Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ GIANG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM Chuyên ngành Quản lý công Mã số 9 34 04 03 TÓM TẮT LUẬN ÁN.
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO / BỘ NỘI VỤ ./ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ GIANG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý cơng Mã số: 34 04 03 TĨM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CƠNG HÀ NỘI, NĂM 2022 Cơng trình hồn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS Phạm Hồng Thái PGS.TS: Vũ Đức Đán Phản biện 1: ………………………………………………… Phản biện 2: ………………………………… ……………… Phản biện 3: ………………………………… ……………… Luận án bảo vệ Hội đồng chấm luận án tiến sĩ, Học viện Hành Quốc gia Địa điểm: Phịng họp…, Nhà … - Hội trường bảo vệ luận án tiến sĩ, Học viện Hành Quốc gia Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa – TP Hà Nội Thời gian: vào hồi … … ngày … tháng … năm 202… Có thể tìm hiểu luận văn Thư viện Học viện Hành Quốc gia trang Web Ban QLĐT Sau đại học, Học viện Hành Quốc gia PHẦN MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Thứ nhất, quyền địa phương thành lập ĐVHCLT theo quy định pháp luật, để thực chức năng, nhiệm vụ QLNN địa phương; đưa đường lối, chủ trương Đảng, pháp luật sách Nhà nước vào sống; cung cấp dịch vụ công phục vụ nhu cầu thiết yếu nhân dân ĐP Đồng thời nơi để người dân ĐP tham gia vào hoạt động QLNN; thể ý chí, nguyện vọng với nhà nước, nhằm đáp ứng nhu cầu (quyền lợi ích hợp pháp) nhân dân Chính vậy, làm để xây dựng mơ hình tổ chức CQĐP đáp ứng yêu cầu đòi hỏi thách thức quốc gia Do đó, vấn đề tổ chức CQĐP đề tài nhà khoa học người làm thực tiễn quan tâm nghiên cứu Thứ hai, thực tiễn có nhiều mơ hình QLNN có hai mơ hình QLNN phố biết: quản lý tập trung phi tập trung Mơ hình quản lý tập trung cần thiết thành công điều kiện chiến tranh, khôi phục đất nước sau chiến tranh, điều kiện thời bình, kinh tế thị trường Trên giới, nhiều quốc gia áp dụng mơ hình tự quản địa phương, CQĐP theo hướng tự quản - mơ hình phi tập trung mức độ khác nhau, châu Âu có Hiến chương tự quản địa phương Việc áp dụng mơ hình tự quản địa phương, CQĐP theo hướng tự quản mang lại nhiều kết quả: phát huy tính sáng tạo, chủ động, tự chịu trách nhiệm CQĐP giải mối quan hệ CQTW với CQĐP pháp nhân công quyền có nhiệm vụ, quyền hạn riêng biệt, khơng can thiệp vào hoạt động nhau, trừ vấn đề mà TW ĐP phải thực Thứ ba, từ góc độ khoa học Quản lý cơng, lý thuyết phân quyền, quyền tự CQĐP ứng dụng vào thực tế Việt Nam nhiều bất cấp, chưa có phân biệt, đa dạng hóa mơ hình tổ chức quyền thị, nơng thơn, hải đảo, theo quy định Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2019), CQĐP địa bàn chủ yếu có ba cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) Nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP quy định cho cấp quyền, cịn nhiều nội dung tương đồng Việc tổ chức CQĐP Hà Nội, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh thí điểm mức độ khác dựa sở nghị khác Quốc hội chưa có đánh giá tổng kết cụ thể Thứ tư, việc phân quyền, phân cấp tiền đề để xây dựng CQĐP theo hướng tự quản, nhiên, thực tiễn phân quyền, phân cấp lĩnh vực Việt Nam chưa thực cách mạnh mẽ, tình trạng CQĐP “xin phân cấp, phân quyền”, nhiều vấn đề phát triển kinh tế - xã hội địa bàn địa phương cần giải quyết, nhiều phải xin ý kiến, chủ trương từ cấp trên, làm chậm trễ trình phát triển kinh tế - xã hội địa phương, làm cho CQĐP chưa sáng tạo, trì trệ phải chịu trách nhiệm hoạt động “bảo lãnh” ý kiến, đạo cấp Nhiều vấn đề phân quyền cho CQĐP, chịu điều tiết, phân bổ theo tiêu cấp như: vấn đề tài chính, biên chế cơng chức, viên chức, làm cho CQĐP không chủ động tài chính, nhân lực để thực nhiệm vụ, quyền hạn cung cấp dịch vụ công địa bàn địa phương Mặt khác, phân quyền chịu đạo quan nhà nước cấp trên, làm cho CQĐP khơng có tồn quyền giải vấn đề phân quyền từ dẫn đến chế “xin ý kiến cấp trên” Tất