở cấp độ cao và các cơ quan tự quản địa phương cũng nỗ lực tạo lập cơ cấu quản lý hiệu quả hướng tới sự thỏa mãn những nhu cầu của công dân. Bài viết của Mai Văn Thắng, “Tự quản địa phương ở Liên bang Nga”
(2016), trong bài này tác giả nghiên cứu về bản chất TQĐP không chỉ là một thiết chế hiến định, mà còn là nền tảng cơ bản của chế độ hiến định, với cách thức tổ chức theo mô hình này người dân có quyền trong việc tự quyết định hay tự giải quyết các vấn đề của địa phương và hình thức thực hiện quyền làm chủ của người dân trong thể chế dân chủ, thiết chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của người dân địa phương trong giải quyết các vấn đề có ý nghĩa địa phương.
Do vậy, CQĐP Nga vừa là thiết chế quyền lực công cộng, vừa là cấp CQĐP quyền lực nhà nước, được bảo đảm bằng quyền lực nhà nước, TQĐP được tổ chức ở các đơn vị TQĐP và các đơn vị tự quản này không đồng nghĩa với phạm vi phân chia hành chính của quốc gia có nghĩa là đơn vị tự quản chủ yếu tuân theo các đặc điểm về địa lý, bối cảnh kinh tế, xã hội, truyền thống, lịch sử chứ không nhất thiết phải tương đương với sự phân chia hành chính quốc gia. Đồng thời, tác giả cũng chỉ ra các hình thức tổ chức CQĐPTQ được thiết lập các đơn vị tự quản theo 07 loại hình như: xã ở nông thôn; Thành thị (thị trấn, thị xã); Huyện tự quản, khu nội thị (thành phố, thị xã, thị trấn không bao gồm dân cư ngoại ô của thành phố, thị trấn, thị xã); Lãnh thổ nội thành thuộc thành phố trực thuộc Liên bang đây là đơn vị tự quản nằm trong địa phận của các thành phố trực thuộc Liên bang; Khu nội thị có phân chia đơn vị hành chính; Đơn vị tự quản quận nội thành là đơn vị tự quản nằm trong đơn vị tự quản khác Các hình thức thực hiện quyền tự quản địa phương trên cơ sở hiến định hình thức thực hiện TQĐP được chia làm hai nhóm cơ bản là: người dân trực tiếp như trưng cầu dân ý, bầu cử các đơn vị tự quản, bỏ phiếu bãi miễn đại biểu của các cơ quan dân cử, bỏ phiếu thay đổi địa giới hành chính hay chuyển đổi loại hình đơn vị tự quản… nghe giải trình của nhà chức trách và nhóm thứ hai là thông qua cơ quan và các nhà chức trách của CQĐPTQ. Thẩm quyền TQĐP phân tích kỹ về việc phân chia quyền giữa TW với địa phương bên cạnh đó còn chỉ ra sự phân quyền giữa nhà nước và xã hội dân sự, mối quan hệ giữa nhà nước và cá nhân trong xã hội dân chủ Đó là vấn đề có ý nghĩa địa phương như: phê duyệt, quyết định, thực hiện ngân sách, thuế phí và cung ứng dịch vụ công; xây dựng và tổ chức công việc, thẩm quyền của các cơ quan cũng như của các nhà chức trách thuộc CQĐPTQ Cơ chế phân quyền giữa tự quản địa phương với chính quyền nhà nước các cấp, cơ chế thanh kiểm tra, giám sát từ phía chính quyền nhà nước đối với CQĐPTQ.Trần Thị Minh Châu, Đề tài khoa học cấp Bộ “Cơ sở khoa học áp dụng trung vào việc đưa ra cơ sở lý luận tổ chức chính quyền tự quản ở xã như: một số khái niệm, đặc điểm vai trò tự quản của chính quyền xã; sự cần thiết áp dụng mô hình tự quản của chính quyền xã; sự khác biệt giữa chính quyền tự quản và tự quản cộng đồng và đưa ra mô hình tự quản chính quyền xã Nhóm tác giả cũng đi tìm hiểu, phân tích và đánh giá thực tiễn các quy định về mô hình tự quản chính quyền xã ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay từ đó nhóm tác giả đưa ra các quan điểm, định hướng áp dụng mô hình tự quản chính quyền xã và đề xuất áp dụng mô hình tự quản ở chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay.
Ban tổ chức Trung ương, tài liệu nghiên cứu về chủ đề “Quản trị Địa phương tại Nhật Bản”, 10/13/2017 Nội dung của chuyên đề nghiên cứu về hệ thống hóa CQĐP Nhật Bản như: tiêu chí trở thành một thành phố hoặc thị trấn (Luật tổ chức CQĐP); những nguyên tắc phân công chức năng, nhiệm vụ; quy mô tài chính của CQĐP Cải cách về phân cấp CQĐP hiện nay của Nhật Bản; Vấn đề về tổ chức bộ máy CQĐP, bầu cử, cải cách cán bộ, công chức địa phương và việc duy trì đạo đức công chức.
Những nghiên cứu về phân quyền, phân cấp – cơ sở để tổ chức chính quyền địa phương tự quản
Trong tác phẩm, “Phân cấp quản lý hành chính – chiến lược cho các nước phát triển” (2002) nhóm tác giả J.M Cohen và S.B Peterson, đã phân tích bối cảnh, nhu cầu và xu hướng phân cấp quản lý hành chính của một số nước trên thế giới; những vấn đề về mối quan hệ giữa CCHC, phân quyền, phân cấp quản lý hành chính với sự phát triển kinh tế - xã hội Bắt đầu từ vấn đề mang tính khái quát là lý luận đến thực tiễn các nước về tổ chức CQĐP bảo đảm cơ chế phân quyền, phân cấp quản lý hành chính; cách thức thiết lập thẩm quyền và các ranh giới chức năng cho các ĐP một cách rõ ràng; chuyển giao các quyền nhất định về lập kế hoạch, ra quyết định và quản lý các nhiệm vụ cho CQĐP; ủy quyền cho phép các ĐP đó sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức riêng của họ; thiết lập các quy tắc về quan hệ hoạt động tương tác của các ĐP với nhau trong hệ thống tổ chức CQĐP; về tài chính cho phép các ĐP tạo thu nhập từ các nguồn đặc biệt đã được hoạch định như: thuế tài sản, mức ấn định về thuế sản xuất nông nghiệp và thương nghiệp, phí cấp phép, các khoản thu về tiện ích công cộng (điện nước ) hoặc từ các khoản được các bộ ở TW cấp, các khoản vay và cho phép các ĐP đó thành lập, quản lý các hệ thống riêng của họ về ngân sách, kế toán và đáng giá Từ đó chỉ ra ưu điểm và nhược điểm của việc phân quyền, phân cấp trong quản lý hành chính để các nước đang phát triển có thể tham khảo trong quá trình cải cách nhà nước, xây dựng nền hành chính hiện đại Mặc dù những nội dung phân tích trên không đề cập đến tổ chức CQĐPTQ nhưng bàn về ưu và nhược điểm khi phân cấp, phân quyền quản lý hành chính, việc trao nhiều hơn quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm cho ĐP, là cơ sở nghiên cứu ứng dụng cho việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam.
Trong cuốn “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn”, Võ KimSơn (2004) đã chỉ ra các vấn đề có tính nguyên tắc về tổ chức quyền lực (tập quyền, phân quyền, tản quyền, phân cấp và phân công quyền lực giữa TW và địa phương); những nguyên lý về tính hiệu quả trong hoạt động của chính quyền giữa trung ương và địa phương.v.v Đặc biệt, tác giả phân tích sâu về mặt lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý giữa các cấp về: nhân sự (cán bộ,công chức) và tài chính Có thể nói những nghiên cứu này cũng chính là một trong những tiền đề cho việc thực hiện quyền tự quản cho địa phương Tuy nhiên, trong cuốn sách này tác giả chưa đề cập đến thẩm quyền tự quản địa phương và cơ chế kiểm tra giám sát giữa trung ương với CQĐP.
Cuốn sách báo cáo về “Phân cấp ở Đông Á để CQĐP phát huy tác dụng” của Ngân hàng Thế giới (2005) Nội dung chính của cuốn sách bàn về việc thực hiện phi tập trung hóa/ phân quyền ở 06 nước Đông Á: Trung Quốc, Campuchia, Indonesia, Philipines, Thái Lan và Việt Nam, nơi mà hoạt động phân quyền đã trở thành một vấn đề quan trọng… trong đó đã tổng kết những kết quả đạt được trong quá trình phi tập trung hóa của các nước Đông Á và về những cuộc cải cách tiêu biểu đang được tiến hành như: bối cảnh các nước thực thực hiện phi tập trung hóa; Quy tắc của trò chơi liên chính quyền tại Đông Á: khuôn khổ pháp lý và quá trình phân cấp chính quyền; Những bảo đảm tính bền vững tài khóa, sự chênh lệch tài chính; Về chi tiêu công ở cấp trực tiếp tiến hành chi và hướng tới sự quản lý hiệu quả của CQĐP, nguồn tự thu của CQĐP từ đó CQĐP có các chính sách và sự quản lý hợp lý; Về quản lý nguồn nhân lực trong bối cảnh phân cấp; Phân cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng cơ bản; Phân cấp quản trị xuống địa phương trong đó xem xét việc phân cấp có gắn với trách nhiệm của địa phương Cuốn sách cũng dành một dung lượng nhất định để bàn về vấn đề cụ thể thực tiễn việc phân cấp của ngành y tế của Indonesia, Philippin, Việt Nam từ đó chỉ ra mặt ưu điểm, hạn chế và rút ra một số kinh nghiệm phân cấp cho các nước Đông Á Mặc dù trong cuốn sách nay không đề cấp đến vấn đề CQĐPTQ tuy nhiên khi bàn về vấn đề phi tập chung hóa/ phân quyền, phân cấp ở các nước Đông Á cũng là cơ sở các nhà nghiên cứu về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam hiện nay. Trong tác phẩm của các tác giả Jean - Luc Boeuf và Manuela Magnan
“Les collectivites territoriales et decentralization” (2008) dịch là (Các đơn vị hành chính lãnh thổ và sự phần quyền), đã bàn về việc phân quyền của các ĐVHCLT sau khi Chính phủ Pháp ban hành các luật phân cấp năm 2003, 2004 và 2007 bao gồm cả lãnh thổ hải ngoại Nhóm tác giả đã phân tích tổng quan về phương thức hoạt động của CQĐP như: cộng đồng, phân cấp; quan hệ củaCQĐP và khu vực với Châu Âu; Tài chính cộng đồng (phân cấp, liên minh, cân bằng, tự chủ tài chính); sự kiểm soát cộng đồng và sự khác biệt cơ bản ở mỗi địa phương Những phân tích ở trên là tiền đề cho thực hiện tự quản CQĐP của
Pháp. Trong hai cuốn sách tham khảo về “Phân cấp quản lý nhà nước” và
“Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam thực tiễn và những triển vọng”
(2011), của nhóm tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí Nội dung chính của 02 cuốn sách nhóm tác giả bàn về lý luận về phân cấp quản lý nhà nước như: nhận thức luận về tập quyền, tản quyền, phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước; … những đặc trưng của phân cấp trong hoạt động quản lý nhà nước; các mô hình CQĐP và sự phân chia chức năng, nhiệm vụ giữa TW với địa phương Đặc biệt, nhóm tác giả đề cập đến phân cấp và vấn đề tự quản ở địa phương trong đó phân tích để xác định rõ phạm vi quyền hạn của CQTW với CQĐP; phạm vi tác động của CQTW tới CQĐP Nhấn mạnh bộ máy hành chính nhà nước cần có sự phân cấp để xác định khung, giới hạn quản lý của từng cấp và tác động quản lý của bộ máy nước để từ đó mỗi cấp hành chính, mỗi cơ quan trong hệ thống bộ máy hành chính có thể giải quyết trọn vẹn những vấn đề nhất định, đơn giản hóa các thủ tục tránh phiền hà cho người dân và tổ chức Nhóm tác giả khẳng định phân cấp trong quản lý nhà nước có liên quan với TQĐP và chỉ có tự quản mới giải quyết được triệt để vấn đề phân cấp.
Cuốn sách của tác giả Trần Thị Diệu Oanh “Về tác động của phân cấp quản lý đến địa vị pháp lý của CQĐP trong đổi mới tổ chức hoạt động bộ máy nhà nước” (2013) trong cuốn sách này tác giả đã khái quát hóa những vấn đề cơ bản về phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP trong đó tác giả có đề cập đến các hình thức tổ chức hành chính – lãnh thổ như: mô hình tập quyền, mô hình phân quyền và mô hình TQĐP đây có thể nói là một mô dọc trong bất kỳ nhà nước pháp quyền nào với mô hình này ưu điểm lớn nhất là: làm giảm bớt khối lượng công việc của bộ máy nhà nước nói chung và CQTW nói riêng để CQTW tập trung vào các công việc quốc gia mang tầm chiến lược, quan trọng; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân địa phương; khuyến khích nhân dân tham gia vào công việc của Nhà nước và của địa phương Bên cạnh đó tác giả cũng cho rằng một số vấn đề như quốc phòng, an ninh quốc gia, ngoại giao, hoạch định phát triển kinh tế - xã hội, chương trình đào tạo đội ngũ công chức hành chính là những lĩnh vực không thể phân chia Từ những khái quát hóa này tác giả có đưa ra các dạng thức cơ bản về mô hình TQĐP gồm ba mô hình như sau:
Thứ nhất, mô hình Ănglô – Xắcxông, đặc điểm nhận diện của mô hình:
(i)là tính độc lập của hệ thống CQĐP, có nghĩa là trung ương không phải là cơ quan quản lý cấp trên của địa phương và không điều khiển địa phương. Các cấp CQĐP cũng độc lập với nhau, không có sự trực thuộc mà chỉ tuân theo quy định của luật; (ii) tính toàn năng của hội đồng có nghĩa là hội đồng địa phương do cử tri bầu có chức năng ban hành ra các quyết sách để quản lý địa phương đồng thời thành lập ra cơ quan thực hiện các quyết sách đó.
Thứ hai, mô hình lục địa (mô hình Pháp), đặc điểm nhận diện của mô hình:(i) có đại diện của CQTW ở các cấp của CQĐP; (ii) các cấp CQĐP đều bị song trùng giám sát CQĐP ở mô hình này có ít chức năng hơn so với mô hình thứ nhất.
Thứ ba, mô hình hỗn hợp ở mô hình này có cả các yếu tố của mô hình thứ nhất và mô hình thứ hai và người ta gọi mô hình xã hội – nhà nước hỗn hợp mô hình này không có cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên giám sát cấp dưới; chính quyền liên bang dựa vào chính quyền bang, chính quyền bang dựa vào CQĐP trong việc quản lý cung cấp các dịch vụ cho dân Hệ thống quyền lực được phân theo nguyên tắc: phân định rõ trách nhiệm của từng cấp và khi phân nhiệm vụ thì cũng được phân cấp ngân sách hoặc có nguồn thu bảo đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ của mình.
