Bối cảnh chính sách
Việc thu hút nguồn lực cho phát triển kinh tế là nhu cầu thiết yếu của các tỉnh nhằm nâng cao nền kinh tế địa phương Sự thành công trong việc thu hút đầu tư phụ thuộc vào chính sách, khả năng tiếp cận vốn, nguồn lao động và cơ sở hạ tầng Trong bối cảnh nguồn vốn huy động còn hạn chế, việc chi tiêu ngân sách hiệu quả sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao năng lực cạnh tranh cho tỉnh Hơn nữa, phân cấp ngân sách sẽ khuyến khích các tỉnh sử dụng và huy động nguồn vốn một cách hiệu quả hơn.
Phân cấp ngân sách nhà nước đang trở thành xu hướng toàn cầu, đặc biệt ở các nước đang phát triển Sự thay đổi trong cơ cấu quản trị đã tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động hơn trong việc quản lý thu chi ngân sách, từ đó hỗ trợ thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, phân cấp ngân sách giữa ngân sách trung ương và các cấp chính quyền địa phương nhằm đảm bảo sự chủ động trong thực hiện nhiệm vụ của địa phương Phân cấp ngân sách mang lại lợi thế cho các tỉnh có nguồn thu dồi dào, nhưng cũng làm cho nhiều địa phương phụ thuộc vào trợ cấp ngân sách, dẫn đến sự biến động theo ngân sách trung ương Điều này tạo ra một cơ chế “xin cho” trong phân bổ nguồn lực, đồng thời khuyến khích các tỉnh lập kế hoạch thu thấp để giữ lại phần dôi dư Mặc dù phân cấp cho phép các địa phương huy động nhiều nguồn lực hơn cho đầu tư hạ tầng, nhưng vẫn cần đảm bảo khả năng cân đối ngân sách địa phương.
Tuyên Quang, một tỉnh miền núi phía Bắc Việt Nam với dân số 731 nghìn người, đã ghi nhận mức tăng trưởng bình quân 11,04% giai đoạn 2001-2005 và 13,53% giai đoạn 2006-2010 Mặc dù có tốc độ tăng trưởng cao, tỉnh vẫn còn nghèo, với thu nhập bình quân đầu người chỉ đạt 12,6 triệu đồng/năm, tương đương 60% mức trung bình cả nước, và tỷ lệ đô thị hóa chỉ khoảng 13% Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh theo VNCI (2012) đứng ở vị trí 56/63 tỉnh thành Để thúc đẩy phát triển kinh tế, Tuyên Quang đang tập trung vào cơ cấu kinh tế công nghiệp - dịch vụ - nông lâm nghiệp, đặc biệt phát triển các ngành công nghiệp có lợi thế như chế biến lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng và khai thác, chế biến khoáng sản.
Chính sách của tỉnh Tuyên Quang tập trung vào việc xây dựng kết cấu hạ tầng công nghiệp và giao thông, đồng thời chuyển dịch cơ cấu kinh tế để tăng tỷ trọng công nghiệp và dịch vụ Để phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách cần đáp ứng nhu cầu nâng cao năng lực sản xuất và xây dựng cơ sở hạ tầng Tuy nhiên, với xuất phát điểm là một tỉnh nghèo, việc huy động nguồn lực ngoài ngân sách gặp nhiều khó khăn, do đó tài chính công trở thành đòn bẩy chính cho tăng trưởng kinh tế Hiện tại, chi tiêu công vẫn phụ thuộc chủ yếu vào trợ cấp từ ngân sách trung ương, trong khi nguồn thu ngân sách địa phương chưa đủ đáp ứng các khoản chi thường xuyên Điều này dẫn đến việc giảm tính tự chủ trong các chương trình phát triển Hơn nữa, cơ cấu thu ngân sách thiếu bền vững, phụ thuộc nhiều vào các khoản thu đặc biệt và không ổn định Tổng doanh thu từ thuế và phí chỉ đáp ứng gần 40% chi thường xuyên, trong khi 60% còn lại phụ thuộc vào trợ cấp Nguồn vốn cho đầu tư phát triển chủ yếu đến từ ngân sách cấp trên, trong khi huy động đầu tư tư nhân vẫn chưa được phát triển.
Huy động nguồn vốn cho phát triển kinh tế đang trở thành một thách thức lớn, đặc biệt trong bối cảnh giảm dần nguồn thu Điều này yêu cầu tỉnh phải tăng cường việc khai thác ngân sách địa phương, ưu tiên đảm bảo chi thường xuyên trước khi tập trung vào việc tăng cường nguồn lực cho đầu tư phát triển.
Bảng 1.1 Cơ cấu thu, chi ngân sách địa phương
Ngân sách tỉnh hiện nay phụ thuộc nhiều vào NSTƯ, điều này hạn chế tính linh hoạt và chủ động của chính quyền địa phương trong việc quyết định chi cho đầu tư phát triển Sự phụ thuộc này đặc biệt ảnh hưởng đến các khoản chi cho xây dựng cơ sở hạ tầng “cứng”, từ đó làm giảm khả năng thu hút đầu tư và tạo nền tảng cho sự phát triển bền vững của doanh nghiệp.
Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu này nhằm đạt ba mục tiêu chính: (i) Phân tích chính sách phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh để xây dựng một mô hình tài chính công hợp lý (ii) Đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu và sự tương thích của cơ cấu chi ngân sách tỉnh, từ đó phân tích tác động của chúng đến chính sách phát triển kinh tế - xã hội (iii) So sánh cơ cấu thu, chi ngân sách của Tuyên Quang với một số địa phương tương đồng như Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái, Cao Bằng để đưa ra khuyến nghị chính sách cho tài chính công tỉnh.
STT Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bình quân
1 Thu NSNN trên địa bàn/tổng thu NSNN địa phương
2 Thu NSNN trên địa bàn/
3 Thu NSNN trên địa bàn/ Chi thường xuyên 34,9 38,1 39,3 35,3 38,8 42,6 33,1 36,6 43,9 44,5 38,7
4 Thu trợ cấp từ NSTƯ/Tổng chi
5 Thu chuyển nguồn năm trước sang/Tổng chi 4,2 4,0 5,3 19,4 8,5 11,2 16,8 15,4 17,3 21,4 12,4
6 Thu khác của ngân sách/
Tổng chi đầu tư phát triển 8,1 4,2 8,6 12,5 4,3 5,4 3,3 7,3 12,0 4,1 7,0
7 Tổng chi NSĐP/Tổng thu
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán NSNN năm 2001 - 2010
Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu này sẽ tập trung vào cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang trong giai đoạn 2001 – 2010, trong bối cảnh phân cấp ngân sách theo Luật Ngân sách Nghiên cứu sẽ làm rõ mối liên hệ giữa cơ cấu ngân sách và chính sách phát triển kinh tế - xã hội, từ đó đánh giá mức độ phù hợp của cơ cấu này Ngoài ra, các chỉ tiêu thu, chi ngân sách tổng hợp cũng sẽ được so sánh với các địa phương tương tự như Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái và Cao Bằng.
Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin
Bài viết sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, dựa trên các nghiên cứu trước để lựa chọn khung phân tích tài chính công Tác giả thu thập và tổng hợp dữ liệu quyết toán về thu, chi ngân sách và chính sách phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Tuyên Quang nhằm đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi ngân sách Từ đó, bài viết đưa ra những khuyến nghị chính sách phù hợp Ngoài ra, tác giả cũng vận dụng các quy định của Luật Ngân sách để phân tích những bất cập và vấn đề tồn tại trong cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh.
Tác giả đã thu thập số liệu về Quyết toán thu, chi ngân sách từ Sở Tài chính và Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang trong giai đoạn 2001 - 2010, cùng với thông tin từ Văn phòng Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân, Cục Thống kê và Ban Kinh tế và ngân sách tỉnh để đảm bảo tính xác thực cho các kết luận Bên cạnh đó, tác giả cũng xem xét đánh giá năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của VNCI để so sánh với các địa phương tương đồng Để có cái nhìn sâu sắc về tình hình kinh tế - xã hội và chính sách tài chính công, tác giả đã phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực tài chính công tại địa phương Dựa trên phân tích dữ liệu, tác giả đưa ra những khuyến nghị cho chính sách tài chính công, nhằm đảm bảo tính phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh.
Tài chính công là một lĩnh vực nhạy cảm, và việc thu thập số liệu thường gặp khó khăn do hạn chế trong việc chia sẻ thông tin Do đó, khi có được dữ liệu đầy đủ hơn, các kết luận của tác giả có thể bị ảnh hưởng hoặc thiên lệch.
Câu hỏi nghiên cứu
Nghiên cứu này sẽ tập trung trả lời cho hai câu hỏi lớn sau:
Mức độ bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang là một yếu tố quan trọng cần được đánh giá, nhằm xác định liệu cấu trúc chi ngân sách có phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh hay không Việc đánh giá này sẽ giúp tỉnh Tuyên Quang có cái nhìn tổng quan về tình hình tài chính và đưa ra các quyết định phù hợp để đảm bảo sự phát triển bền vững trong tương lai.
(ii) Tỉnh Tuyên Quang có thể làm gì để tăng tính bền vững ngân sách?
Kết cấu của nghiên cứu
Nghiên cứu này được cấu trúc thành 4 chương, trong đó Chương 1 giới thiệu các vấn đề chung liên quan đến nghiên cứu Chương 2 trình bày cơ sở lý thuyết và tổng quan các nghiên cứu trước đây Chương 3 đánh giá thực trạng thu, chi ngân sách nhà nước tại tỉnh Tuyên Quang, phân tích mối liên hệ với chính sách phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của tỉnh, đồng thời xem xét tính bền vững của cơ cấu ngân sách trong hỗ trợ chính sách phát triển Chương cuối cùng đưa ra kết luận, khuyến nghị chính sách và nêu rõ các hạn chế trong quá trình thực hiện nghiên cứu, từ đó gợi ý các hướng nghiên cứu tiếp theo.
Cơ sở lý thuyết
2.1.1.1 Tính bền vững của ngân sách
Tính bền vững của ngân sách được định nghĩa qua bốn yếu tố quan trọng theo Schick (2005): (i) khả năng trả nợ, phản ánh khả năng của chính phủ trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính; (ii) tăng trưởng, đảm bảo rằng chính sách chi tiêu thúc đẩy sự phát triển kinh tế; (iii) ổn định, thể hiện khả năng đáp ứng các nghĩa vụ tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; và (iv) công bằng, đảm bảo chính phủ có khả năng chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không đẩy gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai.
