Mô hình tổ chức chính quyền đô thị nút thắt về thể chế cần tháo gỡ cho sự phát triển bền vững của các đô thị việt nam

580 MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ NÚT THẮT VỀ THỂ CHẾ CẦN THÁO GỠ CHO SỰ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG CỦA CÁC ĐÔ THỊ VIỆT NAM ThS Nguyễn Trƣờng Sơn Bộ môn Quản lý Nhà nƣớc, Khoa Hành chính Luật, Trƣờng Đạ[.]

MƠ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ - NÚT THẮT VỀ THỂ CHẾ CẦN THÁO GỠ CHO SỰ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG CỦA CÁC ĐÔ THỊ VIỆT NAM ThS Nguyễn Trƣờng Sơn Bộ môn Quản lý Nhà nƣớc, Khoa Hành - Luật, Trƣờng Đại học Thủ Dầu Một Tóm tắt: Mơ hình tổ chức quyền thị Việt Nam qua thời gian áp dụng bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, làm cản trở phát triển đô thị, đặc biệt thành phố trực thuộc trung ƣơng Các hạn chế, bất cập chủ yếu gồm: (i) Mơ hình tổ chức quyền đô thị không phù hợp với khách thể quản lý; (ii) Các thành phố trực thuộc trung ƣơng đƣợc tổ chức thành ba cấp tạo cắt khúc công tác quản lý nhà nƣớc; (iii) Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ƣơng chƣa đƣợc đặt vị trí, quan hoạt động cịn mang tính hình thức, ngồi việc tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện tỏ khơng phù hợp với tính chất cấp quyền Để khắc phục đƣợc hạn chế, bất cập nêu cần có thay đổi mơ hình tổ chức quyền thị thành phố trực thuộc trung ƣơng theo hƣớng: (i) Giảm bớt cấp trung gian; (ii) Tái cấu trúc không gian thị dựa mức độ thị hóa; (iii) Chuyển đổi hoạt động Hội đồng nhân dân sang mơ hình quan tự quản địa phƣơng; (iv) Tăng cƣờng phân quyền, phân cấp từ quyền trung ƣơng cho quyền thị kèm với kiểm tra, giám sát quyền trung ƣơng Từ khóa: Đơ thị; Chính quyền thị; Thành phố trực thuộc trung ƣơng Đặt vấn đề Từ năm 1986 đến nay, đô thị Việt Nam có phát triển mạnh mẽ nhiều mặt, đô thị lớn trở thành đầu tàu phát triển kinh tế, văn hóa xã hội nƣớc, đóng vai trị quan trọng thịnh vƣợng chung quốc gia Tuy nhiên, phát triển đô thị Việt Nam, đặc biệt đô thị lớn gặp phải nhiều rảo cản Những rào cản không đƣợc nhận biết tháo gỡ gây nên nhiều hệ lụy cản trở phát triển bền vững đô thị, tiếp tục làm nảy sinh trầm trọng thêm vấn đề xúc hữu đô thị lớn Một rào cản kể khơng phù hợp mơ hình tổ chức máy quản lý thực thi quyền lực nhà nƣớc với đặc điểm khách thể quản lý thị Mơ hình tổ chức quyền thị Việt Nam không khác nhiều so với khu vực nông thôn Việc không tính đến đặc điểm thị tính chất nhƣ vị trí quan truyền thống (Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân) thiết kế máy quản lý dẫn đến quyền thị phản ứng cách yếu ớt, chậm chạp không hiệu trƣớc nhiều vấn đề xúc phát sinh đời sống đô thị1 Nhiều ý kiến cho mơ hình tổ chức quyền đô thị nay, đặc biệt thành phố Vấn đề đƣợc đề cập nhiều công trình khoa học, đáng ý Báo cáo ―Chính quyền thị Việt Nam: Nghiên cứu tình từ thành phố Hồ Chí Minh Đà Nẵng‖ vào năm 2013 Trƣờng Đại học Kinh tế - Luật thực dƣới tài trợ Quỹ Châu Á (The Asia Foundation) 580 Hồ Chí Minh tạo ―áo chật‖, gây khó khăn cho phát triển thành phố này2 Bất cập cản trở động lực đổi sáng tạo đô thị, dẫn đến đô thị Việt Nam ngày tụt hậu so với nhiều đô thị giới3 Những bất cập mơ hình tổ chức quyền thị theo quy định pháp luật hành Hiến pháp năm 2013 đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013 với số thay đổi quan trọng, có giá trị định hƣớng mở đƣờng cho thay đổi lớn liên quan đến tổ chức máy quyền địa phƣơng Trong đáng ý quy định khoản Điều 111 Hiến pháp, theo Hiến pháp quy định cấp quyền địa phƣơng gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) Ủy ban nhân dân (UBND) đƣợc tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, thị, hải đảo, đơn vị hành - kinh tế đặc biệt luật định Nhƣ vậy, dù quy định chung, nhƣng Hiến pháp năm 2013 xác định việc tổ chức máy cấp quyền địa phƣơng tùy vào đặc điểm địa bàn lãnh thổ Thể chế hóa làm rõ quy định quyền địa phƣơng Hiến pháp năm 2013, Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ ngày 19 tháng năm 2015 thông qua Luật Tổ chức quyền địa phƣơng năm 2015 Tuy luật có chƣơng riêng quyền địa phƣơng nơng thơn (Chƣơng II), quyền địa phƣơng đô thị (Chƣơng III), nhƣng hai chƣơng không khác nhiều so với Luật Tổ chức HĐND UBND năm 2003 thay đổi khơng nhiều Nhìn cách tổng qt, từ năm 80 kỷ XX nay, nƣớc ta chƣa có phân biệt quyền thị quyền nơng thơn Nhìn từ góc độ pháp lý quản lý bất cập mơ hình tổ chức quyền khơng tính đến đặc thù đời sống nông thôn đời sống đô thị Trong nơng thơn thị có điểm khác Có thể số điểm khác nhƣ: (i) Đô thị nơi tập trung dân cƣ sản xuất mật độ cao Dân cƣ đô thị dân ―tứ xứ‖ thuộc vùng khác đất nƣớc sinh sống đô thị với mục tiêu sống khác Họ liên kết với không theo huyết thống mà liên kết với nhu cầu, lợi ích khác Dân cƣ đô thị so với dân cƣ Thanh Hải (2017), ―Tấm áo cho thành phố Hồ Chí Minh chật rồi, cần chế phù hợp vượt trội”, https://baomoi.com/tam-ao-cho-tp-ho-chi-minh-chat-roi-gio-can-co-the-che-phu-hop-vuot-troi/c/24011110.epi Trƣờng hợp thành phố Hồ Chí Minh ví dụ điển hình Trong hồi ký mình, so sánh thành phố Hồ Chí Minh với thành phố Bangkok Thái Lan, cố Thủ tƣớng Lý Quang Diệu (Singapore) viết: ―Vào năm 1975, TP.HCM ganh đua với Bangkok, (1992), thành phố tụt lại sau 20 năm‖ Theo tính tốn số nhà nghiên cứu, thu nhập bình qn đầu ngƣời tính theo ngang sức mua (GDP-PPP) vào năm 2012 Bangkok 23.400 đô-la Mỹ số thành phố Hồ Chí Minh khoảng 10.000 đơ-la Mỹ Giả sử Bangkok có đƣợc mức tăng trƣởng thu nhập bình qn đầu ngƣời 4,3%/năm nhƣ năm 2012, thành phố Hồ Chí Minh 8,7%/năm nhƣ phải 20 năm thành phố Hồ Chí Minh đuổi kịp Bangkok Thêm vào đó, sau trở thành ―bãi đậu xe khổng lồ‖ vào cuối thập niên 1990, đến Bangkok xây dựng đƣợc số hạ tầng quan trọng, nhƣ hệ thống đƣờng cao, hệ thống