Bối cảnh chính sách
Việc thu hút các nguồn lực phục vụ cho phát triển kinh tế là nhu cầu chung và cần thiết của các tỉnh nhằm cải thiện sự phát triển của nền kinh tế địa phương Tuy nhiên, để thu hút được nguồn vốn đầu tư phụ thuộc nhiều vào chính sách, khả năng tiếp cận nguồn vốn, lao động và cơ sở hạ tầng của địa phương (VNCI, 2012) Trong điều kiện huy động các nguồn vốn khác còn hạn chế thì kênh chi tiêu của ngân sách hiệu quả sẽ đóng vai trò quan trọng tạo ra năng lực cạnh tranh cho tỉnh Đặc biệt, phân cấp ngân sách sẽ tạo động lực cho các tỉnh huy động và sử dụng nguồn vốn có hiệu quả hơn
Phân cấp ngân sách nhà nước đang trở thành xu hướng chung trên thế giới ngay cả ở những nước đang phát triển, khi sự khác biệt về cơ cấu quản trị đang dần thay đổi, quá trình phân cấp giúp cho chính quyền địa phương có sự chủ động trong việc quản lý thu, chi ngân sách nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của địa phương
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (sau đây gọi là Luật Ngân sách), phân cấp ngân sách bao gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương (NSTƯ) và ngân sách các cấp chính quyền địa phương, nhằm đảm bảo cho chính quyền địa phương được chủ động trong thực hiện nhiệm vụ được giao Phân cấp ngân sách đã tạo ra lợi thế lớn cho một số tỉnh có nguồn thu dồi dào và nguồn lực phát triển cao Tuy nhiên đối với nhiều địa phương còn phụ thuộc nhiều vào trợ cấp ngân sách sẽ chịu tác động bởi sự thăng giáng của NSTƯ Điều đó tạo ra tính hai mặt của một vấn đề Một mặt “thúc đẩy và duy trì cơ chế “xin cho” trong phân bổ nguồn lực từ lâu đã trở thành thông lệ trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương” (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008) Mặt khác, tạo động lực cho các tỉnh xin hỗ trợ ngân sách lập kế hoạch thu thấp để giữ lại phần dôi dư, đồng thời phân cấp chi ngân sách cũng không phản ánh được đúng đắn các yếu tố chi phí và nhu cầu (Phạm Lan Hương, 2006) Thông qua quá trình phân cấp, các địa phương cũng được phép huy động nhiều nguồn lực hơn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, nhưng vẫn phải đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách địa phương
Tuyên Quang là một tỉnh miền núi nằm ở phía Bắc với dân số 731 nghìn người, mức tăng trưởng bình quân giai đoạn 2001 - 2005 đạt 11,04% và giai đoạn 2006 – 2010 đạt 13,53%, thu nhập bình quân đầu người 12,6 triệu đồng/năm (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2010)
Mặc dù đạt được tốc độ tăng trưởng cao, song Tuyên Quang vẫn là một tỉnh nghèo, mức thu nhập bình quân chỉ bằng 60% trung bình chung của cả nước, tỷ lệ đô thị hóa đạt khoảng 13%, năng lực cạnh tranh cấp tỉnh theo đánh giá của VNCI (2012) còn thấp, chỉ đứng thứ hạng 56 so với 63 tỉnh thành Để đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế, bắt nhịp được với xu hướng phát triển chung của cả nước, hướng phát triển kinh tế của tỉnh Tuyên Quang tập trung vào cơ cấu kinh tế công nghiệp - dịch vụ - nông lâm nghiệp với trọng tâm phát triển một số ngành công nghiệp có lợi thế như chế biến lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng, khai thác, chế biến khoáng sản
Do đó, chính sách của tỉnh là tập trung xây dựng kết cấu hạ tầng công nghiệp, giao thông, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp, dịch vụ (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2005) Chính sách phát triển KT-XH đặt ra cho chi ngân sách cần phải đáp ứng được nhu cầu nâng cao năng lực sản xuất, xây dựng cơ sở hạ tầng cho tỉnh Do xuất phát điểm là một tỉnh nghèo, việc huy động các nguồn lực cho phát triển kinh tế ngoài ngân sách gặp nhiều khó khăn, nên nguồn lực từ tài chính công sẽ là đòn bẩy chính để tác động tới tăng trưởng kinh tế của địa phương Mặc dù vậy, chi tiêu của khu vực công tỉnh Tuyên Quang vẫn phụ thuộc chủ yếu vào trợ cấp của NSTƯ Nguồn thu ngân sách địa phương (NSĐP) chưa đảm bảo và đáp ứng đối với các khoản chi thường xuyên của tỉnh, gần như toàn bộ nguồn lực sử dụng cho chi phát triển là nguồn trợ cấp từ NSTƯ Điều đó đã làm giảm tính tự chủ trong thực hiện các chương trình phát triển KT-XH Mặt khác, cơ cấu thu ngân sách thiếu bền vững, phụ thuộc nhiều vào các khoản thu đặc biệt như thu từ chuyển quyền sử dụng đất và các khoản thu nhất thời, thiếu tính ổn định Nguồn lực ngân sách tỉnh chưa mở rộng nhiều ra các nguồn thu khác ngoài sự hỗ trợ từ NSTƯ Tổng doanh thu từ thuế, phí trên địa bàn bình quân giai đoạn 2001 – 2010 chỉ đáp ứng được gần 40% khoản chi thường xuyên của tỉnh, trong khi 60% chi còn lại gần như phụ thuộc hoàn toàn vào trợ cấp của NSTƯ Đặc biệt, nguồn vốn cho đầu tư phát triển chủ yếu từ trợ cấp ngân sách cấp trên, trong khi các hình thức huy động đầu tư tư nhân chưa phát triển và mở rộng
Do đó, việc huy động nguồn vốn cho phát triển kinh tế là một thách thức lớn cho chính hướng giảm dần, điều đó đặt ra thách thức cho tỉnh phải tăng cường huy động nguồn thu từ ngân sách địa phương, trước hết là đảm bảo cho các khoản chi thường xuyên, kế tiếp sẽ hướng tới tăng nguồn lực cho chi đầu tư phát triển
Bảng 1.1 Cơ cấu thu, chi ngân sách địa phương
Nhìn vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh có thể dễ dàng nhận thấy ngân sách tỉnh đang chịu sự phụ thuộc rất lớn vào NSTƯ Điều đó đã làm giảm tính linh hoạt, chủ động của chính quyền địa phương khi quyết định các khoản chi cho đầu tư phát triển, đặc biệt là chi xây dựng cơ sở hạ tầng “cứng” nhằm nâng cao năng lực thu hút đầu tư, tạo nền tảng cho sự phát triển của doanh nghiệp.
Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu này được thực hiện nhằm đạt được 3 mục tiêu (i) Luận văn nghiên cứu chính sách phát triển KT-XH của tỉnh để từ đó đưa ra một mô hình tài chính công hợp lý (ii) Tiếp đó tác giả sẽ đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu và sự tương thích của cơ cấu chi ngân sách của tỉnh, để từ đó phân tích tác động của cấu trúc thu, chi ngân sách hiện tại tới chính sách phát triển KT-XH của tỉnh (iii) Cuối cùng xem xét cơ cấu thu, chi ngân sách của một số địa phương có điều kiện tương đồng với Tuyên Quang như Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái, Cao Bằng để từ đó rút ra những khuyến nghị chính sách đối với chính sách tài chính công của tỉnh Đơn vị tính: %
STT Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bình quân
1 Thu NSNN trên địa bàn/tổng thu NSNN địa phương
2 Thu NSNN trên địa bàn/
3 Thu NSNN trên địa bàn/ Chi thường xuyên 34,9 38,1 39,3 35,3 38,8 42,6 33,1 36,6 43,9 44,5 38,7
4 Thu trợ cấp từ NSTƯ/Tổng chi
5 Thu chuyển nguồn năm trước sang/Tổng chi 4,2 4,0 5,3 19,4 8,5 11,2 16,8 15,4 17,3 21,4 12,4
6 Thu khác của ngân sách/
Tổng chi đầu tư phát triển 8,1 4,2 8,6 12,5 4,3 5,4 3,3 7,3 12,0 4,1 7,0
7 Tổng chi NSĐP/Tổng thu
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán NSNN năm 2001 - 2010
Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Để nghiên cứu chuyên sâu về lĩnh vực tài chính công của tỉnh Tuyên Quang, đề tài này sẽ tập trung chủ yếu vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh trong bối cảnh phân cấp ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách trong giai đoạn từ 2001 – 2010 Bên cạnh đó, sự liên hệ giữa cơ cấu thu, chi ngân sách với chính sách phát triển KT-XH sẽ làm rõ mức độ phù hợp của cơ cấu này với chính sách Ngoài ra, nghiên cứu cũng lựa chọn một số chỉ tiêu thu, chi ngân sách tổng hợp để so sánh với các địa phương có điều kiện tương tự tỉnh Tuyên Quang như Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái, Cao Bằng.
Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính Dựa trên các nghiên cứu trước, tác giả sẽ lựa chọn khung phân tích về tài chính công thông qua thu thập, tổng hợp các dữ liệu quyết toán về thu, chi ngân sách và chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Tuyên Quang để đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi ngân sách từ đó đưa ra những khuyến nghị chính sách phù hợp Bên cạnh đó, bài viết cũng vận dụng các quy định của Luật Ngân sách để đánh giá những bất cập và vấn đề còn tồn tại trong cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh
Tác giả thu thập số liệu Quyết toán thu, chi ngân sách từ hệ thống dữ liệu lưu trữ của Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang từ năm 2001 - 2010 Một số thông tin khác từ Văn phòng Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân, Cục Thống kê, Ban Kinh tế và ngân sách tỉnh Tuyên Quang, trang web của Bộ Tài chính nhằm đảm bảo tính xác thực nhất cho những kết luận của mình Thêm vào đó, tác giả cũng thu thập thông tin đánh giá năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của VNCI nhằm so sánh năng lực hiện tại của tỉnh với một số địa phương có điều kiện tương đồng Để có được cái nhìn chân thực nhất về tình hình KT-XH cũng như chính sách tài chính công mà địa phương áp dụng, tác giả thực hiện phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực tài chính công ở địa phương Dựa trên việc phân tích, đánh giá dữ liệu đã thu thập, tác giả đưa ra những khuyến nghị đối với chính sách tài chính công đảm bảo tính phù hợp với chính sách phát triển KT-XH của địa phương
Tài chính công là một lĩnh vực nhạy cảm, mặc dù tác giả đã nỗ lực hết sức để thu thập số thường hạn chế chia sẻ thông tin ra bên ngoài, do đó khi được tiếp nhận đầy đủ số liệu hơn, có thể sẽ làm thiên lệch những kết luận của tác giả.
Câu hỏi nghiên cứu
Nghiên cứu này sẽ tập trung trả lời cho hai câu hỏi lớn sau:
(i) Mức độ bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang như thế nào? Cấu trúc chi ngân sách có phù hợp với chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh hay không?
(ii) Tỉnh Tuyên Quang có thể làm gì để tăng tính bền vững ngân sách?
Kết cấu của nghiên cứu
Nghiên cứu này bao gồm 4 chương Chương 1, nêu lên những vấn đề chung của nghiên cứu Chương 2, trình bày về cơ sở lý thuyết của đề tài và tổng quan những bài nghiên cứu trước Chương 3, đánh giá thực trạng tình hình thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang trong mối liên hệ với chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Chương này sẽ đề cập tới chính sách phát triển KT-XH của tỉnh và phân tích, đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi ngân sách có hỗ trợ cho chính sách phát triển của tỉnh hay không
Chương cuối cùng sẽ đưa ra kết luận và các khuyến nghị chính sách, cũng như đề cập đến những hạn chế trong quá trình thực hiện đề tài nhằm gợi ra các hướng nghiên cứu tiếp theo.
Cơ sở lý thuyết
2.1.1.1 Tính bền vững của ngân sách
Có nhiều khái niệm về tính bền vững của ngân sách, theo Schick (2005) thì ngân sách bền vững phải đảm bảo 4 yếu tố: (i) tình trạng có thể trả được nợ - khả năng của chính phủ trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính; (ii) tăng trưởng - chính sách chi tiêu đảm bảo cho kinh tế tăng trưởng; (iii) Ổn định - khả năng của chính phủ trong việc đáp ứng các nghĩa vụ trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; (iv) Công bằng - khả năng của chính phủ trong việc chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai
Tính bền vững ngân sách theo cách tiếp cận của Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000) là “tình trạng ngân sách có thể duy trì được trong trung hạn mà không làm tăng thái quá tổng gánh nặng nợ và ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô hay không”
Tính bền vững của ngân sách theo nhiều nghiên cứu khác được tiếp cận theo cơ cấu thu, chi ngân sách Có thể chia thu ngân sách ra thành các khoản thu được phân chia, thu thường xuyên và thu bất thường (thu đặc biệt), các khoản chi cũng được phân chia thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển
Các khoản thu được phân chia đem lại thu nhập bền vững cho ngân sách Thu thường xuyên là một dạng thu nhập bền vững trong khi thu đặc biệt là loại thu nhập bất thường và do đó không bền vững Trong khoản thu thường xuyên thì thu về lệ phí môn bài và trước bạ không phải nguồn thu bền vững và giảm dần theo thời gian Các khoản thu đặc biệt như thu từ bán nhà và quyền sử dụng đất lại không bền vững (Rosengard và đtg, 2006)
Tương tự theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì các khoản thu từ chuyển đổi đất không bền vững vì nguồn thu này sớm muộn cũng sẽ cạn, còn thu từ xổ số kiến cho rằng sự sẵn có của nguồn tài nguyên hay vị trí địa lý có thể đóng góp cho sự thịnh vượng cũng chỉ có giới hạn Do đó, nguồn thu từ thuế tài nguyên là không bền vững
2.1.1.2 Cấu trúc thu, chi ngân sách
Cấu trúc thu, chi ngân sách được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau Theo Luật Ngân sách, các khoản thu ngân sách nhà nước bao gồm: các khoản thu NSTƯ hưởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTƯ và NSĐP và nguồn thu NSĐP hưởng 100% Ngoài ra còn có các khoản thu huy động từ đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng Cơ cấu chi ngân sách nhà nước bao gồm: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi trả nợ và các khoản chi khác (xem phụ lục 3)
Còn theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì cơ cấu ngân sách “là phần đóng góp của nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ trong GDP của tỉnh Cơ cấu ngân sách của một tỉnh phản ánh mục tiêu phát triển của tỉnh đó cũng như các lợi thế cạnh tranh so với các tỉnh khác”
Ngoài ra, theo cách tiếp cận khác cơ cấu thu ngân sách còn được thể hiện theo các lĩnh vực, ngành nghề sản xuất, kinh doanh Cơ cấu thu ngân sách nhà nước được Bộ Tài chính sử dụng được chia theo loại hình doanh nghiệp như doanh nghiệp nhà nước (DNNN), doanh nghiệp tư nhân (DNTN), doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI), khu vực công, thương nghiệp, dịch vụ ngoài quốc doanh (gọi chung là doanh nghiệp tư nhân)
Nguyên tắc vàng của cân bằng ngân sách là dùng doanh thu từ thuế để tài trợ cho các khoản chi tiêu thường xuyên của chính phủ, và vay mượn (dưới dạng phát hành trái phiếu) để tài trợ cho các khoản đầu tư công Thể hiện ngân sách cân bằng khi các khoản thu từ thuế đủ bù đắp cho các khoản chi tiêu thường xuyên Bên cạnh đó, Luật Ngân sách cũng đề cập đến tính cân đối của ngân sách khi tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy cao vào chi đầu tư phát triển
2.1.2 Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách
Theo Luật ngân sách, phân cấp ngân sách bao gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách Các nghiên cứu trước về phân cấp ngân sách đã chỉ ra rằng sự phân cấp nói chung trong đó có phân cấp ngân sách là một tất yếu khi xu hướng quản lý công dần thay đổi, chuyển từ nền kinh tế đóng sang nền kinh tế toàn cầu hóa Sự phân cấp sẽ đem lại cho các địa phương tính chủ động, đem lại hiệu quả, bền vững cho phát triển kinh tế, tăng cường sự tham gia của người dân đối với hoạt động của cấp chính quyền
Phân cấp quản lý ngân sách mang lại những cơ hội to lớn cho chính quyền địa phương:
“việc địa phương quản lý ngân sách có thể dẫn đến huy động và phân bổ nguồn lực tốt hơn; các dịch vụ cung ứng sẽ phù hợp hơn và đáp ứng tốt nhu cầu và mong muốn của người dân địa phương; và việc cung ứng dịch vụ cũng hiệu quả hơn ứng với điều kiện và tình huống cụ thể của địa phương” (Phạm Lan Hương, 2006)
Tuy nhiên, phân cấp ngân sách một mặt đem lại nhiều cơ hội mở rộng nguồn lực hơn cho các địa phương có tiềm năng phát triển, mặt khác làm cho các tỉnh phát triển kém hiệu quả phải chịu sự phụ thuộc nhiều vào trợ cấp của NSTƯ (Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh, 2008) Khi nguồn thu từ thuế không đủ đáp ứng cho nhu cầu chi ngân sách thì phải đi vay, đối với NSĐP nếu thu địa phương và thu chia sẻ không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngân sách sẽ được trợ cấp bởi ngân sách cấp trên Mục tiêu của trợ cấp ngân sách nhằm đảm bảo: (i) Về kinh tế, đảm bảo nguồn lực được phân bổ có hiệu quả, và góp phần tăng hiệu quả trong thu thuế; (ii) Về xã hội, nhằm đảm bảo công bằng dọc và công bằng ngang thông qua phân phối lại thu nhập giữa các địa phương (iii) Về chính trị/thể chế, nhằm đảm bảo quản trị nhà nước tốt và ổn định chính trị quốc gia.