điều không phù hợp với xu hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, phát triển dân chủ xã hội diễn Việt Nam ngày sâu rộng, đồng thời khơng phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP trước nhân dân pháp luật Thứ năm, vấn đề tổ chức CQĐP có nhiều cơng trình nghiên cứu cấp độ khác nhau, chưa có cơng trình nghiên cứu cách toàn diện, hệ thống tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Xuất phát từ lý nghiên cứu sinh chọn đề tài “Tổ chức quyền địa phương theo hướng tự quản Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt nước ta Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu luận án Mục đích nghiên cứu luận án: làm rõ vấn đề lý luận tổ chức quyền địa tự quản; đánh giá pháp luật thực tiễn tính tự quản CQĐP số lĩnh vực; đưa quan điểm, giải pháp điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Nhiệm vụ nghiên cứu: để đạt mục đích Luận án có nhiệm vụ: Thứ nhất, tổng quan cơng trình cơng bố ngồi nước, vấn đề cần kế thừa, phát triển vấn đề nghiên cứu thông qua câu hỏi nghiên cứu giả thuyết khoa học Thứ hai, đưa khái niệm, chất, đặc điểm, nguyên tắc, nội dung CQĐPTQ về: hình thức, cách thức thực quyền; thẩm quyền, mối quan hệ CQTW với CQĐP điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản; Thứ ba, nghiên cứu tổ chức CQĐP tự quản số nước giới rút giá trị cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam; Thứ tư, phân tích, đánh giá quy định Hiến pháp Việt Nam, đặc biệt Hiến pháp 2013, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quyền tự chủ, tự quyết, tự chịu trách nhiệm CQĐP phân tích, đánh giá thực tiễn quyền tự chủ, tự CQĐP số lĩnh vực (thông qua chế phân quyền, phân cấp), ưu điểm, hạn chế, ảnh hưởng đến tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Thứ năm, từ vấn đề lý luận đánh giá pháp luật, thực thực tiễn tổ chức CQĐP đưa quan điểm, giải pháp điều kiện bảo đảm cho việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Đối tượng phạm vi nghiên cứu luận án Đối tượng nghiên cứu: Là vấn đề lý luận thực tiễn tổ chức quyền địa phương theo hướng tự quản Việt Nam Phạm vi nghiên cứu: Chủ đề luận án vấn đề lớn, khuôn khổ luận án, tác giả giới hạn tập trung nghiên cứu vấn đề sau: - Phạm vi nội dung: Những vấn đề lý luận tổ chức CQĐP tự quản như: khái niệm, chất, đặc điểm, nguyên tắc, nội dung: hình thức tổ chức, hình thức thực quyền, thẩm quyền mối quan hệ CQTW với CQĐP; điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản; thực tiễn pháp luật tổ chức, cách thức thực nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP, phân quyền, phân cấp số lĩnh vực như: tổ chức máy, nhân sự, tài chính, mối quan hệ CQTW với CQĐP Đây lĩnh vực bản, đặc biệt quan trọng có tính định đến việc thực nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP, phát triển kinh tế - xã hội địa bàn ĐP, mức độ tự quản CQĐP tùy thuộc chủ yếu vào lĩnh vực này; quan điểm, giải pháp điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam - Phạm vi thời gian, nghiên cứu hình thức tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP Việt Nam qua thời kỳ qua 05 hiến pháp, tập trung nghiên cứu từ có Hiến pháp năm 2013 - Phạm vi không gian, để thực đề tài, tiến hành xem xét đánh giá phạm vi toàn quốc, nghiên cứu pháp luật, thực tiễn quyền tự quyết, tự quản CQĐP số lĩnh vực pham vi toàn quốc Giả thuyết nghiên cứu câu hỏi nghiên cứu Giả thuyết nghiên cứu: Tự quản địa phương quy luật, tất yếu vận động phát triển nhà nước, Hiến pháp, pháp luật Việt Nam có nội dung tự quản, tự (tự chủ, tự chịu trách nhiệm) CQĐP, cách thức tổ chức, thẩm quyền CQĐP Việt Nam nhiều hạn chế, bất cập, chưa phát huy tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ bối cảnh phát triển KTTT định hướng XHCN, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, phân quyền mở rộng, phát huy dân chủ nước ta Câu hỏi nghiên cứu: Thứ nhất, Các nhà khoa học nước có nghiên cứu TQĐP CQĐP tự quản? Thứ hai, Chính quyền địa phương tự quản gì? đặc điểm, nguyên tắc, chất, nội dung điều kiện bảo đảm cho CQĐP theo hướng tự quản? CQĐP tự quản quốc gia giới có giá trị tham khảo cho Việt Nam? Thứ ba, Hiến pháp, pháp luật Việt Nam thực tiễn CQĐP thực tự quản nào? Thứ tư, Cách thức tổ chức hoạt động CQĐP Việt Nam đáp ứng yêu cầu đặt tổ chức CQĐP theo hướng tự quản chưa? Thứ năm, Cần có quan điểm, giải pháp điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP Việt Nam theo hướng tự quản đáp ứng yêu cầu đặt điều kiện mới? Phương pháp luận phương pháp nghiên cứu Phương pháp luận: Để thực mục đích, nhiệm vụ luận án, sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác – Lê Nin tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm Đảng nhà nước ta CQĐP, đổi tổ chức hoạt động máy nhà nước nói chung tổ chức CQĐP nói riêng; đồng thời việc nghiên cứu dựa sở lý thuyết phân quyền, phân cấp, dân chủ đời sống nhà nước xã hội Phương pháp nghiên cứu luận án, để thực mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu, luận sử dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: - Phương pháp khảo cứu tài liệu kế thừa kết nghiên cứu công bố Đây phương pháp sử dụng xuyên suốt luận án Một khối lượng lớn tài liệu, kết nghiên cứu nước tham khảo, làm sở cho việc hệ thống hóa vấn đề lý luận, pháp lý thuộc phạm vi nghiên của đề tài - Phương pháp phân tích, phương pháp sử dụng để giải tất vấn đề thuộc chương luận án, trước hết phân tích tài liệu thứ cấp nhằm phân tích, đánh giá kết cơng trình cơng bố, ra: kết cơng trình để tiếp thu, phát triển vấn đề cần nghiên cứu; chương sử dụng để phân tích quan điểm khác tổ chức CQĐP, tổ chức CQĐP tự quản, điểm hợp lý, chưa hợp lý quan điểm đưa quan điểm khoa học mình; chương sử dụng để phân tích, đánh giá nội dung Hiến pháp, pháp luật nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP, đánh giá quy định phân quyền, phân cấp số lĩnh vực, ưu điểm hạn chế nguyên nhân hạn chế dựa sở vấn đề lý luận CQĐP tự quản - Phương pháp tổng hợp sử dụng tất chương luận án, từ phân tích quan điểm khoa học, phân tích pháp luật, thực tiễn, khái quát lên thành triết lý khoa học, nhận định thực trạng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP, ưu điểm, hạn chế quy định phân cấp, phân quyền - Phương pháp so sánh chủ yếu sử dụng chương 3, nhằm so sánh quy định Hiến pháp pháp luật Việt Nam qua giai đoạn từ năm 1945 đến nay, nhằm xu hướng quyền tự quyết, tự quản, pháp luật số quốc gia giới, pháp luật Việt Nam tổ chức CQĐP Trên sở có đề xuất, giải pháp phù hợp nội dung tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Ngồi ra, Luận án cịn sử dụng kết điều tra xã hội học tài liệu công bố phương tiện thông tin đại chúng qua số liệu điều tra khảo sát cụ thể quan nhà nước số ĐP Những đóng góp luận án 6.1 Đóng góp lý luận Luận án xây dựng, làm rõ khái niệm tổ chức quyền địa phương tự quản, tự quản địa phương; tổ chức CQĐPTQ xem xét ba khía cạnh: tổ chức máy quyền địa phương; cách thức, phương thức mà CQĐP sử dụng để quản lý, giải công việc ĐP; việc phân bổ nguồn lực xác định định nhiệm vụ, quyền hạn, chức CQĐP Từ đó, đưa nội dung – khung lý thuyết tự quản CQĐP – tự định, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật, nhân dân địa phương, quyền cấp khơng can thiệp vào việc giải cơng việc quyền cấp dưới; tự quản CQĐP diễn xu hướng có tính tất yếu điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, mở rộng dân chủ, phát huy tiềm năng, sáng tạo ĐP Luận án luận giải điều kiện bảo đảm cho tổ chức quyền địa phương theo hướng tự quản Việt nam 6.2 Đóng góp thực tiễn Luận án phân tích, đánh giá thực tiễn mức độ tự quản CQĐP Việt Nam nay, thông qua phân tích Hiến pháp, pháp luật, hạn chế cần khắc phục, việc phân quyền, phân cấp TW ĐP, cấp CQĐP Luận án đưa số quan điểm, giải pháp phù hợp, điều kiện bảo đảm tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam số khuyến nghị nội dung tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận án Ý nghĩa lý luận: Kết nghiên cứu luận án góp phần làm phong phú thêm vấn đề lý luận TQĐP, tổ chức CQĐPTQ, làm sở cho việc nghiên cứu, tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Ý nghĩa thực tiễn: Kết nghiên cứu luận án làm tài liệu tham khảo phục vụ cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập sở đào chuyên ngành Quản lý công; đào tạo, bồi dưỡng cơng chức; xây dựng sách, hồn thiện pháp luật CQĐP, phân cấp, phân quyền, nhiêm vụ, quyền hạn CQĐP Cấu trúc luận án Ngồi lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm chương: Chương Tổng quan tình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chương Cơ sở khoa học tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Chương Thực tiễn tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Chương Quan điểm giải pháp bảo đảm tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Chương TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1 Những cơng trình nghiên cứu tổ chức quyền địa phương Về tổ chức quyền địa phương có nhiều cơng trình nghiên cứu, đáng ý cơng trình sau: “Những vấn đề lý luận thực tiễn quyền địa phương Việt Nam nay” Lê Minh Thông Nguyễn Như Phát (2002), tập trung giải vấn đề (i) kinh nghiệm lịch sử xây dựng phát triển CQĐP Việt Nam từ năm 1945 đến nay, nhấn mạnh việc đổi tổ chức CQĐP; (ii) phân tích mơ hình tổ chức CQĐP số nước giới nhấn mạnh yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức CQĐP: địa lý, kinh tế; yếu tố lịch sử, Trong sách David J McCathy, Laurie Reynolds, “Local goverment law – in a nutshell” (2003) nghiên cứu chức quản trị CQĐP, tổ chức máy CQĐP, thiết chế độc lập có tư cách pháp nhân Trong “Mơ hình tổ chức hoạt động nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” (2007), tác giả Đào Trí Úc cho nhà nước pháp quyền cần phải: bảo đảm tính độc lập tương đối CQĐP tiền đề bảo đảm cho tự chủ ĐP; sách “Đổi mới, hoàn thiện máy nhà nước giai đoạn nay” Bùi Xuân Đức (2007) đề cập đến đổi mơ hình tổ chức CQĐP thị nông thôn; B.E Smith tác phẩm “Local Government Federal-decentralized systems Unitary - decentralized systems” (2008) cho CQĐP tổ chức công ủy quyền để định sách cơng quản lý vấn đề phạm vi lãnh thổ nhỏ (phân khu) quyền khu vực quốc gia; Tác giả Ann Bowman Richard Kearney “State and Local Government” (2011) trình bày mơ hình CQĐP kinh nghiệm phân quyền cấp CQĐP Hoa Kỳ; “Đổi mới, hoàn thiện máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân nhân dân Việt Nam nay” (2011) Lê Minh thông, mạnh tầm quan trọng xây dựng khung pháp lý tổ chức hoạt động đa dạng hóa mơ hình tổ chức CQĐP ĐVHCLT; “Tổ chức hoạt động CQĐP Việt Nam nay” tác giả Trương Thị Hồng Hà (2017) đưa quan niệm, đặc điểm, ngun tắc tổ chức CQĐP, ĐVHC, quyền thị - nông thôn, phân quyền, phân cấp, ủy quyền; Luận án tiến sĩ Nguyễn Thị Ngọc Lan (2017), “Tổ chức quyền đơn vị hành – kinh tế đặc biệt Việt Nam nay” Luận án tiến sĩ Đinh Thanh Tùng (2019), “Thể chế hành đơn vị hành kinh tế đặc biệt Việt Nam” nội dung luận án tác giả làm rõ lý luận thể chế hành đơn vị hành kinh tế đặc biệt 1.2 Những cơng trình nghiên cứu tổ chức tổ chức quyền địa phương tự quản Trước hết cần kể đến: “Municipal and other local governments” (Chính quyền địa phương quyền thành phố) Marguerite J Fische DonalD.Bishop Prentice - Hall Inc New york (1950), nhấn mạnh vai trị CQĐP cung cấp dich vụ công; sách “The structure op Local government - A comparative Survey of 81 countries” International Union of Authorities (1969) “Cấu trúc quyền địa phương - Nghiên cứu so sánh 81 quốc gia” Samuel Humes Eileen Martin mô tả cấu trúc CQĐP, bao gồm định chế: Hội đồng - quan đại, quan chấp hành; sách I.D Sana Hev, I.V Zajceva, V.N Denisov “Sự hình thành TQĐP Liên bang Nga” - M.: Mos roblox neaun fond, (1999), tập trung phân tích đặc điểm cải cách chế độ TQĐP, hình thành chế độ TQĐP Xanh Petecbua 1995-1998; viết Peter Watt “Principles and theories of local government” (Nguyên tắc lý thuyết CQĐP) (2006), cho CQTW cần trao quyền tự chủ cho ĐP nhiều hơn; nhóm tác giả Nguyễn Kim Thoa Nguyễn Sĩ Đại “Tổ chức CQĐP Cộng hòa Liên bang Đức” (2006), sở pháp luật, thẩm quyền, mơ hình tự quản ĐP; viết Nguyễn Thị Thiện Trí “Những luận điểm cho việc tiếp nhận, áp dụng mơ hình TQĐP Việt Nam” (2014), khẳng định: tổ chức CQĐPTQ có tính phố biến giới Ngồi cịn hàng loạt viết đề cập đến CQĐP tự quản như: Nguyễn Văn Cương “Kinh nghiệm TQĐP số nước việc tiếp tục hoàn thiện chế quản trị địa phương Việt Nam” (2014); Lưu Kiếm Thanh “Vai trò CQĐPTQ dân chủ Đan Mạch” (2015), Mai Văn Thắng “Tự quản địa phương Liên bang Nga” (2016) ; Trần Thị Minh Châu, Đề tài khoa học cấp Bộ “Cơ sở khoa học áp dụng mơ hình tự quản quyền xã” (2016); Hà Quang Ngọc đề tài cấp Bộ “Mơ hình tự quản cộng đồng thơn, làng, ấp đáp ứng yêu cầu cải cách hành Việt Nam hiện” (2017) Luận án Nguyễn Thị Hạnh) “Hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP Việt Nam” (2017); Lê Minh Thông “Một số vấn đề đặt trình thực Luật Tổ chức CQĐP năm 2015”, (2018), khẳng định cần phải đa dạng hóa mơ hình tổ chức CQĐP xây dựng mô CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam; Nguyễn Hữu Hải Trịnh Thị Thủy, “Tự quản địa theo chiều dọc TW với ĐP, tổ chức hoạt động quyền cấp tỉnh bình diện chung;Về thẩm quyền tổ chức CQĐP như: việc phân quyền, phân cấp, ủy quyền TW với ĐP, cấp CQĐP, chức năng, nhiệm vụ CQĐP; Xu hướng quản trị địa phương việc đa dạng hóa loại hình tổ chức CQĐP đặc biệt nhà nước dân chủ tổ chức CQĐP theo hướng tự quản lựa chọn tối ưu Về phương diện thực tiễn: Sự đa dạng cách thức tổ chức hoạt động CQĐP số quốc gia giới; Những quan điểm luận điểm để ứng dụng cách thức tổ chức CQĐP tự quản vào tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam; Những điểm mạnh, điểm yếu, hội thách thức vấn đề tổ chức hoạt động CQĐP Việt Nam Đặc biệt quy định pháp luật Việt Nam - Hiến pháp 2013 mở định hướng đề Việt Nam nghiên cứu xây dựng nhiều loại mơ hình CQĐP cho phù hợp với tốc độ phát triển kinh tế - xã hội hội nhập quốc tế 1.4.4 Những vấn đề mà luận án cần nghiên cứu Trên sở kế thừa có chọn lọc kết nghiên cứu trước đây, luận án tiếp tục nghiên cứu vấn đề sau: Thứ nhất, sở lý luận tổ chức CQĐP theo hướng tự quản đưa ra: khái niệm; chất; đặc điểm; nội dung, phạm vi địa vị CQĐP tự quản như: hình thức tổ chức, cách thức thực quyền tự chủ, thẩm quyền, mối quan hệ TW với ĐP điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Thứ hai, mặt thực tiễn, Luận án tập trung nghiên cứu đánh giá thực trạng tính tự quản CQĐP thơng qua phân tích phân quyền, phân cấp CQTW CQĐP vấn đề về: hình thức tổ chức, hình thức thực quyền, thẩm quyền (tổ chức máy, nhân sự, ngân sách, tài chính), mối quan hệ trung ương địa phương Cơ sở bảo đảm cho việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam điều kiện Thứ ba, sở nghiên cứu lý luận thực trạng, bất cập việc phân cấp, phân quyền Việt Nam, Luận án đề xuất quan điểm, giải pháp điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài mà tác giả luận án lựa chọn không trùng với công trình khoa học cơng bố nước 11 Tiểu kết chương Trong chương 1, tác giả Luận án tập trung nghiên cứu cơng trình cơng bố tác giả nước liên quan đến vấn đề lý luận tổ chức CQĐP tổ chức CQĐP tự quản, phân cấp, phân quyền, sở có số kết luận sau: (i) Về tổ chức CQĐP, CQĐPTQ, phân cấp, phân quyền tiền đề để xây dựng, tổ chức CQĐP theo hướng tự quản, có nhiều cơng trình nghiên cứu, từ báo khoa học, cơng trình nghiên cứu cấp sở, cấp bộ, luận văn, luận án, sách tham khảo, chuyên khảo; (ii) Các tác giả nước tập trung nghiên cứu trình hình thành phát triển CQĐP Việt Nam qua giai đoạn lịch sử từ 1945 đến nay, đưa khái niệm CQĐP, phân tích đặc điểm CQĐP; phân tích, đánh giá ưu điểm, hạn chế pháp luật CQĐP Việt Nam; (iii) Đưa khuyến nghị hình thức tổ chức quyền nơng thơn, thị, miền núi, hải