Phân cấp ngân sách đem lại lợi thế lớn cho những tỉnh có nguồn thu ngân sách thặng dư, cịn đối với những tỉnh nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương sẽ ngày càng phụ thuộc vào các chính sách phát triển của chính quyền trung ương.
So sánh với các tỉnh lân cận về cơ cấu thu, chi ngân sách đối với các tỉnh miền núi phía Bắc có những điều kiện tương đồng với tỉnh Tuyên Quang như cùng hưởng trợ cấp của NSTƯ, cơ sở hạ tầng còn kém phát triển, phát triển kinh tế địa phương chủ yếu dựa vào khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên. Ngoại trừ tỉnh Cao Bằng có định hướng chính sách phát triển chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ, hầu hết các tỉnh cịn lại đều có xu hướng cơ cấu kinh tế công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Vốn ngân sách Vốn vay Vốn của doanh nghiệp Khác 57% 15% 24% 4%
Bảng 3.18. Một số chỉ tiêu ngân sách tỉnh Tuyên Quang so sánh với các tỉnh lân cận
Một xu thế chung của các tỉnh miền núi có nền kinh tế phát triển tương tự như tỉnh Tuyên Quang, khi phân tích dữ liệu cơ cấu chi của các tỉnh Bắc Kạn, Cao Bằng, Bắc Giang, Yên Bái về cơ cấu chi ngân sách, tác giả nhận thấy đối với các tỉnh phụ thuộc vào sự trợ cấp của NSTƯ chi ngân sách tập trung chủ yếu dành cho chi thường xuyên, trong khi chi đầu tư phát triển chiếm tỷ lệ thấp chỉ khoảng 30% tổng chi ngân sách tỉnh và chi thường xuyên cũng tương tự với tỉnh Tuyên Quang. Điều này có thể cho thấy chính sách phân cấp thống nhất được thực hiện từ trung ương xuống tới địa phương, chưa tạo ra được sự chủ động sử dụng ngân sách của các địa phương theo chính sách phát triển KT-XH của tỉnh. Mặt khác, những tỉnh có khả năng tự chủ về ngân sách càng dành nhiều nguồn lực hơn cho chi đầu tư phát triển. Trong khi những tỉnh phụ thuộc vào trợ cấp ngân sách từ trung ương thì phải thực hiện chi tiêu theo những ưu tiên của Chính phủ mà chưa thực sự chủ động trong phân bổ nguồn lực cho chi đầu tư phát triển.
Đơn vị tính: %
Chỉ tiêu Tuyên Quang
Bắc Kạn Bắc Giang Cao Bằng Yên Bái
Cơ cấu kinh tế Công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp Công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp Công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp Nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ Công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp
Thu NSNN trên địa
bàn/tổng thu NSĐP 21 7 31 13 17
Thu trợ cấp NSTƯ/tổng
thu NSĐP 66 70 61 76 68
Thu NSNN trên địa bàn/chi thường xuyên
NSĐP 39 17 60 26 33
Thu NSNN trên địa
bàn/tổng chi 22 8 33 13 18
Chi thường xuyên/tổng chi 57 46 56 52 54
Chi đầu tư phát triển/tổng
chi 26 33 24 29 24
Chương 4
KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 4.1. Kết luận
Trong giai đoạn 2001-2010, mặc dù đã có những bước phát triển về kinh tế, song Tuyên Quang vẫn là một tỉnh nghèo, thu nhập bình quân đầu người thấp, chỉ bằng 60% so với mức thu nhập bình quân chung của cả nước. Mặc dù có những hạn chế về vị trí địa lý, cơ sở hạ tầng yếu kém, phát triển kinh tế còn phụ thuộc nhiều vào tài nguyên, Tuyên Quang vẫn đang gắng sức để thu hẹp khoảng cách kinh tế với các tỉnh lân cận nói riêng và cả nước nói chung. Cùng với đó, định hướng chính sách phát triển KT-XH của Tuyên Quang là tập trung nguồn lực để phát triển nhằm chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp - dịch vụ - nông nghiệp, mà trọng tâm là xây dựng đường giao thông, hạ tầng công nghiệp.
Trái ngược với chính sách phát triển kinh tế, khu vực công nghiệp lại chỉ chiếm một tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu GDP của tồn tỉnh. Tỷ phần đóng góp trong GDP của khu vực này bình quân trong 10 năm từ 2001 – 2010 chỉ chiếm 24,2%. Tuy nhiên, nếu tách riêng lĩnh vực xây dựng ra thì tỷ lệ này chỉ còn lại 12,6%. Dịch vụ là lĩnh vực phát triển mạnh mẽ nhất trong 10 năm qua. Trong khi đó, dù có sự sụt giảm đáng kể nhưng ngành nông nghiệp vẫn chiếm tỷ trọng lớn nhất trong cơ cấu GDP. Cơ cấu kinh tế của tỉnh trong hai giai đoạn 2001-2005 và 2006-2010 về cơ bản vẫn là nông nghiệp - dịch vụ - công nghiệp.