Tổng quan những nghiên cứu trước
Mức độ đóng góp theo các khu vực kinh tế vào GDP là yêu cầu quan trọng và cơ bản để đánh giá sự phát triển kinh tế của địa phương theo chiến lược đã phê duyệt Các nghiên cứu về tài chính công địa phương thường đánh giá sự chuyển dịch của nền kinh tế địa phương theo mức độ đóng góp của từng khu vực vào GDP Cụ thể là ba khu vực kinh tế trọng điểm bao gồm: khu vực I (nông, lâm nghiệp), khu vực II (công nghiệp, xây dựng) và khu vực III (dịch vụ) Ngoài ra, đánh giá mức độ phát triển của nền kinh tế còn được thể hiện ở sự phát triển của các loại hình doanh nghiệp, trong đó khu vực tư nhân được xem là đòn bẩy cho sự phát triển bền vững vì sự năng động, tính cạnh tranh cao Do đó, nhiều nghiên cứu về nhân tố cho sự phát triển kinh tế địa phương đã đề cập đến sự lấn át của
DNNN đối với DNTN Theo nghiên cứu của Nguyễn Đình Cung và đtg (2004), chính quyền thân thiện với DNNN hơn nền kinh tế sẽ kém năng động và ít cạnh tranh hơn
Nghiên cứu này cũng chỉ ra tại sao có hố cách tăng trưởng giữa nền kinh tế các tỉnh phía Bắc so với các tỉnh phía Nam Kết quả nghiên cứu cho thấy chi phí đất đai cao và mức hỗ trợ cho phát triển của khu vực tư nhân thấp là nguyên nhân tụt hậu về kinh tế của các tỉnh phía Bắc Bên cạnh đó những rào cản trong việc tiếp cận nguồn vốn làm hạn chế sự phát triển của khu vực tư nhân gây ra tác động tiêu cực cho quá trình phát triển của các tỉnh phía Bắc
Chính sách phân cấp nói chung và phân cấp ngân sách nói riêng đã đem lại một nền tảng tốt cho sự phát triển của nền kinh tế của các địa phương Vấn đề này đã được một nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) chỉ ra “Phân cấp cho phép chính quyền địa phương áp dụng chính sách linh hoạt hơn và có quyền tự quyết lớn hơn trong việc theo đuổi các mục tiêu phát triển” Ngoài ra, nghiên cứu cũng khẳng định, khi phần chia sẻ nguồn thu ngân sách của địa phương ổn định, nhưng phần chia sẻ chi tiêu lại tăng thì một số địa phương sẽ phải đối mặt với mức thâm hụt ngân sách ngày càng lớn
Phân cấp ngân sách đem lại những lợi thế cho chính quyền địa phương chủ động được nguồn lực để phát triển Tuy nhiên, để tạo ra được nguồn lực ổn định thì các khoản thu ngân sách phải đảm bảo tính bền vững, dễ tăng và cơ sở thuế rộng Phân tích của Rosengard và đtg (2006) đã chỉ rõ “những khoản thuế và lệ phí dựa trên những cơ sở thuế địa phương có tính khả thi lâu dài sẽ có hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội và có lợi về mặt ngân sách hơn”
Ngoài việc đảm bảo tính bền vững của nguồn thu, hỗ trợ nền kinh tế địa phương phát triển bền vững và tạo nền tảng cơ sở nguồn lực vững chắc thì kênh chi tiêu ngân sách hiệu quả sẽ có tác động tích cực tới phát triển kinh tế, tạo động lực thúc đẩy thu ngân sách trong tương lai Tuy nhiên, chi ngân sách phải đảm bảo hợp lý giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển Chính quyền địa phương sử dụng quá nhiều nguồn lực cho chi thường xuyên sẽ khó thực hiện những dự án lớn giúp cải thiện chất lượng cơ sở hạ tầng (Brodjonegoro,
2004) Thêm vào đó, nghiên cứu cũng chỉ ra rằng “Ngân sách địa phương nên được xem như những phương tiện kích thích kinh tế địa phương chứ không phải là mục đích sau cùng” Ngoài ra, tốc độ tăng chi ngân sách không được vượt quá tốc độ phát triển kinh tế
Còn theo Rosengard và đtg (2006) thì ngân sách chi cho đầu tư phát triển sẽ có tác động tích cực tới phát triển kinh tế bền vững
Phát triển kinh tế địa phương đòi hỏi có sự tác động lẫn nhau của nhiều yếu tố Trong đó, yếu tố nguồn lực là không thể thiếu, tuy nhiên để phân bổ và sử dụng nguồn lực có hiệu quả đòi hỏi năng lực của cán bộ địa phương như một tác nhân thiết yếu Đề cập đến những tiêu chí tác động tới năng lực cạnh tranh của địa phương, VNCI hàng năm cũng đưa ra các tiêu chí quan trọng về cơ sở hạ tầng “cứng” như hạ tầng công nghiệp, đường giao thông và cơ sở hạ tầng “mềm” như tính năng động và tiên phong của lãnh đạo tỉnh, dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp, các chi phí không chính thức
Chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang
Tuyên Quang xuất phát từ một tỉnh nghèo, thu nhập bình quân đầu người thấp dưới mức bình quân chung của cả nước, nền kinh tế chậm phát triển, hệ thống cơ sở hạ tầng yếu kém, vị trí địa lý cách xa các trung tâm kinh tế lớn của miền Bắc như Hà Nội, Hải Phòng Bên cạnh đó, các ngành sản xuất công nghiệp truyền thống chủ yếu tập trung vào khai thác tài nguyên thiên nhiên như xi măng, quặng barit, quặng sắt, than, khoáng sản, lâm sản
Doanh nghiệp của tỉnh hầu hết là những doanh nghiệp nhỏ và rất nhỏ, vốn đăng ký kinh doanh dưới 10 tỷ chiếm tới 80% Năng lực cạnh tranh của tỉnh thấp, theo đánh giá của VNCI (2012) về chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), Tuyên Quang chỉ đứng vị trí 56/63 tỉnh, thành phố So sánh với các tỉnh xung quanh, năng lực cạnh tranh của Tuyên Quang gần đứng vị trí cuối bảng, đặc biệt về chỉ số tiếp cận đất đai và chi phí gia nhập thị trường, cũng như tính năng động của lãnh đạo địa phương còn nhiều hạn chế Đến năm 2000, Tuyên Quang mới có một số doanh nghiệp hoạt động, mà hầu hết là DNNN Doanh nghiệp sản xuất công nghiệp chủ chốt lại chỉ thiên về các lĩnh vực sản xuất
“phong trào” trong cả nước như xi măng, mía đường, và khai thác khoáng sản như đá, quặng thiếc và barit, lâm sản Cơ sở hạ tầng trong tỉnh kém phát triển, toàn tỉnh chỉ có 26% đường được nhựa hóa, bê tông hóa, các nút thắt giao thông đường quốc lộ chất lượng kém (VNCI, 2012) Giao thông đường thủy không phát triển, tỉnh chỉ có một bến cảng sông duy nhất nhưng hiện nay gần như không hoạt động Trong giai đoạn từ 2005-2010, toàn tỉnh mới thu hút được 38 dự án công nghiệp, trong đó chủ yếu là các dự án công nghiệp chế biến nông, lâm sản (chiếm tới 58,4% tổng vốn đăng ký đầu tư) Tổng giá trị sản xuất công nghiệp của tỉnh chỉ đạt 1.005 tỷ đồng trong năm 2006 Giá trị xuất khẩu thấp, mặt hàng xuất khẩu chủ yếu là hàng sản xuất thô như quặng barit, chè, vàng mã(Sở Công thương tỉnh Tuyên Quang, 2009) Trình độ lao động có kỹ năng thấp, tỷ lệ lao động đã qua đào tạo chỉ đạt 20%, trong đó đào tạo nghề là 9% (VNCI, 2010)
Chính sách phát triển kinh tế của tỉnh giai đoạn 2001-2005, trọng tâm phát triển kinh tế nông nghiệp theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang,
2000) Song đến giai đoạn 2006-2010, vấn đề đặt ra với tỉnh là phát triển kinh tế đặt trọng tâm vào đẩy mạnh phát triển các ngành công nghiệp trọng yếu, tập trung vào chế biến nông lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng, khai thác khoáng sản (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2005) Cụ thể là tỉnh đặt ưu tiên phát triển cơ sở hạ tầng để thu hút đầu tư, đặc biệt là phát triển giao thông đường bộ, đường sắt, vận tải, xây dựng kết cấu hạ tầng làm tiền đề cho phát triển kinh tế Chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh đặt trọng tâm cho phát triển công nghiệp: một mặt nhằm chuyển dịch nền kinh tế sang khu vực có giá trị gia tăng cao hơn; mặt khác, nhằm tận dụng những lợi thế về tài nguyên của tỉnh 1 Bởi vậy trong Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH tỉnh Tuyên Quang đến năm 2020 đã đề cập đến:
