Bài viết Mô hình tổ chức chính quyền đô thị - nút thắt về thể chế cần tháo gỡ cho sự phát triển bền vững của các đô thị Việt Nam trình bày những bất cập hiện tại trong mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo quy định của pháp luật hiện hành; Sự không phù hợp về tính chất và vị trí của Hội đồng nhân dân theo quy định của pháp luật hiện hành; Một số đề xuất về mô hình tổ chức chính quyền đô thị.
MƠ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ - NÚT THẮT VỀ THỂ CHẾ CẦN THÁO GỠ CHO SỰ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG CỦA CÁC ĐÔ THỊ VIỆT NAM ThS Nguyễn Trƣờng Sơn Bộ môn Quản lý Nhà nƣớc, Khoa Hành - Luật, Trƣờng Đại học Thủ Dầu Một Tóm tắt: Mơ hình tổ chức quyền thị Việt Nam qua thời gian áp dụng bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, làm cản trở phát triển đô thị, đặc biệt thành phố trực thuộc trung ƣơng Các hạn chế, bất cập chủ yếu gồm: (i) Mơ hình tổ chức quyền đô thị không phù hợp với khách thể quản lý; (ii) Các thành phố trực thuộc trung ƣơng đƣợc tổ chức thành ba cấp tạo cắt khúc công tác quản lý nhà nƣớc; (iii) Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ƣơng chƣa đƣợc đặt vị trí, quan hoạt động cịn mang tính hình thức, ngồi việc tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện tỏ khơng phù hợp với tính chất cấp quyền Để khắc phục đƣợc hạn chế, bất cập nêu cần có thay đổi mơ hình tổ chức quyền thị thành phố trực thuộc trung ƣơng theo hƣớng: (i) Giảm bớt cấp trung gian; (ii) Tái cấu trúc không gian thị dựa mức độ thị hóa; (iii) Chuyển đổi hoạt động Hội đồng nhân dân sang mơ hình quan tự quản địa phƣơng; (iv) Tăng cƣờng phân quyền, phân cấp từ quyền trung ƣơng cho quyền thị kèm với kiểm tra, giám sát quyền trung ƣơng Từ khóa: Đơ thị; Chính quyền thị; Thành phố trực thuộc trung ƣơng Đặt vấn đề Từ năm 1986 đến nay, đô thị Việt Nam có phát triển mạnh mẽ nhiều mặt, đô thị lớn trở thành đầu tàu phát triển kinh tế, văn hóa xã hội nƣớc, đóng vai trị quan trọng thịnh vƣợng chung quốc gia Tuy nhiên, phát triển đô thị Việt Nam, đặc biệt đô thị lớn gặp phải nhiều rảo cản Những rào cản không đƣợc nhận biết tháo gỡ gây nên nhiều hệ lụy cản trở phát triển bền vững đô thị, tiếp tục làm nảy sinh trầm trọng thêm vấn đề xúc hữu đô thị lớn Một rào cản kể khơng phù hợp mơ hình tổ chức máy quản lý thực thi quyền lực nhà nƣớc với đặc điểm khách thể quản lý thị Mơ hình tổ chức quyền thị Việt Nam không khác nhiều so với khu vực nông thôn Việc không tính đến đặc điểm thị tính chất nhƣ vị trí quan truyền thống (Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân) thiết kế máy quản lý dẫn đến quyền thị phản ứng cách yếu ớt, chậm chạp không hiệu trƣớc nhiều vấn đề xúc phát sinh đời sống đô thị1 Nhiều ý kiến cho mơ hình tổ chức quyền đô thị nay, đặc biệt thành phố Vấn đề đƣợc đề cập nhiều công trình khoa học, đáng ý Báo cáo ―Chính quyền thị Việt Nam: Nghiên cứu tình từ thành phố Hồ Chí Minh Đà Nẵng‖ vào năm 2013 Trƣờng Đại học Kinh tế - Luật thực dƣới tài trợ Quỹ Châu Á (The Asia Foundation) 580 Hồ Chí Minh tạo ―áo chật‖, gây khó khăn cho phát triển thành phố này2 Bất cập cản trở động lực đổi sáng tạo đô thị, dẫn đến đô thị Việt Nam ngày tụt hậu so với nhiều đô thị giới3 Những bất cập mơ hình tổ chức quyền thị theo quy định pháp luật hành Hiến pháp năm 2013 đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013 với số thay đổi quan trọng, có giá trị định hƣớng mở đƣờng cho thay đổi lớn liên quan đến tổ chức máy quyền địa phƣơng Trong đáng ý quy định khoản