569 TỰ CHỦ TÀI CHÍNH ĐẠI HỌC CÔNG LẬP VÀ NHỮNG VƯỚNG MẮC CẦN THÁO GỠ Trần Quang Trung Nguyễn Thị Lan Trần Đức Viên Học viện Nông nghiệp Việt Nam Tự chủ đại học nói chung và tự chủ tài chính đại học nó[.]
TỰ CHỦ TÀI CHÍNH ĐẠI HỌC CƠNG LẬP VÀ NHỮNG VƯỚNG MẮC CẦN THÁO GỠ Trần Quang Trung Nguyễn Thị Lan Trần Đức Viên Học viện Nông nghiệp Việt Nam Tự chủ đại học nói chung tự chủ tài đại học nói riêng theo hướng trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho sở giáo dục đại học công lập hướng đắn, phù hợp với xu hướng phát triển trường đại học giới (EUA, 2013) Tự chủ tài cho phép trường huy động nguồn lực tài trì nguồn lực tài chính, đảm bảo việc tuyển chọn lực lượng học thuật tốt nhất, từ phát triển học thuật theo hướng sáng tạo đổi theo chiến lược trường đại học (Mai Thị Sen, 2017) Ở Việt Nam, tự chủ đại học đã manh nha hình thành từ năm đầu thập kỷ 1990 bước luật hóa theo tiến trình hướng tới tự chủ tồn diện.1 Tự chủ tài đại học cơng lập chậm bước đầu cụ thể hóa Nghị định số 43/2006/NĐ-CP.2 Nhằm thúc đẩy trình tự chủ tài đại học cơng lập, Chính phủ đã ban hành Nghị số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 thí điểm đổi chế hoạt động sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014-2017 Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định chế tự chủ cho đơn vị nghiệp công lập Theo đó, sở giáo dục đại học cơng lập thực thí điểm đổi chế hoạt động theo Nghị 77 quyền tự chủ học thuật hoạt động chuyên môn, tự chủ tổ chức máy nhân sự, tự chủ tài Cụ thể tự chủ tài chính, sở giáo dục đại học thực thí điểm đổi chế hoạt động quy định mức thu học phí (mức thu bình qn khơng vượt trần quy định cho ngành) khoản thu nghiệp (theo nguyên tắc bù đắp chi phí tích lũy hợp lý), trả lương cho giảng viên theo thành tích giảng dạy nghiên cứu khoa học, sử dụng nguồn thu theo quy chế chi tiêu nội đơn vị, định chịu trách nhiệm dự án đầu tư mua sắm từ nguồn hợp pháp đơn vị, tham gia cung cấp dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) theo chế đặt hàng đấu thầu, vay vốn đầu tư thị trường tài chính… Tuy nhiên, q trình tự chủ tài đại học cơng lập nước ta đã diễn chậm chạp Cho đến nay, dù đã hết thời gian thực thí điểm thức theo Nghị 77 (năm 2017) Chính phủ đã định kéo dài thời gian thực thí điểm có quy định có số nhỏ trường đại học công lập (23/172 sở giáo dục đại học, chưa đầy 13,4%) dám “mạo hiểm” bước đầu tự chủ chủ tài (tự đảm bảo chi thường xuyên chi đầu tư), số đơng cịn lại tiếp tục nghe ngóng với âu lo, chí hoang mang chưa dám “cai sữa” NSNN Bản thân trường đại học công lập thực tự chủ tài bị Bằng Luật giáo dục 2005, Luật giáo dục đại học 2012 Luật Giáo dục đại học sửa đổi 2018 Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế tự chủ tài đơn vị nghiệp công lập 569 đánh giá không hiệu so với thời chưa tự chủ Vì lại có tình trạng vậy??? Phải chế tự chủ tài đại học công lập đã “bị lỗi” từ khâu thiết kế? Hay quan quản lý nhà nước tài đại học cơng lập cịn chưa sẵn sàng tâm cho tiến trình tự chủ tài đại học cơng lập? Hoặc giả trường đại học cơng lập thực tự chủ tài chưa thích ứng kịp với chế tài mới, mang nặng tư trông chờ “bầu sữa” NSNN dựa chế xin cho, thế, chưa thể sử dụng hết “quyền” tự chủ luật định? Trong phạm vi viết, mạnh dạn đề cập đến số vướng mắc cần tháo gỡ nhằm thúc đẩy thực chế tự chủ tài đại học cơng lập tiến tới tự chủ đại học toàn diện Tổng quan tự chủ tài đại học cơng lập Việt Nam Trong vài thập niên gần đây, chế sách tài đại học cơng lập Việt Nam đã có nhiều đổi phù hợp với tiến trình tự chủ đại học nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển Điều thể văn luật luật 4, Nghị số 77/NQ-CP Nghị định số 16/2015/NĐ-NĐ Chính phủ đã thể rõ mục tiêu đổi toàn diện chế tự chủ tài đại học cơng lập theo hướng đẩy mạnh giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho sở giáo dục đại học cơng lập Về mặt tiến trình, tự chủ tài đại học công lập thực Chính phủ ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 Kết thực thi quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm tài theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP bước đầu tạo chuyển biến tích cực, góp phần nâng cao số lượng chất lượng dịch vụ công, tạo điều kiện cho người dân có thêm hội lựa chọn, tiếp cận dịch vụ công với chất lượng ngày cao Tuy nhiên, chế tự chủ tài đại học cơng lập theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP đã bộc lộ bất cập trình triển khai thực hiện, đáng ý sở giáo dục đại học chưa giao quyền tự chủ tài cách đầy đủ, chưa phát huy khả tự chủ tài thơng qua huy động nguồn thu từ hoạt động liên doanh, liên kết, mở rộng cung ứng dịch vụ công, đầu tư tài chính… thiếu đồng “đủ mạnh” hệ thống văn pháp luật, Nhà nước tin dùng chế cấp phát ngân sách cho trường đại học cơng lập theo đầu vào nặng tính “xin cho” Để khắc phục bất cập trình thực chế tự chủ tài đại học cơng lập nói riêng tự chủ đại học nói chung, Luật Giáo dục đại học 2012 đã đời Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định chế tự chủ đơn vị nghiệp công lập đặc biệt Nghị số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 thí điểm đổi chế hoạt động sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014-2017 Theo đó, tự chủ tài đại học cơng lập thiết kế theo hướng trường đại học công lập quản lý tài đề cao tính hiệu minh bạch sở thực quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm Cụ thể, trường đại học công lập thực thi quyền chủ động xây dựng quy chế Trần Nguyên (2019), Kết thực chế tự chủ tài trường đại học cơng lập góc nhìn kiểm toán, Báo Kiểm toán số 37 ngày 12-9-2019 Các Luật Giáo dục đại học 2005, 2012 Luật Giáo dục đại học sửa đổi 2018; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP; Nghị định số 49/2006/NĐ-CP; Nghị số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014; Nghị định số 86/2015/NĐ-CP; Nghị định số 16/2015/NĐ-CP 570 chi tiêu nội phạm vi nguồn tài sử dụng phù hợp với đặc thù đơn vị, đa dạng hóa nguồn thu thơng qua thực chế xã hội hóa cung cấp dịch vụ công sử dụng NSNN theo chế đặt hàng đấu thầu, sử dụng nguồn tài ngồi NSNN với kinh phí NSNN cấp có hiệu để phát triển hoạt động nghiệp theo nhu cầu xã