Tuy nhiên, trên thực tế, khu vực công nghiệp lại chiếm một tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu GDP của toàn tỉnh và khả năng giải quyết việc làm cho lao động vẫn còn rất khiêm tốn. Tỷ phần đóng góp trong GDP của khu vực này bình qn trong 10 năm từ 2001 – 2010 chỉ chiếm 24,2%, nếu tách riêng lĩnh vực xây dựng ra thì tỷ lệ này chỉ cịn lại 12,6%. Trong đó, khu vực DNTN tuy có đóng góp ít cho nguồn thu NSĐP do quy mô nhỏ (80% DNTN là doanh nghiệp nhỏ và rất nhỏ) và năng lực sản xuất thấp nhưng là khu vực tạo ra lượng việc làm đáng kể cho lao động trong tỉnh; còn DNNN là khu vực đóng góp cho ngân sách nhiều nhất, song lại tạo ra số lượng việc làm ít hơn hẳn so với khu vực DNTN; khu vực FDI gần như khơng có đóng góp đáng kể tới sự phát triển kinh tế của tỉnh. Trong khi đó, dù có sự sụt giảm đáng kể nhưng ngành nông nghiệp vẫn chiếm tỷ trọng lớn nhất trong cơ cấu GDP.
Vì vậy, cơ cấu kinh tế của tỉnh trong hai giai đoạn 2001-2005 và 2006-2010 về cơ bản vẫn là nông lâm nghiệp - dịch vụ - công nghiệp.
Về ưu tiên phát triển, tỉnh Tuyên Quang ưu tiên mở rộng, nâng cao chất lượng hệ thống giao thông, phát triển công nghiệp, đặc biệt là công nghiệp chế biến nông lâm sản, vật liệu xây dựng, khai thác, chế biến khoáng sản. Tỉnh đặt trọng tâm vào xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, hạ tầng khu công nghiệp. Tuy nhiên, hạn chế về nguồn lực, và phụ thuộc quá lớn vào NSTƯ khiến cho tỉnh Tuyên Quang thiếu sự chủ động nguồn lực để thực hiện xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng mở rộng sản xuất, thu hút đầu tư.
Về nguồn lực dành cho phát triển KT-XH, trong điều kiện hiện nay việc huy động các nguồn vốn phát triển khác cịn nhiều hạn chế, thì nguồn vốn đầu tư từ ngân sách vẫn chiếm tới 57% tổng vốn đầu tư phát triển của tỉnh. Tuy nhiên, chính sách tài chính cơng thiếu bền vững và chưa thực sự hỗ trợ được cho chính sách phát triển KT-XH của địa phương. Về chính sách thu NSĐP thiếu tính bền vững, nguồn thu đặc biệt chiếm tỷ lệ cao trong cơ cấu thu. Bên cạnh đó nguồn thu thiếu ổn định và phụ thuộc nhiều vào các khoản thu không bền vững khiến cho tỉnh khó giữ được tốc độ tăng trưởng nguồn thu như hiện nay. Cơ cấu thu thiếu bền vững còn thể hiện ở khoản thu từ lĩnh vực sản xuất có xu hướng giảm và thu từ hoạt động xây dựng chiếm tới 50% các khoản thu từ khu vực DNTN..
Chính sách chi ngân sách của tỉnh không đảm bảo nguyên tắc thu bù chi, thu NSĐP chỉ đảm bảo được xấp xỉ 40% chi thường xuyên, còn chi đầu tư phát triển gần như phụ thuộc hoàn toàn vào trợ cấp ngân sách cấp trên. Trong khi nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng thì thu trợ cấp từ NSTƯ về tỷ trọng lại có xu hướng giảm dần. Mặt khác, chi đầu tư phát triển lại không đảm bảo những ưu tiên của chính sách phát triển KT-XH, chi cho cơ sở hạ tầng công nghiệp chỉ chiếm một tỷ lệ rất nhỏ. Thêm vào đó, chính sách phát triển kinh tế của tỉnh giai đoạn 2001-2005 và giai đoạn 2006-2010 có những ưu tiên khác nhau, tuy nhiên cơ cấu chi tiêu cơng lại khơng có sự khác biệt đáng kể nào. Chính sách chi tiêu cơng chưa thực sự hỗ trợ tốt cho chính sách phát triển KT-XH của tỉnh.