Một lần nữa chính sách phát triển kinh tế cũng được nhấn mạnh trong Nghị quyết đại hội đại biểu Đảng bộ tỉnh:
“Phát huy sức mạnh đoàn kết của toàn Đảng bộ và nhân dân trong tỉnh, khai thác có hiệu quả mọi tiềm năng, nguồn lực để tăng trưởng kinh tế nhanh và vững chắc, chuyển dịch mạnh cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông, lâm nghiệp Đẩy mạnh sự nghiệp giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ Giải quyết tốt các vấn đề xã hội Giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội”
Tập trung phát triển nhanh các ngành dịch vụ chủ yếu và xây dựng kết cấu hạ tầng Huy động mọi nguồn lực, khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư phát triển nhanh du lịch, giao thông vận tải theo quy hoạch đến năm 2010, định hướng phát triển đến năm 2020 đã được phê duyệt…” (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2005)
“Xây dựng Tuyên Quang phát triển toàn diện, tiếp tục duy trì phát triển kinh tế tốc độ cao và bền vững, xã hội văn minh, môi trường sinh thái được giữ gìn, an ninh, quốc phòng được giữ vững Chuyển dịch mạnh cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa với cơ cấu kinh tế là công nghiệp - dịch vụ - nông lâm nghiệp Phấn đấu đến năm 2020, Tuyên Quang trở thành tỉnh phát triển khá trong khu vực miền Bắc và đạt mức trung bình của cả nước” (Chính phủ, 2008)
Với mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông, lâm nghiệp, định hướng cơ cấu của các ngành kinh tế được đề ra qua các giai đoạn là tập trung ưu tiên phát triển công nghiệp, giảm dần tỷ trọng nông nghiệp, ngoài ra tỉnh cũng chú trọng đến những đóng góp của các thành phần kinh tế khác (xem bảng 3.1)
Bảng 3.1 Định hướng cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế Đặc biệt, chính sách phát triển cũng nhấn mạnh vào cơ cấu nội ngành của ngành công nghiệp Trong đó, động năng tăng trưởng chính nhằm vào công nghiệp chế biến, hướng tới giảm tỷ trọng công nghiệp khai thác
Bảng 3.2 Cơ cấu nội ngành công nghiệp
Tuy nhiên, thực tế phát triển lại cho thấy mức độ đóng góp của ngành công nghiệp lại không có sự chuyển biến đáng kể, thậm chí còn có sự sụt giảm về tỷ trọng Trong khi đó, nông nghiệp dù có chuyển dịch theo hướng giảm dần, nhưng vẫn là ngành đóng góp chính cho sự phát triển kinh tế của tỉnh Dịch vụ lại là lĩnh vực có sự chuyển dịch rõ rệt nhất (xem phụ lục 1)
Ngành công nghiệp Giai đoạn 2006-2010 Giai đoạn 2011-2015
Nguồn: UBND tỉnh Tuyên Quang
Nguồn: Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, Văn kiện đại hội đại biểu đảng bộ tỉnh Tuyên Quang lần thứ XIII, XIV, XV
Bảng 3.3 Cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế Đối với khu vực II, khi tách riêng ngành công nghiệp và xây dựng thì tỷ trọng công nghiệp đóng góp vào GDP bình quân cả giai đoạn 2001-2010 chỉ đạt 12,6% Đặc biệt, tỷ phần của ngành công nghiệp chế biến lại có sự sụt giảm đáng kể Có thể thấy động năng tăng trưởng chính của ngành công nghiệp trong giai đoạn 2006 - 2010 lại là ngành công nghiệp điện nước, trái ngược với chính sách phát triển ngành công nghiệp chế biến của tỉnh
Bảng 3.4 Cơ cấu GDP ngành công nghiệp, xây dựng
Mặc dù, trong cơ cấu kinh tế của tỉnh, ngành dịch vụ chiếm tỷ trọng rất lớn, song lao động làm việc trong ngành này lại chỉ chiếm 12,4% Ngành công nghiệp và xây dựng tạo ra số việc làm ít hơn hẳn, trong khi nông nghiệp vẫn là ngành thâm dụng lao động nhất Điều đáng mừng là lượng lao động làm việc trong lĩnh vực công nghiệp đang có sự gia tăng, Đơn vị tính: %
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000-2005, 2008, 2010
Khu vực Bình quân giai đoạn
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Tuyên Quang, Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang năm 2000 – 2005,
Bảng 3.5 Cơ cấu lao động theo ngành kinh tế
Khi phân chia cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế, bình quân trong giai đoạn 2001-2010 khu vực tư nhân chiếm tới 64,6% GDP; còn khu vực nhà nước chiếm 35,4%, trong đó DNNN chỉ đóng góp 19,2% Điều này cho thấy vai trò quan trọng của khu vực kinh tế tư nhân đối với sự phát triển kinh tế của tỉnh
Bảng 3.6 Tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP Để đánh giá rõ nét hơn về thực trạng chậm chuyển dịch kinh tế cần quan tâm những đóng góp vào sự phát triển kinh tế của các loại hình DNNN, DNTN, và doanh nghiệp FDI
Những đóng góp lớn nhất của các doanh nghiệp thường được xem xét ở các góc độ lao động và vốn đầu tư
Mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang
Mô hình tài chính công phản ánh chiến lược phát triển KT-XH của địa phương Trong phần này tác giả sẽ tập trung vào đánh giá tính bền vững của mô hình thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang trong mối liên hệ với chính sách phát triển KT-XH của tỉnh
Tốc độ tăng thu bình quân trong 10 năm từ 2001-2010 là 11%, riêng trong giai đoạn 2006-
2010 là 13,7% thấp hơn tốc độ tăng chi bình quân giai đoạn 2006-2010 là 14,1%, tốc độ chi cao hơn cả tốc độ tăng trưởng kinh tế Điều đó chứng tỏ nhu cầu chi tiêu rất lớn của địa phương trong điều kiện nguồn lực hạn chế Thu ngân sách của địa phương trên địa bàn tăng nhiều hơn so với tốc độ tăng thu trợ cấp NSTƯ Tốc độ tăng chi phụ thuộc nhiều vào NSTƯ, do đó cũng biến động theo tình hình kinh tế vĩ mô Trong những năm nền kinh tế khủng hoảng tốc độ tăng chi cũng sụt giảm theo, đi kèm với sự sụt giảm của thu NSĐP
Trong một số năm tốc độ tăng thu thấp nhưng tốc độ tăng chi vẫn không đổi
Bảng 3.10 Cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang 2
Nguồn thu ngân sách trên địa bàn chỉ chiếm khoảng 20% tổng thu ngân sách của tỉnh và chiếm chưa đến 40% khoản chi thường xuyên Trong khi đó nguồn ngân sách còn lại gần như phụ thuộc hoàn toàn vào trợ cấp của NSTƯ, đặc biệt là chi đầu tư phát triển Đây là
2 Số liệu tác giả tính toán đã trừ đi tốc độ tăng lạm phát Đơn vị tính: triệu đồng
Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tổng thu NSĐP
448.569 Thu trợ cấp từ NSTƯ
1.072.165 Thu khác của ngân sách
Thu trợ cấp từ NSTƯ 75% 75% 74% 58% 70% 65% 64% 63% 59% 55%
Tốc độ tăng thu trên địa bàn 0% 6% 18% -2% 23% 23% -2% 14% 28% 20%
Tốc độ tăng thu trợ cấp từ NSTƯ 30% -8% 20% -22% 43% 0% 18% 5% 10% 7%
Tốc độ tăng thu khác NA -63% 88% 97% -68% 28% -31% 98% 115% -54%
1.006.987 Chi đầu tư phát triển 308.251
Cơ cấu chi ngân sách 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Chi đầu tư phát triển 41% 32% 29% 34% 25% 23% 22% 18% 20% 24%
Tốc độ tăng chi thường xuyên 18% -3% 15% 9% 12% 12% 26% 3% 7% 18%
Tốc độ tăng chi đầu tư phát triển 44% -28% -9% 36% -8% 3% 12% -11% 32% 35%
Tốc độ tăng chi khác NA 61,0% -44,5% -0,8% 355,8% 26,0% 3,3% 31,0% 37,9% -3,2%