Bài viết của tác giả Phạm Hồng Thái về “Tư tưởng phân quyền trong
Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 – Khía cạnh lý luận – pháp lý” (2016) đã khẳng định Hiến pháp năm 2013 chưa sử dụng thuật ngữ phân quyền, tuy nhiên tư tưởng phân quyền giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước thông qua việc quy định về địa vị chính trị, pháp lý cụ thể như: Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp; Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp; Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp; Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Cách quy định này là cơ sở nền móng tạo nên cơ chế “phân quyền” theo chiều ngang thông qua việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan kể trên và một số cơ quan độc lập khác với các hoạt động tương đối độc lập, nhằm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Qua đó có thể nhận thấy Hiến pháp đã thể hiện tư tưởng, cơ sở cho việc phân quyền, phân cấp giữa TW và ĐP ở Việt Nam và điều này được thể chế hóa trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, cơ chế phân quyền thể hiện thông qua mối quan hệ giữa quyền lực chung quốc gia với CQĐP - đại diện cho một cộng đồng lãnh thổ ĐP, mối quan hệ giữa cộng đồng lãnh thổ quốc gia với cộng đồng lãnh thổ các ĐVHC thuộc quốc gia Quan hệ này được xác lập bằng văn bản pháp luật do Quốc hội (cơ qua thực thi quyền hành pháp) ban hành - là sự thể hiện quyền lực nhân dân, chủ quyền nhân dân trong mối tương quan với quyền lực của các cộng đồng lãnh thổ Từ phân tích trên tác giả cho rằng phân quyền là căn cứ để hình thành chế độ TQĐP, và cũng là để nâng cao trách nhiệm củaCQĐP với nhân dân ĐP về những vấn đề được phân quyền Tuy nhiên, tác giả nhấn mạnh khi phân quyền cần xác định rõ cơ quan nhà nước ở TW, ĐP có phân quyền, phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới trong hệ thống CQĐP thì việc phân quyền, phân cấp ấy phải được thực hiện một cách liên tục, thường xuyên hoặc khi phân quyền, phân cấp một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình cũng cần phải căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của từng ĐP Và điều này phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân quyền, phân cấp cho CQĐP hay cơ quan nhà nước cấp dưới để gắn với trách nhiệm của cơ quan phân cấp, phân quyền với cơ quan được phân cấp, phân quyền.
Cuốn sách chuyên khảo “Phân cấp quản lý nhân sự HCNN ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Hoàng Mai (2016) bàn về một vấn đề cụ thể là cơ sở khoa học của phân cấp quản lý nhân sự HCNN dựa trên lý thuyết về phân cấp và phân cấp quản lý HCNN, tác giả làm rõ nội dung phân cấp quản lý nhân sự HCNN, thực trạng phân cấp quản lý nhân sự HCNN ở Việt Nam Trong đó tác giả đặc biệt nhất mạnh đế thực trạng phân cấp quản lý nhân sự HCNN ở Việt Nam giai đoạn từ 1998 đến nay, từ đó tác giả đưa ra các nhóm giải pháp lớn cho việc đẩy mạnh phân cấp quản lý nhân sự ở Việt Nam trong thời gian tới.
Bài viết về “Phân quyền, phân cấp trong quản lý giữa cơ quan nhà nước ở
TW với CQĐP” (2018) của tác giả Lương Thanh Cường, nội dung của bài viết phân tích từ nhận thức chung về phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước:(i) phân quyền xác định rõ trong giới hạn quản lý nhà nước – phân quyền theo chiều dọc, không phải phân quyền theo chiều ngang giữa các nhánh quyền lực.Phân quyền ở đây được hiểu là cách thức trao quyền ra quyết định cho các cấp trong hệ thống cơ cấu thứ bậc của tổ chức và điều này phải được quy định trong văn bản luật; (ii) phân cấp quản lý HCNN là việc phân giao rõ các công việc quản lý HCNN cho các cấp ĐVHC, các tổ chức có tư cách pháp nhân có thẩm quyền với những nguồn lực nhất định Phân cấp giữa các cấp cơ quan CQĐP phân cấp chính là trao thẩm quyền quyết định cái gì, phạm vi và mức độ khác nhau tùy thuộc vào bối cảnh và hoạt động quản lý, mức độ biểu hiện của CQĐP khác nhau Từ đó tác giả khái quát về thực tiễn phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước giữa cơ quan nhà nước ở TW với ĐP của Việt Nam và đưa ra những nhận xét về điểm được, chưa được và nguyên nhân của nhược điểm trong việc phân quyền, phân cấp hiện nay cơ sở cho đưa ra hướng để tiếp tục đẩy mạnh phân quyền, phân cấp cơ quan nhà nước ở TW với ĐP.
Bài viết Lê Cẩm Hà “Chính quyền đô thị ở Việt Nam – từ góc nhìn thực tiễn quản lý” (2020), Tạp chí Quản lý nhà nước số 5/2020, tác giả đã đề cập đến xây dựng chính quyền đô thị trên cở sở các hoạt động quản lý trên địa bàn lãnh thổ có tính đặc thù địa phương, thực tiễn phát triển đô thị cho phép thí điểm tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam từ đó tác giả khẳng định việc xây dựng chính quyền đô thị có tính đặc thù là phù hợp cả về lý luận và thực tiễn.
Đánh giá về kết quả các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
1.4 1 Những kết quả đạt được
Thứ nhất, các kết quả nghiên cứu về chính quyền địa phương
- Các công trình nghiên cứu CQĐP chủ yếu tiếp cận từ góc nhìn luật học, đã khái quát quá trình hình thành và phát triển của CQĐP ở Việt Nam từ
1945 tới nay thông qua việc phân tích các quy định của Hiến pháp, các văn bản quy phạm pháp luật về HĐND và UBND
- Chỉ ra những hạn chế của pháp luật về CQĐP qua các giai đoạn như: chậm được đổi mới, việc quy định về tổ chức CQĐP chưa tính đến một cách đầy đủ đặc thù đời sống đô thị, nông thôn, hải đảo, nên quy định về cấp CQĐP, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền còn khá chung, giống nhau.
- Thực tiễn về các ĐVHC luôn có những thay đổi, khi thì nhập, khi thì lượng, hiệu quả hoạt động của CQĐP chưa đáp ứng được yêu cầu trong cung cấp dịch các dịch vụ công.
- Về hình thức tổ chức, cấp CQĐP cũng có hai luồng quan điểm khác nhau, số đông ý kiến cho rằng đối với thành phố trực thuộc trung ương chỉ nên có một cấp chính quyền – chính quyền thành phố (có HĐND và UBND), còn ở quận, huyện, phường không tổ chức HĐND), ở ngoại thành chính quyền xã có HĐND và UBND, số ít cho rằng, ở đâu có chính quyền, ở đó phải thành lập hai thiết chế cơ quan là HĐND – cơ quan đại diện của dân để ra các quyết định và UBND – cơ quan chấp hành.
Thứ hai, các công trình nghiên cứu về địa phương tự quản, chính quyền địa phương tự quản
-Nhiều nhà khoa học ở trong nước đã đưa ra ý tưởng cần phải tổ chức chính quyền địa phương tự quản, tự chịu trách nhiệm trước nhân dân, pháp luật;
- Những công trình của các nhà khoa học ở trong nước nghiên cứu về CQĐP tự quản chủ yếu là nghiên cứu về CQĐP tự quản ở nước ngoài, chủ yếu cung cấp các thông tin, và trên cơ sở đó đưa ra những khuyến nghị về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam.
- Các nhà khoa học nước ngoài có nhiều nghiên cứu về địa phương tự quản, và CQĐP tự quản, đã chỉ ra những đặc điểm, nguyên tắc, cơ sở tổ chức CQĐP tự quản và cung cấp thông tin khá toàn diện về địa phương tự quản và CQĐP tự quản ở nhiều quốc gia trên thế giới, nhưng chưa có nhà khoa học nào trên thế giới bàn luận về tổ chức chính quyền địa phương tự quản ở Việt Nam.
Thứ ba, về phân quyền, phân cấp – cơ sở để tổ chức chính quyền địa phương tự quản.
Những nghiên cứu về phân quyền, phân cấp chủ yếu do các nhà luật học thực hiện, đã phân biệt về phân quyền, phân cấp, ủy quyền (phi tập trung) cả về mặt lý luận, đều khẳng định phân quyền có phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc, phân quyền là đặc trưng/ nguyên tắc của nhà nước pháp quyền; phân quyền thể hiện quá trình phát triển của dân chủ - xã hội, phân quyền là cơ sở để kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp, giữa CQTW và CQĐP Các nhà khoa học hành chính, bên cạnh việc nghiên cứu về lý thuyết phân quyền, còn quan tâm đến thực tiễn phân quyền, phân cấp trong QLNN trên một số lĩnh vực, đều quan niệm phân quyền, phân cấp là cơ sở để tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Đồng thời đều khẳng định cần phải phân cấp, phân quyền mạnh và chỉ ra những hạn chế trong phân cấp, phân quyền hiện nay ở nước ta.
1.4.2 Những vấn đề chưa được nghiên cứu, giải quyết
Kết quả nghiên cứu của các công trình trên đây đã gợi mở, cung cấp thông tin, phương pháp nghiên cứu, cách tiếp cận vấn đề giúp cho nghiên cứu sinh giải quyết nhiều nội dung của Luận án Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách chuyên biệt, có hệ thống về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam cụ thể như sau:
Chưa có công trình nào tập trung làm rõ: khái niệm, đặc điểm, bản chất, nguyên tắc, nội dung và những điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản;
Vấn đề về thực trạng phân quyền, phân cấp giữa CQTW với CQĐP đối với các ngành, lĩnh vực theo hướng tổ chức CQĐP tự quản ở Việt Nam;
Các nghiên cứu về CQĐP, về sự tự quản của CQĐP thường được nhìn nhận từ góc độ của khoa học luật, phân tích các quy định của pháp luật để xem xét các vấn đề, ít có các nghiên cứu nhìn nhận vấn đề từ góc nhìn của khoa học hành chính công.
Chưa có công trình nào nghiên cứu một các toàn diện, có hệ thống về phân quyền, phân cấp giữa TW và ĐP trên tất cả các ngành, lĩnh vực của QLNN.
Chưa có công trình chuyên sâu ở cấp độ tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công về tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam cả về lý luận và thực tiễn.
1.4.3 Những kết quả có thể kế thừa
Nhìn một cách tổng quát sau khi nghiên cứu tổng quan các công trình có thể thu được một số kết quả như sau:
Về phương diện lý thuyết:
Những vấn đề lý thuyết về ĐP tổ chức CQĐP như: khái niệm, lịch sử về quá trình hình thành và phát triển của ĐP và CQĐP; đặc điểm, đặc trưng cơ bản việc phân chia các ĐVHCLT và CQĐP;
Cách thức tổ chức CQĐP có sự đa dạng, đặc biệt các nghiên cứu đều có sự phân biệt chính quyền đô thị, nông thôn; tổ chức chính quyền hai cấp ở đô thị, ba cấp ở nông thôn; các quan điểm tổ chức CQĐP nói chung, trong một chừng mực nhất định đều đề cập đến phân công, phân cấp quyền lực nhà nước theo chiều ngang và theo chiều dọc giữa TW với ĐP, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh ở bình diện chung;
Về thẩm quyền tổ chức CQĐP như: việc phân quyền, phân cấp, ủy quyền giữa TW với ĐP, giữa các cấp CQĐP, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP;
Xu hướng về quản trị địa phương hiện nay là việc đa dạng hóa các loại hình tổ chức CQĐP đặc biệt là đối với nhà nước dân chủ thì tổ chức CQĐP theo hướng tự quản là một trong các lựa chọn tối ưu.
Về phương diện thực tiễn:
Sự đa dạng về cách thức tổ chức và hoạt động của CQĐP của một số quốc gia trên thế giới;
Những quan điểm và luận điểm để có thể ứng dụng cách thức tổ chứcCQĐP tự quản vào tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam;
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN
Tổ chức chính quyền địa phương
Để đưa ra khái niệm tổ chức chính quyền địa phương, trước hết cần thống nhất quan điểm về “địa phương” Thuật ngữ “địa phương” là một danh từ chỉ một phạm trù không gian lãnh thổ gắn với những đặc điểm về địa lý, đất đai, con người, phong tục tập quán, hay những đặc điểm về kinh tế Địa phương cũng có nghĩa là (i) một vùng lãnh thổ hay vùng kinh tế nào đó của một quốc gia; (ii) một quốc gia do có những bản sắc dân tộc riêng; (iii) nhiều quốc gia có những đặc điểm giống nhau cũng tạo ra một địa phương đa quốc gia như: các nước Châu Âu đã liên kết nhau lại tạo thành khối liên minh các nước Châu Âu; các nước châu Á cũng có các khối liên kết lại với nhau như: khối các nước ASEAN, khu vực mậu dịch tự do ASEAN và Bắc Á, khu vực mậu dịch tự do ASEAN - Trung Quốc, v.v… Đây là những "địa phương" có tính chất đặc biệt không chỉ về quy mô dân số, địa lý, nhiều phong tục tập quán riêng mà còn có sự liên kết để tạo ra lợi ích cho sự phát triển của xã hội. Như vậy, khái niệm địa phương hiểu theo nghĩa thông thường nhiều khi không có ranh giới, quy mô lãnh thổ, dù địa phương theo nguyên nghĩa của nó là một vùng lãnh thổ gắn với bản sắc địa lý, dân cư, phong tục tập quán đã tạo ra địa phương Nên danh từ "địa phương" theo ý nghĩa chung nhất không gắn liền với một cơ cấu hành chính, chính trị cụ thể Nó được hình thành bởi những quy ước mang đặc trưng của cộng đồng xã hội Khi chúng ta nói: kinh tế địa phương, phong tục tập quán địa phương, văn hoá, tôn giáo địa phương là nói trong khái niệm chung Hay nói khác đi, sự hình thành phong tục, tính cách địa phương hay địa phương không phải do tác động của quyền lực nhà nước [71].
Tuy nhiên, sự hình thành và phát triển một thực thể địa phương lại là một quá trình lịch sử gắn liền với sự mở rộng cả về quy mô dân số, hoạt động kinh tế - xã hội của các địa phương và chỉ đến mức độ nhất định nào đó của sự phát triển mới trở thành địa phương Nếu như giai đoạn đầu của sự hình thành các cụm dân cư mang tính chất địa phương với quy mô dân số không lớn, quy mô sản xuất hàng hoá nhỏ, chủng loại không phong phú, thì càng ngày quy mô của các nhóm trên càng gia tăng và dần dần chuyển thành các trung tâm kinh tế - xã hội của khu vực Mức độ gia tăng của hoạt động kinh tế - xã hội địa phương đòi hỏi nhiều hoạt động khác tiếp theo và tạo ra một xã hội thực sự. Điều này đòi hỏi phải có sự quản lý chung của cộng đồng dân cư đó để tạo ra một trật tự xã hội nhất định Đây cũng chính là nguồn gốc của sự phát triển hoạt động quản lý địa phương, ĐVHCLT, CQĐP sau này Do vậy, địa phương hiểu là một phạm trù không gian lãnh thổ gắn liền với lịch sử hình thành, đặc điểm về dân cư, phong tục, tập quán, văn hóa, xã hội của cộng đồng dân cư nhất định, được hình thành một cách tự nhiên từ cộng đồng dân cư cư ngụ bền vững, họ gắn bó chặt chẽ với nhau nên thường có tính tự trị, tự quản của cộng đồng - ĐVHCLT tự nhiên Bên cạnh đó có địa phương được hình thành trên lãnh thổ hành chính nhân tạo do nhu cầu quản lý của nhà nước Nhà nước có thể chia tách, sáp nhập, giải thể các ĐVHC theo yêu cầu quản lý của nhà nước Những địa phương này thường là các quận, thành phố,
… Đặc trưng quản lý địa phương ở ĐVHCLT nhân tạo mang tính chất hành chính, pháp lý chặt chẽ hơn so với ĐVHCLT chính tự nhiên.
Theo từ điển Luật học, cho rằng địa phương là vùng, khu vực trong quan hệ với trung ương, với cả nước Địa phương là một phần lãnh thổ của quốc gia Địa phương chia thành nhiều cấp khác nhau Địa phương có thể là tỉnh,thành phố trực thuộc trung ương; có thể là huyện, thị xã, quận, thành phố thuộc tỉnh; có thể là xã, phường, thị trấn [119, tr.244]
Do đó có thể hiểu: Địa phương là một một phạm trù chỉ không gian, lãnh thổ gắn liền với những đặc điểm về địa lý, đất đai, con người, phong tục tập quán, những đặc điểm về kinh tế, xã hội của một cộng đồng dân cư nhất định làm cơ sở để xác định các đơn vị hành chính lãnh thổ của một quốc gia.
Bộ máy nhà nước, về nguyên tắc được tạo bởi các thiết chế nhà nước ở
TW và ĐP, nhưng CQĐP – tổ chức CQĐP ở các quốc gia có địa vị pháp lý khác nhau, tùy theo truyền thống lịch sử, quá trình hình thành các ĐVHC, cách quản trị, quản lý quốc gia, nên không có một mô hình chung về tổ chức CQĐP cho mọi quốc gia.
Thuật ngữ "chính quyền địa phương" hay tổ chức CQĐP thường được hiểu là những thiết chế của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho các công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất Tại một số nước (ví dụ, ở Italia với mô hình thành phố-bang và tại nhiều nước châu Âu khác), các tổ chức CQĐP đã có quyền tự trị từ rất lâu trước khi các quốc gia đó được thành lập với cơ cấu tổ chức chính quyền như hiện nay và do đó, không cần sự phân cấp, phân quyền từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới ở các đơn vị hành chính lãnh thổ Ngược lại, các nước đang phát triển lại bắt đầu từ việc xây dựng CQTW vững mạnh sau khi giành được độc lập, sau đó mới thành lập CQĐP, do vậy quản lý và điều hành tại CQĐP lệ thuộc vào CQTW.
Trong khoa học pháp lý cũng như các khoa học khác ở Việt Nam có nhiều quan niệm về tổ chức CQĐP Theo nghĩa rộng, tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên đơn vị lãnh thổ địa phương, mà hoạt động của chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa phương đều được gọi là bộ phận cấu thành chính quyền nhà nước ở ĐP Vì vậy, ngoài HĐND và UBND các cấp, còn có các cơ quan quản lý của TW, viện kiểm sát, tòa án ĐP ở địa phương đều được gọi là những bộ phận cấu thành của CQĐP Theo nghĩa hẹp, CQĐP chỉ gồmHĐND, UBND và các ban, ngành của UBND Tòa án, viện kiểm sát về nguyên tắc tổ chức hoạt động là độc lập, chỉ tuân theo pháp luật nên không trực thuộc ĐP mà trực thuộc TW, cho dù địa bàn hoạt động nằm trên lãnh thổ ĐP.
Tổ chức chính quyền địa phương ở các ĐVHCLT để thực hiện việc QLNN của TW, đồng thời trực tiếp đáp ứng nhu cầu đời sống cộng đồng dân cư địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương, có ý nghĩa ĐP.
Tổ chức CQĐP vừa đóng vai trò là cầu nối trong mối quan hệ giữa cộng đồng dân cư ĐP với TW trong tổng thể lợi ích của quốc gia vừa là trung gian truyền tải các chính sách của nhà nước tới các cộng đồng dân cư ĐP.
Về nguyên tắc các tổ chức CQĐP dù là một bộ phận hay nhiều bộ phận xong là một cơ cấu thống nhất trong đó, quyền hạn thật sự trong việc quản lý ĐP thuộc về một cơ quan - gọi là cơ quan quyết định Các cơ quan này có tên gọi là hội đồng, ủy ban hoặc tỉnh trường, quận trưởng phụ thuộc vào tính chất của từng ĐVHC và nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước và thể chế của nhà nước khác nhau Các cơ quan khác còn lại - cơ quan chấp hành - thừa hành hoặc tư vấn - giám sát được lập ra để thực hiện phần công việc được giao hoặc để giám sát Khi nói tới CQĐP – tổ chức CQĐP là nói tới thể chế thực hiện quyền lực nhân dân, quyền lực nhà nước, quyền lực cộng đồng trên một ĐVHCLT nhất định của một quốc gia.
Tùy theo bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội, truyền thống có quốc gia coi tổ chức CQĐP là một bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước, nhưng có quốc gia xem CQĐP là một thiết chế của cộng đồng, hoạt động trên cơ sở pháp luật, độc lập tương đối với chính quyền nhà nước, có quyền đặt ra những quy tắc riêng của cộng đồng lãnh thổ, trên cơ sở pháp luật, phù hợp với điều kiện ĐP, nhà nước chỉ kiểm soát trên cơ sở pháp luật, không can thiệp vào hoạt động của CQĐP.
Tổ chức chính quyền địa phương của các quốc gia có những đặc thù riêng, nhưng được khái quát thành các hình thức tổ chức (mô hình) căn bản sau:
Thứ nhất, tổ chức chính quyền địa phương là một bộ máy hành chính đứng đầu là một quan chức chủ đạo (Tỉnh trưởng, quận trưởng) được bổ nhiệm từ trên Cơ quan mang tính cá nhân này (vì toàn bộ quyền hạn tập trung vào trong tay người đứng đầu, các bộ phận khác nhau trong bộ máy chỉ là thừa hành và giúp việc có toàn quyền thực hiện mọi công việc quản lý ở ĐP, thực hiện việc cai trị Hình thức này tồn tại phổ biến ở thời kỳ phong kiến trước đây và hiện nay ở một số ĐVHC trung gian của một số nước Bắc Âu, Châu Mỹ và Châu Âu CQĐP là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm và một Hội đồng tự quản do cử trị địa phương bầu ra, vai trò chủ đạo thuộc về cơ quan hành chính, còn Hội đồng tự quản chỉ đóng vai trò tư vấn, nằm dưới sự giám hộ của cơ quan hành chính và chỉ được bàn, định những vấn đề chung của quốc gia, trừ các vấn đề có tính chất chính trị Hình thức quản lý này phổ biến ở các ĐVHC trung gian các nước Châu Âu lục địa (Pháp trước CCHC 1982) Thể chế HCNN có thể khởi kiện tới cơ quan tài phán hành chính về những quyết định của thể chế tự quản khi cho rằng những quyết định đó trái với pháp luật.
Thứ hai, tổ chức chính quyền địa phương là một UBHC do cử tri hay các hội đồng tự quản cấp dưới trực tiếp bầu ra Ủy ban cũng có người đứng đầu song hoạt động của yếu mang tính tập thể Ủy ban quyết định tập thể các vấn đề quản lý ĐP, các thành viên được phân công phụ trách từng mảng công việc Hình thức này phổ biến ở các ĐVHC cấp Huyện, Quận ở Anh, Mỹ, Bắc Âu, ở Việt Nam trong giai đoạn từ 1945 đến 1959.
Thứ ba, tổ chức chính quyền địa phương là một hội đồng tự quản do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân và hội đồng là cơ quan có toàn quyền quyết định các vấn đề ĐP theo quy định của pháp luật Hội đồng có cơ quan chấp hành của mình dưới dạng ủy ban chấp hành hoặc cơ quan chấp hành là một cá nhân như: Tỉnh trưởng, Thị trưởng, Chủ tịch Bộ máy chính quyền này thường được coi là (phi nhà nước), nằm ngoài bộ máy nhà nước Hình thức này phổ biến ở các ĐVHC kiểu tự quản.
Thứ tư, tổ chức chính quyền địa phương là một cơ quan đại diện (Xô viết,
Tổ chức chính quyền địa phương tự quản
2.2.1 Khái niệm, bản chất, đặc điểm, nguyên tắc của tổ chức chính quyền địa phương tự quản
Từ điển Tiếng Việt tự quản là “tự mình trông coi, quản lý công việc mà không cần có ai điều khiển” [105], có nghĩa là mỗi chủ thể tự mình quyết định mọi vấn đề liên quan đến quá trình triển khai một công việc nhất định.
Nếu xem xét tổ chức tự quản trong mối quan hệ giữa nhà nước với xã hội dân sự, thì tổ chức tự quản được hiểu là việc tổ chức, hoạt động của cộng đồng theo huyết thống, tôn giáo, nghề nghiệp hay theo địa giới hành chính v.v trên cơ sở tự nguyện mà không cần đến sự quản lý của nhà nước hoặc nằm ngoài sự quản lý của bộ máy NN (đã biên tập, sửa lỗi chính tả, kỹ thuật lại toàn bộ luận án) Nhà nước chỉ ra đời và thực hiện quyền quản lý khi mà người dân không thể tự mình thực hiện được các công việc xã hội và cần phải ủy quyền cho bộ máy điều hành chung của toàn xã hội Đây là quyền tự nhiên vốn có của con người, nó khác hẳn với quan niệm cho rằng hoạt động của con người trong đời sống xã hội đều cần tới sự quản lý của nhà nước hay vì lý do chỉ khi nào, ở đâu nhà nước không có đủ nhân lực và tài chính cho hoạt động quản lý thì mới có tự quản Mặt khác, thực tế cho thấy, ngay khi đã được người dân ủy quyền, nắm trong tay những nguồn lực xã hội to lớn thì không phải lúc nào, việc nào nhà nước đứng ra tổ chức, điều hành liên quan tới đời sống thiết thực của người dân cũng hiệu quả Vì vậy, “tự quản đời sống xã hội được tồn tại như một điều tất yếu” [59, tr.11].
Cũng có thể hiểu tự quản là một hiện tượng xã hội trong mỗi cộng đồng là một chủ thể tập thể Mỗi cá nhân là một đối tượng của sự quản lý của chủ thể tập thể đó đồng thời là một bộ phận của chủ thể tập thể Tất cả các hoạt động quản lý trong đời sống của cá nhân có liên quan tới lợi ích chung của cộng đồng và phải được cộng đồng điều chỉnh là khách thể Do vậy, tự quản của nhiều sự tự nguyện được thể hiện qua một số biểu hiện như: (i) chủ thể có thẩm quyền giành quyền cho cộng đồng tự tổ chức điều chỉnh các hoạt động cần thiết của họ; (ii) mỗi cá nhân có thể tham gia hay ủy nhiệm cho người khác tham gia vào chủ thể quản lý có tính tập thể; (iii) đó là sự xác định những hoạt động, công việc gì sẽ thuộc về khách thể của sự quản lý bởi tập thể (cái gì sẽ thuộc sự quản lý của chủ thể có thẩm quyền); (iv) sự dung hòa những biện pháp quản lý, chẳng hạn xác định các quy định hay các điều khoản thưởng, phạt, tự nguyện đóng góp các nguồn lực vật chất hoặc tài chính cần thiết cho tập thể để thực hiện các công việc chung.
Tóm lại: Tự quản được hiểu là tự mình trông coi, quyết định, quản lý công việc, không cần có ai chỉ đạo, điều khiển, hoặc là một phương thức quản lý mở rộng dân chủ ở mức độ khác nhau.
2.2.1.2 Khái niệm tự quản địa phương
Về mặt lịch sử, nhà nước ra đời là quá trình thôn tính các bộ tộc, bộ lạc, các vùng ĐP vào trong một lãnh thổ quốc gia thống nhất, khi chính quyền nhà nước được củng cố, nhà nước “trả lại” cho ĐP những quyền nhất định, ngược lại của quá trình thôn tính đó Trong lịch sử hình thành và phát triển của ĐP gắn liền với sự hình thành các cộng đồng (cụm) dân cư cùng chung sống, gắn bó với nhau trên địa bàn lãnh thổ nhất định Sự gắn kết chặt chẽ, gắn bó với nhau này thể hiện trong lao động sản xuất và xây dựng đời sống văn hóa, tinh thần, phòng chống thiên tai, bảo vệ lãnh thổ khu vực được xác định hoặc quy ước của cộng đồng dân cư Cộng đồng này tên gọi là
“commun”/ công xã ở các nước phương Tây hay làng – xã, bản, thôn, ấp ở các nước phương Đông Để cai quản, nhà nước buộc phải thừa nhận sự tồn tại của cộng đồng dân cư này và thiết lập quyền lực của mình bằng việc lập ra các thiết chế HCNN hoặc thiết lập ra thiết chế tự quản dưới sự kiểm soát của thiết chế HCNN (cơ quan của ĐVHC - LT) thực hiện sự cai trị - quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia, các ĐVHC - LT này là tiền đề và là cơ sở để thiết lập CQĐP, quản lý các công việc hành chính của cộng đồng ĐP Do đó, sự ra đời của CQĐP là từ việc hình thành các tổ chức cộng đồng để chăm lo các công việc chung của cộng đồng cư dân ĐP Tổ chức các hoạt động quản lý ở những cộng đồng lãnh thổ này là nhu cầu khách quan và mang tính chất tự quản, tự trị là chủ yếu.
Trên đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định ĐP tự mình quản lý các công việc có ý nghĩa ĐP, không cần có sự điều hành chỉ đạo của cơ quan, tổ chức nào; là không gian tự do mà cộng đồng dân cư ĐP có thể tự ra quyết định và tự tổ chức thực hiện quyết định của mình để giải quyết các vấn đề phát sinh có ý nghĩa địa phương; là việc ĐP có quyền tương đối độc lập trong một lĩnh vực nhất định được nhà nước thừa nhận và ĐP đó có quyền quản lý, giải quyết các công việc một cách chủ động Đồng thời, tự chịu trách nhiệm về mọi quyết định, hoạt động của mình trước pháp luật; TQĐP trong giới hạn quyền, khả năng của ĐP do pháp luật quy định sẽ quản lý, tổ chức cung ứng các dịch vụ công theo đúng trách nhiệm và bảo đảm vì lợi ích của dân cư ĐP Để thực hiện quyền tự quản địa phương, người dân ĐP bầu ra một hội đồng trên nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, bình đẳng trực tiếp và bỏ phiếu kín và có thể bầu cơ quan chấp hành Thiết chế này có con dấu, ngân sách, tài khoản riêng, có phạm vi lãnh thổ riêng, chịu trách nhiệm trước dân ĐP và tòa án (là một pháp nhân công quyền), có thể tham gia vào các quan hệ do luật công và luật tư điều chỉnh.
Về tự quản địa phương có nhiều quan điểm khác nhau, từ nhiều cách tiếp cận khác nhau:
Tự quản địa phương là một lãnh thổ, một cộng đồng có người dân sinh sống thì TQĐP được hiểu là việc riêng của lãnh thổ, cộng đồng cư dân và người dân tự quyết định các công việc liên quan đến đời sống, kinh tế, xã hội của họ ở vùng, miền, lãnh thổ mà họ sinh sống.
Tuy nhiên, TQĐP không có nghĩa là ĐP đó tự do, tự thực hiện các công việc riêng mà không có sự quản lý, giám sát của nhà nước TW Trong mọi trường hợp, TQĐP đặt dưới sự quản lý của một cơ quan có thẩm quyền ở TW nhằm giám sát, quản lý các hoạt động của cộng đồng dân theo khuôn khổ của pháp luật quy định.