tàu điện ngầm sân bay quốc tế Trong đó, thời điểm thành phố Hồ Chí Minh triển khai kế hoạch tƣơng tƣ nhƣ Bangkok làm cách 20 năm (Dẫn lại từ Huỳnh Thế Du cộng (2015), Đánh giá sức cạnh tranh thành phố Hồ Chí Minh gợi ý định hướng chiến lược phát triển đến năm 2025, tầm nhìn 2045, Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, tr.07) 581 vùng nông thôn thƣờng có trình độ văn hóa cao hơn, khơng bị ràng buộc ―lệ làng‖, họ thƣờng sống làm việc theo chuẩn mực pháp luật quan nhà nƣớc quy định mà không phụ thuộc vào quy định có tính tự quản khu dân cƣ nhƣ khu vực cƣ dân nông thôn; (ii) Về mặt địa lý, đô thị khác với vùng nông thôn nhƣ vùng miền núi, hải đảo, diện tích thị thƣờng nhỏ, dân cƣ thị sống tập trung, hạ tầng sở thuận tiện cho việc lại, giao dịch Vì nhiều vấn đề thuộc đời sống đô thị đƣợc dự liệu trƣớc theo chuẩn mực định sẵn, khơng địi hỏi giải phải qua bƣớc bàn luận khu cƣ dân nhƣ vùng khác Với hai lý đủ để đòi hỏi cách thức, phƣơng thức quản lý đô thị phải khác với vùng nông thôn Các đô thị lớn Việt Nam nhƣ Hà Nội thành phố Hồ Chí Minh có tính chất đô thị lớn (siêu đô thị), vấn đề liên quan đến quy hoạch phát triển, kết cấu hạ tầng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội cần phải đƣợc định cấp thành phố Dân cƣ thị tổ chức tồn diện, khơng phân thành khối riêng rẽ, nhu cầu kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội đƣợc đáp ứng quy mơ tồn thị, khơng phụ thuộc vào địa bàn cƣ trú, ngƣời dân sống địa bàn này, nhƣng làm việc địa bàn khác, việc phân chia địa giới hành thị khơng có nhiều ý nghĩa ngƣời dân công tác quản lý nhà nƣớc Tính thống nhất, liên thơng hạ tầng kinh tế - kỹ thuật thị địi hỏi quản lý điều hành thống nhất, liên tục quyền đô thị cấp cao đô thị Do mơ hình tổ chức quyền thị phải đƣợc tổ chức cho không tạo nhiều cắt khúc tổ chức cấp quản lý hành phạm vi lãnh thổ thị Từ trƣớc đến Việt Nam sử dụng mơ hình tổ chức quyền nơng thơn để làm cho mơ hình tổ chức quyền thị, có thị lớn Trong số trƣờng hợp cịn lấy mơ hình tổ chức quyền nơng thơn làm chuẩn cho mơ hình tổ chức quyền thị (chẳng hạn khái niệm đơn vị hành tƣơng đƣơng gặp thƣờng xuyên văn quy phạm pháp luật, nhƣ thành phố trực thuộc trung ƣơng đơn vị hành cấp tỉnh; quận đơn vị hành cấp huyện; phƣờng đơn vị hành cấp xã) Nhƣ phân tích, nơng thơn thị có nhiều điểm khác biệt, việc tổ chức quyền thị có ba cấp quyền nhƣ địa bàn nơng thơn điều chƣa thật hợp lý Việc tổ chức hệ thống cung ứng dịch vụ công đô thị phải đảm bảo tập trung thống cao phạm vi toàn thị Việc tất đơn vị hành có mơ hình tổ chức gần giống nhau: gồm quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng (HĐND) quan chấp hành (UBND) đƣợc quan quyền lực bầu để làm nhiệm vụ thƣờng trực chấp hành nghị quan hai kỳ họp Tuy nhiên, cách tổ chức đặt đặt vị trí, vai trị chƣa chỗ, chƣa có phân biệt theo loại đơn vị hành mà HĐND khơng đảm đƣơng tốt