đảo; phân cấp, phân quyền, coi sở để hình thành, tổ chức CQĐP theo hướng tự quản; (iv) Tổ chức CQĐP tự quản đề cập đến số cơng trình khoa học tác giả nước Việt Nam, chưa nghiên cứu sâu vấn đề này, chưa sở lý luận thực tiễn, điều kiện bảo đảm cho việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam; (v) Những cơng trình nghiên cứu tác giả nước ngồi, đề cập đến vấn đề TQĐP bình diện chung, khơng có tác giả bàn luận tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Việt Nam Từ tất vấn đề nêu trên, khẳng định đề tài luận án không trùng lắp với cơng trình cơng bố nước 12 Chương CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN 2.1 Tổ chức quyền địa phương Trên sở quan niệm: “Địa phương một phạm trù không gian, lãnh thổ gắn liền với đặc điểm địa lý, đất đai, người, phong tục tập quán, đặc điểm kinh tế, xã hội cộng đồng dân cư định làm sở để xác định đơn vị hành lãnh thổ quốc gia phân tích quan niệm khác tổ chức CQĐP, tác giả quan niệm: Tổ chức CQĐP thiết chế nhà nước, hay thiết chế tự quản cộng đồng lãnh thổ ĐP, pháp nhân công quyền thành lập cách hợp hiến hợp pháp, với đặc điểm, điều kiện địa phương để quản lý, điều hành mặt đời sống nhà nước, xã hội, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức ĐVHCLT quốc gia, giới hạn thẩm quyền, thủ tục, cách thức định pháp luật quy định 2.2 Tổ chức quyền địa phương tự quản 2.2.1 Khái niệm, đặc điểm, chất, nguyên tắc tổ chức quyền địa phương tự quản Trên sở quan niệm “tự quản hiểu tự trơng coi, định, quản lý cơng việc, khơng cần có đạo, điều khiển, phương thức quản lý mở rộng dân chủ mức độ khác TQĐP thể mối tương quan quyền lực CQTW CQĐP, theo đó, ĐP đưa sáng kiến, định độc lập để giải vấn đề ĐP quyền miễn trừ can thiệp TW vào việc giải vấn đề ĐP có tranh chấp TW ĐP, tòa án giải phân tích quan niệm khác tổ chức CQĐPTQ, tác giả quan niệm: Tổ chức CQĐPTQ thiết chế thành lập theo quy định pháp luật, có thẩm quyền tự định, tự chịu trách nhiệm quản lý công việc, nhiệm vụ ĐP mình, cách thức, phương thức định theo quy định pháp luật nhằm phát huy sức mạnh tiềm ĐP để đạt hiệu cao trình quản lý, bảo đảm phát triển ĐP, đáp ứng nhu cầu ngày cao người dân ĐP Quyền tự quản ĐP thực thông qua hội đồng với thành viên cử tri ĐP bầu theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, trực tiếp, bỏ 13 phiếu kín Đồng thời CQĐP tự chủ tài chính, xác định cấu tổ chức, nhân hành Bản chất tổ chức CQĐP tự quản thể số nội dung sau: tổ chức CQĐP tự quản CQĐP có (i) quyền đưa sáng kiến độc lập để giải vấn đề ĐP (ii) quyền miễn trừ can thiệp CQTW vào việc giải công việc, vấn đề ĐP Khi CQĐP khơng có đủ hai quyền khơng phải tổ chức CQĐP theo hướng tự quản (xem hình 2.1) Tóm lại, chất tổ chức CQĐP tự quản quyền tự quyết, tự chịu trách nhiệm CQĐP dựa sở phân quyền TW ĐP CQĐP tự quản có đặc điểm: phải quy định Hiến pháp, pháp luật; quan đại diện (HĐĐP) nhân dân ĐP trực tiếp bầu chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP; người dân tự định, giải vấn đề ĐP, mang ý nghĩa ĐP; có quyền tự vấn đề ĐP pháp luật quy định nhằm phục vụ lợi ích ĐP người dân ĐP; bảo đảm lợi ích quốc gia; có quyền tự chủ máy, nhân sự, tiền lương, thưởng, trợ cấp; tự chủ tài chính, có ngân sách riêng; có tranh chấp CQTW ĐP tòa án giải Những việc phải làm luật định Phần việc không làm luật định Phần việc CQĐP tự định Hình 2.1 Bản chất tổ chức CQĐP tự quản Tổ chức CQĐP tự quản dựa nguyên tắc: (1) độc lập tổ chức CQĐP phạm vi thẩm quyền; (2) không đồng CQĐP máy CQĐP; (3) bảo đảm dân chủ; (4) tách biệt CQĐP quan CQĐP; (5) nguyên tắc dân chủ; (6) phụ thuộc lẫn lợi ích địa phương, lợi ích cơng cộng lợi ích nhà nước; (7) bảo đảm tính “mở”; (8) phù hợp nguồn lực vật chất tài với tổ chức CQĐP tự quản; (9) nguyên tắc trách nhiệm “công ty con”; (10) nguyên tắc phi tập trung, cấu trúc máy 2.2.2 Nội dung tổ chức quyền địa phương tự quản Nội dung tổ chức CQĐPTQ bao gồm: việc thiết lập CQĐPTQ ĐVHC, tùy theo quốc gia