Nguồn: Cục Thuế, Sở Tài chính tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán NSNN năm 2001 – 2010 nguyên nhân gốc rễ làm giảm tính chủ động của các cấp chính quyền trong việc thực hiện các chiến lược phát triển KT-XH
Tiếp theo để đánh giá mức độ tác động của tài chính công tới kết quả phát triển của nền kinh tế, tác giả sẽ đánh giá mức độ bền vững trong cơ cấu thu ngân sách và cơ cấu chi ngân sách có phù hợp với chính sách phát triển KT-XH hay không
3.2.2 Đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang
Thu ngân sách bền vững sẽ đảm bảo cho địa phương chủ động trong việc huy động nguồn lực, đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngày càng cao Trong phần này tác giả dựa vào khung phân tích tính bền vững ngân sách của strick (2005) và Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000) để đánh giá tính bền vững, tính dễ tăng và ổn định của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang
Thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh được giữ lại gần như 100% theo chính sách phân cấp Khoản thu này mặc dù tăng về số tuyệt đối song xét về tỷ trọng thì gần như không có sự thay đổi rõ rệt trong suốt 10 năm qua Mặc dù tăng thu song tốc độ tăng của thu NSĐP lại có sự trồi sụt đáng kể Tốc độ tăng thu hàng năm được duy trì tương ứng với tốc độ phát triển kinh tế
Hình 3.1 Cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2001 – 2010
Thu ngân sách trên địa bàn Thu trợ cấp từ NSTW Thu khác của ngân sách Tăng trưởng thu ngân sách trên địa bàn Tăng trưởng thu trợ cấp từ NSTW Tăng trưởng thu khác của ngân sách
Các khoản thu khác có xu hướng tăng song chủ yếu là thu chuyển nguồn ngân sách năm trước sang năm sau và khoản thu từ vay nợ chiếm tỷ trọng không đáng kể trong cơ cấu thu NSĐP Điều đáng ngại là thu trợ cấp từ NSTƯ về tỷ trọng lại đang có xu hướng giảm dần, bình quân giai đoạn 2001-2005 chiếm tới 70,5%, nhưng giai đoạn 2006-2010 tỷ lệ này chỉ còn 61,1%, trong khi thu ngân sách trên địa bàn tỉnh gần như không có sự tăng trưởng rõ rệt về tỷ trọng
Tiếp theo, để đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang, tác giả sẽ tiếp cận theo các góc độ: thứ nhất là tính dễ tăng và ổn định của cơ cấu thu ngân sách theo các sắc thuế, tiếp đó tác giả sẽ đánh giá các khoản thu theo sở hữu dựa vào mức đóng góp của các thành phần doanh nghiệp và cuối cùng sẽ xem xét cơ cấu thu theo lĩnh vực có đảm bảo tính bền vững không Trong phần phân tích này, tác giả chỉ phân tích cơ cấu thu ngân sách của địa phương trên địa bàn không bao gồm các khoản thu từ trợ cấp của NSTƯ và các khoản thu khác 3 để đánh giá tính bền vững và tính dễ tăng của cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh đảm bảo tính chính xác cao
3.2.2.1 Phân chia theo sắc thuế
Trong thời gian 10 năm qua cơ cấu thu ngân sách của địa phương không có sự cải thiện đáng kể về tỷ trọng Cơ cấu nguồn thu NSĐP (không bao gồm thu trợ cấp từ NSTƯ và thu các khoản thu khác) thì thu đặc biệt chiếm tỷ trọng trên 50%, trong khi đó các khoản thu bền vững như thu từ các khoản được phân chia chỉ chiếm khoảng 1/3 tổng thu ngân sách của địa phương Một tín hiệu đáng mừng là tốc độ tăng trưởng của các khoản thu được phân chia ngày càng tăng, bình quân trong 10 năm tăng gần 30% Ngoài ra, khoản thu đặc biệt có xu hướng sụt giảm Đây là một dấu hiệu tốt tránh sự phụ thuộc của ngân sách vào các khoản thu đặc biệt Tuy nhiên, giống như thu đặc biệt, thu thường xuyên cũng có sự sụt giảm đáng kể
3 Các khoản thu khác bao gồm thu từ vay nợ và thu chuyển nguồn ngân sách năm trước sang năm sau Tuy nhiên, khoản vay nợ chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong tổng thu, do đó gần như không có tác động nhiều đến tổng thu ngân sách tỉnh
Bảng 3.11 Cơ cấu thu ngân sách địa phương giai đoạn 2001 – 2010
Các khoản thu được phân chia là khoản thu bền vững, có tính ổn định cao, cơ sở thuế rộng
Các khoản thu được phân chia ngày càng chiếm tỷ lệ cao trên thu ngân sách của địa phương, tuy nhiên tốc độ tăng không đáng kể và cũng chưa thực sự cải thiện được nhiều
Không những thế khoản thu này lại phụ thuộc nhiều vào thuế gián thu, đặc biệt là thuế giá trị gia tăng, chiếm tỷ trọng trên 2/3 trong tổng các khoản thu phân chia Tốc độ tăng bình quân hàng năm của khoản thuế này đạt tới 21,7% cao hơn nhiều tốc độ phát triển kinh tế bình quân của tỉnh trong 10 năm qua Đây là khoản thu thuế bền vững, tuy nhiên khoản thu này đã chiếm một tỷ trọng quá lớn, khó có thể phình to hơn trong thời gian tới Đơn vị tính: triệu đồng
Các khoản thu được phân chia 41.043 44.904 58.090 66.632 90.501 97.665 103.818 105.591 141.288 185.073
II Cơ cấu các khoản thu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nguồn: Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán thu NSNN năm 2001 – 2010
Bảng 3.12 Cơ cấu các khoản thu phân chia
Một khoản thu bền vững khác chiếm một tỷ trọng quá nhỏ trong các khoản thu được phân chia là thuế thu nhập cá nhân Tuy khoản thuế này đã tăng dần về tốc độ và tỷ trọng song vẫn chiếm một tỷ lệ khiêm tốn, đây là khoản thu bền vững về lâu dài cần phải được cải thiện hơn nữa Với cơ cấu thu này thì ngân sách của tỉnh rất khó được cải thiện trong thời gian tới nếu không có sự tăng trưởng đột biến từ nền kinh tế Mặc dù là khoản thu được phân chia, song hầu như những khoản thu này được để lại toàn bộ cho ngân sách tỉnh Đối với các khoản thu thường xuyên của ngân sách, trên lý thuyết đây là khoản thu bền vững, đặc biệt là các khoản thu từ thuế tài sản, còn thu về lệ phí trước bạ và môn bài lại là khoản thu không bền vững và sẽ sụt giảm dần trong tương lai Dù vậy, với cơ cấu thu thường xuyên của tỉnh Tuyên Quang, lệ phí trước bạ và môn bài chiếm trên 40% thì cơ cấu này lại không bền vững Tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm của thu từ lệ phí trước bạ và thuế môn bài là 10,7% Trước mắt khoản thu này vẫn là lợi thế của tỉnh khi mà tỷ lệ đô thị hóa còn thấp do đó vẫn có thể tiếp tục gia tăng Đơn vị tính: triệu đồng
1 Thuế thu nhập doanh nghiệp 13.871 13.359 14.247 10.596 12.720 13.688 19.328 19.306 15.421 17.340
2 Thuế giá trị gia tăng 26.868 28.710 32.469 45.145 67.878 73.320 73.367 75.561 111.336 140.527
3 Thuế tiêu thụ đặc biệt 98 106 96 44 41 17 11 7 7 7
4 Thuế thu nhập cá nhân 206 149 185 305 548 265 727 2.043 2.989 7.327
II Cơ cấu các khoản thu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1 Thuế thu nhập doanh nghiệp 34% 30% 25% 16% 14% 14% 19% 18% 11% 9%
2 Thuế giá trị gia tăng 65% 64% 56% 68% 75% 75% 71% 72% 79% 76%
3 Thuế tiêu thụ đặc biệt 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
4 Thuế thu nhập cá nhân 1% 0% 0% 0% 1% 0% 1% 2% 2% 4%
Nguồn: Sở Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán thu NSNN năm 2001-2010
Bảng 3.13 Cơ cấu các khoản thu thường xuyên
So sánh cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang với các tỉnh lân cận
Phân cấp ngân sách đem lại lợi thế lớn cho những tỉnh có nguồn thu ngân sách thặng dư, còn đối với những tỉnh nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương sẽ ngày càng phụ thuộc vào các chính sách phát triển của chính quyền trung ương