Từ góc độ một tổ chức, TQĐP cũng có nghĩa là một tổ chức của ĐP tự thành lập, sắp xếp, hoạt động và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hoạt động của mình Tổ chức này chỉ tuân thủ các quy định của pháp luật, không phụ thuộc sự chỉ đạo từ cấp trên, từ bên ngoài hoặc tác động của hệ thống chính trị lên nó, có thể nhìn nhận TQĐP trong các tổ chức xã hội dân sự dường như là tự quản hoàn toàn, tổ chức đó có toàn quyền quyết định về cơ cấu, nhân sự, về đường hướng phát triển, phương thức hoạt động, tài chính của tổ chức;
Trong mối quan hệ với nhà nước, TQĐP được hiểu là việc tổ chức các hoạt động của một cộng đồng trên cơ sở tự quản lý theo quy định của pháp luật, mà không cần đến sự quản lý của nhà nước hoặc không chịu sự quản lý của bộ máy HCNN Do vậy, TQĐP trong đời sống xã hội trong suốt chiều dài lịch sử không mất đi, mà luôn tồn tại như là điều tất yếu Tuy nhiên, khi bước vào xã hội có nhà nước, tự quản có sự phân nhánh thành hoạt động tự quản chung của cả cộng đồng và tự quản trên từng phương diện thu hút những nhóm nhỏ dân cư theo lứa tuổi, nghề nghiệp, sở thích tham gia và mỗi loại chịu sự chi phối của nhà nước ở các mức độ riêng, khác nhau;
Tiếp cận từ hoạt động QLNN, TQĐP là sự tổ chức về hành chính, theo đó CQTW dành cho ĐP tự thực hiện việc hành chính trong ĐP mình Các ĐP có quyền tự xác định cơ cấu tổ chức hành chính của mình và không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các chính quyền tự quản trên ĐVHCLT lớn, nhỏ nằm trong nhau mà TQĐP là sự phi tập trung hóa quản lý hành chính, sự phân quyền trong nhà nước Quyền hạn được chuyển giao từ CQTW đến các đơn vị CQĐP theo cơ chế phân quyền và được hưởng quy chế theo luật định;
Nhìn từ mối quan hệ giữa CQĐP với CQTW [199] TQĐP là sự thể hiện mối quan hệ tương quan quyền lực giữa CQĐP với CQTW về: quyền đưa ra các sáng kiến độc lập để giải quyết các vấn đề ĐP (the power of initiation) và quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của CQTW vào việc giải quyết các vấn đề của ĐP (the power of immunity).
Hiến chương châu Âu về TQĐP năm 1985 đã đưa ra khái niệm “Tự quản địa phương được hiểu là các quyền và khả năng của CQĐP trong khuôn khổ pháp luật được quyền quyết định và quản lý phần lớn (một phần) các công việc thuộc trách nhiệm của mình nhằm phục vụ lợi ích của dân cư ĐP” [194]. Quyền TQĐP được thực thi bởi các hội đồng gồm các thành viên được lựa chọn qua hình thức bầu cử tự do, bỏ phiếu kín trên nền tảng phổ thông đầu phiếu trực tiếp, công bằng và có thể có các cơ quan chấp hành của mình Điều này không được làm ảnh hưởng tới các cuộc trưng cầu dân ý hoặc bất kỳ hình thức tham gia trực tiếp nào của công dân một khi được luật cho phép.
Từ những vấn đề trên có thể hiểu: Tự quản địa phương là việc quản lý các công việc phát sinh ở địa phương, có ý nghĩa địa phương do các cơ quan địa phương được dân cư địa phương bầu nên thực hiện, tương ứng với các đơn vị hành chính lãnh thổ, trên nguyên tắc địa phương tự quyết định, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật, không có sự can thiệp, chỉ đạo của bất kỳ cơ quan nào.
2.2.1.3 Khái niệm tổ chức chính quyền địa phương tự quản
Các điều kiện bảo đảm cho tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản
2.3 Các điều kiện bảo đảm cho tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản
2.3.1 Bản chất chế độ chính trị của Nhà nước
Bản chất chế độ chính trị của nhà nước là một trong những yếu tố ảnh hưởng rất lớn đến việc tổ chức và hoạt động của CQĐP tự quản, tổ chức CQĐP theo hướng tự quản bởi nó liên quan đến quan điểm và thái độ của giai cấp hiện đứng ở trung tâm quyền lực của chế độ chính trị đó Do vậy, “sự thừa nhận tính tự quản của các cộng đồng dân cư ở những mức độ, tính chất nhất định trong quan hệ giữa quyền lực nhà nước và quyền tự chủ của bản thân dân chúng đối với việc giải quyết các công việc của ĐP Trong thực tế lịch sử quyền lực nhà nước, thông qua bộ máy công quyền không phải lúc nào cũng vận động theo hướng đồng thuận với quyền tự chủ của dân chúng tại các vùng lãnh thổ Bộ máy công quyền luôn có xu hướng Nhà nước hóa tất cả mọi quá trình kinh tế - xã hội tại các ĐP, đặt các cộng đồng dân cư vào vị trí phụ thuộc, mọi người đều trông chờ vào bàn tay của nhà nước điều này làm kìm hãm tính tích cực của cộng đồng dân cư và không thể hiện được bản chất quyền làm chủ của nhân dân” [95, tr.12,13] Mặt khác, việc phân quyền, phân cấp của CQTW với CQĐP phải bảo đảm được sự thống nhất quyền lực, quyền kiểm soát của CQTW với ĐP và quyền tự chủ của CQĐP.
2.3.2 Yếu tố dân chủ trong xây dựng và tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng tự quản Điều quan trọng hàng đầu sự thừa nhận nền dân chủ ở ĐP, luôn gắn liền với việc nhân dân có quyền tham gia thành lập nên CQĐP nhằm phục vụ lợi ích của ĐP Do vậy, tổ chức CQĐP theo hướng tự quản là hình thức để người dân thực hiện quyền dân chủ, nên nó có phạm vi quyền hạn riêng, được quy định một cách rõ trong hiến pháp và pháp luật, ở đó CQĐP tự giải quyết công việc của ĐP, tự mình ra quyết định cần thiết và thực thi các quyết định để QLNN và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của dân ĐP Các cơ quan nhà nước khác không được quyền trợ giúp hay tư vấn Sự can thiệp của các cơ quan nhà nước chỉ xảy ra khi có vấn đề vi phạm pháp luật - Tòa án sẽ can thiệp hoặc sự việc không thuộc thẩm quyền riêng mà là thẩm quyền được giao từ chính quyền cấp trên, được pháp luật thừa nhận.
Yếu tố bảo đảm về thể chế
Cách thức tổ chức CQĐP theo hướng tự quản trên thế giới rất đa dạng và thường không theo một khuôn mẫu chung nào Tuy nhiên, có một điểm chung là luôn phải được thể chế hóa trong hệ thống văn bản pháp luật, thông qua đó tổ chức CQĐP sẽ bảo đảm tư cách pháp nhân và tuân thủ theo cơ chế kiểm soát của TW, giúp cho ĐP thực hiện QLNN thống nhất hiệu quả, chuẩn hóa việc cung cấp dịch vụ do ĐP cung ứng, bảo vệ người dân khỏi việc lạm dụng quyền hạn của cơ quan ĐP, tránh sự can thiệp của TW vào các vấn đề của có ý nghĩa ĐP; hỗ trợ thực hiện chính sách quốc gia
Yếu tố thuộc về năng lực của cán bộ, công chức (người thực làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương).
Năng lực của độ ngũ cán bộ, công chức làm một trong những yếu tố quyết định hiệu quả hoạt động của CQĐP bởi “Năng lực là đặc điểm của của cá nhân thể hiện mức độ thông thạo - có thể hiện một cách thành thục và chắc chắn một hay một dạng hoạt động nào đó” [105] hoặc “Năng lực là khả năng làm việc tốt nhờ có phẩm chất đạo đức và trình độ chuyên môn” [49, tr.1231] Hay nói các khác năng lực của cán bộ, công chức là kiến thức, kỹ năng thực hành nghề nghiệp, thái độ phục vụ nhân dân của những người trực tiếp thực thi công vụ
[99] Họ là người tiếp xúc và giải quyết các yêu cầu của người dân và các tổ chức, nên mức độ hài lòng của người dân - tiêu chí đánh giá năng lực làm việc của công chức Do đó, công chức phải có kiến thức, kỹ năng thực hành nghề nghiệp và thái độ phục vụ tốt sẽ là những yếu tố có tác động đến kết quả thực thi nhiệm vụ của tổ chức CQĐP theo hướng tự quản, đáp ứng được mong đợi của nhân dân về một chính quyền phục vụ Cùng với sự phát triển của xã hội, khi trình độ dân trí được nâng cao, khi khoa học công nghệ được ứng dụng rộng rãi trong các hoạt động của xã hội, đã đặt ra yêu cầu mới về năng lực của cán bộ, công chức Điều này đòi hỏi cán bộ, công chức ĐP phải không ngừng học tập, tích lũy kiến thức, kỹ năng thực hành nghề nghiệp, kỹ năng quản lý, cùng với đó luôn phải có thái độ phục vụ nhân dân một cách tốt nhất Đây là yêu cầu, nhiệm vụ của cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ
2.3.4 Yếu tố thuộc về chính quyền trung ương
Cơ chế phân quyền giữa trung ương với địa phương
Cơ chế phân quyền giữa TW và ĐP ở đây được nhận thức chung về phân quyền, phân cấp trong QLNN trong đó xác định rõ phân quyền - giới hạn phân quyền trong QLNN là điều rất cần thiết để CQĐP theo hướng tự quản thực hiện tốt chức trách của mình – ở đây xác định phân quyền theo chiều dọc, không phải phân quyền theo chiều ngang giữa quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp Phân quyền ở đây được hiểu là cách thức trao quyền ra quyết định cho các cấp trong hệ thống cơ cấu thứ bậc của tổ chức nhà nước và việc phân quyền này phải được quy định trong văn bản luật [14] Phân quyền theo chiều dọc, liên quan đến yếu tố: phân quyền, phân cấp và ủy quyền cho các cấp CQĐP và là sự điều chỉnh lại mối quan hệ giữa
TW với ĐP và giữa các cấp CQĐP theo hướng thêm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho ĐP Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi năm 2019) của Việt Nam quy định mối quan hệ giữa CQTW với CQĐP qua việc phân định thẩm quyền (Điều 11) – mối quan hệ giữa TW với ĐP, cộng đồng lãnh thổ với cộng đồng lãnh thổ trong một quốc gia hoặc giữa các ĐVHC của quốc gia Các quan hệ này được xác lập bằng văn bản pháp luật, - phân quyền là cơ sở cho sự hình thành chế độ TQĐP, bên cạnh đó cũng là căn cứ nâng cao trách nhiệm của tổ chức CQĐP với người dân ĐP về vấn đề được phân quyền [83] Khi CQTW phân quyền cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, cần phải dựa vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện, điều kiện cụ thể của ĐP và được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan phân quyền, phân cấp với cơ quan nhà nước được phân quyền, phân cấp để gắn với trách nhiệm của từng cơ quan.
Sự kiểm soát giữa trung ương với địa phương
Hiến pháp là văn bản khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân bầu ra người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của mình Nên mọi hoạt động của nhà nước cần phải có sự kiểm soát trách sự lạm dụng quyền lực Do vậy, việc quy định kiểm soát quyền lực nhà nước bằng trách nhiệm của nhà nước thể hiện sự phát triển xã hội một cách khách quan khi xã hội cần đến nhà nước và quy định của Hiến pháp về kiểm soát quyền lực nhà nước là thể hiện dấu hiệu dân chủ và tiến bộ xã hội [20] Việc kiểm soát diễn ra ở tất cả nơi có sự hiện diện của Nhà nước Đặc biệt là sự kiểm soát giữa TW với ĐP khi TW phân quyền cho ĐP gồm hoạt động kiểm soát bên trong của chính quyền với bên ngoài chính quyền: (i) kiểm soát bên trong là sự phân định giữa cơ quan ra quyết định chính sách và cơ quan thi hành chính sách của ĐP, các mối quan hệ giữa TW với ĐP thông qua hoạt động phân quyền hợp lý cụ thể bằng văn bản pháp luật (ii) kiểm soát bên ngoài là những hoạt động báo chí, dư luận xã hội, tiếng nói của người dân khi góp ý vào việc đưa ra các quyết sách của nhà nước, hoạt động bầu cử của người dân, trưng cầu dân ý, nhiệm kỳ hoạt động của CQĐP đều được diễn ra từ 4 đến 5 năm theo quy định của mỗi quốc gia là công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước to lớn Đây là một trong những nhân tố quyết định hiệu quả hoạt động của CQĐPTQ của các quốc gia trên thế giới.
Về cơ chế giải quyết mối quan hệ giữa TW và CQĐP theo hướng tự quản, để giải quyết cơ chế này chính là việc pháp luật sẽ quy định mối quan hệ của TW với ĐP Tuy nhiên có thể có vần đề phát luật chưa quy định rõ ràng về thẩm quyền cụ thể nào đó thì cơ quan tòa án sẽ căn cứ vào tính “hợp lý”- khả năng thực hiện thẩm quyền thực tế của CQTW hoặc CQĐP cùng với sự tương quan quyền khác đã quy định của Hiến pháp, pháp luật để quyết định Bên cạnh đó tòa án có thể căn cứ vào mối quan hệ với các thẩm quyền khác mà ĐP có để giải quyết [190] Trường hợp ĐP ban hành quy định không đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản của CQĐP, không có quyền giải tán cơ quan CQĐP hoặc miễn nhiệm, sa thải đội ngũ cán bộ, công chức của cơ quan CQĐP mà do tòa án sẽ là chủ thể giải quyết vụ việc này [87].
2.3.5 Yếu tố thuộc về điều kiện môi trường
Về điều kiện tự nhiên: Những yếu tố thuộc về điều kiện tự nhiên như vị trí địa lý, thổ nhưỡng đất đai, địa hình, khí hậu, tài nguyên thiên nhiên, vv tác động đến các hoạt động của CQĐP Trong đó có thể kể đến là nguồn tài nguyên thiên nhiên, với sự đa dạng về chủng loại và trữ lượng sẽ là nguồn lực đối với CQĐP giúp cho CQĐP tự chủ về việc hoạch định ra chiến lược phát triển kinh tế địa phương Nếu địa phương có vị trí địa lý, địa hình thuận lợi, đất đai màu mỡ, khí hậu ôn hòa sẽ tiết kiệm được các khoản chi so với các địa phương khác phải chi để ứng phó, khắc phục những điều kiện không thuận lợi này Từ đó, nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển của địa phương được tăng lên, tạo nhiều cơ hội, khả năng đạt hiệu quả cao trong phát triển kinh tế - xã hội Bên cạnh đó, địa phương có kế hoạch phát triển bền vững bảo đảm lợi ích hài hòa giữa phát triển kinh tế với bảo vệ và tái sinh nguồn lợi sẵn có.