chức năng, nhiệm vụ quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, nhƣ UBND có biểu hai mặt: lấn át HĐND làm trở nên hình thức, dùng HĐND để trốn tránh trách nhiệm thi hành mệnh lệnh hành cấp Mặt khác, quy định HĐND quan đại diện 582 nhân dân, quan quyền lực nhà nƣớc phải gắn liền với cộng đồng dân cƣ lãnh thổ định Tính chất HĐND tƣơng thích đơn vị hành mà có liên kết gắn bó cộng đồng đơn vị hành - xã, thị trấn, thị xã, thành phố nhiều tỉnh4 Ở đơn vị hành trung gian (nhƣ huyện, quận), chức chủ yếu quan quyền chuyển tải bàn bạc định nhƣ đơn vị bản, diện quan đại diện - quan quyền lực nhà nƣớc không thật cần thiết Theo quy định Luật Tổ chức quyền địa phƣơng 2015, tất đơn vị hành khơng phân biệt hay trung gian (nhân tạo) đƣợc tổ chức nhƣ Với mơ hình tổ chức quan quyền nhƣ tất loại đơn vị hành tạo hệ thống máy quyền địa phƣơng tƣơng đối rập khuôn, cứng nhắc, chƣa phân biệt đƣợc khác tổ chức quyền lực nhân dân quản lý nhà nƣớc, chƣa phân biệt quản lý đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo; đánh đồng vai trò, chức tỉnh với thành phố trực thuộc trung ƣơng, huyện với quận, thị xã, nhƣ xã với phƣờng thị trấn Cách tổ chức nhƣ chƣa phát huy đƣợc vai trò quan đại diện quyền lực đơn vị hành (vì bị UBND lấn át) nhƣ vai trị huy điều hành máy hành cấp trung gian vốn cần tập trung cao để bảo đảm liên kết chặt chẽ trung ƣơng địa phƣơng (vì phải triển khai qua việc họp bàn định HĐND) Thực tế cho thấy, đô thị đơn vị hành - lãnh thổ thống quy hoạch thị, kết cấu hạ tầng (nhƣ điện, cấp thoát nƣớc, xử lý rác thải, bảo vệ môi trƣờng), kiến trúc xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo trật tự trị an Các đơn vị hành túy nội đô thị (nhƣ quận, phƣờng) khó tự đề tổ chức thực quy hoạch, kế hoạch phát triển riêng cho Vậy nên, việc có ba cấp quyền đô thị tạo phức tạp, rắc rối không cần thiết cho trình xây dựng, tổ chức thực định quản lý nhà nƣớc, chúng phải theo đƣờng dích dắc: Chẳng hạn, thành phố trực thuộc trung ƣơng HĐND thành phố nghị quyết, UBND thành phố triển khai, sở HĐND quận nghị để cụ thể hóa định HĐND thành phố, UBND thành phố, sau UBND quận triển khai; đến phƣờng lại phải để HĐND phƣờng nghị quyết, UBND phƣờng triển khai Có thể nói, nguyên nhân tạo chậm trễ công tác quản lý nhà nƣớc đô thị, ảnh hƣởng đến tính thống nhất, thơng suốt quản lý nhà nƣớc quyền địa phƣơng thị Nhƣ vậy, nhiệm vụ, quyền hạn quyền thị khác với quyền nơng thơn xuất phát từ khách thể quản lý hai loại quyền khác Do đó, từ góc độ quản lý cho thấy, với mơ hình tổ chức quyền giống cho nông thôn đô thị làm cho quyền thị Việt Nam phát sinh số bất cập, chia cắt đời sống thị thành phận (mà thực tế chúng thống với nhau), chƣa bảo đảm tính liên thông đời sống đô thị Hệ quản lý đô thị hiệu quả, đô thị phát triển chƣa bền vững Tính chất vị trí pháp lý Hội đồng nhân dân bàn kỹ mục tham luận 583 Sự khơng phù hợp tính