hội thực chế độ tiền lương theo kết hiệu suất lao động Về bản, sách tự chủ tài đại học công lập triển khai năm gần đã phần giúp trường chủ động khai thác nguồn thu quản lý chi tiêu, mở rộng quảng bá chương trình đào tạo chất lượng cao, liên kết, đào tạo ngắn hạn, dịch vụ tư vấn nhằm nâng cao chất lượng uy tín để thu hút sinh viên nước Các trường thực thí điểm tự chủ tài đã xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, xây dựng quy chế, định mức chi tiêu phù hợp Tuy vậy, tự chủ tài đại học cơng lập nút thắt chế vướng mắc trình triển khai thực Biểu rõ nét đến có 23/172 trường đại học cơng lập thực thí điểm đổi chế hoạt động (tự đảm bảo chi thường xuyên chi đầu tư), phần lớn trường đại học cơng lập cịn lại chưa sẵn sàng chí chưa dám nghĩ đến tự chủ tài Những vướng mắc thực tự chủ tài đại học cơng lập hệ Có thực trạng đề cập tới giáo dục đại học, xã hội đánh giá chất lượng đào tạo đại học nước ta cịn thấp, cịn có khoảng cách xa so với nước phát triển khu vực giới Thế lại điều dễ hiểu so sánh mối quan hệ đầu (chất lượng đào tạo) với đầu vào (đầu tư cho giáo dục đại học) Việt Nam nước phát triển Chẳng hạn, trung bình sinh viên học trường đại học công lập Việt Nam giai đoạn 20152020 phải đóng mức học phí từ 7-10 triệu đồng/năm tùy theo ngành học, khi, mức học phí bình qn quy đổi đồng VND mà lưu học sinh Việt Nam phải trả cho trường đại học nước tuỳ theo trường ngành đào tạo khoảng từ 300 - 500 triệu đồng/năm (gấp khoảng 50 lần so với Việt Nam) Nếu vào lệ GDP bình quân theo đầu người với suất chi đào tạo đại học bình quân chương trình đại trà nước khu vực mức học phí tối thiểu năm 2019 xác định khoảng 79,5 triệu đồng/sinh viên/năm ((gấp khoảng lần so với Việt Nam).6 Nguyên nhân sâu xa thực trạng phần quan trọng nút thắt mặt chế tự chủ tài đại học cơng lập rào cản trình thực chế tự chủ tài đại học cơng lập chưa tháo gỡ Điều thể vấn đề sau Thứ nhất, chế tự chủ tài đại học công lập xây dựng theo kiểu đầu mở đuôi thắt Một điều thường thấy điều khoản quy định văn pháp luật tự chủ tài đại học cơng lập “đoạn đầu” tự chủ “đoạn sau” lại theo quy định pháp luật hành Luật Giáo dục đại học Mai Thị Sen (2017), Vấn đề tự chủ tài trường đại học cơng lập Việt Nam, Tạp chí Tài kỳ 2, số tháng 2/2017 Phạm Hùng Hiệp (2018): “Chúng tơi thử tính theo GDP đầu người năm 2013 ta 1.900 USD chi phí đơn vị 2.627 USD (khoảng 56 triệu đồng/sinh viên/năm) Đây chi phí đơn vị hợp lý để tương ứng nằm mức trung bình chung giới” https://thanhnien.vn/giao-duc/hoc-phi-cua-mot-sinh-vien-bao-nhieula-du-995081.html 571 “luật mẹ” luật khác nên phải thực tất luật khác việc chi tiêu, đầu tư, mua sắm “Cái khó làm tất luật việc thực tự chủ tài trường đại học công lập hạn chế, cịn khơng thực theo thực khơng đầy đủ, Kiểm toán Nhà nước vào kiểm toán chắn bị kết luận không thực quy định pháp luật, chắn bị kiến nghị xử lý tài chính”.7 Sự thiếu đồng văn luật luật làm cho mơi trường tự chủ tài đại học cơng lập trở nên “khó sống”, cản trở quyền tự chủ tài trường đại học Một số ví dụ điển hình như: Nghị định hướng dẫn thực Luật Đầu tư cơng