Về điều kiện phát triển kinh tế - xã hội: một trong những yếu tố mang tính thay đổi tổ chức CQĐP đó là tốc độ tăng trưởng kinh tế - xã hội, thu nhập bình quân đầu người, trình độ dân trí, an sinh xã hội, v.v , sẽ tác động đến quá trình đưa ra các chính sách của địa phương Đây có thể coi là một trong các yếu tố quan trọng nó chi phối sự hình thành các ĐVHCLT và mô hình tổ chức CQĐP (VN có ĐVHCKTĐB, thành phố trong thành phố…) Các đặc điểm về kinh tế của từng ĐP sẽ quy định khả năng, định hướng phát triển kinh tế ĐP Việc phát huy và khai thác hiệu quả các tiềm năng và thế mạnh của từng ĐP đồng thời tạo lập được các hình thức liên kết kinh tế giữa các ĐVHCLT, xây dựng được không gian kinh tế bền vững cũng phụ thuộc vào quy mô các ĐVHCLT Nhu cầu quản lý, tổ chức các quá trình phát triển kinh lãnh thổ đòi hỏi phải có hình thức tổ chức CQĐP hợp lý đủ khả năng thực hiện được các nhiệm vụ của sự phát triển của ĐP trong điều kiện kinh tế mở như hiện nay Bên cạnh đó việc phân chia ĐVHCLT cũng cần phải tính đến khả năng và năng lực thực tế của CQĐP trong việc đáp ứng các nhu cầu quản lý và tổ chức các quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi ĐP Do vậy, hình thức tố chức CQĐP theo hướng tự quản là phù hợp cho sự phát triển theo thế mạnh của mỗi ĐP.
Yếu tố về văn hóa: Cộng đồng dân cư sinh sống gắn liền với yếu tố địa – văn hóa Mỗi vùng địa lý lãnh thổ đều gắn liền với một truyền thống văn hóa có tính bản sắc riêng trong nền văn hóa chung của cả dân tộc Yếu tố địa văn hóa được xác định bởi nguồn gốc, về tâm lý, lối sống, phong tục, tập quán của các cộng đồng dân cư sinh sống trong một phạm vi lãnh thổ nhất định Sự phân định ranh giới, địa phận của một ĐVHCLT cần phải tính đến đặc điểm của yếu tố này bởi văn hóa có tính lịch sử, truyền thống của các cộng đồng dân cư trong quá trình xây dựng và phát triển các ĐVHCLT cần phải tôn trọng yếu tố văn hóa nhằm tạo ra môi trường ổn định tâm lý – xã hội của dân cư sống trên địa bàn mới có thể phát huy được nội lực và tinh thần tự quản trong cộng đồng (Hiến pháp 2013 quy định lấy phiếu chia địa giới hành chính đạt 50% dân đồng ý chia, nhập địa giới hành chính)
Trình độ dân trí: là sự hiểu biết của người dân, thể hiện qua kiến thức mà họ lĩnh hội được về những vấn đề cơ bản của xã hội như: Kinh tế, văn hóa,pháp luật, khoa học xã hội, đồng thời nó còn được hiểu là sự hiểu biết, nhận thức của người dân về quyền và trách nhiệm công dân của mình và mong muốn được thực hiện quyền và trách nhiệm đó Đây là một trong những tiêu chí cơ bản, quan trọng để đánh giá trình độ phát triển của xã hội, theo đó, xã hội càng phát triển thì trình độ dân trí càng được nâng cao Khi trình độ dân trí phát triển, người dân sẽ tự nắm bắt được các quy định của pháp luật liên quan đến các lĩnh vực quản lý của CQĐP và họ sẽ hiểu, nhận thức rõ hơn về quyền và nghĩa vụ trách nhiệm quyền công dân của mình đối với CQĐP nơi họ đang sinh sống, họ sẽ chủ động tham gia vào việc kiểm tra, giám sát, thực hiện quyền dân chủ của mình Điều này, tác động mạnh mẽ đến hoạt động của tổ chức CQĐP và chính quyền cần tương tác với người dân tạo điều kiện để họ tham gia vào công việc quản lý để các quyết sách của CQĐP sát với nhu cầu thực tế của người dân địa phương, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của người dân và sự phát triển của ĐP.
2.4 Tổ chức chính quyền địa phương tự quản của một số quốc gia trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam
Chính quyền địa phương tự quản được tổ chức ở nhiều quốc gia trên thế giới với những mức độ tự quản khác nhau, trong khuôn khổ giới hạn của luận án, tác giả chọn một số quốc gia điển hình có chế độ tự quản địa phương khá sớm, đại diện cho mô hình tổ chức chính quyền địa phương (kiểu pháp, kiểu đức), chính quyền địa phương ở Nga
– quốc gia đang chuyển đổi và chính quyền địa phương tự quản ở Nhật để so sánh đối chiếu rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam.
2.4.1 Chính quyền địa phương của Pháp
2.4.1.1 Khái quát chung về chính quyền địa phương của Pháp
Pháp là nước chia quốc gia thành các ĐVHCLT, theo hệ thống thứ bậc gồm: vùng, tỉnh, xã, các lãnh thổ hải ngoại Hiện nay, nước Pháp có 22 vùng,
101 tỉnh và 36682 xã [218] Tổ chức CQĐP thiết lập tất cả các ĐVHCLT theo hình thức tự quản có cơ quan đại diện và chịu sự giám sát của CQTW theo hình thức tản quyền Việc QLNN ở ĐVHCLT do các CQĐP và các cơ quan hành chính của nhà nước TW đặt tại địa phương thực hiện [45, tr.206].
2.4.1.2 Nội dung về chính quyền địa phương của Pháp
Hình thức tổ chức, chính quyền địa phương của Pháp được tổ chức ở các đảo Nouvelle – Calédonie, đảo Coóc…
THỰC TIỄN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM
Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 với quy định về tính tự quản của chính quyền địa phương
Hiến pháp Việt Nam năm 1946 và các Hiến pháp sau này cũng như các luật, văn bản dưới luật đều không sử dụng thuật ngữ “tự quản địa phương”, hay “chính quyền địa phương tự quản”, mà thường dùng thuật ngữ “nhiệm vụ, quyền hạn”, “sáng tạo, chủ động”, “chịu trách nhiệm” của CQĐP Tất cả các yếu tổ đó đã phản ánh mức độ tự quản, tự quyết của CQĐP.
Như đã nêu ở trên, các bản Hiến pháp Việt Nam không sự dụng thuật ngữ phân quyền, phân cấp, hay CQĐPTQ, hay TQĐP, nhưng trong nội dungHiến pháp có những quy định nhằm phân định thẩm quyền các cơ quan nhà qua việc quy định quyền tự quyết của HĐND Hiến pháp năm 1946 ra đời trong hoàn cảnh đất nước mới giành độc lập, nên Hiến pháp các điều quy định trong Hiến pháp chủ yếu điều chỉnh các quan hệ xã hội theo hướng bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất của các cơ quan nhà nước ở TW Tuy vậy, để phát huy sự chủ động, sáng tạo của CQĐP trong việc giải quyết các vấn đề ĐP và khai thác tiềm năng, thế mạnh của ĐP, tại Điều 59 Hiến pháp quy định
“HĐND quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phương mình…” Các vấn đề ĐP thực chất là tự quyết định các vấn đề phát sinh ở ĐP Nhưng để bảo đảm sự thống nhất trong quản lý, tính pháp quyền trong hoạt động của CQĐP, cũng tại điều này, bên cạnh việc quy định về tính tự quản, tự quyết của CQĐP, Hiến pháp quy định “Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên” Nhưng do điều kiện chiến tranh, nên Hiến pháp năm 1946 chưa được thực hiện trong thực tiễn, việc tổ chức CQĐP dựa trên cơ sở Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 năm 1945 về tổ chức chính quyền ở nông thôn và đô thị Hai Sắc lệnh đã phân định rất rõ ràng về tổ chức chính quyền ở đô thị và nông thôn về cấp và các cơ quan thuộc cơ cấu thành phần Về quyền tự quyết của CQĐP ở đô thị và nông thôn được quy định rất rõ Theo Theo Điều
80 Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ lâm thời số số 63/SL ngày 22 tháng 11 năm 1945, “HĐND tỉnh có quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề thuộc phạm vi tỉnh mình” Điều 13 Sắc lệnh số 77 “HĐND thành phố có quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề thuộc phạm vi thành phố” Nhưng để bảo đảm sự thống nhất, tính pháp quyền trong hoạt động của HĐND các Sắc lệnh đề quy định
“Những nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố không được trái với chỉ thị cấp trên” Luật Tổ chức CQĐP năm 1958 tại Điều 6 có quy định mang tính tự quản của CQĐP: “Trong phạm vi ĐP và trong phạm vi quyền hạn của mình,căn cứ vào nhiệm vụ chung của Nhà nước và nhu cầu của ĐP, HĐND lãnh đạo các ngành công tác, các mặt sinh hoạt, và quyết định tất cả công việcNhà nước trong phạm vi ĐP được quyền quản lý, dưới sự lãnh đạo tập trung và thống nhất của TW”, đồng thời quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND từng cấp Đến Hiến pháp năm 1959, do đặc thù đời sống chính trị, kinh tế - xã hội và để bảo đảm quyền tự quyết của các dân tộc ít người ở miền núi có tính đặc thù, Hiến pháp quy định “thành lập các khu tự trị”, khu tự trị là một cấp chính quyền ở những vùng đồng bào dân tộc ít người, tương đương với cấp tỉnh Việc thành lập khu tự trị đánh dấu về tư duy tự chủ, tự quản của nhân dân ĐP các khu tự trị….tổng hợp trên cho thấy trong pháp luật Việt Nam đã bắt đầu ghi nhận,
“Hội đồng nhân dân” - cơ quan quyền lực Nhà nước ở ĐP, có quyền, nghĩa vụ
“… bảo đảm sự tôn trọng và chấp hành pháp luật của Nhà nước ở ĐP; lập kế hoạch xây dựng kinh tế, văn hoá và những lợi ích công cộng ở ĐP; xét duyệt và phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách của ĐP; duy trì trật tự và an ninh ở ĐP, bảo vệ tài sản công cộng, bảo hộ quyền lợi của công dân, bảo đảm quyền bình đẳng của các dân tộc” (Điều 82).
Tiếp đó, Hiến pháp năm 1980, có kế thừa quy định Hiến pháp trước đó, như việc: HĐND quyết định và thực hiện các biện pháp xây dựng, bảo đảm phát triển kinh tế và văn hoá, nâng cao đời sống của nhân dân ĐP; hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho (Điều 124) Hoặc liệt kê các nhiệm vụ quyền hạn của HĐND các cấp: bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tôn trọng và thực thi; quyết định các biện pháp thi hành chính sách của Nhà nước và nhiệm vụ do cấp trên giao cho; quy định kế hoạch, dự toán, phê chuẩn, thực hiện ngân sách của ĐP Trong phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của mình, giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức khác ở ĐP (Điều 115) Thực hiện Hiến pháp Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 quy định nhiệm vụ,quyền hạn của HĐND và UBND các cấp giống nhau chưa có sự phân hóa từng cấp Đây như là sự thụt lùi về phân định thẩm quyền giữa chính quyền các cấp, so với những quy định của Luật tổ chức CQĐP năm 1958.
Hiến pháp năm 1992 có bước chuyển đổi lớn từ cơ chế “kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế quản lý “nền kinh tế nhiều thành phần” “KTTT định hướng xã hội chủ nghĩa”, về tính tự quản, tự quyết của CQĐP đã có những bước tiến nhất định ví dụ: Điều 120 quy định (…, HĐND ra nghị quyết về: các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở ĐP; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách; quốc phòng, an ninh ở ĐP; biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước). Quy định này đã đặt cơ sở hình thành một không gian nhất định cho sự tự chủ, tự quyết, tự quản của CQĐP (thông qua HĐND), xuất phát từ điều kiện của từng ĐP mà quy định về các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội…
Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 được ban hành, nhưng chưa có những bước đột phá quy định về các quyền tự quyết của CQĐP, mới dừng lại ở những quy định khá chung chung về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp, chưa có sự phân hóa về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND từng cấp.
Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) nhưng quyền tự quyết của CQĐP cũng chưa có những thay đổi, vẫn giữ nguyên quy định như Hiến năm 1992 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ban hành, ngoài quy định chung có tính định hướng (HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của ĐP, xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ĐP, làm tròn nghĩa vụ của ĐP đối với cả nước
- Điều 1), và quy định, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND từng cấp Đây là bước tiến so với Luật tổ chức HĐND và UBND 1994 Việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND từng cấp thể hiện sự phân công chức năng, phân định thẩm quyền trong tổ chức CQĐP Từ đây có thể thấy Luật tổ chức HĐND và UBND đã thể hiện tư tưởng phân quyền, những việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp này sẽ không thuộc thẩm quyền của HĐND cấp khác.
Từ những tóm tắt và phân tích trên có thể nhận thấy rằng:
Thứ nhất, các bản Hiến pháp của Việt Nam từ Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 chưa tạo được khung pháp lý cần thiết cho sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm, định hướng tự quản của CQĐP, mà vẫn mang nặng tính tập trung trong QLNN, tuy đã có một số quy định về nhiệm vụ, quyền tự quyết của CQĐP trong việc quyết định, giải quyết những vấn đề có ý nghĩa ĐP Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1946 ra đời trong bối cảnh đất nước mới giành được độc lập, nên đòi hỏi sự tập trung, thống nhất quản lý là cần thiết, CQĐP cấp dưới chịu sự “bảo trợ hành chính” của chính quyền cấp trên, ĐP chịu sự bảo trợ của TW là hợp lý, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Hiến pháp 1959 đã có một số thay đổi về mối quan hệ giữa CQTW và ĐP so với Hiến pháp 1946, nhưng trong bối cảnh đất nước phải thực hiện hai nhiệm vụ: xây dựng CNXH ở Miền Bắc, đấu tranh thống nhất đất nước ở Miền Nam, mọi nguồn lực xã hội (vật chất, con người), với khẩu hiệu “thóc không thiếu một cân, quân không thiếu một người” nên sự điều hành, quản lý đều phải tập trung, ĐP chỉ là những thiết chế chấp hành pháp luật, mệnh lệnh chỉ thị từ
TW trong việc giải quyết các vấn đề ĐP Năm 1975 đất nước thống nhất, để xây dựng CNHX trên phạm vi toàn quốc, Hiến pháp 1980 ra đời, tuy có nhiều nội dung mới, nhưng mang nặng mô hình Xô viết (nhà nước Liên Xô), tính tập quyền, tập trung rất được đề cao, cơ chế quản lý thời kỳ chiến tranh vẫn được duy trì trên thực tế, từ đó hình thành “cơ chế kế hoạch tập trung quan liêu bao cấp”, làm triệt tiêu tính chủ động, sáng tạo của CQĐP Thực tiễn ĐP muốn thoát ra khởi cơ chế đó vì vậy đã xuất hiện tình trạng “xé rào, hay vượt rào” “khoán chui” Như vậy, có thể nhận thấy, việc quản lý tập trung không còn phù hợp trong điều kiện thời bình, CQĐP luôn muốn phát huy tính chủ động, sáng tạo của mình trong việc giải quyết các vấn đề ở ĐP, nhưng bị kìm hãm bởi CQTW Hiến pháp 1992 ra đời đánh dấu một bước tiến mới, phản ánh sự thay đổi nhất định về nhận thức mọi mặt đời của đời sống nhà nước và xã hội Việt Nam, như là bước chuyển từ cơ chế “kế hoạch hóa tập trung, quan liêu bao cấp, sang nền kinh tế nhiều thành phần, các quyền có tính tự quyết của CQĐP được quy định một cách khái quát, khá toàn diện trong Hiến pháp, nhưng chưa được cụ thể hóa trong Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994.
Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi bổ sung năm 2001) và Luật tổ HĐND và UBND năm 2003 là bước chuyển đã có sự phân hóa nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND từng cấp, mở ra một xu hướng của sự điều chỉnh pháp luật về quyền tự quyết, tự quản của CQĐP.
Thứ hai, sự điều chỉnh của Hiến pháp và pháp luật về CQĐP luôn thay đổi theo hướng tăng dần quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP thông qua cơ chế phân quyền, phân cấp quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND từng cấp.
Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương với quy định về tính tự quản của chính quyền địa phương
Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi năm 2019) của Việt Nam hiện nay CQĐP được tổ chức theo hệ thống thứ bậc (cấp chính quyền) ở các ĐVHCLT trong đó: cấp tỉnh 63, cấp huyện 705, cấp xã 10.599
[119] Các ĐVHCLT đều thiết lập CQĐP gồm: HĐND và UBND (trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp CQĐP) Theo đó, tính tự quản, tự quyết của tổ chức CQĐP tùy thuộc: tổ chức, vị trí tính chất pháp lý, về phân quyền giữa TW và ĐP, về quyền tự quyết của CQĐP, vì vậy trong phần này luận án tập trung phân tích các quy định của Hiến pháp, Luật tổ chứcCQĐP và thực tiễn tổ chức thực hiện các vấn đề nêu trên để thấy xu hướng qua nội một số dung sau:
3.2.1 Về hình thức tổ chức chính quyền địa phương
Tính tự quản của CQĐP trước hết được thể hiện qua việc thành lập, tính chất pháp lý của các cơ quan thuộc CQĐP So với các Hiến pháp trước Hiến pháp 2013 có hình thức tổ chức CQĐP được tiếp cận mới CQĐP được tổ chức ở các ĐVHC gồm 3 cấp mỗi cấp có HĐND và UBND, phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, ĐVHC - KTĐB do luật định (Điều 111) Quy định này có thể nhận thấy hai điều căn bản: (i) ở tất cả ĐVHC đều thiết lập chính quyền để quản lý mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội ở ĐP, trong phạm vi, khuôn khổ được pháp luật quy định; (ii) cấp CQĐP gồm HĐND và UBND, tuy nhiên vấn đề đặt ra là cần có mấy cấp CQĐP, khi đã được xác định là cấp chính quyền thì phải thiết lập HĐND – cơ quan ban hành chính sách, pháp luật, nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội ở ĐP và UBND – cơ quan chấp hành, cơ quan thực thi Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND Những nơi không được coi là cấp chính quyền, có thể chỉ thiết lập cơ quan hành chính để thi hành pháp luật, thực hiện QLNN trên địa bàn ĐP theo quy định của pháp luật Với quy định pháp lý này, các nhà nghiên cứu sử dụng thuật ngữ là
“CQĐP hoàn chính, gồm HĐND và UBND” và “CQĐP không hoàn chỉnh, chỉ có UBND”; (iii) Hiến pháp đã mở ra một xu hướng mới về hình thức tổ chức CQĐP ở vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, ĐVHC - KTĐB Đây là quy định cơ sở mở đường cho việc tổ chức CQĐP đa dạng ở các ĐVHC khác nhau, tùy vào đặc điểm của từng ĐVHC Thậm chí quy định rõ các loại ĐVHC có thể có mô hình tổ chức CQĐP khác nhau: nông thôn và đô thị, các ĐVHC đặc biệt Mỗi ĐVHC sẽ có một mô hình tổ chức chính quyền khác nhau, để phù hợp với đặc thù đời sống kinh tế - xã hội, phong tục, tập quán, truyền thống, điều kiện tự nhiên thiên nhiên v.v.
Thực chất ý tưởng về áp dụng hình thức tổ chức CQĐP đa dạng đã hình thành tại Hiến pháp năm 1992, thông qua quy định “Việc thành lập HĐND và kiện tiền đề để thực hiện, do không tương thích với các quy định còn lại của CQĐP như: vẫn quy định cấp hành chính chung thống nhất; chưa quy định về khả năng phân cấp, phân quyền hay tự chủ ĐP Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến Luật tổ chức HĐND và UBND 1994 và 2003 đã không hiện thực hóa ý tưởng Hiến pháp 1992 Hiến pháp năm 2013 có đầy đủ những tiền đề để thực hiện việc tổ chức CQĐP đa dạng tại các ĐVHC Đó là sự thừa nhận những ĐVHC đặc thù (ĐVHC- KTĐB, ĐVHC tương đương cấp quận, huyện – thành phố trong các thành phố trực thuộc TW) Việc tổ chức CQĐP ở nông thôn, đô thị, hải đảo, ĐVHC - KTĐB cần phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn riêng biệt ở nông thôn, đô thị, hải đảo, ĐVHC - KTĐB Chính điều này tạo cơ sở cho CQĐP tùy thuộc vào thực tiễn chủ động giải quyết các vấn đề ở ĐP, dựa trên cơ sở những nguyên tắc chung của pháp luật, lợi ích của nhân dân ĐP và đây là chính là hoạt động tự quản địa phương Luật Tổ chức CQĐP được thông qua ngày 19/6/2015 tại Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ 9 sửa đổi bổ sung năm 2019) khoản 1 Điều 4 quy định chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Quy định này có sự linh hoạt khi tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương và là một trong những điều thể chế hóa nội dung quy định của Hiến pháp.
3.2.2 Về hình thức thực hiện quyền mang tính tự quản của chính quyền địa phương (vị trí, tính chất của CQĐP – HĐND và UBND)
Theo Hiến pháp 2013 quy định: CQĐP được tổ chức ở các ĐVHC để tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên; Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương; Trong nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó; cơ quan đại diện cho người dân là HĐND do cử tri địa phương bầu - cơ quan quyền lực nhà nước ở ĐP, đại diện cho ý chí, nguyện vọng … chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP và cơ quan nhà nước cấp trên Như vậy, HĐND có tư cách “kép”: một mặt là cơ quan quyền lực nhà nước ở ĐP, mặt khác là cơ quan đại diện của nhân dân ĐP; UBND Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao Tính chất “kép của HĐND được thể hiện như sau: Hiến pháp năm 2013 vẫn giữ nguyên quy định như Hiến pháp 1992, HĐND là: cơ quan quyền lực nhà nước ở ĐP”, với quy định này có nhiều ý kiến cho rằng không nên quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở ĐP bởi: (i) CQĐP không thể tổ chức theo mối quan hệ ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp như ở TW; (ii) quyền lực nhà nước là thống nhất, mỗi cấp chính quyền không thể là một cấp quyền lực khác nhau; (iii) nếu chỉ quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước thì không làm rõ được vai trò của HĐND cũng như mối quan hệ giữa HĐND và UBND Do đó, quy định về tính chất “cơ quan quyền lực nhà nước” của HĐND – có thể nhận thấy đây vẫn là dấu ấn còn lại của quan điểm tập quyền trong tổ chức nhà nước ở Việt Nam, vốn đã được quy định trong các Hiến pháp trước đó Mặt khác tính tập trung quyền lực còn thể hiện trong quy định: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở ĐP – chứ không phải là cơ quan của ĐP, ý tưởng này nhằm thể hiện quyền lực nhà nước là thống nhất, mọi thiết chế của CQĐP đều là cơ quan nhà nước.
Ngoài tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước ở ĐP, HĐND còn có vị trí là cơ quan đại diện nhân dân Vị trí này thể hiện ở quy định HĐND “đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân ĐP bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân ĐP ” Tính chất đại diện nhân dân phản ánh bản chất của cơ quan HĐND Một ĐP phải có cơ quan dân cử của mình Cơ quan đại diện nhân dân có nhiều ý nghĩa: về mặt lý luận, đây là thành quả của quá trình đấu tranh vì dân chủ - người dân ĐP có quyền quản lý, tự quyết định các vấn đề ĐP thông qua cơ quan đại diện do họ bầu ra Về mặt thực tiễn, quản lý các công việc ĐP không ai làm tốt hơn chính bản thân người dân ĐP – thông qua thiết chế đại diện cho mình Các hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp có thể rất thiết thực nhưng khó có tính bao quát xử lý được các mảng công việc lớn như dân chủ đại diện – thông qua cơ quan HĐND Tất cả các CQĐP – theo nguyên nghĩa - trên thế giới đều có hình thức tổ chức cơ quan đại diện nhân dân Việc tồn tại cơ quan đại diện nhân dân chứng minh cho tính tự quản của CQĐP, chứng tỏ nhân quyền được thừa nhận thông qua việc thừa nhận quyền quản lý ĐP của người dân ĐP Về nguyên tắc, các cộng đồng ĐP xuất hiện từ trước khi có nhà nước, và thành quả của dân chủ, nhân quyền chính là việc thừa nhận sự hiện diện của các cộng đồng ĐP Quy định này chính là sự thể hiện tính tự quản của CQĐP.
Tương xứng với vị trí kép – chế độ trách nhiệm của HĐND cũng song trùng: một mặt chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên, mặt khác chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP Cơ chế chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên thể hiện qua chế độ báo cáo, thông qua quyền đình chỉ bãi bỏ văn bản của HĐND bởi cơ quan cấp trên v.v Bên cạnh đó cơ chế chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP cũng đã bước đầu quy định Luật tổ chức CQĐP, khoản 1, Điều 102 quy định “Đại biểu HĐND không đáp ứng đủ các tiểu chuẩn
… không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân thì bị HĐND hoặc cử trí bãi nhiệm” Hiến pháp cũng quy định tính chất “kép” của UBND – cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan HCNN ở ĐP.
Trong xu hướng dân chủ, pháp quyền, phân quyền ngày càng tăng cho CQĐP, thì vị trí, tính chất của HĐND và UBND cần được nhận thức trên cơ sở “chính quyền địa phương tự quản” và do đó cần quy định “HĐND là cơ quan đại diện quyền lực của ĐP, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ĐP, chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP và trước pháp luật, còn đối với UBND – cơ quan hành chính, chấp hành của HĐND, do HĐND thành lập, chịu trách nhiệm trước HĐND và trước pháp luật”.
3.2.3 Về thẩm quyền của chính quyền địa phương
Về nhiệm vụ, quyền hạn, Hiến pháp năm 2013 tuy không sử dụng thuật ngữ “phân quyền nhưng tư tưởng, nội dung phân quyền đã được thể hiện tại điều 112, khoản 2 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở TW với ĐP và của mỗi cấp CQĐP” Nói cách khác, Hiến pháp đã thừa nhận sự hiện diện của các ĐVHC khác nhau tùy thuộc đặc thù và nhu cầu quản lý ĐP; thừa nhận khả năng phân quyền, trao quyền tự chủ cho mỗi ĐP trong khuôn khổ thẩm quyền đã được quy định Những quy định này tạo cơ sở nền tảng Hiến định cho việc tổ chức CQĐP theo mô hình đa dạng, không đồng nhất giữa CQĐP các cấp Điều này có nghĩa tùy thuộc vào đặc thù của điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội ở mỗi ĐVHC để phân quyền một cách hợp lý, nhằm phát huy tiềm năng, tự chủ, sáng tạo của CQĐP trong việc giải quyết các vấn đề của ĐP một cách chủ động, không phụ thuộc vào cơ quan nhà nước cấp trên.
Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi năm 2019), đã cụ thể ý tưởng phân quyền trong Hiến pháp 2013 qua 6 nguyên tắc về phân định thẩm quyền:(i) Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, ; bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; (iii) kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành …, phân định rõ nhiệm vụ QLNN giữa CQĐP các cấp … trên địa bàn lãnh thổ; (iv) … phải phù hợp điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù các ngành, lĩnh vực; (v) công việc liên quan đến phạm vi từ hai ĐVHC
…giải quyết của chính quyền cấp trên, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, nghị định của Chính phủ có quy định khác; (vi) CQĐP bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp.
Những quy định trên tạo điều kiện: (i) về phân quyền CQĐP tự quyết định, giải quyết các vấn đề phát sinh ở ĐP đã được phân quyền, Luật cũng quy định: việc phân quyền cho mỗi cấp CQĐP phải được quy định trong các luật chuyên ngành; CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền; cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền;
(ii) về phân cấp quy định: căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của ĐP, cơ quan nhà nước ở TW và ĐP được quyền phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác; cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp; căn cứ tình hình cụ thể ở ĐP, cơ quan nhà nước ở ĐP có thể phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân
Nhận xét ưu điểm, hạn chế của pháp luật và thực tiễn về tính tự quản, tự quyết của chính quyền địa phương
Chính quyền địa phương được thành lập ở các ĐVHC rất khác nhau,nên các vấn đề phát sinh ĐVHC - ở cấp xã, cấp huyện, cấp tỉnh cũng khác nhau, do đó mỗi cấp có những nhiệm vụ, quyền hạn riêng biệt để giải quyết các vấn đề ở ĐP Điều này thể hiện từng cấp CQĐP, độc lập với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước cấp trên, độc lập giữa các cấp CQĐP với nhau Khi thừa nhận nhiệm vụ, quyền hạn riêng của từng cấp chính quyền, các nhà lập hiến, trong một chừng mực nhất định, đã tiếp cận đến các vấn đề gần gũi như phân quyền, phân cấp và tự quản ĐP Đây là tư tưởng mới, hết sức hiện đại trong Hiến pháp năm 2013, hoàn toàn phù hợp với định hướng nêu ra trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH “Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương” và cũng cụ thể hóa trong báo cáo tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 của Ủy bản dự thảo sửa đổi Hiến pháp: “cần hoàn thiện, quy định những vấn đề có tính nguyên tắc làm định hướng cho việc phân công, phân cấp giữa TW và ĐP; bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của TW, đồng thời phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ĐP”.
Nhìn lại lịch sử, có thể nói rằng quy định về quyền “quyết định các vấn đề của địa phương” của CQĐP, mặc dù trước đó, Hiến pháp năm 1946; 1959;
1980 và 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2021) – đã quy định thẩm quyền chuyên biệt của từng cơ quan nhà nước ở ĐP (của HĐND và UBND) Thẩm quyền của “chính quyền địa phương” khác với thẩm quyền của “các cơ quan nhà nước ở ĐP” Việc quy định thẩm quyền của “chính quyền địa phương” có thể hiểu có hai nghĩa khác nhau: i) đó là những thẩm quyền riêng biệt của ĐP, chỉ ĐP mới có, điều này nhằm phân biệt với thẩm quyền của cơ quan nhà nước cấp trên/ trung ương; ii) còn việc quy định thẩm quyền của cơ quan nhà nước ở ĐP, thì đó chưa hẳn là thẩm quyền của CQĐP, trong trường hợp các cơ quan đó trực thuộc TW, đặt ở ĐP để giải quyết, thực hiện những công việc chung của nhà nước phát sinh trên địa bàn ĐP (chẳng hạn như cơ quan thuế, cơ quan Hải quan, Kiểm toán nhà nước v.v) Hiến pháp năm 2013 vì vậy đã có bước tiến xa hơn về quy định này và phù hợp với xu hướng phát triển của nền dân chủ ở nước ta, đồng thời quy định này khá tương đồng với quy định của các Hiến pháp đương đại trên thế giới về thẩm quyền của CQĐP (chương 2, mục
2.4 của Luận án) Như vậy, Điều 112 Hiến pháp 2013 bao gồm hai nội dung:
(i) thẩm quyền chung của CQĐP (khoản 1); (ii) phân quyền CQTW và CQĐP;giữa các cấp CQĐP với nhau (khoản 2 và khoản 3) Những quy định này là bước đột phá quan trọng của Hiến pháp 2013 so với các Hiến pháp trước đó, nhằm hướng tới xây dựng CQĐP tự chủ, tự quản, tự chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP, trước pháp luật về mọi quyết định, hoạt động của mình.