Tính bền vững ngân sách, theo Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000), được định nghĩa là khả năng duy trì ngân sách trong trung hạn mà không làm gia tăng quá mức tổng gánh nặng nợ, đồng thời không ảnh hưởng tiêu cực đến sự ổn định kinh tế vĩ mô.
Tính bền vững của ngân sách được phân tích qua cơ cấu thu và chi ngân sách, trong đó thu ngân sách có thể chia thành các khoản thu phân chia, thu thường xuyên và thu bất thường (thu đặc biệt) Tương tự, chi ngân sách được phân loại thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
Các khoản thu được phân chia đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra thu nhập bền vững cho ngân sách Trong đó, thu thường xuyên là nguồn thu nhập ổn định, trong khi thu đặc biệt lại là nguồn thu nhập không thường xuyên và không bền vững Cụ thể, các khoản thu từ lệ phí môn bài và trước bạ không đảm bảo tính bền vững và có xu hướng giảm dần theo thời gian Ngược lại, các khoản thu đặc biệt như thu từ bán nhà và quyền sử dụng đất cũng không mang lại tính bền vững cho ngân sách (Rosengard và đtg, 2006).
Theo Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008), các khoản thu từ chuyển đổi đất và xổ số kiến thiết không bền vững, vì nguồn thu này sẽ sớm cạn kiệt Sự sẵn có của tài nguyên và vị trí địa lý chỉ có thể đóng góp cho sự thịnh vượng trong một thời gian nhất định, do đó, nguồn thu từ thuế tài nguyên cũng không đảm bảo tính bền vững.
2.1.1.2 Cấu trúc thu, chi ngân sách
Cấu trúc thu, chi ngân sách được xác định theo nhiều tiêu chí khác nhau Theo Luật Ngân sách, nguồn thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu NSTƯ chiếm 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ giữa NSTƯ và NSĐP, cùng với nguồn thu NSĐP chiếm 100% Bên cạnh đó, ngân sách còn có nguồn thu từ đầu tư xây dựng hạ tầng Cơ cấu chi ngân sách nhà nước được chia thành các khoản chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và các khoản chi khác.
Theo Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008), cơ cấu ngân sách của một tỉnh bao gồm tỷ lệ đóng góp của nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ vào GDP, phản ánh mục tiêu phát triển và lợi thế cạnh tranh của tỉnh so với các địa phương khác.
Cơ cấu thu ngân sách nhà nước được phân chia theo các lĩnh vực và loại hình doanh nghiệp, bao gồm doanh nghiệp nhà nước (DNNN), doanh nghiệp tư nhân (DNTN), và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) Bộ Tài chính sử dụng cách tiếp cận này để thể hiện sự đa dạng trong nguồn thu từ khu vực công, thương nghiệp, và dịch vụ ngoài quốc doanh.
Nguyên tắc vàng của cân bằng ngân sách yêu cầu sử dụng doanh thu từ thuế để chi trả cho các khoản chi tiêu thường xuyên của chính phủ, trong khi vay mượn thông qua phát hành trái phiếu để tài trợ cho đầu tư công Ngân sách được coi là cân bằng khi thu từ thuế đủ để bù đắp cho chi tiêu thường xuyên Luật Ngân sách cũng nhấn mạnh tính cân đối khi tổng thu từ thuế, phí, lệ phí vượt quá tổng chi thường xuyên, đồng thời đảm bảo tích lũy cao cho chi đầu tư phát triển.
2.1.2 Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách
Theo Luật ngân sách, phân cấp ngân sách bao gồm việc phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách Các nghiên cứu trước đây cho thấy rằng phân cấp ngân sách là một xu hướng tất yếu khi quản lý công chuyển từ nền kinh tế đóng sang toàn cầu hóa Sự phân cấp này không chỉ mang lại tính chủ động cho các địa phương mà còn nâng cao hiệu quả và tính bền vững trong phát triển kinh tế, đồng thời khuyến khích sự tham gia của người dân vào hoạt động của chính quyền Phân cấp quản lý ngân sách mở ra nhiều cơ hội lớn cho chính quyền địa phương.
Quản lý ngân sách địa phương giúp tối ưu hóa việc huy động và phân bổ nguồn lực, từ đó nâng cao tính phù hợp của các dịch vụ cung ứng với nhu cầu và mong muốn của người dân Điều này không chỉ đảm bảo sự hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ mà còn phù hợp với điều kiện và tình huống cụ thể của từng địa phương.
Phân cấp ngân sách tạo ra cơ hội cho các địa phương phát triển, nhưng cũng khiến những tỉnh kém phát triển phụ thuộc vào trợ cấp của ngân sách trung ương Khi nguồn thu từ thuế không đủ cho chi tiêu ngân sách, các địa phương sẽ phải vay hoặc nhận trợ cấp từ ngân sách cấp trên Mục tiêu của trợ cấp ngân sách là đảm bảo hiệu quả phân bổ nguồn lực, tăng cường hiệu quả thu thuế, và đảm bảo công bằng xã hội thông qua phân phối lại thu nhập giữa các địa phương Đồng thời, trợ cấp cũng nhằm đảm bảo quản trị nhà nước tốt và duy trì ổn định chính trị quốc gia.