chưa ban hành, quan trọng xác định lại nguồn vốn đầu tư đơn vị nghiệp công lập tự bảo đảm chi thường xuyên chi đầu tư nguồn vốn (vốn ngân sách để lại, vốn có nguồn gốc ngân sách hay vốn khác?) khấu hao tài sản hình thành từ vốn vay trích lập vào quỹ phát triển nghiệp tính vào nguồn vốn nào?; Luật viên chức hành áp dụng chế độ “viên chức suốt đời” làm cho việc áp dụng chi trả lương theo vị trí việc làm nguyên tắc hiệu công việc chưa thể triển khai đầy đủ được; Chủ trương hỗ trợ thuế, phí, giá dịch vụ nghiệp công không sử dụng NSNN giao quyền tự chủ cho sở giáo dục đại học công lập cung ứng dịch vụ tự định giá theo ngun tắc bảo đảm bù đắp chi phí có tích lũy theo chủ trương Đảng Nghị 19/NQ-TW đến luật văn luật thuế, phí chưa sửa đổi (ví dụ miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp để khuyến khích sở giáo dục đại học cơng lập tự đảm bảo toàn chi thường xuyên chi đầu tư phát triển hoạt động đào tạo, nghiên cứu khoa học chuyển giao công nghệ; thuế sử dụng đất…); Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 14/2/2015 Chính phủ quy định chế tự chủ đơn vị nghiệp cơng lập nói chung sở giáo dục đại học cơng lập nói chung, có nội dung tự chủ tài chính, đã hết “chu kỳ sống” trung bình chưa thực thi cách đầy đủ chưa có “nghị định con” để hướng dẫn thực hiện; Chủ trương thành lập doanh nghiệp đa sở hữu trường đại học (Spin-off) chưa sửa đổi Luật doanh nghiệp văn luật; Cơ sở giáo dục đại học công lập tự đảm bảo toàn chi thường xuyên đầu tư quản lý, tổ chức hạch toán doanh nghiệp văn luật luật kế tốn cịn áp dụng theo quy định cũ; Hội đồng trường sở giáo dục đại học tự định việc sử dụng nguồn tài nguồn thu hợp pháp ngồi NSNN thực tế bị ràng buộc quy định Luật Đấu thầu hành;… Với chế tự chủ tài đại học cơng lập theo kiểu “đầu mở, đuôi thắt” nay, tự chủ đại học không bị chậm trễ điều khó hiểu, nhiều trường hợp quan chủ quản tra, kiểm tốn cịn vin vào quy định để gây khó dễ cho sở giáo dục đại học công lập thực tự chủ Rõ rang, việc thiếu đồng hệ thống văn pháp luật làm chậm tiến trình tự chủ đại học, PGS.TS Phan Thị Bích Nguyệt, Hiệu phó Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ chí Minh, Phát biểu Hội thảo Cơ chế tự chủ trường đại học công lập, tổ chức Bởi Kiểm toán Nhà nước ngày 19/3/2019 Hà Nội Điểm 1, khoản 4, mục I, phần B Nghị số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 tiếp tục đổi hệ thống tổ chức quản lý, nâng cao chất lượng hiệu hoạt động đơn vị nghiệp cơng lập 572 chí trái với chủ trương lớn Đảng tự chủ đại học nói chung tự chủ tài đại học cơng lập nói riêng.9 Thứ hai, phân bổ kinh phí NSNN cho giáo dục đại học bị hiểu sai hay quan chức “bê trễ” việc thực chủ trương tự chủ đại học Đảng Nhà nước? Có thực tế hiển trường đại học cơng lập thực thí điểm đổi chế hoạt động theo Nghị 77/NQ-CP bị “cắt” khoản kinh phí NSNN cấp chi thường xuyên Điều hiểu “tự chủ” đồng nghĩa với “tự lo” không? Không thể hiểu tự chủ đại học nói chung tự chủ tài đại học cơng lập nói riêng theo nghĩa “tự chủ” đồng nghĩa với “tự lo” được, khơng làm cho giáo dục đại học Việt Nam phát