So sánh với những tỉnh lân cận và có điều kiện kinh tế tương đồng với tỉnh Tuyên Quang, tỷ lệ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển của các tỉnh là tương đối đồng nhất với
NSTƯ gần như áp dụng chung đồng nhất cho các tỉnh mà chưa tính đến những đặc thù phát triển kinh tế của từng tỉnh.
4.2. Khuyến nghị chính sách
Phát triển cơ sở hạ tầng là nhiệm vụ rất quan trọng của chính quyền tỉnh Tuyên Quang nhằm thu hút vốn đầu tư, mở rộng sản xuất. Tuy nhiên, trong điều kiện thu hút các nguồn lực ngoài ngân sách cịn hạn chế thì một cơ cấu thu, chi ngân sách hợp lý sẽ là đòn bẩy thực hiện nhiệm vụ này. Trong giới hạn nghiên cứu của đề tài tác giả đề xuất một số khuyến nghị sau:
4.2.1. Khuyến nghị đối với chính quyền địa phương tỉnh Tuyên Quang
Cơ cấu tài chính cơng phần nào phản ánh được lĩnh vực ưu tiên phát triển KT-XH của địa phương. Cơ cấu thu ngân sách thiếu bền vững và phụ thuộc nhiều vào NSTƯ, cơ cấu chi chưa thực sự hỗ trợ tốt cho chính sách phát triển KT-XH của tỉnh. Vấn đề đặt ra cho chính quyền tỉnh Tuyên Quang là phải tăng nguồn thu NSĐP, trước hết là các khoản thu bền vững nhằm đảm bảo cho nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng của tỉnh.
Để có một nền tảng thu ngân sách vững chắc, thông qua mở rộng các khoản thu được phân chia, chính quyền địa phương cần tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp phát triển, đây là khu vực rất quan trọng, tạo động lực cho sự phát triển nền kinh tế của tỉnh. Hơn nữa, chính quyền địa phương cũng cần đảm bảo cho nguồn thu ổn định và lâu dài, thì khoản thu vững chắc nhất chính là từ khu vực DNTN, trong đó lĩnh vực sản xuất là lĩnh vực sẽ tạo ra nhiều giá trị gia tăng nhất. Ngoài ra, cần giảm sự phụ thuộc nguồn thu vào các doanh nghiệp trong lĩnh vực xây dựng vì đây là nguồn thu khơng ổn định. Chính quyền tỉnh cần quan tâm, ưu tiên hơn tới các chính sách hỗ trợ doanh nghiệp, đặc biệt là DNTN, cải thiện những lĩnh vực mà tỉnh còn hạn chế so với các địa phương lân cận để thu hút đầu tư. Học hỏi kinh nghiệm quản lý, thu hút đầu tư, đào tạo lao động từ những tỉnh có năng lực cạnh tranh cao là việc cần ưu tiên. Minh bạch hóa thơng tin, ổn định trong sử dụng đất, giảm bớt thời gian thực hiện các quy định cho doanh nghiệp.
Trong dài hạn Tuyên Quang cần giảm dần sự phụ thuộc vào khoản thu đặc biệt trong đó có thu từ quyền sử dụng đất, do khoản thu này chỉ có tính ngắn hạn cịn về dài hạn đây khơng phải là khoản thu đem lại giá trị gia tăng cho tỉnh. Tuy trước mắt tỉnh vẫn có thể huy động
cao nguồn thu từ đất nhưng về lâu dài, nguồn thu này sẽ giảm. Do đó, cần có tầm nhìn trong quy hoạch quỹ đất, xác định hiệu quả sử dụng lâu dài của nguồn đất. Khơng nên để tình trạng kế hoạch thu chưa hoàn thành lại bám trụ vào tiền bán đất và các khoản thu đặc biệt khác, làm giảm nỗ lực thu ngân sách của đơn vị có trách nhiệm thu.