Tổng quan những nghiên cứu trước
Mức độ đóng góp của các khu vực kinh tế vào GDP là yếu tố quan trọng để đánh giá sự phát triển kinh tế địa phương theo chiến lược đã phê duyệt Nghiên cứu về tài chính công địa phương thường xem xét sự chuyển dịch kinh tế dựa trên đóng góp của ba khu vực chính: khu vực I (nông, lâm nghiệp), khu vực II (công nghiệp, xây dựng) và khu vực III (dịch vụ) Bên cạnh đó, sự phát triển của các loại hình doanh nghiệp, đặc biệt là khu vực tư nhân, đóng vai trò then chốt trong việc thúc đẩy phát triển bền vững nhờ vào tính năng động và cạnh tranh cao Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng yếu tố này có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế địa phương.
Nghiên cứu của Nguyễn Đình Cung và cộng sự (2004) chỉ ra rằng, nếu chính quyền không thân thiện với doanh nghiệp nhà nước (DNNN), nền kinh tế sẽ trở nên kém năng động và thiếu tính cạnh tranh.
Nghiên cứu này chỉ ra nguyên nhân của sự chênh lệch tăng trưởng kinh tế giữa các tỉnh phía Bắc và phía Nam, với chi phí đất đai cao và mức hỗ trợ thấp cho khu vực tư nhân là những yếu tố chính dẫn đến tình trạng tụt hậu kinh tế ở phía Bắc Hơn nữa, các rào cản trong việc tiếp cận nguồn vốn đã hạn chế sự phát triển của khu vực tư nhân, gây tác động tiêu cực đến quá trình phát triển của các tỉnh này.
Chính sách phân cấp ngân sách đã tạo nền tảng vững chắc cho sự phát triển kinh tế địa phương Nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008) cho thấy phân cấp giúp chính quyền địa phương thực hiện chính sách linh hoạt và tự quyết trong phát triển Tuy nhiên, khi nguồn thu ngân sách ổn định nhưng chi tiêu gia tăng, một số địa phương có thể gặp phải thâm hụt ngân sách nghiêm trọng.
Phân cấp ngân sách mang lại lợi thế cho chính quyền địa phương trong việc chủ động nguồn lực phát triển Để đảm bảo nguồn lực ổn định, các khoản thu ngân sách cần phải bền vững, dễ tăng và có cơ sở thuế rộng Theo phân tích của Rosengard và cộng sự (2006), những khoản thuế và lệ phí dựa trên cơ sở thuế địa phương có tính khả thi lâu dài sẽ mang lại hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội và lợi ích ngân sách cao hơn.
Kênh chi tiêu ngân sách hiệu quả không chỉ đảm bảo tính bền vững của nguồn thu mà còn hỗ trợ phát triển kinh tế địa phương và tạo nền tảng nguồn lực vững chắc Việc cân đối hợp lý giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển là rất quan trọng, bởi nếu chính quyền địa phương sử dụng quá nhiều nguồn lực cho chi thường xuyên, họ sẽ gặp khó khăn trong việc thực hiện các dự án lớn nhằm cải thiện chất lượng cơ sở hạ tầng.
Nghiên cứu năm 2004 chỉ ra rằng ngân sách địa phương nên được coi là công cụ thúc đẩy kinh tế địa phương, không phải là mục tiêu cuối cùng Đồng thời, tốc độ tăng chi ngân sách cần phải được kiểm soát để không vượt quá tốc độ phát triển kinh tế.
Còn theo Rosengard và đtg (2006) thì ngân sách chi cho đầu tư phát triển sẽ có tác động tích cực tới phát triển kinh tế bền vững
Phát triển kinh tế địa phương phụ thuộc vào sự tương tác của nhiều yếu tố, trong đó nguồn lực đóng vai trò quan trọng Để phân bổ và sử dụng nguồn lực hiệu quả, năng lực của cán bộ địa phương là yếu tố thiết yếu VNCI hàng năm xác định các tiêu chí ảnh hưởng đến năng lực cạnh tranh của địa phương, bao gồm cơ sở hạ tầng “cứng” như hạ tầng công nghiệp và giao thông, cùng với cơ sở hạ tầng “mềm” như sự năng động của lãnh đạo tỉnh, dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp và các chi phí không chính thức.
Chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang
Tuyên Quang là một tỉnh nghèo với thu nhập bình quân đầu người thấp hơn mức trung bình cả nước, nền kinh tế chậm phát triển và cơ sở hạ tầng yếu kém Vị trí địa lý xa các trung tâm kinh tế lớn như Hà Nội và Hải Phòng làm cho tỉnh gặp nhiều khó khăn trong phát triển Ngành công nghiệp chủ yếu của tỉnh tập trung vào khai thác tài nguyên thiên nhiên như xi măng, quặng barit và than Hầu hết doanh nghiệp tại Tuyên Quang là nhỏ và rất nhỏ, với 80% vốn đăng ký dưới 10 tỷ đồng, dẫn đến năng lực cạnh tranh thấp Theo đánh giá của VNCI năm 2012, Tuyên Quang xếp hạng 56/63 tỉnh, thành phố về chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), đặc biệt yếu về tiếp cận đất đai và chi phí gia nhập thị trường Đến năm 2000, tỉnh chỉ có một số doanh nghiệp hoạt động, chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước, trong khi lĩnh vực sản xuất công nghiệp chủ chốt vẫn còn hạn chế.
Phong trào phát triển kinh tế tại tỉnh còn hạn chế, với các ngành như xi măng, mía đường và khai thác khoáng sản gặp nhiều khó khăn Cơ sở hạ tầng kém phát triển, chỉ có 26% đường được nhựa hóa, trong khi giao thông đường thủy gần như không hoạt động do chỉ có một bến cảng sông duy nhất Từ 2005-2010, tỉnh chỉ thu hút được 38 dự án công nghiệp, chủ yếu là chế biến nông, lâm sản, chiếm 58,4% tổng vốn đầu tư Tổng giá trị sản xuất công nghiệp năm 2006 đạt 1.005 tỷ đồng, trong khi giá trị xuất khẩu chủ yếu là hàng thô như quặng barit, chè, vàng mã Trình độ lao động tại tỉnh thấp, với tỷ lệ lao động qua đào tạo chỉ đạt 20%, trong đó đào tạo nghề chỉ là 9%.
Trong giai đoạn 2001-2005, tỉnh Tuyên Quang đã triển khai chính sách phát triển kinh tế tập trung vào việc nâng cao ngành nông nghiệp theo hướng công nghiệp hóa và hiện đại hóa Mục tiêu chính của Đảng bộ tỉnh là thúc đẩy sự chuyển mình của nền kinh tế nông thôn, cải thiện đời sống người dân và tăng cường năng lực sản xuất nông nghiệp.
Từ năm 2006 đến 2010, tỉnh Tuyên Quang tập trung phát triển kinh tế với mục tiêu nâng cao các ngành công nghiệp chủ yếu như chế biến nông lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng và khai thác khoáng sản Để thu hút đầu tư, tỉnh ưu tiên phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là giao thông đường bộ và đường sắt, nhằm tạo nền tảng cho sự phát triển kinh tế Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh nhấn mạnh chuyển dịch nền kinh tế sang khu vực có giá trị gia tăng cao hơn và khai thác lợi thế tài nguyên sẵn có Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Tuyên Quang đến năm 2020 đã nêu rõ những định hướng này.
Một lần nữa chính sách phát triển kinh tế cũng được nhấn mạnh trong Nghị quyết đại hội đại biểu Đảng bộ tỉnh:
Phát huy sức mạnh đoàn kết của Đảng bộ và nhân dân tỉnh, khai thác hiệu quả tiềm năng và nguồn lực để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững Chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông, lâm nghiệp, đồng thời đẩy mạnh giáo dục, đào tạo, khoa học và công nghệ Giải quyết hiệu quả các vấn đề xã hội, giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo an ninh, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội.
Tỉnh Tuyên Quang tập trung phát triển nhanh các ngành dịch vụ chủ yếu và xây dựng kết cấu hạ tầng, đồng thời huy động mọi nguồn lực để khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư vào du lịch và giao thông vận tải Quy hoạch phát triển đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 đã được phê duyệt nhằm thúc đẩy sự phát triển bền vững.
Tuyên Quang hướng đến phát triển toàn diện, duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế cao và bền vững, đồng thời xây dựng xã hội văn minh và bảo vệ môi trường sinh thái Tỉnh sẽ chuyển dịch mạnh mẽ cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa với trọng tâm là công nghiệp, dịch vụ và nông lâm nghiệp Mục tiêu đến năm 2020, Tuyên Quang sẽ trở thành tỉnh phát triển khá trong khu vực miền Bắc và đạt mức trung bình của cả nước.
Nhằm chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông, lâm nghiệp, tỉnh đã xác định định hướng phát triển các ngành kinh tế qua từng giai đoạn, tập trung ưu tiên phát triển công nghiệp và giảm dần tỷ trọng nông nghiệp Đồng thời, tỉnh cũng chú trọng đến những đóng góp của các thành phần kinh tế khác.
Chính sách phát triển kinh tế tập trung vào việc điều chỉnh cơ cấu GDP theo khu vực, đặc biệt chú trọng đến cơ cấu nội ngành trong ngành công nghiệp Mục tiêu chính là thúc đẩy tăng trưởng trong ngành công nghiệp chế biến, đồng thời giảm tỷ trọng của ngành công nghiệp khai thác.
Bảng 3.2 Cơ cấu nội ngành công nghiệp
Mặc dù ngành công nghiệp không có sự chuyển biến đáng kể và thậm chí còn giảm tỷ trọng, nông nghiệp vẫn là ngành chủ yếu đóng góp vào sự phát triển kinh tế của tỉnh Trong khi đó, lĩnh vực dịch vụ cho thấy sự chuyển dịch rõ rệt nhất.
Ngành công nghiệp Giai đoạn 2006-2010 Giai đoạn 2011-2015
Nguồn: UBND tỉnh Tuyên Quang
Nguồn: Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, Văn kiện đại hội đại biểu đảng bộ tỉnh Tuyên Quang lần thứ XIII, XIV, XV
Trong giai đoạn 2001-2010, tỷ trọng công nghiệp trong GDP chỉ đạt 12,6%, với ngành công nghiệp chế biến ghi nhận sự sụt giảm đáng kể Đáng chú ý, động lực tăng trưởng chủ yếu của ngành công nghiệp trong giai đoạn 2006-2010 lại là ngành điện nước, điều này trái ngược với chính sách phát triển ngành công nghiệp chế biến của tỉnh.
Bảng 3.4 Cơ cấu GDP ngành công nghiệp, xây dựng
Mặc dù ngành dịch vụ chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu kinh tế của tỉnh, nhưng chỉ có 12,4% lao động làm việc trong lĩnh vực này Ngành công nghiệp và xây dựng tạo ra ít việc làm hơn, trong khi nông nghiệp vẫn là ngành thâm dụng lao động nhất Tuy nhiên, đáng mừng là số lượng lao động trong lĩnh vực công nghiệp đang gia tăng.
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000-2005, 2008, 2010
Khu vực Bình quân giai đoạn
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000 – 2005,
Bảng 3.5 Cơ cấu lao động theo ngành kinh tế
Trong giai đoạn 2001-2010, khu vực tư nhân đóng góp 64,6% vào GDP, trong khi khu vực nhà nước chỉ chiếm 35,4%, với doanh nghiệp nhà nước (DNNN) chỉ góp 19,2% Điều này nhấn mạnh vai trò quan trọng của kinh tế tư nhân trong sự phát triển kinh tế của tỉnh.
Để hiểu rõ hơn về thực trạng chậm chuyển dịch kinh tế, cần chú ý đến tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP, đặc biệt là từ doanh nghiệp nhà nước (DNNN), doanh nghiệp tư nhân (DNTN) và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) Những đóng góp này thường được đánh giá qua hai yếu tố chính là lao động và vốn đầu tư.
Trong giai đoạn 2001-2005, cơ cấu vốn đầu tư ở khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) chiếm tỷ trọng áp đảo, cho thấy sự biến đổi rõ rệt trong nguồn vốn đầu tư Tuy nhiên, đến giai đoạn sau, sự phân bổ này đã có sự thay đổi đáng kể.
Thành phần 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bình quân Khu vực nhà nước 34,8 34,1 37,3 39,1 35,8 34,4 34,6 31,1 35,7 37,3 35,4
Khu vực FDI NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000-2005, 2008, 2010 Đơn vị tính: %
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000-2005, 2008, 2010
2006-2010 khu vực DNTN lại chiếm tỷ lệ cao vượt trội so với hai khu vực doanh nghiệp còn lại
Bảng 3.7 Cơ cấu vốn theo thành phần kinh tế
Mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang
3.2.1 Tổng quan mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang
Mô hình tài chính công là yếu tố quan trọng phản ánh chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Bài viết này sẽ đánh giá tính bền vững của mô hình thu chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang, đồng thời phân tích mối liên hệ giữa mô hình này và chính sách phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh.
Tốc độ tăng thu bình quân trong 10 năm từ 2001-2010 là 11%, riêng trong giai đoạn 2006-
Năm 2010, tốc độ tăng chi bình quân đạt 13,7%, thấp hơn so với mức 14,1% trong giai đoạn 2006-2010, cho thấy nhu cầu chi tiêu lớn trong bối cảnh nguồn lực hạn chế Thu ngân sách địa phương tăng nhanh hơn so với trợ cấp NSTƯ, nhưng tốc độ tăng chi lại phụ thuộc vào NSTƯ và có sự biến động theo tình hình kinh tế vĩ mô Trong những năm kinh tế khủng hoảng, tốc độ tăng chi và thu NSĐP đều sụt giảm, trong khi một số năm tốc độ tăng thu thấp nhưng tốc độ tăng chi vẫn giữ nguyên.
Bảng 3.10 Cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang 2
Nguồn thu ngân sách tại địa phương chỉ chiếm khoảng 20% tổng thu ngân sách của tỉnh và chưa đến 40% chi thường xuyên Phần lớn nguồn ngân sách còn lại phụ thuộc vào trợ cấp từ ngân sách trung ương, đặc biệt trong lĩnh vực chi đầu tư phát triển.
2 Số liệu tác giả tính toán đã trừ đi tốc độ tăng lạm phát Đơn vị tính: triệu đồng
Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tổng thu NSĐP
448.569 Thu trợ cấp từ NSTƯ
1.072.165 Thu khác của ngân sách
Thu trợ cấp từ NSTƯ 75% 75% 74% 58% 70% 65% 64% 63% 59% 55%
Tốc độ tăng thu trên địa bàn 0% 6% 18% -2% 23% 23% -2% 14% 28% 20%
Tốc độ tăng thu trợ cấp từ NSTƯ 30% -8% 20% -22% 43% 0% 18% 5% 10% 7%
Tốc độ tăng thu khác NA -63% 88% 97% -68% 28% -31% 98% 115% -54%
1.006.987 Chi đầu tư phát triển 308.251
Cơ cấu chi ngân sách 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Chi đầu tư phát triển 41% 32% 29% 34% 25% 23% 22% 18% 20% 24%
Tốc độ tăng chi thường xuyên 18% -3% 15% 9% 12% 12% 26% 3% 7% 18%
Tốc độ tăng chi đầu tư phát triển 44% -28% -9% 36% -8% 3% 12% -11% 32% 35%
Tốc độ tăng chi khác NA 61,0% -44,5% -0,8% 355,8% 26,0% 3,3% 31,0% 37,9% -3,2%
Theo báo cáo của Cục Thuế và Sở Tài chính tỉnh Tuyên Quang về quyết toán ngân sách nhà nước giai đoạn 2001 – 2010, có nhiều nguyên nhân gốc rễ dẫn đến sự giảm sút tính chủ động của các cấp chính quyền trong việc thực hiện các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.
Để đánh giá tác động của tài chính công đến sự phát triển kinh tế, tác giả sẽ xem xét tính bền vững của cơ cấu thu và chi ngân sách, đồng thời đánh giá mức độ phù hợp của chúng với chính sách phát triển kinh tế - xã hội.
3.2.2 Đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang
Thu ngân sách bền vững là yếu tố quan trọng giúp địa phương chủ động huy động nguồn lực và đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng Bài viết này sử dụng khung phân tích tính bền vững ngân sách của Strick (2005) và tài liệu từ Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000) để đánh giá tính bền vững, khả năng tăng trưởng và sự ổn định của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang.
Trong suốt 10 năm qua, thu ngân sách nhà nước tại tỉnh được giữ lại gần như 100% theo chính sách phân cấp, mặc dù khoản thu này có tăng về số tuyệt đối Tuy nhiên, tỷ trọng thu ngân sách địa phương không có sự thay đổi rõ rệt Mặc dù có sự gia tăng thu, tốc độ tăng của thu ngân sách địa phương lại biến động đáng kể và thường duy trì tương ứng với tốc độ phát triển kinh tế.
Hình 3.1 Cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2001 – 2010
Tăng trưởng thu ngân sách trên địa bàn chủ yếu đến từ các nguồn thu trợ cấp từ ngân sách trung ương (NSTW) và các nguồn thu khác Việc tăng cường quản lý và khai thác các nguồn thu này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, từ đó thúc đẩy sự phát triển kinh tế địa phương.
Các khoản thu khác đang có xu hướng tăng, chủ yếu là thu chuyển nguồn ngân sách từ năm trước sang năm sau, trong khi thu từ vay nợ chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu thu ngân sách địa phương Đáng lo ngại là tỷ trọng thu trợ cấp từ ngân sách trung ương đang giảm dần; từ mức 70,5% trong giai đoạn 2001-2005 xuống còn 61,1% trong giai đoạn 2006-2010, trong khi thu ngân sách tại địa phương hầu như không có sự tăng trưởng rõ rệt.
Để đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang, tác giả sẽ xem xét từ ba góc độ: đầu tiên là tính dễ tăng và ổn định của cơ cấu thu ngân sách theo các sắc thuế; tiếp theo là đánh giá các khoản thu theo sở hữu dựa vào mức đóng góp của các doanh nghiệp; và cuối cùng là xem xét cơ cấu thu theo lĩnh vực để đảm bảo tính bền vững Phân tích này chỉ tập trung vào cơ cấu thu ngân sách địa phương, không bao gồm các khoản thu từ trợ cấp của NSTƯ và các khoản thu khác, nhằm đảm bảo tính chính xác cao trong việc đánh giá tính bền vững và tính dễ tăng của cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh.
3.2.2.1 Phân chia theo sắc thuế
Trong 10 năm qua, cơ cấu thu ngân sách địa phương không có sự cải thiện đáng kể, với thu đặc biệt chiếm hơn 50% tổng thu ngân sách, trong khi các khoản thu bền vững chỉ chiếm khoảng 1/3 Tuy nhiên, tốc độ tăng trưởng của các khoản thu được phân chia tăng gần 30% trong 10 năm, cho thấy tín hiệu tích cực Mặc dù khoản thu đặc biệt có xu hướng sụt giảm, điều này giúp giảm sự phụ thuộc ngân sách vào nguồn thu này Đáng chú ý, thu thường xuyên cũng ghi nhận sự sụt giảm đáng kể.
Các khoản thu khác bao gồm thu từ vay nợ và chuyển nguồn ngân sách từ năm trước sang năm sau Tuy nhiên, khoản thu từ vay nợ chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong tổng thu, vì vậy ảnh hưởng của nó đến tổng thu ngân sách tỉnh là không đáng kể.
Bảng 3.11 Cơ cấu thu ngân sách địa phương giai đoạn 2001 – 2010
Các khoản thu được phân chia là nguồn thu bền vững và ổn định, tuy nhiên tỷ lệ tăng trưởng của chúng trong ngân sách địa phương vẫn chưa đáng kể Đáng chú ý, khoản thu này chủ yếu phụ thuộc vào thuế gián thu, đặc biệt là thuế giá trị gia tăng, chiếm hơn 2/3 tổng số khoản thu phân chia Mặc dù tốc độ tăng trung bình hàng năm của thuế giá trị gia tăng đạt 21,7%, cao hơn mức phát triển kinh tế tỉnh trong 10 năm qua, nhưng tỷ trọng của khoản thu này đã quá lớn, khiến việc mở rộng thêm trong tương lai trở nên khó khăn.