Bên cạnh đó cần phải thấy rằng, việc quy định các thẩm quyền tự quyết của ĐP sẽ không có ý nghĩa nếu như không trao cho ĐP các phương tiện để thực hiện các thẩm quyền đó Luật tổ CQĐP năm 2015 (sửa đổi năm 2019), đã có quy định: khi cơ quan cấp trên phân quyền, phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp Điểm này cũng tương tự quy định của một số quốc gia trên thế giới (mục 2.4 chương 2 của Luận án) Hay nói cách khác CQTW chuyển giao thẩm quyền từ CQTW cho các ĐVHCLT phải đi kèm với việc chuyển giao những nguồn lực ngang bằng với mức mà trước đó CQTW đã sử dụng để thực hiện thẩm quyền được giao; việc thêm thẩm quyền mới hoặc mở rộng một thẩm quyền hiện có nếu làm tăng chi tiêu của ĐVHCLT thì phải đi kèm với việc cấp thêm nguồn lực từ CQTW theo quy định của pháp luật.
Quyền tự quyết định các vấn đề ở ĐP bằng những nguồn lực của CQĐP là sự thể hiện tính tự quản, tự quyết của CQĐP Phạm vi, vấn đề tự quyết của CQĐP càng nhiều thì “không gian” tự quản, tự quyết của CQĐP càng lớn.
Hiến pháp và Luật tổ chức CQĐP đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước ở TW và CQĐP trên cơ sở phân quyền, phân cấp – tiền đề để hướng tới phân quyền, theo hướng chuyển dần quyền lực nhà nước choCQĐP trong việc giải quyết các vấn đề của ĐP Việc phân quyền, phân cấpCQĐP theo xu hướng tăng dần tạo điều kiện chủ động cho CQĐP trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh trên địa bàn ĐP, có ý nghĩa ĐP Tiếp nữa việc phân quyền, phân cấp nhằm nâng cao trách nhiệm của CQĐP trước nhân dân, trước pháp luật về thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong việc giải quyết các công việc phát sinh trên địa bàn ĐP, của ĐP theo quy định của pháp luật Những quy định về phân quyền, phân định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước ở TW và CQĐP tránh xu hướng can thiệp của cơ quan nhà nước ở TW vào hoạt động của các cơ quan nhà nước ở ĐP, đồng thời hạn chế sự “ỷ lại” của cơ quan nhà nước ở ĐP vào cơ quan nhà nước ở TW thông qua cơ chế “xin ý kiến” của cấp trên góp phần tạo điều kiện cho các ĐP phát huy vai trò, thế mạnh của mình trong thực hiện nhiệm vụ được giao, nâng cao trách nhiệm của CQĐP trước nhân dân và trước pháp luật cụ thể như:
Về thẩm quyền (i) “… bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật tại ĐP”. Quy định này cũng không hoàn toàn mới, là sự kế thừa các quy định của các Hiến pháp trước đó, các Hiến pháp từ 1946 đến 1992 đều có những quy định tương tự về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND trong thi hành Hiến pháp, pháp luật, các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên Nhưng cách quy định nội dung này trong Hiến pháp năm 2013 phản ánh một tinh thần mới. Nếu như các Hiến pháp trước đó đều quy định nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật – là nhiệm vụ của từng cơ quan CQĐP (HĐND và UBND) thì Hiến pháp năm 2013 quy định đây là nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, chứ không phải nhiệm vụ, quyền hạn riêng của HĐND, hay của UBND Việc quy định “tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương”, là nhiệm vụ chung của cả CQĐP với tư cách là một chỉnh thể thống nhất giữa HĐND và UBND Như vậy, CQĐP có toàn quyền quyết định việc tổ chức thi hành Hiến pháp thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức các hoạt động thực tiễn Đồng thời, với điều kiện cụ thể ở ĐP, CQĐP chủ động trong việc tạo ra các tiền đề, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành Hiến pháp và pháp luật Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật – tạo ra bảo đảm về mặt pháp lý, ổn định chính trị, tổ chức, về kinh phí, tài
Hiến pháp và pháp luật; (ii) “quyết định các vấn đề của ĐP do luật định”, các vấn đề của ĐP rất đa dạng từ: sự phát triển kinh tế, xã hội, y tế, giáo dục, trật tự, trị an, an toàn xã hội đến vấn đề an ninh, quốc phòng v.v, trên địa bàn ĐP đều do CQĐP tự quyết định theo quy định của luật Luật do Quốc hội ban hành, thông qua đó mà xác định, phân định mối quan hệ giữa TW và ĐP – quan hệ giữa nhân dân cả nước với nhân dân cộng đồng lãnh thổ Như vậy, luật đặt nền tảng về quyền tự quyết, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trước nhân dân địa phương và trước pháp luật Trên cơ sở, Hiến pháp khẳng định vấn đề có tính nguyên tắc: nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở TW và ĐP và của mỗi cấp CQĐP Từ đây có thể hiểu những vấn đề gì thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước ở TW sẽ không thuộc nhiệm vụ quyền hạn của CQĐP, những vấn đề thuộc thẩm quyền của cấp chính quyền này sẽ không thuộc thẩm quyền của chính quyền cấp khác, trừ những vấn đề đỏi hỏi sự phối hợp giải quyết giữa cơ quan nhà nước ở TW với CQĐP, giữa các cấp của CQĐP, hay liên ĐP Những quy định trên của Hiến pháp đã phản ánh, thể hiện tư tưởng, nguyên lý của phân chia quyền lực rất rõ ràng Thêm vào đó, Hiến pháp còn quy định “trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên cùng với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó” đây thực sự là cơ chế phân cấp, hay ủy quyền từ cơ quan nhà nước cấp trên Như việc bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ về biên chế công chức của cả nước, tránh tình trạng tùy tiện trong biên chế của công chức của các ĐP, làm gia tăng chi ngân sách cho việc trả lương cho công chức và các chi phí hành chính kèm theo hay đối với những ĐP được phân bổ thêm ngân sách từ TW, tạo điều kiện bảo đảm cho phát triển về kinh tế, văn hóa, xã hội, trật tự trị an, an toàn xã hội ở ĐP để theo kịp những ĐP khác trong cả nước, xóa bỏ dần tình trạng giàu nghèo giữa các ĐP, tạo điều kiện để ĐP miền núi phát triển kịp như miền xuôi, nông thôn phát triển kịp theo thành phố.
Tóm lại những quy định về phân quyền, phân cấp ở trên góp phần tạo điều kiện cho các cơ quan CQĐP phát huy vai trò, thế mạnh của mình trong thực hiện nhiệm vụ được giao, giảm khâu trung gian rút ngắn được thời gian giải quyết thủ tục hành chính, tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp trong quá trình thực hiện các thủ tục hành chính với cơ quan, đơn vị nhà nước.
Hiến pháp và pháp luật ở Việt Nam hiện nay về tổ chức CQĐP vẫn có những hạn chế nhất định làm ảnh hưởng đến quyền tự chủ, tự quản của tổ chức CQĐP như:
Về hình thức tổ chức CQĐP hiện nay được tổ chức khá đa dạng các loại hình ĐVHCLT khác nhau gồm 11 loại Tuy nhiên, về cơ bản cách thức tổ chức những loại này vẫn khá giống nhau mặc dù trong các văn bản pháp luật có sự phân biệt giữa đô thị, nông thôn, hải đảo
Về hình thức thực hiện quyền của CQĐP, hiện nay CQĐP được thành lập theo hình thức bầu nhưng bầu cử theo hình thức đơn vị bầu cử nên chưa thể hiện đầy đủ đúng bản chất của dân chủ trực tiếp.
Về thẩm quyền, tổ chức CQĐP có nhiệm vụ quyền hạn quy định trên cơ sở phân quyền của luật, CQĐP phải tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền Nhưng luật lại quy định
“phải bảo đảm nguyên tắc QLNN là thống nhất về thể chế, bảo đảm tính thống nhất trong suốt của nền hành chính và đặc biệt là phải kết hợp chặt chẽ giữa quản lý ngành với quản lý theo lãnh thổ (Điều 11, 12 Luật TCCQĐP).Cho nên, các đơn vị ĐP được phân quyền thực hiện nhiệm vụ quản lý theo ngành và các quy định của luật nêu trên vừa phải tuân thủ những quy định giám sát) của chính quyền và cơ quan quản lý ngành cấp trên Điều đó làm giảm tính chất tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền đối với các nhiệm vụ của quản lý nhà nước theo tinh thần phân quyền, làm cho việc phân quyền được thực hiện không triệt để, trong khi phân quyền được xác định là mức độ cao nhất của phi tập trung hóa [74, tr 176].
Về tổ chức bộ máy, pháp luật đã có quy định về tính đa dạng các loại hình tổ chức nhưng chưa có quy định về sự khác biệt về cơ cấu tổ chức đặc thù giữa chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, chính quyền thành phố trong thành phố trực thuộc TW… (trình bày ở trang114 - 116 mục 3.2.3 của Luận án) do vậy, chưa bảo đảm được tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.
Về nhân sự - biên chế, việc giao chỉ tiêu biên chế dễ dẫn đến tình trạng
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM
Quan điểm về tổ chức chính quyền địa phương tự quản ở Việt Nam 137 1.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản phải quán triệt từ
4.1.1 Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản phải quán triệt từ quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản phải được thực hiện phù hợp với định hướng, quan điểm, chủ trương của Đảng về đa dạng hóa cách thức tổ chức CQĐP và điều này đã được thể hiện dần từng bước qua các văn kiện của Đảng, cụ thể như sau:
Thứ nhất, về đa dạng hóa cách thức tổ chức CQĐP trong các văn kiện của Đảng: (i) Báo cáo Đại hội lần thứ VII của Đảng đã nhấn mạnh: “Xác định lại chức năng nhiệm vụ của cấp tỉnh, huyện và xã để sắp xếp lại tổ chức mỗi cấp”;
(ii) Văn kiện Đại hội lần thứ 3 BCHTW khóa VIII đã đưa ra chỉ đạo “Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của HĐND và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của HĐND và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thôn, có thể tiến hành thí điểm ở một vài địa phương để thấy hết các vấn đề cần giải quyết” [132]; (iii) Báo cáo chính trị của BCH TW tại đại hội
X của Đảng đã tổng kết các thành tựu đạt được đồng thời chỉ ra các khuyết điểm và yếu kém của cơ quan CQĐP, báo cáo khẳng định cần phải: “Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong phạm vi được phân cấp Phát huy vai trò giám sát của HĐND Tổ chức hợp lý cơ quan của Đảng, phân định lại thẩm khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp”
(iv) Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng nhấn mạnh:
“Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của cơ quan địa phương nhằm xác lập mô hình, tổ chức phù hợp bảo đảm phân định đúng chức năng, trách nhiệm thẩm quyền … chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp” [134]; (v) Nghị quyết TW 7 khóa XI và kết luận của Hội nghị TW 9 khóa XI đều thống nhất các quan điểm về đổi mới, nâng cao chất lượng tổ chức và hoạt động của tổ chức CQĐP cơ sở cho việc xây dựng và thông qua Luật tổ chức CQĐP tại kỳ họp thứ VIII của Quốc hội khóa XIII.
Thứ hai, tăng quyền để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho
CQĐP Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII khẳng định: “Làm cho bộ máy tinh gọn, bảo đảm hiệu lực từ Chính phủ đến CQĐP, cơ sở; đồng thời phát huy tính chủ động, năng động của CQĐP, cơ sở; xác định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp CQĐP; kiện toàn bộ máy cấp huyện và cơ sở đủ sức quản lý giải quyết kịp thời, đúng thẩm quyền”.
Hội nghị Ban Chấp hành TW khóa VIII xu hướng đổi mới được khẳng định rõ thông qua việc xác định: “Cần phân cấp đúng mức và rành mạch trách nhiệm và thẩm quyền hành chính nhằm tạo điều kiện và thúc đẩy CQĐP phát huy tính chủ động” Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã chỉ rõ:
“Phân cấp rành mạch cả nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm và phương tiện thực hiện cho chính quyền cấp cơ sở trong việc thu chi ngân sách sắp xếp và quản lý cán bộ quản lý đất đai, bảo vệ đê điều, thủy nông, quản lý …cơ sở vật chất về giáo dục, y tế, văn hóa phục vụ cho nhân dân trong xã phường thị trấn…” Báo cáo của Bộ Chính trị kiểm điểm giữa nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội lần thứ IX (tháng 1/2004) cũng chỉ rõ “Một số vấn đề về tổ chức của HĐND vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một
Theo đó, nhiệm vụ được đề ra là: “Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp phân quyền giữa TW với ĐP trên từng ngành, …khuyến khích tinh thần tự chịu trách nhiệm của từng địa phương, thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn” [131] Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ
XII của Đảng cũng đề ra chủ trương đổi mới CQĐP “Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan địa phương bảo đảm phục vụ tốt nhất người dân, doanh nghiệp Hoàn thiện chức năng, nhiện vụ và tổ chức bộ máy của hợp đối với chính quyền đô thị, hải đảo”.
Ngoài ra với các thành phố trực thuộc TW, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết có định hướng phát triển riêng cho từng thành phố Việt Nam đến năm
2020 Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ [125,126,123,122,124] Trong các nghị quyết riêng này chỉ có thành phố Hồ Chí Minh được bộ chính trị định hướng xây dựng mô hình chính quyền đô thị với khẳng định “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của các cấp chính quyền gắn với xây dựng mô hình chính quyền đô thị, ” [126] Các thành phố khác, Bộ Chính trị cũng thể hiện quan điểm về cơ chế đặc thù hoặc có liên quan đến chính quyền đô thị như: Nghị quyết số 11-NQ/TW của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển thủ đô Hà Nội giai đoạn 2011-2020 thể hiện việc “tiếp tục phát triển các khu đô thị mới, xây dựng các khu đô thị vệ tinh” [125]; Nghị quyết 33-NQ/TW ngày 16/10/2003 của Bộ Chính trị “về xây dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước” với nội dung mở thành phố có phương án trình Chính phủ phê duyệt thí điểm thực hiện một số cơ chế mới đối với những vấn đề mà thực tiễn thành phố đặt ra nhưng chưa có quy định hoặc đã quy định nhưng không còn phù hợp [123]
Như vậy, những nội dung chính yếu về đổi mới tổ chức CQĐP theo quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam đều xoay quanh nội dung cơ bản, cốt lõi,
(1) Sự đa dạng hóa loại CQĐP [117];
(2) Phân quyền, phân cấp để bảo đảm tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của cơ quan CQĐP địa phương.
Quan điểm, chủ trương của Đảng phải được thể chế hóa thành pháp luật làm cơ sở thống nhất cho tổ chức và hoạt động của CQĐP.