triển theo xu hướng chung giới không hay thực thể muốn “rước mối lo” vào Hơn nữa, Nghị số 29-NQ/TW văn khác Chính phủ Nghị số 77/NQ-CP Nghị định số 16/2015/NĐ-CP đã nêu rõ chủ trương đổi giáo dục đại học tiến trình thực tự chủ tài đại học cơng lập hướng đến việc phân bổ kinh phí NSNN theo kết đầu theo chế đặt hàng, đấu thầu cung cấp dịch vụ công.10 Tuy vậy, đã năm trôi qua tính từ Nghị định 16/2015/NĐ-CP đời đến nay, sở điều kiện để triển khai thực phân bổ kinh phí NSNN cho sở giáo dục đại học (ví dụ danh mục sản phẩm dịch vụ công sử dụng NSNN, đơn giá dịch vụ, tiêu chí lựa chọn đơn vị cung cấp, tiêu chuẩn đánh giá việc cung cấp sản phẩm, dịch vụ công…) chưa ban hành Thứ ba, học phí khơng cịn thực theo quy định “phí, lệ phí” khơng theo chế giá dịch vụ đào tạo Kể từ năm 2015, học phí khơng cịn nằm danh mục phí, lệ phí11 lẽ tất nhiên chuyển sang thực theo chế giá dịch vụ Thế học phí lại khơng thực đầy đủ chế giá theo chất vốn có đã quy định Luật giá 2012 Theo đó, sở giáo dục đại học cơng lập coi đơn vị cung cấp dịch vụ tự định mức học phí sở bù đắp chi phí đào tạo có phần tích lũy phù hợp với điều kiện cụ thể đơn vị.12 Nghị định số 16/2015/NĐ-CP đã quy định lộ trình tính đầy đủ chi phí đào tạo để thực chế giá học phí 13 Tuy nhiên, chưa có bất động thái cho thấy học phí thực đầy đủ theo chế giá Hệ thực trạng quan, đơn vị hiểu khác học phí ứng xử khác thực thi nhiệm vụ Cơ quan quản lý cho học phí phải thực theo quy định Nhà nước, quan tra, kiểm toán lại quan điểm học phí khơng nằm danh mục phí, lệ phí nên phải thuộc diện chịu thuế… thân học phí lại chưa thực theo chế giá Mặt khác, việc quy định mức thu học phí chung cho tất sở giáo dục đại Nghị số 19/NQ-TW đổi tổ chức quản lý, nâng cao chất lượng hiệu hoạt động đơn vị nghiệp công lập nhấn mạnh mục tiêu “mở rộng quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm cho đơn vị nghiệp cơng lập”, có trường đại học cơng lập 10 Điểm 3, khoản 7, mục III, phần B Nghị số 29-NQ/TW ngày 4/11/2013 ban Chấp hành Trung ương đổi bản, toàn diện giáo dục đào tạo, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, đại hóa điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hội nhập quốc tế; Các Điều 19, 21, 22 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015; Điểm c, khoản 5, Điều Nghị số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 11 Phụ lục số 01: Danh mục phí lệ phí ban hành kèm theo Luật phí lệ phí số 97/2015/QH13 ngày 25/11/2015 12 Điều 11 Luật Giá số 11/2012/QH13 20 tháng năm 2012 13 Điều 10 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP Chính phủ ngày 14/2/2015 573 học cơng lập chưa có hệ thống đánh giá minh bạch thong tin chất lượng, lực sở đào tạo… đồng nghĩa với việc đánh đồng tất trường khơng tạo cạnh tranh lành mạnh để trường đại học tồn phát triển phù hợp với quy luật thị trường Thứ tư, trường đại học công lập chủ yếu dựa vào nguồn thu học phí khó thực đa dạng hóa nguồn thu khác Hiện nay, nguồn thu từ dịch vụ, nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ hợp đồng tư vấn… chưa khai thác tương xứng với tiềm vướng chế, sách liên quan đến đặt hàng đấu thầu cung cấp dịch vụ công sử dụng NSNN, sử dụng tài sản cơng (vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên kết), thành lập doanh nghiệp công nghệ đa sở hữu trường đại học (Spin-off), đầu tư tài chính, ưu đãi thuế… Hạn chế việc phát triển nguồn thu từ dịch vụ, sản xuất kinh doanh chuyển giao công nghệ, tư vấn… buộc trường phải dựa vào nguồn thu học phí để trước hết cân đối khoản kinh phí chi thường xuyên bị NSNN cắt tiếp kinh phí chi hoạt động chi đầu tư Dù tự chủ thu học phí song phải đảm bảo khung theo quy định Nghị định số 86/2015/NĐ-CP chế thu, quản lý học phí Nghị số 77/2014/NQCP thí điểm thực đổi chế hoạt động sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 - 2017 Do vậy, khả để nguồn thu đảm bảo bù đắp đủ chi thường xuyên chi đầu tư trường đại học theo chế tự chủ địi hỏi cân đối khơng dễ dàng với trường Đặc biệt, trường đào tào ngành thiên công nghệ - kỹ thuật địi hỏi chi phí đào tạo lớn yêu cầu đảm bảo nâng cao chất lượng đào tạo khó khăn để thực Thậm chí trường thuộc khối kinh tế - xã hội, học phí bù đắp chi phí đào tạo (chi thường xuyên đã nhà nước đầu tư sở vật chất) dựa vào học phí khó có bước đột phá, khó làm việc lớn để tạo trường đẳng cấp quốc tế Thứ năm, cịn tình trạng trơng chờ NSNN chưa sẵn sàng tinh thần tự chủ tài Cho đến có 23/172 trường đại học cơng lập “dám” nhận trách nhiệm tự đảm bảo toàn chi thường xuyên chi đầu tư, số kiêm tốn so với mục tiêu kỳ vọng chủ trương, sách phát triển giáo dục theo hướng tự chủ đại học Phần đơng trường cịn lại tiếp tục nghe ngóng với âu lo, chí hoang mang chưa dám tự chủ Nguyên nhân chủ yếu hiểu trường chưa đủ can đảm “cai sữa” NSNN số khác lo lắng chưa biết thực tự chủ nào, đâu Cụ thể, nhiều trường đại học cơng lập cịn lúng túng xây dựng triển khai quy chế chi tiêu nội bộ, khơng có khả cân đối thu chi, chưa xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá kết hoạt động người lao động chi trả thu nhập theo hiệu công việc, khuyến khích, hấp dẫn, thu hút người có lực, có trình độ… Tài liệu tham khảo Chính phủ (2006), Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, tổ chức máy, biên chế tài đơn vị nghiệp cơng lập; Chính phủ (2015), Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định chế tự chủ đơn vị nghiệp cơng lập; Chính phủ, Nghị số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 thí điểm đổi chế hoạt động số sở GDĐH công lập giai đoạn 2014-2017; 574 ... “quyền” tự chủ luật định? Trong phạm vi viết, mạnh dạn đề cập đến số vướng mắc cần tháo gỡ nhằm thúc đẩy thực chế tự chủ tài đại học cơng lập tiến tới tự chủ đại học toàn diện Tổng quan tự chủ tài đại. .. trọng nút thắt mặt chế tự chủ tài đại học cơng lập rào cản trình thực chế tự chủ tài đại học cơng lập chưa tháo gỡ Điều thể vấn đề sau Thứ nhất, chế tự chủ tài đại học công lập xây dựng theo kiểu... trường đại học công lập theo đầu vào nặng tính “xin cho” Để khắc phục bất cập q trình thực chế tự chủ tài đại học cơng lập nói riêng tự chủ đại học nói chung, Luật Giáo dục đại học 2012 đã đời Chính