Các khoản thu được phân chia 41.043 44.904 58.090 66.632 90.501 97.665 103.818 105.591 141.288 185.073
II Cơ cấu các khoản thu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nguồn: Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán thu NSNN năm 2001 – 2010
Bảng 3.12 Cơ cấu các khoản thu phân chia
Khoản thuế thu nhập cá nhân, mặc dù đã tăng về tốc độ và tỷ trọng, vẫn chỉ chiếm một tỷ lệ khiêm tốn trong tổng thu ngân sách tỉnh, cho thấy cần cải thiện để đảm bảo tính bền vững lâu dài Nếu không có sự tăng trưởng đột biến từ nền kinh tế, ngân sách tỉnh khó có thể được cải thiện Dù là khoản thu được phân chia, phần lớn thuế này vẫn được giữ lại cho ngân sách tỉnh Các khoản thu thường xuyên, đặc biệt từ thuế tài sản, được xem là bền vững, trong khi lệ phí trước bạ và môn bài lại không bền vững và có xu hướng giảm dần Tại Tuyên Quang, lệ phí trước bạ và môn bài chiếm hơn 40% trong cơ cấu thu ngân sách, cho thấy tính không bền vững Mặc dù tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm của các khoản thu này đạt 10,7%, nhưng với tỷ lệ đô thị hóa thấp, đây vẫn là lợi thế cho tỉnh trong thời gian tới.
1 Thuế thu nhập doanh nghiệp 13.871 13.359 14.247 10.596 12.720 13.688 19.328 19.306 15.421 17.340
2 Thuế giá trị gia tăng 26.868 28.710 32.469 45.145 67.878 73.320 73.367 75.561 111.336 140.527
3 Thuế tiêu thụ đặc biệt 98 106 96 44 41 17 11 7 7 7
4 Thuế thu nhập cá nhân 206 149 185 305 548 265 727 2.043 2.989 7.327
II Cơ cấu các khoản thu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1 Thuế thu nhập doanh nghiệp 34% 30% 25% 16% 14% 14% 19% 18% 11% 9%
2 Thuế giá trị gia tăng 65% 64% 56% 68% 75% 75% 71% 72% 79% 76%
3 Thuế tiêu thụ đặc biệt 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
4 Thuế thu nhập cá nhân 1% 0% 0% 0% 1% 0% 1% 2% 2% 4%
Nguồn: Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán thu NSNN năm 2001-2010
Bảng 3.13 Cơ cấu các khoản thu thường xuyên
Các khoản thu từ đất và bất động sản có tính bền vững và độ nổi cao, nhưng hiện tại chỉ chiếm tỷ trọng không đáng kể trong thu thường xuyên của tỉnh, tuy nhiên tỷ trọng này đang dần được cải thiện Trong khi đó, thu từ xổ số ngày càng tăng trong cơ cấu thu thường xuyên, nhưng không đóng góp giá trị gia tăng cho sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Nhìn chung, cơ cấu thu thường xuyên của ngân sách tỉnh vẫn bị chi phối bởi các khoản thu không bền vững.
So sánh cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang với các tỉnh lân cận
Phân cấp ngân sách mang lại lợi ích đáng kể cho các tỉnh có nguồn thu ngân sách thặng dư, trong khi những tỉnh nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương sẽ ngày càng phụ thuộc vào các chính sách phát triển của chính quyền trung ương.
So sánh với các tỉnh miền núi phía Bắc tương đồng như Tuyên Quang, cơ cấu thu chi ngân sách cho thấy nhiều điểm chung, bao gồm việc cùng nhận trợ cấp từ NSTƯ và cơ sở hạ tầng chưa phát triển Nền kinh tế địa phương chủ yếu phụ thuộc vào khai thác tài nguyên thiên nhiên Trong khi tỉnh Cao Bằng có chính sách phát triển chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ, hầu hết các tỉnh khác lại có xu hướng cơ cấu kinh tế theo mô hình công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp.
Vốn vay Vốn của doanh nghiệp Khác
Bảng 3.18 Một số chỉ tiêu ngân sách tỉnh Tuyên Quang so sánh với các tỉnh lân cận
Nghiên cứu về cơ cấu chi ngân sách tại các tỉnh miền núi như Bắc Kạn, Cao Bằng, Bắc Giang và Yên Bái cho thấy, tương tự như Tuyên Quang, các tỉnh này chủ yếu phụ thuộc vào trợ cấp từ ngân sách trung ương, dẫn đến chi thường xuyên chiếm ưu thế, trong khi chi đầu tư phát triển chỉ khoảng 30% tổng chi Chính sách phân cấp từ trung ương chưa khuyến khích các địa phương chủ động sử dụng ngân sách theo chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Ngược lại, những tỉnh có khả năng tự chủ về ngân sách lại đầu tư nhiều hơn vào phát triển, trong khi các tỉnh phụ thuộc vào trợ cấp phải tuân theo ưu tiên chi tiêu của Chính phủ, thiếu sự linh hoạt trong phân bổ nguồn lực cho đầu tư phát triển.
Bắc Kạn Bắc Giang Cao Bằng Yên Bái
Cơ cấu kinh tế Công nghiệp
Nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ
Thu NSNN trên địa bàn/tổng thu NSĐP 21 7 31 13 17
Thu trợ cấp NSTƯ/tổng thu NSĐP 66 70 61 76 68
Thu NSNN trên địa bàn/chi thường xuyên
Thu NSNN trên địa bàn/tổng chi 22 8 33 13 18
Chi thường xuyên/tổng chi 57 46 56 52 54
Chi đầu tư phát triển/tổng chi 26 33 24 29 24
Nguồn: Bộ Tài chính, Quyết toán thu, chi NSNN 2002-2009.