chất vị trí Hội đồng nhân dân theo quy định pháp luật hành Điều 113 khoản Hiến pháp 2013 quy định: ―Hội đồng nhân dân quan quyền lực nhà nước địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ Nhân dân, Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương quan nhà nước cấp trên‖ Điều khoản Luật Tổ chức quyền địa phƣơng 2015 quy định: ―Hội đồng nhân dân , quan quyền lực nhà nước địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân quan nhà nước cấp trên‖ Nghiên cứu kỹ hai điều luật cho thấy, nhà lập hiến lập pháp Việt Nam thống xác định HĐND có hai tính chất sau: (i) Tính chất quyền lực nhà nƣớc; (ii) Tính chất đại diện Từ hai tính chất dẫn đến vị trí pháp lý HĐND đƣợc khẳng định quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, đồng thời quan đại diện nhân dân địa phƣơng Tuy nhiên, hiểu nhƣ làm nảy sinh vấn đề: Thứ nhất, dành cụm từ ―cơ quan quyền lực nhà nƣớc‖ cho Quốc hội (Điều 69 Hiến pháp 2013; Điều khoản Luật Tổ chức Quốc hội 2014) HĐND (Điều khoản Luật Tổ chức quyền địa phƣơng 2015) có hợp lý khơng? Vì, mặt lý luận nhƣ thực tiễn, quan nhà nƣớc mang quyền lực nhà nƣớc, có tính quyền lực nhà nƣớc, tức xét góc độ ―cơ quan quyền lực nhà nƣớc‖ Nếu không mang quyền lực nhà nƣớc, khơng có tính quyền lực nhà nƣớc khơng thể nhân danh Nhà nƣớc để thực quyền lực nhà nƣớc Nếu cách hiểu vừa nêu gọi Quốc hội HĐND ―cơ quan dân cử trực tiếp‖ đƣợc không? Nếu cho HĐND quan quyền lực nhà nƣớc quan địa phƣơng cử tri bầu ra, phải chẳng tất quan cịn lại địa phƣơng quan phái sinh từ HĐND nhận quyền lực đƣợc ủy thác từ HĐND? Nếu nhƣ phải giải thích nhƣ tính chất vị trí pháp lý UBND theo quy định pháp luật hành Thứ hai, xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, đồng thời Quốc hội đƣợc xác định quan quyền lực nhà nƣớc cao liệu có phù hợp với hình thức cấu trúc nhà nƣớc đơn Việt Nam không? Và liệu Quốc hội có phải quan quyền lực nhà nƣớc cấp HĐND cấp tỉnh không?, điều tƣơng tự có xảy HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã hay không? Thứ ba, xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc phải giải thích nghị HĐND phải đƣợc ban hành sở quy định Hiến pháp, luật, pháp lệnh, văn Chính phủ, quan nhà nƣớc cấp khác Vì nhƣ HĐND cấp thừa hành, khơng thể gọi quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng đƣợc Mặt khác, xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc, đồng thời quan đại diện cho nhân dân địa phƣơng (tức thiết chế mang tính tự quản cộng đồng địa phƣơng) liệu hai tƣ cách có tƣơng thích với không, mà thiết chế tự quản thực đòi hỏi thẩm quyền mà trao cho địi hỏi phải có thay đổi tƣ 584 lý luận quyền lực nhà nƣớc nay, cần phải xác định lại mối quan hệ quyền địa phƣơng quyền Trung ƣơng Trên phƣơng diện lý thuyết, mặt cấu trúc tổ chức lãnh thổ Việt Nam quốc gia đơn nhất, dựa nguyên tắc phân chia hành - lãnh thổ theo cấp Trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã Nhƣ vậy, đơn vị hành từ tỉnh xuống tới xã cấu trúc lệ thuộc theo nguyên tắc cấp dƣới phục tùng cấp trên, địa phƣơng phục tùng Trung ƣơng, chủ quyền quốc gia đƣợc đại diện thiết chế Nhà nƣớc cấp Trung ƣơng, cấu trúc hành - lãnh thổ túy mang tính hành chính, khơng bao hàm ý nghĩa cấu trúc lãnh thổ có tính chủ quyền Điều có nghĩa rằng, hệ thống quyền địa phƣơng hệ thống quyền trực thuộc Vì vậy, từ góc độ lý luận thực tiễn không xuất khái niệm ―Nhà nước địa phương‖ nhà nƣớc đơn Do đó, xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc, có phân biệt quyền lực Nhà nƣớc Trung ƣơng với nhà nƣớc địa phƣơng, tức không phù hợp với cấu trúc đơn Nhà nƣớc Mặt khác, cấu tổ chức quyền địa phƣơng đƣợc xây dựng hoạt động nhƣ nhà nƣớc thu nhỏ, có quyền hạn tất lĩnh vực hoạt động địa phƣơng, HĐND khơng có quyền làm luật, nhƣng ln có nguy dẫn đến cục địa phƣơng, vƣợt ngồi tầm lãnh đạo kiểm sốt quyền Trung ƣơng5 Tuy nhiên, thái cực khác cấu tổ chức hoạt động quyền địa phƣơng ―bản sao‖ quyền Trung ƣơng tạo nên lệ thuộc thụ động quyền địa phƣơng vào lãnh đạo, đạo quyền Trung ƣơng, mối quan hệ Trung ƣơng địa phƣơng không rõ ràng dẫn đến chế cấp phát, xin - cho làm vơ hiệu hóa quyền tự chủ khả sáng tạo cấp quyền địa phƣơng Nghiên cứu cấu trúc máy nhà nƣớc Việt Nam cho thấy có hai thiết chế quan trọng nằm mối quan hệ trực tiếp với quyền địa phƣơng Quốc hội Chính phủ Tƣơng ứng với hai thiết chế HĐND UBND Nhƣ vậy, vấn đề đặt với quy định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ Nhân dân địa phƣơng có phải quan cấp dƣới trực thuộc Quốc hội với tính chất quan đại biểu cao Nhân dân, quan quyền lực nhà nƣớc cao nƣớc Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khơng? Rõ ràng, phƣơng diện lý thuyết câu trả lời khơng Ngun nhân tính chất thẩm quyền hai thiết chế khác nhau, chức quan trọng Quốc hội làm luật (tức thực quyền lập pháp), HĐND chức chủ yếu tự quản thi hành pháp luật Tuy nhiên, theo quy định Điều 74 khoản Hiến pháp 2013, Điều 55 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 Ủy ban thƣờng vụ Điều đặc biệt thấy rõ giai đoạn 2001 - 2005 quyền địa phƣơng 32 số 64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng Việt Nam vi phạm sách đầu tƣ quyền Trung ƣơng có ƣu đãi đầu tƣ trái quy định nhà đầu tƣ nƣớc Tình trạng vi phạm tràn lan (cịn đƣợc gọi ―xé rào ưu đãi đầu tư‖) gây xung đột quyền Trung ƣơng quyền địa phƣơng, dẫn đến cạnh tranh thân tỉnh việc thu hút vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc (FDI) 585 Quốc hội có vai trị giám sát hƣớng dẫn hoạt động HĐND, với quy định nhƣ liệu có hàm ý Quốc hội quan cấp HĐND cấp theo hệ thống dọc quan quyền lực nhà nƣớc không? Câu trả lời phƣơng diện thực tế không tồn hệ thống dọc quan quyền lực nhà nƣớc Khác với Quốc hội HĐND cấp, mối quan hệ Chính phủ UBND cấp mang tính chất khác Giữa Chính phủ UBND cấp có