Để cơ cấu chi ngân sách có thể hỗ trợ tốt cho chính sách phát triển KT-XH của tỉnh, chính quyền tỉnh cần chú trọng đến khoản chi cho đầu tư phát triển, đây là khoản chi đem lại nền tảng phát triển lâu dài cho tỉnh, đặc biệt là xây dựng cơ sở hạ tầng công nghiệp, giao thông. Chú trọng dành nguồn lực ổn định cho chi phát triển kết cấu hạ tầng công nghiệp, giao thông. Chi đầu tư phát triển cần được đầu tư đúng trọng tâm, trọng điểm chứ không dàn trải như hiện nay. Bên cạnh đó, cố gắng giữ ổn định khoản chi thường xuyên, không để khoản chi này chiếm tỷ lệ quá cao, làm lấn át nguồn lực cho chi đầu tư phát triển. Đối với khoản chi thường xuyên cần tăng cường nguồn lực cho chi khoa học công nghệ, các khoản chi cho an sinh xã hội và chi cho sự nghiệp kinh tế nhằm đem lại sự ổn định lâu dài cho tỉnh. Đặc biệt, đảm bảo sự hợp lý đối với khoản chi giáo dục, đây là khoản chi chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng chi ngân sách của tỉnh, chiếm tới gần một nửa chi thường xuyên. Chính quyền địa phương cũng cần mở rộng các hình thức khác để xây dựng cơ sở hạ tầng cho địa phương như đổi đất lấy hạ tầng, hợp tác công tư (PPP) nhằm huy động sự tham gia của khu vực tư nhân đối với sự phát triển của địa phương. Để hình thức này đem lại hiệu quả cao nên thực hiện đấu thầu công khai và cạnh tranh, đất đai sử đụng để đổi lấy hạ tầng phải gắn liền với tiến độ hồn thành cơng trình, tạo động lực cho nhà đầu tư hoàn thành đúng tiến độ.
Ngồi ra, chính quyền tỉnh nên đẩy mạnh các hoạt động liên kết kinh tế vùng một mặt, thúc đẩy sự hợp tác liên kết kinh tế ngành, vùng nguyên liệu, cụm ngành đối với những tỉnh lân cận có điều kiện phát triển kinh tế tương đồng với Tuyên Quang. Mặt khác, hạn chế được sự phát triển kinh tế theo hướng “mạnh ai nấy làm” của các tỉnh.
Khả năng tăng trưởng nhanh dựa vào tài nguyên sẽ dần giảm sút, do đó lãnh đạo địa phương có thể cân nhắc và lựa chọn chính sách phù hợp để chạm đúng vào nút thắt tăng trưởng bền vững. Chính quyền tỉnh nên cân nhắc tới chiến lược phát triển KT-XH chuyển hướng nền kinh tế theo cơ cấu cơng nghiệp - dịch vụ - nơng nghiệp có phù hợp hay không,
khi mà kết quả đạt được trong 5 năm 2006 – 2010 còn rất khiêm tốn. Tuy nhiên, khuyến nghị này vượt quá khả năng nghiên cứu của đề tài.
4.2.2. Khuyến nghị đối với chính quyền trung ương
Không nên đưa ra một chính sách phân cấp chung cho tất cả các địa phương. Phân cấp ngân sách là tất yếu phù hợp với xu hướng chung của thế giới. Tuy nhiên, chính sách phân cấp nhiệm vụ thu, chi của trung ương hiện đã bộc lộ một số vấn đề bất cập, khiến cho các tỉnh thiếu đi sự chủ động trong huy động nguồn thu và phân bổ nhiệm vụ chi. Do đó, chính quyền trung ương cần thực hiện phân cấp riêng cho từng tỉnh sao cho tỉnh có thể chủ động huy động nguồn thu và nhiệm vụ chi theo đúng ưu tiên phát triển KT-XH của tỉnh.
Các tỉnh miền núi phía Bắc có những đặc trưng phát triển kinh tế khá tương đồng. Vị trí địa lý cách xa các trung tâm thành phố lớn, thị trường nhỏ lẻ, sức mua kém, phát triển kinh tế chủ yếu dựa vào khai thác tài nguyên thiên nhiên, cơ sở hạ tầng kém phát triển, đặc biệt là giao thơng thấp hơn mức trung bình chung của cả nước5. Điều đó tác động trở lại khiến cho chi phí sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp cao, hạn chế sự phát triển của nền kinh tế địa phương. Tuy nhiên, vấn đề này mỗi tỉnh khơng thể thực hiện được nếu khơng có sự hỗ trợ ngân sách từ phía chính quyền trung ương trong xây dựng cơ sở hạ tầng. Chính quyền trung ương nên tạo điều kiện hỗ trợ cho các tỉnh mở rộng mạng lưới giao thơng kết nối các tỉnh với nhau, góp phần giảm chi phí sản xuất mở rộng thị trường, cũng như liên kết kinh tế ngành, cụm ngành.
Thêm vào đó, chính quyền trung ương có thể cân nhắc tới chính sách phát triển kinh tế của các địa phương nhằm đảm bảo cho địa phương có thể phát huy được lợi thế sẵn có. Tình trạng hiện nay hầu hết các địa phương đều chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công