quy định về: hình thức tổ chức, hình thức thực 14 quyền, thẩm quyền CQĐP tổ chức máy, nhân sự, tài giải vấn đề khác có ý nghĩa ĐP; quan hệ TW với ĐP thiết lập thơng qua hình thức phân quyền, phân cấp 2.2.3 Một số ưu điểm hạn chế tổ chức quyền địa phương tự quản Những ưu điểm: bảo đảm nguyên tắc tất quyền lực thuộc nhân dân; đáp ứng yêu cầu dân chủ, phục vụ người dân; phát huy mạnh ĐP, tính chủ động, sáng tạo, chịu trách nhiệm CQĐP Những hạn chế: phát triển không đồng ĐP, dẫn đến cát ĐP; ỷ lại vào TW, cấp 2.3 Các điều kiện bảo đảm cho tổ chức quyền địa phương theo hướng tự quản, bao gồm Chế độ trị nhà nước; dân chủ tổ chức CQĐP; yếu tố kỹ thuật (thể chế, lực công chức), yếu tố thuộc vào CQTW (phân cấp, phân quyền, kiểm soát CQTW, chế giải mối quan hệ TW ĐP; yếu tố thuộc điều kiện mơi trường 2.4 Tổ chức quyền địa phương tự quản số quốc gia giới giá trị tham khảo cho Việt Nam Chính quyền địa phương tự quản tổ chức nhiều quốc gia giới, khuôn khổ giới hạn luận án, tác giả chọn số quốc gia điển hình để so sánh đối chiếu, rút giá trị tham khảo như: tổ chức CQĐPTQ tùy thuộc vào chế độ trị, kinh tế, đặc điểm lãnh thổ…, khơng có mơ hình chung cho quốc gia; khơng có lệ thuộc cấp cấp trên, vào TW giải vấn đề phân quyền; cấp độc lập với cấp khác thực nhiệm vụ, quyền hạn phân quyền; quan hệ CQĐP với CQTW thông qua chế giám sát, kiểm soát CQTW, việc giải tranh chấp hay thơng qua tịa án Tiểu kết chương Chương nghiên cứu vấn đề lý luận: khái niệm, chất, nguyên tắc, ưu nhược điểm tổ chức CQĐPTQ; điều kiện bảo đảm tổ chức CQĐPTQ; tổ chức CQĐPTQ số quốc gia giới giá trị tham khảo, bảo đảm cho CQĐP theo hướng tự quản, sở đề nghiên cứu vấn đề chương Qua có kết luận: (i) CQĐPTQ pháp nhân cơng quyền, thành lập, có nhiệm vụ, quyền hạn Hiến pháp pháp luật quy định, độc lập tương thiết chế nhà nước, quan nhà nước cấp TW kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật CQĐP; (ii) có tồn quyền giải vấn đề phát sinh ĐP, có ý nghĩa ĐP, cung cấp 15 dịch vụ cho người dân khuôn khổ pháp luật quy định phân quyền; iii) áp dụng nước khác nhau; (iv) phát CQĐPTQ quốc gia tùy thuộc vào đời sống trị, kinh tế, xã hội, truyền thống, tùy thuộc vào mức độ phân quyền, mối quan hệ CQTW CQĐP; (v) Tổ chức CQĐPTQ phát huy tính sáng tạo, chủ động, trách nhiệm CQĐP vi) Bên cạnh tổ chức CQĐPTQ bộc lộ hạn chế định: không bảo đảm phát triển “đồng đều” đô thị nông thôn, vùng, miền khác nhau, dễ dẫn đến tình trạng “cục ĐP”, nhiều lợi ích ĐP, CQĐP “vượt khỏi” khuôn khổ pháp luật, không bảo đảm quản lý tập trung thống Chương THỰC TIỄN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM Hiến pháp pháp luật Việt Nam chưa sử dụng thuật ngữ “ĐPTQ, hay CQĐPTQ”, có quy định: quyền độc lập, tự quyết, tự quản CQĐP, để thấy xu hướng, phạm vi, mức độ tính tự quản CQĐP Việt Nam, luận án phân tích quy định Hiến pháp, Luật tổ chức CQĐP số văn pháp luật chuyên ngành phân quyền, phâp cấp, nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP, mối quan hệ quan nhà nước TW CQĐP 3.1 Hiến pháp 1946, 1959, 1980 1992 với quy định tính tự quản quyền địa phương Phân tích quy định Hiến pháp nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP, tác giả cho rằng: quyền tự quyết, tự chịu trách nhiệm CQĐP thể Hiến pháp, chưa tạo khung pháp lý cần thiết cho tự chủ, tự chịu trách nhiệm, định hướng tự quản CQĐP, mang nặng tính tập trung QLNN, có số quy định nhiệm vụ, quyền tự CQĐP việc định, giải vấn đề có ý nghĩa ĐP; điều chỉnh Hiến pháp pháp luật CQĐP thay đổi theo hướng tăng dần quyền tự chủ, tự quyết, tự chịu trách nhiệm CQĐP thông qua chế phân quyền, phân cấp quy định nhiệm vụ, quyền hạn HĐND cấp 3.2 Hiến pháp năm 2013 Luật tổ chức quyền địa phương với quy định tính tự quản quyền địa phương Phân tích quy định Hiến pháp 2013 tổ chức CQĐP, cấp CQĐP, quyền tự chủ, tự CQĐP, nguyên tắc phân định thẩm quyền CQTW ĐP cấp CQĐP, quan điểm tổ chức quyền nơng thơn, 16 thị, hải đảo, ĐVHC - KTĐB luật định; điều kiện để thực nhiệm vụ chuyển giao từ CQTW phân tích quy định Luật tổ chức CQĐP cách thức tổ chức CQĐP, thẩm quyền, cấu tổ chức HĐND UBND cấp; phân quyền, phân cấp hoạt động HĐND UBND Bên cạnh việc nghiên cứu pháp luật thực định, luận án tập trung nghiên cứu tổ chức CQĐP Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng – nơi thí điểm tổ chức CQĐP thực tiễn thẩm quyền CQĐP lĩnh vực tổ chức máy, nhân sự, biên chế, tài chính, bất hợp lý chế giao tiêu biên chế điều tiết ngân sách TW ĐP 3.3 Nhận xét ưu điểm, hạn chế pháp luật thực tiễn tính tự quản, tự quyền địa phương 3.3.1 Về ưu điểm Hiến pháp năm 2013 đặt tảng sở cho việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản thông qua chế phân định nhiệm vụ, quyền hạn quan CQTW CQĐP sở đa dạng hóa mơ hình tổ chức CQĐP nông thôn, đô thị, hải đảo ĐVHC -KTĐB Luật tổ chức CQĐP cụ thể hóa quan điểm, tư tưởng Hiến pháp CQĐP, có quy định quyền tự quản, tự CQĐP thông qua quy định thẩm quyền cấp, mối quan hệ TW ĐP nhằm bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP trước nhân dân ĐP pháp luật Tạo khung pháp lý cho độc lập cấp CQĐP với CQTW quan NN ĐP với Sự độc lập việc thực nhiệm vụ, quyền hạn, đưa định phát sinh ĐP, có ý nghĩa ĐP Bên cạnh quy định quyền tự quyết, tự quản CQĐP số lĩnh vực định, Hiến pháp pháp luật ln địi hỏi bảo đảm thống quản lý, điều hành TW Đồng thời sở để xác định nhiệm vụ, quyền hạn CQTW CQĐP sở phân quyền, phân cấp theo hướng tăng dần, chuyển dần quyền lực nhà nước cho CQĐP việc giải vấn đề ĐP 3.4.2 Những hạn chế Về cách thức tổ chức giống ĐVHCLT, pháp luật có phân biệt thị, nơng thơn, hải đảo Về hình thức thực quyền CQĐP, việc bầu đại biểu HĐND theo hình thức đơn vị bầu cử nên chưa thể đầy đủ chất dân chủ trực tiếp, việc bầu chức danh UBND mang tính hình thức Về thẩm quyền, tổ chức CQĐP quy định phải tự chủ, tự chịu trách nhiệm việc thực nhiệm vụ, quyền hạn phân quyền Nhưng luật lại quy định “phải bảo đảm nguyên tắc QLNN thống thể chế, bảo đảm tính thống hành đặc biệt phải kết hợp chặt chẽ quản lý ngành với quản lý theo lãnh thổ; tổ chức máy, có quy định 17 tính đa dạng loại hình tổ chức chưa có quy định khác biệt cấu tổ chức đặc thù đô thị, nông thôn, hải đảo, thành phố thành phố trực thuộc TW, vậy, chưa bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP; nhân - biên chế, việc giao tiêu biên chế dễ dẫn đến tình trạng “xin cho”, chưa phù hợp với thực tế; tài chịu điều tiết ngân sách TW chưa phát huy tính chủ động, sáng tạo vươn lên, tự chịu trách nhiệm CQĐP Về mối quan hệ trung ương với CQĐP, thực tiễn nhấn mạnh chế chịu trách nhiệm cấp cấp dưới, kiểm tra, giám sát cấp trên, cấp can thiệp vào hoạt động cấp 3.4.3 Nguyên nhân hạn chế Một là, hình thức tổ chức CQĐP, nguyên nhân hạn chế tổ chức CQĐP Việt Nam có nhiều, trước hết nhận thức tổ chức CQĐP mang quan điểm tập quyền, chưa vận dụng nguyên lý thuyết phân quyền CQTW CQĐP, cấp CQĐP Thứ hai, cách thức thực quyền, HĐND thiết chế nhân dân ĐP bầu ra, có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND, bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND, Ủy viên UBND người đứng đầu quan hành cấp phê chuẩn kết Thứ ba, thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn, chưa có thống đồng Hiến pháp, Luật tổ chức CQĐP luật chuyên ngành quy định nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP, nặng quan niệm theo cấp hành (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã), đơi cịn “mơ phỏng” tương tự Thứ tư, “cơ quan nhà nước TW có nhiều quyền” thực nên phải phân cấp cho quan hành nhà nước địa phương, cấp vướng mắc việc giải vấn đề phát sinh ĐP, khơng có quyền giải nên phải “xin phân cấp, ủy quyền” Thứ năm, mối quan hệ CQTW với CQĐP mối quan trực thuộc công tác kiểm tra, giám sát chủ yếu theo quy định pháp luật chung cho nước, chưa có hướng dẫn quy định đặc thù cho CQĐP đặc biệt Việt Nam tổ chức quyền đô thị thực theo chế phân cấp, ủy quyền 18