So sánh với các tỉnh lân cận về cơ cấu thu, chi ngân sách đối với các tỉnh miền núi phía Bắc có những điều kiện tương đồng với tỉnh Tuyên Quang như cùng hưởng trợ cấp của NSTƯ, cơ sở hạ tầng còn kém phát triển, phát triển kinh tế địa phương chủ yếu dựa vào khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên Ngoại trừ tỉnh Cao Bằng có định hướng chính sách phát triển chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ, hầu hết các tỉnh còn lại đều có xu hướng cơ cấu kinh tế công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp
Vốn vay Vốn của doanh nghiệp Khác
Bảng 3.18 Một số chỉ tiêu ngân sách tỉnh Tuyên Quang so sánh với các tỉnh lân cận
Một xu thế chung của các tỉnh miền núi có nền kinh tế phát triển tương tự như tỉnh Tuyên Quang, khi phân tích dữ liệu cơ cấu chi của các tỉnh Bắc Kạn, Cao Bằng, Bắc Giang, Yên Bái về cơ cấu chi ngân sách, tác giả nhận thấy đối với các tỉnh phụ thuộc vào sự trợ cấp của NSTƯ chi ngân sách tập trung chủ yếu dành cho chi thường xuyên, trong khi chi đầu tư phát triển chiếm tỷ lệ thấp chỉ khoảng 30% tổng chi ngân sách tỉnh và chi thường xuyên cũng tương tự với tỉnh Tuyên Quang Điều này có thể cho thấy chính sách phân cấp thống nhất được thực hiện từ trung ương xuống tới địa phương, chưa tạo ra được sự chủ động sử dụng ngân sách của các địa phương theo chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Mặt khác, những tỉnh có khả năng tự chủ về ngân sách càng dành nhiều nguồn lực hơn cho chi đầu tư phát triển Trong khi những tỉnh phụ thuộc vào trợ cấp ngân sách từ trung ương thì phải thực hiện chi tiêu theo những ưu tiên của Chính phủ mà chưa thực sự chủ động trong phân bổ nguồn lực cho chi đầu tư phát triển Đơn vị tính: %
Bắc Kạn Bắc Giang Cao Bằng Yên Bái
Cơ cấu kinh tế Công nghiệp
Nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ
Thu NSNN trên địa bàn/tổng thu NSĐP 21 7 31 13 17
Thu trợ cấp NSTƯ/tổng thu NSĐP 66 70 61 76 68
Thu NSNN trên địa bàn/chi thường xuyên
Thu NSNN trên địa bàn/tổng chi 22 8 33 13 18
Chi thường xuyên/tổng chi 57 46 56 52 54
Chi đầu tư phát triển/tổng chi 26 33 24 29 24
Nguồn: Bộ Tài chính, Quyết toán thu, chi NSNN 2002-2009.
Kết luận
Trong giai đoạn 2001-2010, mặc dù đã có những bước phát triển về kinh tế, song Tuyên Quang vẫn là một tỉnh nghèo, thu nhập bình quân đầu người thấp, chỉ bằng 60% so với mức thu nhập bình quân chung của cả nước Mặc dù có những hạn chế về vị trí địa lý, cơ sở hạ tầng yếu kém, phát triển kinh tế còn phụ thuộc nhiều vào tài nguyên, Tuyên Quang vẫn đang gắng sức để thu hẹp khoảng cách kinh tế với các tỉnh lân cận nói riêng và cả nước nói chung Cùng với đó, định hướng chính sách phát triển KT-XH của Tuyên Quang là tập trung nguồn lực để phát triển nhằm chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp, mà trọng tâm là xây dựng đường giao thông, hạ tầng công nghiệp
Trái ngược với chính sách phát triển kinh tế, khu vực công nghiệp lại chỉ chiếm một tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu GDP của toàn tỉnh Tỷ phần đóng góp trong GDP của khu vực này bình quân trong 10 năm từ 2001 – 2010 chỉ chiếm 24,2% Tuy nhiên, nếu tách riêng lĩnh vực xây dựng ra thì tỷ lệ này chỉ còn lại 12,6% Dịch vụ là lĩnh vực phát triển mạnh mẽ nhất trong 10 năm qua Trong khi đó, dù có sự sụt giảm đáng kể nhưng ngành nông nghiệp vẫn chiếm tỷ trọng lớn nhất trong cơ cấu GDP Cơ cấu kinh tế của tỉnh trong hai giai đoạn 2001-2005 và 2006-2010 về cơ bản vẫn là nông nghiệp - dịch vụ - công nghiệp
Tuy nhiên, trên thực tế, khu vực công nghiệp lại chiếm một tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu GDP của toàn tỉnh và khả năng giải quyết việc làm cho lao động vẫn còn rất khiêm tốn Tỷ phần đóng góp trong GDP của khu vực này bình quân trong 10 năm từ 2001 – 2010 chỉ chiếm 24,2%, nếu tách riêng lĩnh vực xây dựng ra thì tỷ lệ này chỉ còn lại 12,6% Trong đó, khu vực DNTN tuy có đóng góp ít cho nguồn thu NSĐP do quy mô nhỏ (80% DNTN là doanh nghiệp nhỏ và rất nhỏ) và năng lực sản xuất thấp nhưng là khu vực tạo ra lượng việc làm đáng kể cho lao động trong tỉnh; còn DNNN là khu vực đóng góp cho ngân sách nhiều nhất, song lại tạo ra số lượng việc làm ít hơn hẳn so với khu vực DNTN; khu vực FDI gần như không có đóng góp đáng kể tới sự phát triển kinh tế của tỉnh Trong khi đó, dù có sự sụt giảm đáng kể nhưng ngành nông nghiệp vẫn chiếm tỷ trọng lớn nhất trong cơ cấu GDP
Vì vậy, cơ cấu kinh tế của tỉnh trong hai giai đoạn 2001-2005 và 2006-2010 về cơ bản vẫn là nông lâm nghiệp - dịch vụ - công nghiệp
Về ưu tiên phát triển, tỉnh Tuyên Quang ưu tiên mở rộng, nâng cao chất lượng hệ thống giao thông, phát triển công nghiệp, đặc biệt là công nghiệp chế biến nông lâm sản, vật liệu xây dựng, khai thác, chế biến khoáng sản Tỉnh đặt trọng tâm vào xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, hạ tầng khu công nghiệp Tuy nhiên, hạn chế về nguồn lực, và phụ thuộc quá lớn vào NSTƯ khiến cho tỉnh Tuyên Quang thiếu sự chủ động nguồn lực để thực hiện xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng mở rộng sản xuất, thu hút đầu tư
Về nguồn lực dành cho phát triển KT-XH, trong điều kiện hiện nay việc huy động các nguồn vốn phát triển khác còn nhiều hạn chế, thì nguồn vốn đầu tư từ ngân sách vẫn chiếm tới 57% tổng vốn đầu tư phát triển của tỉnh Tuy nhiên, chính sách tài chính công thiếu bền vững và chưa thực sự hỗ trợ được cho chính sách phát triển KT-XH của địa phương Về chính sách thu NSĐP thiếu tính bền vững, nguồn thu đặc biệt chiếm tỷ lệ cao trong cơ cấu thu Bên cạnh đó nguồn thu thiếu ổn định và phụ thuộc nhiều vào các khoản thu không bền vững khiến cho tỉnh khó giữ được tốc độ tăng trưởng nguồn thu như hiện nay Cơ cấu thu thiếu bền vững còn thể hiện ở khoản thu từ lĩnh vực sản xuất có xu hướng giảm và thu từ hoạt động xây dựng chiếm tới 50% các khoản thu từ khu vực DNTN
Chính sách chi ngân sách của tỉnh không đảm bảo nguyên tắc thu bù chi, thu NSĐP chỉ đảm bảo được xấp xỉ 40% chi thường xuyên, còn chi đầu tư phát triển gần như phụ thuộc hoàn toàn vào trợ cấp ngân sách cấp trên Trong khi nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng thì thu trợ cấp từ NSTƯ về tỷ trọng lại có xu hướng giảm dần Mặt khác, chi đầu tư phát triển lại không đảm bảo những ưu tiên của chính sách phát triển KT-XH, chi cho cơ sở hạ tầng công nghiệp chỉ chiếm một tỷ lệ rất nhỏ Thêm vào đó, chính sách phát triển kinh tế của tỉnh giai đoạn 2001-2005 và giai đoạn 2006-2010 có những ưu tiên khác nhau, tuy nhiên cơ cấu chi tiêu công lại không có sự khác biệt đáng kể nào Chính sách chi tiêu công chưa thực sự hỗ trợ tốt cho chính sách phát triển KT-XH của tỉnh
So sánh với những tỉnh lân cận và có điều kiện kinh tế tương đồng với tỉnh Tuyên Quang, tỷ lệ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển của các tỉnh là tương đối đồng nhất với
NSTƯ gần như áp dụng chung đồng nhất cho các tỉnh mà chưa tính đến những đặc thù phát triển kinh tế của từng tỉnh.