4.1.2 Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản phải dựa trên cơ sở của Hiến pháp, pháp luật
Tổ chức và hoạt động của CQĐP của Việt Nam hiện nay được xác lập trên cơ sở của Hiến pháp Năm 2013, trong đó quy định CQĐP phải phù hợp với nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, tại khoản
Giải pháp về tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam
4.2.1 Đổi mới nhận thức về tổ chức chính quyền địa phương
Về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức CQĐP ở nước ta tới nay được thiết kế vẫn còn ảnh hưởng của quan điểm tập quyền, nhấn mạnh tính tập trung, thống nhất trong quản lý của CQTW, CQĐP cấp trên Vì vậy CQĐP được tổ chức vẫn theo cách “CQĐP cấp dưới lồng chứa vào CQĐP cấp trên” Nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức CQĐP ngoài những vấn đề được luật quy định, trong thực tiễn tùy thuộc nhiều cơ chế phân quyền, ủy quyền của cấp trên, hay sự chỉ đạo của chính quyền cấp trên Cơ chế đó làm triệt tiêu tính chủ động, sáng tạo và chịu trách nhiệm của tổ chức CQĐP.
Vì vậy, để tổ chức CQĐP cần đổi mới nhận thức, coi CQĐP mỗi cấp là một pháp nhân công quyền, đại diện cho cư dân trên một lãnh thổ nhất định, độc lập tương đối với chính quyền cấp trên, với CQTW, có toàn quyền quyết định mọi vấn đề của ĐP, trừ những vấn đề đã được luật quy định thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước ở TW, hay của CQĐP cấp khác và chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP, trước pháp luật Tổ chức CQĐP phải chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP về mọi quyết định, hành vi hoạt động của mình, vì chính nhân dân là người bằng là phiếu của mình đã bầu nên những người đại diện của cơ quan đại diện quyền lực ở ĐP và cũng chính họ là người đã ủy quyền, trao quyền lực của mình cho các cơ quan CQĐP.
Chính quyền địa phương chịu trách nhiệm trước pháp luật vì pháp luật quy định phạm vi, giới hạn các nhiệm vụ, quyền hạn của họ, chứ không phải trước cơ quan nhà nước cấp trên Cơ quan nhà nước cấp trên cũng có những nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, do đó không thể vì là cơ quan cấp trên mà tự cho mình quyền “giám hộ” cơ quan CQĐP CQĐP chỉ chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên khi cấp trên giao cho họ thực hiện những công việc, hay sử dụng tài chính, ngân sách và các nguồn lực khác do cấp trên trực tiếp chuyển cho CQĐP, mà những công việc, nguồn lực đó là thuộc cấp trên Từ quan niệm này, việc xác định thầm quyền của tổ chức CQĐP và cơ quan nhà nước cấp trên phải được quy định một cách rõ ràng, minh bạch để trách sự bao biện làm thay của cơ quan nhà nước cấp trên, tránh những chỉ đạo sai nguyên tắc, can thiệp vào việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức CQĐP, đồng thời trách được sự dựa dẫm vào cấp trên, hay lẩn tránh trách nhiệm của tổ chức CQĐP Đây là những hiện tượng đang tồn tại cần được khắc phục ở nước ta hiện nay trong việc giải quyết các vấn đề về quan hệ giữa CQĐP và CQTW; giữa các cấp CQĐP.
Khi cơ quan nhà nước cấp trên “phân quyền”, “phân cấp” cho tổ chức CQĐP, hay “phân quyền”, “phân cấp” giữa các cấp của CQĐP cần được thiết lập trên cơ sở hợp đồng hành chính, như các nước châu Âu lục địa, hay hợp đồng thuê ngoài như ở một số nước trên thế giới, mỗi bên đều có những quyền và nghĩa vụ khi thực hiện hợp đồng Tránh tình trạng hiện nay ở Việt Nam cơ quan hành chính cấp trên phân cấp cho ĐP bằng quyết định hành chính đơn phương, như là một sự cho phép “ban ơn”, dẫn đến cơ chế “xin được phân cấp” Điều này có thể thấy rằng CQTW vẫn còn nắm nhiều quyền và cấp dưới lại không đủ quyền, nguồn lực để thực hiện các nghĩa vụ, nhiệm vụ của mình Khi có tranh chấp về nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp CQĐP,giữa CQĐP với CQTW dần phải được giải quyết bằng con đường tòa án, mà trên không can thiệp, không chỉ đạo CQĐP trong việc thực hiện những nhiệm vụ quyền hạn của CQĐP về những việc đã được phân quyền, mà chỉ tiến hành kiểm tra, giám sát việc thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật Cơ chế này nhằm nâng cao tính tự quản, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của tổ chức CQĐP trước nhân dân ĐP và trước pháp luật Tất cả những điều này là cơ sở để tổ chức CQĐP theo hướng tự quản.
4.2.2 Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản
Vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP ở những nét căn bản đã được ghi nhận trong Hiến pháp và Luật tổ chức CQĐP Vì vậy, để tổ chức CQĐP theo hướng tự quản, cần phải tập trung hoàn thiện nội dung các quy định của pháp luật chủ yếu sau đây:
Một là, cần xác định rõ vị trí, tính chất và vai trò của từng loại đơn vị hành chính – lãnh thổ ( tỉnh, huyện, xã và tương đương). Đây là một yếu tố quan trọng, có ý nghĩa quyết định trong việc tổ chức hợp lý các cấp CQĐP Thực tế ở nước ta qua các giai đoạn từ năm 1975 tới nay, do không xác định rõ vị trí, tính chất của các loại ĐVHCLT nên dẫn đến tình trạng khi thì sáp nhập tỉnh, huyện, xã, nhưng sau đó lại chia, tách, thành lập mới tỉnh, huyện, xã làm cho số lượng ĐVHC tăng nhiều, đặc biệt là ở cấp huyện và xã Điều này dẫn đến bộ máy hành chính ngày càng cồng kềnh, chi phí tốn kém trong khi hiệu quả QLNN, cũng như lợi ích mang lại cho người dân không tương xứng Do đó, bên cạnh việc xác định rõ vị trí, tính chất và vai trò của từng loại ĐVHC, phân quyền, phân cấp, điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn ở từng loại ĐVHC, từng cấp chính quyền cần có kế hoạch sắp xếp, cơ cấu lại về mặt quy mô của các ĐVHC theo hướng giảm bớt về số lượng ĐVHC, mở rộng quy mô về diện tích, dân số của từng đơn vị, đặc biệt là đối với các ĐVHC cấp cơ sở.
Hai là, hoàn thiện pháp luật về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương
Việc hoàn thiện pháp luật về phân định thẩm quyền giữa CQTW và CQĐP tập trung vào những nội dung căn bản sau: (i) Phân định thẩm quyền này dựa trên cơ sở Hiến pháp năm 2013: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở
TW với ĐP và của mỗi cấp CQĐP” khoản 2, Điều 112 Đây là cơ sở hiến định quan trọng trong việc phân công chức năng, phân định thẩm quyền giữa cơ quan nhà nước ở TW vói ĐP cũng như giữa các cấp CQĐP Quy định này cần phải được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức CQĐP và các luật chuyên ngành bằng cơ chế phân quyền, phân cấp, ủy quyền Vì chỉ trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền thì việc xác định trách nhiệm, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền mới rõ ràng và có hiệu quả Để bảo đảm cho CQĐP thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng khi được phân quyền, phân cấp, hay ủy quyền thì CQTW phải bảo đảm điều kiện thực hiện (tài chính, kinh tế, nhân lực v.v) (ii) Bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính từ TW đến ĐP, đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở các ĐVHC trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật Mỗi ĐP với những điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, truyền thống, có những thế mạnh riêng, với phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, CQĐP cần phát huy, đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu vật chất, tinh thần ngày càng cao của nhân dân.
(iii) Việc phân cấp, phân quyền phải hướng tới tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP để CQĐP phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, tránh việc đùn đẩy trách nhiệm hoặc trông chờ, “ỷ lại” vào cấp trên và cơ quan nhà nước cấp trên không can thiệp vào hoạt động của CQĐP (iv) Tổ chức CQĐP theo hướng tự quản thì cần xác định thẩm quyền, trách nhiệm của CQĐP theo hướng tự quản thành các nhóm như: thẩm quyền về những vấn đề ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của người dân ĐP và việc giải quyết những vấn đề đó được người dân hoặc các cơ quan của CQĐP thực hiện trực tiếp, tự chủ và độc lập phù hợp với Hiến pháp và luật; thẩm quyền giải quyết các vấn đề được các cơ quan nhà nước chuyển giao theo quy định của pháp luật Đây là những thẩm quyền không thuộc vấn đề của ĐP nhưng có gắn bó mật thiết với nhân dân ĐP và việc chuyển giao cho ĐP vừa giúp cho công việc được thực hiện nhanh, hiệu quả, đáp ứng nhu cầu của cư dân ĐP, vừa giảm sự cồng kềnh của Nhà nước.
Ba là, đa dạng tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản
Pháp luật cần hoàn thiện theo hướng đa dạng hóa cách thức (mô hình) tổ chức CQĐP phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, hải đảo theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 “CQĐP được tổ chức ở các ĐVHC của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, ĐVHCKTĐB do luật định” Như vậy chính quyền được thiết lập ở mọi ĐVHC: tỉnh, thành phố trực thuộc TW, huyện, quận, thành phố, thị xã, ĐVHCKTĐB, xã, phường, thị trấn. Nhưng chỉ ở những nơi nào được xác định là cấp chính quyền thì ở đó mới có HĐND và UBND Hiện nay ở TP Hồ Chí Minh không tổ chức HĐND dân ở quận, huyện, phường, Hà Nội, và Đà nẵng đang thí điểm thực hiện không tổ chức HĐND ở phường Để bảo đảm sự thống nhất chung cho các thành phố trực thuộc TW cần phải tổng kết đánh giá kết quả, hạn chế, vướng mắc của pháp luật và thực tiễn Những ĐVHC như quận thuộc thành phố trực thuộc TW, thành phố, thị xã thuộc tỉnh là những ĐVHC có những đặc thù về đời sống kinh tế - xã hội, tổ chức dân cư, phân chia ĐVHC và tính chất QLNN hoàn toàn khác với huyện thuộc tỉnh ở tính chất trung gian thể hiện rõ nét hơn so với cấp huyện.
Vì vậy không nên rập khuôn tổ chức chính quyền ba cấp hành chính ở đô thị giống như ở nông thôn Do đó cần phân biệt cấp chính quyền ở nội thành và ngoại thành, ở thành phố trực thuộc TW chỉ có một cấp ở nội thành, còn ngoại thành là hai cấp chính quyền, cấp thành phố và cấp xã, chính quyền cấp huyện và quận là cấp trung gian – chỉ có cơ quan hành chính, còn đối với thành phố trong thành phố trực thuộc TW, thành phố thuộc tỉnh và thị xã cần coi là một cấp chính quyền, thực hiện quản lý toàn diện trên một địa bàn dân cư nhất định, có những quyết sách khác với quận, huyện, do đó chính quyền cần phải có HĐND và UBND.
4.2.3 Tăng cường phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương
Việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản (i) Chính quyền địa phương cần phải được trao một phạm vi thẩm quyền cần thiết, đủ khả năng giải quyết trực tiếp những vấn đề phát sinh ở ĐP, tạo cơ hội cho cung cấp các dịch vụ công đáp ứng nhu cầu của người dân ĐP, kính thích phát triển kinh tế ĐP, đồng thời phải xây dựng một Chính phủ linh hoạt và có trách nhiệm hơn Bên cạnh đó các ĐP có sự khác biệt về dân số, diện tích, tốc độ phát triển kinh tế - xã hội… với quy mô khác nhau thì nhiệm vụ, công việc, tổ chức hành chính, nhân sự, kinh phí hoạt động và việc thực thi chính sách cũng khác nhau [100, tr.48] Do vậy, ở các ĐP khác nhau có chính sách khác nhau thậm trí ở các ĐP trong cùng một tỉnh cũng có thể có chính sách khác nhau, bởi ngoài diện tích, dân số còn có những yếu tố khác tác động đến việc ban hành các chính sách của ĐP: nhiệm vụ của ĐP, cơ cấu kinh tế - xã hội, vị trí địa lý, truyền thống văn hóa, phong tục tập quán (ii) Phải tăng cường phân quyền, phân cấp cho CQĐP bởi phân quyền, phân cấp cho CQĐP là sự mở rộng sự tham gia của đại diện cộng đồng trong việc xây dựng quyết định các vấn đề của ĐP
[208] Hình thức này thể hiện qua sự tham gia của nhân dân vào các quyết định quản lý, quyết sách của ĐP hoặc sự tham gia của nhân dân vào hoạt động chính trị tại cấp CQĐP qua việc bày tỏ mong muốn nguyện vọng nói chung và quyết định phương hướng phát triển kinh tế - xã hội tại ĐP, hay hình thức tham gia vào hoạt động bầu cử người đại diện cho ý chí nguyện vọng của
– hình thức dân chủ trực tiếp [101, tr.68] Người dân ĐP cần được pháp luật quy định về cơ hội để có thể tham gia vào công tác quản lý các công việc của CQĐP; có sự bảo đảm hợp tác giữa CQĐP và người dân, trong đó CQĐP có vai trò là nhà cung cấp dịch vụ công và khuyến khích không chỉ các cấp CQĐP mà cả người dân ĐP tham gia vào quá trình ra quyết định để giải quyết vấn đề của ĐP Điều này thể hiện CQĐP gần dân là chính quyền phải hiểu dân để người dân được phục vụ tốt hơn, nhu cầu được đáp ứng đầy đủ hơn. Điều này thể hiện được bản chất quản lý hành chính trước hết là phải phục vụ cho công dân, do vậy CQĐP không chỉ thực hiện tốt nhiệm vụ được trao mà còn phải có sự gần gũi người dân, làm cho người dân hài lòng đối với cơ quan CQĐP Như vậy, bảo đảm tính dân chủ trong hoạt động của CQĐP đòi hỏi CQĐP có trách nhiệm lớn hơn khi cung cấp các dịch vụ công cho xã hội Để làm được điều này cần có quy định pháp luật tăng cường sự tham gia của người dân vào hoạt động của CQĐP để bảo đảm chính quyền là của dân, gần dân, sát dân, phục vụ lợi ích của nhân dân.
Một điểm nữa cần phải được tính đến là ở mỗi ĐP có đặc thù riêng về địa tự nhiên và kinh tế do vậy việc khuyến khích phát triển kinh tế của ĐP là nhiệm vụ trung tâm của tổ chức CQĐP điều này được minh chứng qua thực tiễn của nhiều quốc gia trên thế giới [55] và Việt Nam Do đó, tổ chức CQĐP theo hướng tự quản phải phù hợp với xu hướng cải cách kinh tế góp phần vào sự tăng trưởng kinh tế của đất nước, phát huy mọi tiềm năng của ĐP Vì vậy, việc phân cấp, phân quyền cũng cần tính đến đặc thù đời sống kinh tế - xã hội, văn hóa ở từng ĐP, không phân cấp, phân quyền đồng loại, hay có tính cào bằng, mà phải cân nhắc các điều kiện bảo đảm thực hiện.
4.2.4 Đề xuất về nội dung tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam