1 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG 1 1 Bối cảnh chính sách Việc thu hút các nguồn lực phục vụ cho phát triển kinh tế là nhu cầu chung và cần thiết của các tỉnh nhằm cải thiện sự phát triển của nền kinh tế[.]
1 Chương NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG 1.1 Bối cảnh sách Việc thu hút nguồn lực phục vụ cho phát triển kinh tế nhu cầu chung cần thiết tỉnh nhằm cải thiện phát triển kinh tế địa phương Tuy nhiên, để thu hút nguồn vốn đầu tư phụ thuộc nhiều vào sách, khả tiếp cận nguồn vốn, lao động sở hạ tầng địa phương (VNCI, 2012) Trong điều kiện huy động nguồn vốn khác cịn hạn chế kênh chi tiêu ngân sách hiệu đóng vai trị quan trọng tạo lực cạnh tranh cho tỉnh Đặc biệt, phân cấp ngân sách tạo động lực cho tỉnh huy động sử dụng nguồn vốn có hiệu Phân cấp ngân sách nhà nước trở thành xu hướng chung giới nước phát triển, khác biệt cấu quản trị dần thay đổi, trình phân cấp giúp cho quyền địa phương có chủ động việc quản lý thu, chi ngân sách nhằm thực mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) địa phương Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (sau gọi Luật Ngân sách), phân cấp ngân sách bao gồm phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi ngân sách trung ương (NSTƯ) ngân sách cấp quyền địa phương, nhằm đảm bảo cho quyền địa phương chủ động thực nhiệm vụ giao Phân cấp ngân sách tạo lợi lớn cho số tỉnh có nguồn thu dồi nguồn lực phát triển cao Tuy nhiên nhiều địa phương phụ thuộc nhiều vào trợ cấp ngân sách chịu tác động thăng giáng NSTƯ Điều tạo tính hai mặt vấn đề Một mặt “thúc đẩy trì chế “xin cho” phân bổ nguồn lực từ lâu trở thành thông lệ mối quan hệ trung ương địa phương” (Ninh Ngọc Bảo Kim Vũ Thành Tự Anh, 2008) Mặt khác, tạo động lực cho tỉnh xin hỗ trợ ngân sách lập kế hoạch thu thấp để giữ lại phần dôi dư, đồng thời phân cấp chi ngân sách không phản ánh đắn yếu tố chi phí nhu cầu (Phạm Lan Hương, 2006) Thơng qua q trình phân cấp, địa phương phép huy động nhiều nguồn lực cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, phải đảm bảo khả cân đối ngân sách địa phương Tuyên Quang tỉnh miền núi nằm phía Bắc với dân số 731 nghìn người, mức tăng trưởng bình quân giai đoạn 2001 - 2005 đạt 11,04% giai đoạn 2006 – 2010 đạt 13,53%, thu nhập bình quân đầu người 12,6 triệu đồng/năm (Đảng tỉnh Tuyên Quang, 2010) Mặc dù đạt tốc độ tăng trưởng cao, song Tuyên Quang tỉnh nghèo, mức thu nhập bình quân 60% trung bình chung nước, tỷ lệ thị hóa đạt khoảng 13%, lực cạnh tranh cấp tỉnh theo đánh giá VNCI (2012) thấp, đứng thứ hạng 56 so với 63 tỉnh thành Để đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế, bắt nhịp với xu hướng phát triển chung nước, hướng phát triển kinh tế tỉnh Tuyên Quang tập trung vào cấu kinh tế công nghiệp - dịch vụ - nông lâm nghiệp với trọng tâm phát triển số ngành cơng nghiệp có lợi chế biến lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng, khai thác, chế biến khống sản Do đó, sách tỉnh tập trung xây dựng kết cấu hạ tầng công nghiệp, giao thông, chuyển dịch cấu kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp, dịch vụ (Đảng tỉnh Tuyên Quang, 2005) Chính sách phát triển KT-XH đặt cho chi ngân sách cần phải đáp ứng nhu cầu nâng cao lực sản xuất, xây dựng sở hạ tầng cho tỉnh Do xuất phát điểm tỉnh nghèo, việc huy động nguồn lực cho phát triển kinh tế ngân sách gặp nhiều khó khăn, nên nguồn lực từ tài cơng địn bẩy để tác động tới tăng trưởng kinh tế địa phương Mặc dù vậy, chi tiêu khu vực công tỉnh Tuyên Quang phụ thuộc chủ yếu vào trợ cấp NSTƯ Nguồn thu ngân sách địa phương (NSĐP) chưa đảm bảo đáp ứng khoản chi thường xuyên tỉnh, gần toàn nguồn lực sử dụng cho chi phát triển nguồn trợ cấp từ NSTƯ Điều làm giảm tính tự chủ thực chương trình phát triển KT-XH Mặt khác, cấu thu ngân sách thiếu bền vững, phụ thuộc nhiều vào khoản thu đặc biệt thu từ chuyển quyền sử dụng đất khoản thu thời, thiếu tính ổn định Nguồn lực ngân sách tỉnh chưa mở rộng nhiều nguồn thu khác hỗ trợ từ NSTƯ Tổng doanh thu từ thuế, phí địa bàn bình quân giai đoạn 2001 – 2010 đáp ứng gần 40% khoản chi thường xuyên tỉnh, 60% chi lại gần phụ thuộc hoàn toàn vào trợ cấp NSTƯ Đặc biệt, nguồn vốn cho đầu tư phát triển chủ yếu từ trợ cấp ngân sách cấp trên, hình thức huy động đầu tư tư nhân chưa phát triển mở rộng Do đó, việc huy động nguồn vốn cho phát triển kinh tế thách thức lớn cho quyền tỉnh Tuyên Quang Hơn nguồn thu từ trợ cấp NSTƯ tương đối lại có xu hướng giảm dần, điều đặt thách thức cho tỉnh phải tăng cường huy động nguồn thu từ ngân sách địa phương, trước hết đảm bảo cho khoản chi thường xuyên, hướng tới tăng nguồn lực cho chi đầu tư phát triển Bảng 1.1 Cơ cấu thu, chi ngân sách địa phương Đơn vị tính: % STT Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Thu NSNN địa bàn/tổng thu NSNN địa phương Thu NSNN địa bàn/ Tổng chi NSĐP Thu NSNN địa bàn/ Chi thường xuyên Thu trợ cấp từ NSTƯ/Tổng chi Thu chuyển nguồn năm trước sang/Tổng chi Thu khác ngân sách/ Tổng chi đầu tư phát triển Tổng chi NSĐP/Tổng thu NSĐP 17,7 20,2 19,8 19,7 20,4 22,9 18,8 20,3 21,9 22,9 Bình quân 20,4 18,4 21,4 25,2 21,3 21,0 22,9 19,1 20,7 22,2 23,2 21,6 34,9 38,1 39,3 35,3 38,8 42,6 33,1 36,6 43,9 44,5 38,7 78,1 79,0 94,5 63,0 72,4 64,7 65,1 64,5 59,5 55,3 69,6 4,2 4,0 5,3 19,4 8,5 11,2 16,8 15,4 17,3 21,4 12,4 8,1 4,2 8,6 12,5 4,3 5,4 3,3 7,3 12,0 4,1 7,0 96,1 94,5 78,4 92,5 96,9 99,8 98,0 97,9 98,4 99,0 95,2 Nguồn: Sở Tài tỉnh Tun Quang, Quyết tốn NSNN năm 2001 - 2010 Nhìn vào cấu thu, chi ngân sách tỉnh dễ dàng nhận thấy ngân sách tỉnh chịu phụ thuộc lớn vào NSTƯ Điều làm giảm tính linh hoạt, chủ động quyền địa phương định khoản chi cho đầu tư phát triển, đặc biệt chi xây dựng sở hạ tầng “cứng” nhằm nâng cao lực thu hút đầu tư, tạo tảng cho phát triển doanh nghiệp 1.2 Mục tiêu nghiên cứu Nghiên cứu thực nhằm đạt mục tiêu (i) Luận văn nghiên cứu sách phát triển KT-XH tỉnh để từ đưa mơ hình tài cơng hợp lý (ii) Tiếp tác giả đánh giá tính bền vững cấu thu tương thích cấu chi ngân sách tỉnh, để từ phân tích tác động cấu trúc thu, chi ngân sách tới sách phát triển KT-XH tỉnh (iii) Cuối xem xét cấu thu, chi ngân sách số địa phương có điều kiện tương đồng với Tuyên Quang Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái, Cao Bằng để từ rút khuyến nghị sách sách tài cơng tỉnh 1.3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Để nghiên cứu chun sâu lĩnh vực tài cơng tỉnh Tuyên Quang, đề tài tập trung chủ yếu vào cấu thu, chi ngân sách tỉnh bối cảnh phân cấp ngân sách theo quy định Luật Ngân sách giai đoạn từ 2001 – 2010 Bên cạnh đó, liên hệ cấu thu, chi ngân sách với sách phát triển KT-XH làm rõ mức độ phù hợp cấu với sách Ngồi ra, nghiên cứu lựa chọn số tiêu thu, chi ngân sách tổng hợp để so sánh với địa phương có điều kiện tương tự tỉnh Tuyên Quang Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái, Cao Bằng 1.4 Phương pháp nghiên cứu nguồn thông tin Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính Dựa nghiên cứu trước, tác giả lựa chọn khung phân tích tài cơng thơng qua thu thập, tổng hợp liệu toán thu, chi ngân sách sách phát triển KT-XH tỉnh Tuyên Quang để đánh giá tính bền vững cấu thu, chi ngân sách từ đưa khuyến nghị sách phù hợp Bên cạnh đó, viết vận dụng quy định Luật Ngân sách để đánh giá bất cập vấn đề tồn cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tác giả thu thập số liệu Quyết toán thu, chi ngân sách từ hệ thống liệu lưu trữ Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang từ năm 2001 - 2010 Một số thơng tin khác từ Văn phịng Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân, Cục Thống kê, Ban Kinh tế ngân sách tỉnh Tuyên Quang, trang web Bộ Tài nhằm đảm bảo tính xác thực cho kết luận Thêm vào đó, tác giả thu thập thông tin đánh giá lực cạnh tranh cấp tỉnh VNCI nhằm so sánh lực tỉnh với số địa phương có điều kiện tương đồng Để có nhìn chân thực tình hình KT-XH sách tài cơng mà địa phương áp dụng, tác giả thực vấn chuyên gia lĩnh vực tài cơng địa phương Dựa việc phân tích, đánh giá liệu thu thập, tác giả đưa khuyến nghị sách tài cơng đảm bảo tính phù hợp với sách phát triển KT-XH địa phương Tài cơng lĩnh vực nhạy cảm, tác giả nỗ lực để thu thập số liệu, song khơng tránh khỏi thiếu sót Các quan, đơn vị có liên quan tới lĩnh vực thường hạn chế chia sẻ thơng tin bên ngồi, tiếp nhận đầy đủ số liệu hơn, làm thiên lệch kết luận tác giả 1.5 Câu hỏi nghiên cứu Nghiên cứu tập trung trả lời cho hai câu hỏi lớn sau: (i) Mức độ bền vững cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang nào? Cấu trúc chi ngân sách có phù hợp với chiến lược phát triển KT-XH tỉnh hay không? (ii) Tỉnh Tuyên Quang làm để tăng tính bền vững ngân sách? 1.6 Kết cấu nghiên cứu Nghiên cứu bao gồm chương Chương 1, nêu lên vấn đề chung nghiên cứu Chương 2, trình bày sở lý thuyết đề tài tổng quan nghiên cứu trước Chương 3, đánh giá thực trạng tình hình thu, chi ngân sách nhà nước địa bàn tỉnh Tuyên Quang mối liên hệ với sách phát triển KT-XH tỉnh Chương đề cập tới sách phát triển KT-XH tỉnh phân tích, đánh giá tính bền vững cấu thu, chi ngân sách có hỗ trợ cho sách phát triển tỉnh hay không Chương cuối đưa kết luận khuyến nghị sách, đề cập đến hạn chế trình thực đề tài nhằm gợi hướng nghiên cứu Chương CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NHỮNG NGHIÊN CỨU TRƯỚC 2.1 Cơ sở lý thuyết 2.1.1 Các khái niệm 2.1.1.1 Tính bền vững ngân sách Có nhiều khái niệm tính bền vững ngân sách, theo Schick (2005) ngân sách bền vững phải đảm bảo yếu tố: (i) tình trạng trả nợ - khả phủ việc thực nghĩa vụ tài chính; (ii) tăng trưởng - sách chi tiêu đảm bảo cho kinh tế tăng trưởng; (iii) Ổn định - khả phủ việc đáp ứng nghĩa vụ tương lai gánh nặng thuế tại; (iv) Công - khả phủ việc chi trả nghĩa vụ mà khơng chuyển gánh nặng chi phí lên hệ tương lai Tính bền vững ngân sách theo cách tiếp cận Nhóm cơng tác chung Chính phủ Việt Nam nhà tài trợ đánh giá chi tiêu cơng (2000) “tình trạng ngân sách trì trung hạn mà khơng làm tăng thái tổng gánh nặng nợ ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô hay không” Tính bền vững ngân sách theo nhiều nghiên cứu khác tiếp cận theo cấu thu, chi ngân sách Có thể chia thu ngân sách thành khoản thu phân chia, thu thường xuyên thu bất thường (thu đặc biệt), khoản chi phân chia thành chi thường xuyên chi đầu tư phát triển Các khoản thu phân chia đem lại thu nhập bền vững cho ngân sách Thu thường xuyên dạng thu nhập bền vững thu đặc biệt loại thu nhập bất thường khơng bền vững Trong khoản thu thường xun thu lệ phí mơn trước bạ khơng phải nguồn thu bền vững giảm dần theo thời gian Các khoản thu đặc biệt thu từ bán nhà quyền sử dụng đất lại không bền vững (Rosengard đtg, 2006) Tương tự theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) khoản thu từ chuyển đổi đất khơng bền vững nguồn thu sớm muộn cạn, thu từ xổ số kiến thiết khoản thu không tạo “giá trị gia tăng” Ngoài Vũ Thành Tự Anh đtg (2011) cho sẵn có nguồn tài ngun hay vị trí địa lý đóng góp cho thịnh vượng có giới hạn Do đó, nguồn thu từ thuế tài ngun khơng bền vững 2.1.1.2 Cấu trúc thu, chi ngân sách Cấu trúc thu, chi ngân sách định nghĩa theo nhiều cách khác Theo Luật Ngân sách, khoản thu ngân sách nhà nước bao gồm: khoản thu NSTƯ hưởng 100%, khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) NSTƯ NSĐP nguồn thu NSĐP hưởng 100% Ngồi cịn có khoản thu huy động từ đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng Cơ cấu chi ngân sách nhà nước bao gồm: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, khoản chi trả nợ khoản chi khác (xem phụ lục 3) Còn theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) cấu ngân sách “là phần đóng góp nơng nghiệp, cơng nghiệp dịch vụ GDP tỉnh Cơ cấu ngân sách tỉnh phản ánh mục tiêu phát triển tỉnh lợi cạnh tranh so với tỉnh khác” Ngoài ra, theo cách tiếp cận khác cấu thu ngân sách thể theo lĩnh vực, ngành nghề sản xuất, kinh doanh Cơ cấu thu ngân sách nhà nước Bộ Tài sử dụng chia theo loại hình doanh nghiệp doanh nghiệp nhà nước (DNNN), doanh nghiệp tư nhân (DNTN), doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi (FDI), khu vực cơng, thương nghiệp, dịch vụ ngồi quốc doanh (gọi chung doanh nghiệp tư nhân) 2.1.1.3 Cân đối ngân sách Nguyên tắc vàng cân ngân sách dùng doanh thu từ thuế để tài trợ cho khoản chi tiêu thường xuyên phủ, vay mượn (dưới dạng phát hành trái phiếu) để tài trợ cho khoản đầu tư công Thể ngân sách cân khoản thu từ thuế đủ bù đắp cho khoản chi tiêu thường xuyên Bên cạnh đó, Luật Ngân sách đề cập đến tính cân đối ngân sách tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn tổng số chi thường xun góp phần tích lũy cao vào chi đầu tư phát triển 2.1.2 Khung lý thuyết phân cấp ngân sách Theo Luật ngân sách, phân cấp ngân sách bao gồm phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi cấp ngân sách Các nghiên cứu trước phân cấp ngân sách phân cấp nói chung có phân cấp ngân sách tất yếu xu hướng quản lý công dần thay đổi, chuyển từ kinh tế đóng sang kinh tế tồn cầu hóa Sự phân cấp đem lại cho địa phương tính chủ động, đem lại hiệu quả, bền vững cho phát triển kinh tế, tăng cường tham gia người dân hoạt động cấp quyền Phân cấp quản lý ngân sách mang lại hội to lớn cho quyền địa phương: “việc địa phương quản lý ngân sách dẫn đến huy động phân bổ nguồn lực tốt hơn; dịch vụ cung ứng phù hợp đáp ứng tốt nhu cầu mong muốn người dân địa phương; việc cung ứng dịch vụ hiệu ứng với điều kiện tình cụ thể địa phương” (Phạm Lan Hương, 2006) Tuy nhiên, phân cấp ngân sách mặt đem lại nhiều hội mở rộng nguồn lực cho địa phương có tiềm phát triển, mặt khác làm cho tỉnh phát triển hiệu phải chịu phụ thuộc nhiều vào trợ cấp NSTƯ (Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh, 2008) Khi nguồn thu từ thuế không đủ đáp ứng cho nhu cầu chi ngân sách phải vay, NSĐP thu địa phương thu chia sẻ không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngân sách trợ cấp ngân sách cấp Mục tiêu trợ cấp ngân sách nhằm đảm bảo: (i) Về kinh tế, đảm bảo nguồn lực phân bổ có hiệu quả, góp phần tăng hiệu thu thuế; (ii) Về xã hội, nhằm đảm bảo công dọc công ngang thông qua phân phối lại thu nhập địa phương (iii) Về trị/thể chế, nhằm đảm bảo quản trị nhà nước tốt ổn định trị quốc gia 2.2 Tổng quan nghiên cứu trước Mức độ đóng góp theo khu vực kinh tế vào GDP yêu cầu quan trọng để đánh giá phát triển kinh tế địa phương theo chiến lược phê duyệt Các nghiên cứu tài cơng địa phương thường đánh giá chuyển dịch kinh tế địa phương theo mức độ đóng góp khu vực vào GDP Cụ thể ba khu vực kinh tế trọng điểm bao gồm: khu vực I (nông, lâm nghiệp), khu vực II (công nghiệp, xây dựng) khu vực III (dịch vụ) Ngoài ra, đánh giá mức độ phát triển kinh tế thể phát triển loại hình doanh nghiệp, khu vực tư nhân xem đòn bẩy cho phát triển bền vững động, tính cạnh tranh cao Do đó, nhiều nghiên cứu nhân tố cho phát triển kinh tế địa phương đề cập đến lấn át DNNN DNTN Theo nghiên cứu Nguyễn Đình Cung đtg (2004), quyền thân thiện với DNNN kinh tế động cạnh tranh Nghiên cứu có hố cách tăng trưởng kinh tế tỉnh phía Bắc so với tỉnh phía Nam Kết nghiên cứu cho thấy chi phí đất đai cao mức hỗ trợ cho phát triển khu vực tư nhân thấp nguyên nhân tụt hậu kinh tế tỉnh phía Bắc Bên cạnh rào cản việc tiếp cận nguồn vốn làm hạn chế phát triển khu vực tư nhân gây tác động tiêu cực cho q trình phát triển tỉnh phía Bắc Chính sách phân cấp nói chung phân cấp ngân sách nói riêng đem lại tảng tốt cho phát triển kinh tế địa phương Vấn đề nghiên cứu Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) “Phân cấp cho phép quyền địa phương áp dụng sách linh hoạt có quyền tự lớn việc theo đuổi mục tiêu phát triển” Ngoài ra, nghiên cứu khẳng định, phần chia sẻ nguồn thu ngân sách địa phương ổn định, phần chia sẻ chi tiêu lại tăng số địa phương phải đối mặt với mức thâm hụt ngân sách ngày lớn Phân cấp ngân sách đem lại lợi cho quyền địa phương chủ động nguồn lực để phát triển Tuy nhiên, để tạo nguồn lực ổn định khoản thu ngân sách phải đảm bảo tính bền vững, dễ tăng sở thuế rộng Phân tích Rosengard đtg (2006) rõ “những khoản thuế lệ phí dựa sở thuế địa phương có tính khả thi lâu dài có hiệu kinh tế, cơng xã hội có lợi mặt ngân sách hơn” Ngồi việc đảm bảo tính bền vững nguồn thu, hỗ trợ kinh tế địa phương phát triển bền vững tạo tảng sở nguồn lực vững kênh chi tiêu ngân sách hiệu có tác động tích cực tới phát triển kinh tế, tạo động lực thúc đẩy thu ngân sách tương lai Tuy nhiên, chi ngân sách phải đảm bảo hợp lý chi thường xuyên chi đầu tư phát triển Chính quyền địa phương sử dụng nhiều nguồn lực cho chi thường xuyên khó thực dự án lớn giúp cải thiện chất lượng sở hạ tầng (Brodjonegoro, 2004) Thêm vào đó, nghiên cứu “Ngân sách địa phương nên xem phương tiện kích thích kinh tế địa phương khơng phải mục đích sau cùng” Ngồi ra, tốc độ tăng chi ngân sách không vượt tốc độ phát triển kinh tế 10 Còn theo Rosengard đtg (2006) ngân sách chi cho đầu tư phát triển có tác động tích cực tới phát triển kinh tế bền vững Phát triển kinh tế địa phương địi hỏi có tác động lẫn nhiều yếu tố Trong đó, yếu tố nguồn lực thiếu, nhiên để phân bổ sử dụng nguồn lực có hiệu địi hỏi lực cán địa phương tác nhân thiết yếu Đề cập đến tiêu chí tác động tới lực cạnh tranh địa phương, VNCI hàng năm đưa tiêu chí quan trọng sở hạ tầng “cứng” hạ tầng công nghiệp, đường giao thông sở hạ tầng “mềm” tính động tiên phong lãnh đạo tỉnh, dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp, chi phí khơng thức ... NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TUYÊN QUANG TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ-XÃ HỘI 3.1 Chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang Tuyên Quang xuất phát từ tỉnh nghèo, thu... hạng 56 so với 63 tỉnh thành Để đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế, bắt nhịp với xu hướng phát triển chung nước, hướng phát triển kinh tế tỉnh Tuyên Quang tập trung vào cấu kinh tế công nghiệp... quyền tỉnh đem lại cho doanh nghiệp tin tưởng khả bảo vệ pháp luật Tiểu kết: Chính sách phát triển kinh tế tỉnh Tuyên Quang tập trung phát triển công nghiệp, nhằm chuyển dịch kinh tế theo cấu công