nhiều nét tƣơng đồng tính chất hoạt động, nhiệm vụ thẩm quyền việc thực quyền hành pháp cho thấy phƣơng diện lý thuyết, nhƣ thực tiễn UBND cấp quan cấp dƣới Chính phủ theo quan hệ thứ bậc chặt chẽ dựa chế độ quyền uy - phục tùng Do đó, thực tế Chính phủ UBND cấp tạo thành hệ thống quan hành nhà nƣớc theo quan hệ dọc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng Theo quy định pháp luật hành UBND hoạt động mối quan hệ song trùng trực thuộc, chiều ngang trực thuộc HĐND cấp, chiều dọc trực thuộc UBND cấp (hoặc Chính phủ UBND cấp tỉnh) Tuy nhiên, HĐND mối quan hệ với quan cấp lại không đƣợc xác định rõ Nếu phân tích kỹ quy định pháp luật hành lại thấy HĐND thực tế trực thuộc quan hành nhà nƣớc cấp (nếu nhƣ HĐND phải quan hành chính), nhƣng lại khơng phải cấp dƣới HĐND cấp cấp dƣới Quốc hội Kể từ Hiến pháp 1959 (2017) pháp luật xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ nhân dân Do đó, HĐND mang hai tính chất tính quyền lực nhà nƣớc tính đại diện Điều khía cạnh phù hợp với lý thuyết chủ quyền nhân dân, thể mong muốn việc nhân dân nhân dân giải Tuy nhiên, thực tiễn chứng minh theo cách khác Theo đó, pháp luật trao nhiều quyền cho HĐND, nhƣng thực tế cho thấy thẩm quyền khả thực thi HĐND với ý nghĩa quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng tồn khoảng cách lớn Qua nhiều lần sửa đổi Hiến pháp, sửa đổi luật HĐND nhà lập hiến lập pháp Việt Nam chƣa vƣợt lên cách tiếp cận nặng tính hình thức tính chất quyền lực HĐND để làm rõ khác biệt hai khái niệm ―quyền lực‖ ―thực quyền‖ Dù có nhiều nỗ lực, nhƣng nhƣ nhiều cơng trình khoa học nghiên cứu HĐND khẳng định tính hình thức hoạt động HĐND6 Điều cho thấy HĐND quan có nhiều thẩm quyền theo quy định, nhƣng lại quan ―khơng thực quyền‖ Ngun nhân tình trạng có nhiều, nhƣng tóm tắt số nguyên nhân từ phƣơng diện lý luận nhƣ sau: Thứ nhất, Việt Nam quyền lập pháp thuộc Quốc hội quyền khơng có phân cấp cho địa phƣơng giống nhƣ quyền hành pháp, vậy, dù HĐND quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng nhƣng khơng có quyền làm luật, thay vào Các tài liệu đƣợc tìm thấy tiếp cận từ nguồn khác nhau, phong phú năm trở lại đây, đặc biệt giai đoạn từ cuối năm 2013 đến năm 2015 (giai đoạn soạn thảo góp ý cho dự thảo Luật Tổ chức quyền địa phƣơng) 586 ... cao thị Do mơ hình tổ chức quyền đô thị phải đƣợc tổ chức cho không tạo nhiều cắt khúc tổ chức cấp quản lý hành phạm vi lãnh thổ đô thị Từ trƣớc đến Việt Nam sử dụng mơ hình tổ chức quyền nơng thơn... chức quyền nơng thơn để làm cho mơ hình tổ chức quyền thị, có thị lớn Trong số trƣờng hợp cịn lấy mơ hình tổ chức quyền nơng thơn làm chuẩn cho mơ hình tổ chức quyền thị (chẳng hạn khái niệm đơn... khó khăn cho phát triển thành phố này2 Bất cập cản trở động lực đổi sáng tạo đô thị, dẫn đến đô thị Việt Nam ngày tụt hậu so với nhiều đô thị giới3 Những bất cập mơ hình tổ chức quyền thị theo