Khuyến nghị chính sách
Phát triển cơ sở hạ tầng là nhiệm vụ rất quan trọng của chính quyền tỉnh Tuyên Quang nhằm thu hút vốn đầu tư, mở rộng sản xuất Tuy nhiên, trong điều kiện thu hút các nguồn lực ngoài ngân sách còn hạn chế thì một cơ cấu thu, chi ngân sách hợp lý sẽ là đòn bẩy thực hiện nhiệm vụ này Trong giới hạn nghiên cứu của đề tài tác giả đề xuất một số khuyến nghị sau:
4.2.1 Khuyến nghị đối với chính quyền địa phương tỉnh Tuyên Quang
Cơ cấu tài chính công phần nào phản ánh được lĩnh vực ưu tiên phát triển KT-XH của địa phương Cơ cấu thu ngân sách thiếu bền vững và phụ thuộc nhiều vào NSTƯ, cơ cấu chi chưa thực sự hỗ trợ tốt cho chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Vấn đề đặt ra cho chính quyền tỉnh Tuyên Quang là phải tăng nguồn thu NSĐP, trước hết là các khoản thu bền vững nhằm đảm bảo cho nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng của tỉnh Để có một nền tảng thu ngân sách vững chắc, thông qua mở rộng các khoản thu được phân chia, chính quyền địa phương cần tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp phát triển, đây là khu vực rất quan trọng, tạo động lực cho sự phát triển nền kinh tế của tỉnh Hơn nữa, chính quyền địa phương cũng cần đảm bảo cho nguồn thu ổn định và lâu dài, thì khoản thu vững chắc nhất chính là từ khu vực DNTN, trong đó lĩnh vực sản xuất là lĩnh vực sẽ tạo ra nhiều giá trị gia tăng nhất Ngoài ra, cần giảm sự phụ thuộc nguồn thu vào các doanh nghiệp trong lĩnh vực xây dựng vì đây là nguồn thu không ổn định Chính quyền tỉnh cần quan tâm, ưu tiên hơn tới các chính sách hỗ trợ doanh nghiệp, đặc biệt là DNTN, cải thiện những lĩnh vực mà tỉnh còn hạn chế so với các địa phương lân cận để thu hút đầu tư Học hỏi kinh nghiệm quản lý, thu hút đầu tư, đào tạo lao động từ những tỉnh có năng lực cạnh tranh cao là việc cần ưu tiên Minh bạch hóa thông tin, ổn định trong sử dụng đất, giảm bớt thời gian thực hiện các quy định cho doanh nghiệp
Trong dài hạn Tuyên Quang cần giảm dần sự phụ thuộc vào khoản thu đặc biệt trong đó có thu từ quyền sử dụng đất, do khoản thu này chỉ có tính ngắn hạn còn về dài hạn đây không phải là khoản thu đem lại giá trị gia tăng cho tỉnh Tuy trước mắt tỉnh vẫn có thể huy động cao nguồn thu từ đất nhưng về lâu dài, nguồn thu này sẽ giảm Do đó, cần có tầm nhìn trong quy hoạch quỹ đất, xác định hiệu quả sử dụng lâu dài của nguồn đất Không nên để tình trạng kế hoạch thu chưa hoàn thành lại bám trụ vào tiền bán đất và các khoản thu đặc biệt khác, làm giảm nỗ lực thu ngân sách của đơn vị có trách nhiệm thu Để cơ cấu chi ngân sách có thể hỗ trợ tốt cho chính sách phát triển KT-XH của tỉnh, chính quyền tỉnh cần chú trọng đến khoản chi cho đầu tư phát triển, đây là khoản chi đem lại nền tảng phát triển lâu dài cho tỉnh, đặc biệt là xây dựng cơ sở hạ tầng công nghiệp, giao thông
Chú trọng dành nguồn lực ổn định cho chi phát triển kết cấu hạ tầng công nghiệp, giao thông Chi đầu tư phát triển cần được đầu tư đúng trọng tâm, trọng điểm chứ không dàn trải như hiện nay Bên cạnh đó, cố gắng giữ ổn định khoản chi thường xuyên, không để khoản chi này chiếm tỷ lệ quá cao, làm lấn át nguồn lực cho chi đầu tư phát triển Đối với khoản chi thường xuyên cần tăng cường nguồn lực cho chi khoa học công nghệ, các khoản chi cho an sinh xã hội và chi cho sự nghiệp kinh tế nhằm đem lại sự ổn định lâu dài cho tỉnh Đặc biệt, đảm bảo sự hợp lý đối với khoản chi giáo dục, đây là khoản chi chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng chi ngân sách của tỉnh, chiếm tới gần một nửa chi thường xuyên
Chính quyền địa phương cũng cần mở rộng các hình thức khác để xây dựng cơ sở hạ tầng cho địa phương như đổi đất lấy hạ tầng, hợp tác công tư (PPP) nhằm huy động sự tham gia của khu vực tư nhân đối với sự phát triển của địa phương Để hình thức này đem lại hiệu quả cao nên thực hiện đấu thầu công khai và cạnh tranh, đất đai sử đụng để đổi lấy hạ tầng phải gắn liền với tiến độ hoàn thành công trình, tạo động lực cho nhà đầu tư hoàn thành đúng tiến độ
Ngoài ra, chính quyền tỉnh nên đẩy mạnh các hoạt động liên kết kinh tế vùng một mặt, thúc đẩy sự hợp tác liên kết kinh tế ngành, vùng nguyên liệu, cụm ngành đối với những tỉnh lân cận có điều kiện phát triển kinh tế tương đồng với Tuyên Quang Mặt khác, hạn chế được sự phát triển kinh tế theo hướng “mạnh ai nấy làm” của các tỉnh
Khả năng tăng trưởng nhanh dựa vào tài nguyên sẽ dần giảm sút, do đó lãnh đạo địa phương có thể cân nhắc và lựa chọn chính sách phù hợp để chạm đúng vào nút thắt tăng trưởng bền vững Chính quyền tỉnh nên cân nhắc tới chiến lược phát triển KT-XH chuyển hướng nền kinh tế theo cơ cấu công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp có phù hợp hay không, khi mà kết quả đạt được trong 5 năm 2006 – 2010 còn rất khiêm tốn Tuy nhiên, khuyến nghị này vượt quá khả năng nghiên cứu của đề tài
4.2.2 Khuyến nghị đối với chính quyền trung ương
Không nên đưa ra một chính sách phân cấp chung cho tất cả các địa phương Phân cấp ngân sách là tất yếu phù hợp với xu hướng chung của thế giới Tuy nhiên, chính sách phân cấp nhiệm vụ thu, chi của trung ương hiện đã bộc lộ một số vấn đề bất cập, khiến cho các tỉnh thiếu đi sự chủ động trong huy động nguồn thu và phân bổ nhiệm vụ chi Do đó, chính quyền trung ương cần thực hiện phân cấp riêng cho từng tỉnh sao cho tỉnh có thể chủ động huy động nguồn thu và nhiệm vụ chi theo đúng ưu tiên phát triển KT-XH của tỉnh
Các tỉnh miền núi phía Bắc có những đặc trưng phát triển kinh tế khá tương đồng Vị trí địa lý cách xa các trung tâm thành phố lớn, thị trường nhỏ lẻ, sức mua kém, phát triển kinh tế chủ yếu dựa vào khai thác tài nguyên thiên nhiên, cơ sở hạ tầng kém phát triển, đặc biệt là giao thông thấp hơn mức trung bình chung của cả nước 5 Điều đó tác động trở lại khiến cho chi phí sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp cao, hạn chế sự phát triển của nền kinh tế địa phương Tuy nhiên, vấn đề này mỗi tỉnh không thể thực hiện được nếu không có sự hỗ trợ ngân sách từ phía chính quyền trung ương trong xây dựng cơ sở hạ tầng Chính quyền trung ương nên tạo điều kiện hỗ trợ cho các tỉnh mở rộng mạng lưới giao thông kết nối các tỉnh với nhau, góp phần giảm chi phí sản xuất mở rộng thị trường, cũng như liên kết kinh tế ngành, cụm ngành
Thêm vào đó, chính quyền trung ương có thể cân nhắc tới chính sách phát triển kinh tế của các địa phương nhằm đảm bảo cho địa phương có thể phát huy được lợi thế sẵn có Tình trạng hiện nay hầu hết các địa phương đều chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp một cách máy móc, mặc dù không phải lợi thế phát triển của địa phương Tuy nhiên, khuyến nghị này vượt quá phạm vi nghiên cứu của đề tài
4.2.3 Khuyến nghị đối với các tỉnh thành khác
Các tỉnh thành khác có thể lấy Tuyên Quang ra làm bài học cho sự phát triển kinh tế thiếu tính đồng bộ, không hỗ trợ tốt cho phát triển của khu vực DNTN Hệ quả là khu vực này
5 Tỷ lệ đường rải nhựa ở khu vực miền núi Phía Bắc bình quân chỉ đạt 43% (trung bình cả nước là 60%), trong đó chỉ có 30% doanh nghiệp đánh giá chất lượng đường giao thông khu vực này tốt (VNCI, 2012) mặc dù vẫn tạo ra nhiều công ăn việc làm cho xã hội song hoạt động lại thiếu hiệu quả, tác động trở lại làm cho nền kinh tế phát triển không bền vững, chưa tạo được nền tảng vững chắc để gia tăng nguồn thu cho ngân sách Bên cạnh đó, cơ cấu chi không đảm bảo hỗ trợ tốt cho chính sách phát triển KT-XH chắc chắn nền kinh tế sẽ không đạt được cơ cấu kinh tế theo định hướng phát triển
4.2.4 Tính khả thi của các khuyến nghị
Vấn đề thu, chi ngân sách phụ thuộc rất nhiều vào quan điểm lãnh đạo của cá nhân, và chính sách phân cấp của chính quyền trung ương, do đó để thay đổi ngày một ngày hai là không khả thi Đây là vấn đề nhạy cảm và cần nhiều nghiên cứu thấu đáo hơn nữa để đưa ra được những khuyến nghị phù hợp nhất với địa phương Mặt khác, nguồn lực ngân sách của địa phương lại phụ thuộc chủ yếu vào trợ cấp NSTƯ, do vậy các quyết định ngân sách cũng chịu ảnh hưởng không nhỏ bởi những tác động từ trung ương, làm ảnh hưởng đến tính chủ động của lãnh đạo tỉnh trong sử dụng nguồn lực tài chính công
Ngoài ra, việc thay đổi chính sách phân cấp không thể dễ dàng thực hiện ngay được mà phải đòi hỏi phải có những nghiên cứu chuyên sâu của Quốc hội, thời gian tranh luận, thảo luận về vấn đề đó Hy vọng rằng với những trí tuệ sắc bén, Quốc hội sẽ sớm đưa ra một chính sách phân cấp mới phù hợp với nhu cầu phát triển của từng địa phương, đặc biệt là những tỉnh thiếu nguồn lực cần phải có sự trợ cấp từ NSTƯ như tỉnh Tuyên Quang
Vấn đề cuối cùng là sự phản ứng của các cơ quan có liên quan, dựa theo lối mòn về tư duy để thay đổi được quan điểm của các lãnh đạo tỉnh là rất phức tạp và cần có những nghiên cứu thực tế, chuyên sâu chứng minh vấn đề.
Những hạn chế của đề tài
Mặc dù tác giả đã cố gắng thu thập, tìm hiểu các thông tin liên quan đến lĩnh vực tài chính công của địa phương, song nghiên cứu vẫn còn những vấn đề vướng mắc:
Thứ nhất, Nghiên cứu này mới chỉ tập trung vào một địa phương, do đó chưa thể đánh giá được tổng thể những vướng mắc chung Ngoài ra, để so sánh với các địa phương khác tác giả cũng gặp rất nhiều khó khăn khi đưa ra các tiêu chí
Thứ hai, Tài chính công là một lĩnh vực nhạy cảm, việc thu thập số liệu của tác giả gặp nhiều khó khăn do các đơn vị thường không muốn chia sẻ những thông tin về tài chính Do đó, nghiên cứu của tác giả chủ yếu dựa trên dữ liệu thứ cấp, công khai được thu thập từ các đơn vị có liên quan, tác giả cũng không thể đánh giá được tính xác thực của số liệu
Cuối cùng, do đặc thù của tỉnh gần như chưa có một nghiên cứu công phu, thấu đáo về tài chính công, những nhận định đưa ra đều hàm ý những đánh giá chủ quan của tác giả Có thể sẽ không thể hiện hết được thực trạng tài chính công của tỉnh Tuyên Quang
TÓM LƯỢC KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU Đề tài tập trung vào phân tích chính sách tài chính công trong mối liên hệ với chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Tuyên Quang, nhằm trả lời cho hai câu hỏi nghiên cứu:
(i) về cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang chưa bền vững, cơ cấu chi chưa hỗ trợ tốt cho chiến lược phát triển KT-XH, thể hiện ở các yếu tố sau:
Thu ngân sách địa phương phụ thuộc nhiều vào các khoản thu đặc biệt như thu từ bán quyền sử dụng đất và các khoản thu khác Thêm vào đó, thu thường xuyên của ngân sách phần lớn cũng từ các khoản thu không bền vững như thu từ lệ phí trước bạ và môn bài Các khoản thu phân chia là khoản thu bền vững lại không chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu thu ngân sách địa phương Hơn nữa, các khoản thu bền vững từ doanh nghiệp sản xuất có sự sụt giảm dần trong cơ cấu thu theo sở hữu Ngoài ra, thu từ doanh nghiệp hoạt động xây dựng lại chiếm tỷ lệ khá cao trong cơ cấu thu (chiếm 50% số thu từ khu vực DNTN), đây là khoản thu không bền vững và phụ thuộc nhiều vào sự thăng giáng của NSTƯ
Cơ cấu chi ngân sách chưa hỗ trợ tốt cho chiến lược phát triển KT-XH Thể hiện ở các khoản chi cho xây dựng cơ sở hạ tầng công nghiệp và cơ sở hạ tầng giao thông còn chiếm một tỷ lệ thấp trong cơ cấu chi ngân sách, trong khi chính sách phát triển KT-XH nhấn mạnh phát triển cơ sở hạ tầng đặc biệt là hạ tầng giao thông và công nghiệp
(iii) Để trả lời cho câu hỏi nghiên cứu thứ hai, tác giả đưa ra một số gợi ý chính sách nhằm tăng tính bền vững cho NSĐP, thể hiện trước hết ở việc tăng các khoản thu phân chia Tuy nhiên để tăng khoản thu này cần phải tạo điều kiện cho các thành phần doanh nghiệp phát triển, đặc biệt là DNTN vì hiện nay dư địa để tăng thu từ khối này vẫn còn Ngoài ra, các khuyến nghị khác của tác giả cũng tập trung vào phân tích các yếu tố khác giúp cho ngân sách bền vững hơn như giảm dần sự phụ thuộc ngân sách vào các khoản thu đặc biệt, đẩy mạnh liên kết kinh tế vùng, mở rộng các hình thức hợp tác công tư Bên cạnh đó chính quyền tỉnh cần chủ động nguồn lực cho chi xây dựng cơ sở hạ tầng, đặc biệt là hạ tầng giao thông và công nghiệp làm nền tảng cho phát triển KT-XH
Tóm lại, chính sách tài chính công được thực thi có hiệu quả sẽ có tác dụng là đòn bẩy quan trọng thực hiện phát triển KT-XH tỉnh Tuyên Quang trong điều kiện thu hút các