Điều 111 Hiến pháp, theo Hiến pháp quy định cấp quyền địa phƣơng gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) Ủy ban nhân dân (UBND) đƣợc tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, thị, hải đảo, đơn vị hành - kinh tế đặc biệt luật định Nhƣ vậy, dù quy định chung, nhƣng Hiến pháp năm 2013 xác định việc tổ chức máy cấp quyền địa phƣơng tùy vào đặc điểm địa bàn lãnh thổ Thể chế hóa làm rõ quy định quyền địa phƣơng Hiến pháp năm 2013, Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ ngày 19 tháng năm 2015 thông qua Luật Tổ chức quyền địa phƣơng năm 2015 Tuy luật có chƣơng riêng quyền địa phƣơng nơng thơn (Chƣơng II), quyền địa phƣơng đô thị (Chƣơng III), nhƣng hai chƣơng không khác nhiều so với Luật Tổ chức HĐND UBND năm 2003 thay đổi khơng nhiều Nhìn cách tổng qt, từ năm 80 kỷ XX nay, nƣớc ta chƣa có phân biệt quyền thị quyền nơng thơn Nhìn từ góc độ pháp lý quản lý bất cập mơ hình tổ chức quyền khơng tính đến đặc thù đời sống nông thôn đời sống đô thị Trong nơng thơn thị có điểm khác Có thể số điểm khác nhƣ: (i) Đô thị nơi tập trung dân cƣ sản xuất mật độ cao Dân cƣ đô thị dân ―tứ xứ‖ thuộc vùng khác đất nƣớc sinh sống đô thị với mục tiêu sống khác Họ liên kết với không theo huyết thống mà liên kết với nhu cầu, lợi ích khác Dân cƣ đô thị so với dân cƣ Thanh Hải (2017), ―Tấm áo cho thành phố Hồ Chí Minh chật rồi, cần chế phù hợp vượt trội”, https://baomoi.com/tam-ao-cho-tp-ho-chi-minh-chat-roi-gio-can-co-the-che-phu-hop-vuot-troi/c/24011110.epi Trƣờng hợp thành phố Hồ Chí Minh ví dụ điển hình Trong hồi ký mình, so sánh thành phố Hồ Chí Minh với thành phố Bangkok Thái Lan, cố Thủ tƣớng Lý Quang Diệu (Singapore) viết: ―Vào năm 1975, TP.HCM ganh đua với Bangkok, (1992), thành phố tụt lại sau 20 năm‖ Theo tính tốn số nhà nghiên cứu, thu nhập bình qn đầu ngƣời tính theo ngang sức mua (GDP-PPP) vào năm 2012 Bangkok 23.400 đô-la Mỹ số thành phố Hồ Chí Minh khoảng 10.000 đơ-la Mỹ Giả sử Bangkok có đƣợc mức tăng trƣởng thu nhập bình qn đầu ngƣời 4,3%/năm nhƣ năm 2012, thành phố Hồ Chí Minh 8,7%/năm nhƣ phải 20 năm thành phố Hồ Chí Minh đuổi kịp Bangkok Thêm vào đó, sau trở thành ―bãi đậu xe khổng lồ‖ vào cuối thập niên 1990, đến Bangkok xây dựng đƣợc số hạ tầng quan trọng, nhƣ hệ thống đƣờng cao, hệ thống tàu điện ngầm sân bay quốc tế Trong đó, thời điểm thành phố Hồ Chí Minh triển khai kế hoạch tƣơng tƣ nhƣ Bangkok làm cách 20 năm (Dẫn lại từ Huỳnh Thế Du cộng (2015), Đánh giá sức cạnh tranh thành phố Hồ Chí Minh gợi ý định hướng chiến lược phát triển đến năm 2025, tầm nhìn 2045, Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, tr.07) 581 vùng nông thôn thƣờng có trình độ văn hóa cao hơn, khơng bị ràng buộc ―lệ làng‖, họ thƣờng sống làm việc theo chuẩn mực pháp luật quan nhà nƣớc quy định mà không phụ thuộc vào quy định có tính tự quản khu dân cƣ nhƣ khu vực cƣ dân nông thôn; (ii) Về mặt địa lý, đô thị khác với vùng nông thôn nhƣ vùng miền núi, hải đảo, diện tích thị thƣờng nhỏ, dân cƣ thị sống tập trung, hạ tầng sở thuận tiện cho việc lại, giao dịch Vì nhiều vấn đề thuộc đời sống đô thị đƣợc dự liệu trƣớc theo chuẩn mực định sẵn, khơng địi hỏi giải phải qua bƣớc bàn luận khu cƣ dân nhƣ vùng khác Với hai lý đủ để đòi hỏi cách thức, phƣơng thức quản lý đô thị phải khác với vùng nông thôn Các đô thị lớn Việt Nam nhƣ Hà Nội thành phố Hồ Chí Minh có tính chất đô thị lớn (siêu đô thị), vấn đề liên quan đến quy hoạch phát triển, kết cấu hạ tầng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội cần phải đƣợc định cấp thành phố Dân cƣ thị tổ chức tồn diện, khơng phân thành khối riêng rẽ, nhu cầu kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội đƣợc đáp ứng quy mơ tồn thị, khơng phụ thuộc vào địa bàn cƣ trú, ngƣời dân sống địa bàn này, nhƣng làm việc địa bàn khác, việc phân chia địa giới hành thị khơng có nhiều ý nghĩa ngƣời dân công tác quản lý nhà nƣớc Tính thống nhất, liên thơng hạ tầng kinh tế - kỹ thuật thị địi hỏi quản lý điều hành thống nhất, liên tục quyền đô thị cấp cao đô thị Do mơ hình tổ chức quyền thị phải đƣợc tổ chức cho không tạo nhiều cắt khúc tổ chức cấp quản lý hành phạm vi lãnh thổ thị Từ trƣớc đến Việt Nam sử dụng mơ hình tổ chức quyền nơng thơn để làm cho mơ hình tổ chức quyền thị, có thị lớn Trong số trƣờng hợp cịn lấy mơ hình tổ chức quyền nơng thơn làm chuẩn cho mơ hình tổ chức quyền thị (chẳng hạn khái niệm đơn vị hành tƣơng đƣơng gặp thƣờng xuyên văn quy phạm pháp luật, nhƣ thành phố trực thuộc trung ƣơng đơn vị hành cấp tỉnh; quận đơn vị hành cấp huyện; phƣờng đơn vị hành cấp xã) Nhƣ phân tích, nơng thơn thị có nhiều điểm khác biệt, việc tổ chức quyền thị có ba cấp quyền nhƣ địa bàn nơng thơn điều chƣa thật hợp lý Việc tổ chức hệ thống cung ứng dịch vụ công đô thị phải đảm bảo tập trung thống cao phạm vi toàn thị Việc tất đơn vị hành có mơ hình tổ chức gần giống nhau: gồm quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng (HĐND) quan chấp hành (UBND) đƣợc quan quyền lực bầu để làm nhiệm vụ thƣờng trực chấp hành nghị quan hai kỳ họp Tuy nhiên, cách tổ chức đặt đặt vị trí, vai trị chƣa chỗ, chƣa có phân biệt theo loại đơn vị hành mà HĐND khơng đảm đƣơng tốt chức năng, nhiệm vụ quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, nhƣ UBND có biểu hai mặt: lấn át HĐND làm trở nên hình thức, dùng HĐND để trốn tránh trách nhiệm thi hành mệnh lệnh hành cấp Mặt khác, quy định HĐND quan đại diện 582 nhân dân, quan quyền lực nhà nƣớc phải gắn liền với cộng đồng dân cƣ lãnh thổ định Tính chất HĐND tƣơng thích đơn vị hành mà có liên kết gắn bó cộng đồng đơn vị hành - xã, thị trấn, thị xã, thành phố nhiều tỉnh4 Ở đơn vị hành trung gian (nhƣ huyện, quận), chức chủ yếu quan quyền chuyển tải bàn bạc định nhƣ đơn vị bản, diện quan đại diện - quan quyền lực nhà nƣớc không thật cần thiết Theo quy định Luật Tổ chức quyền địa phƣơng 2015, tất đơn vị hành khơng phân biệt hay trung gian (nhân tạo) đƣợc tổ chức nhƣ Với mơ hình tổ chức quan quyền nhƣ tất loại đơn vị hành tạo hệ thống máy quyền địa phƣơng tƣơng đối rập khuôn, cứng nhắc, chƣa phân biệt đƣợc khác tổ chức quyền lực nhân dân quản lý nhà nƣớc, chƣa phân biệt quản lý đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo; đánh đồng vai trò, chức tỉnh với thành phố trực thuộc trung ƣơng, huyện với quận, thị xã, nhƣ xã với phƣờng thị trấn Cách tổ chức nhƣ chƣa phát huy đƣợc vai trò quan đại diện quyền lực đơn vị hành (vì bị UBND lấn át) nhƣ vai trị huy điều hành máy hành cấp trung gian vốn cần tập trung cao để bảo đảm liên kết chặt chẽ trung ƣơng địa phƣơng (vì phải triển khai qua việc họp bàn định HĐND) Thực tế cho thấy, đô thị đơn vị hành - lãnh thổ thống quy hoạch thị, kết cấu hạ tầng (nhƣ điện, cấp thoát nƣớc, xử lý rác thải, bảo vệ môi trƣờng), kiến trúc xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo trật tự trị an Các đơn vị hành túy nội đô thị (nhƣ quận, phƣờng) khó tự đề tổ chức thực quy hoạch, kế hoạch phát triển riêng cho Vậy nên, việc có ba cấp quyền đô thị tạo phức tạp, rắc rối không cần thiết cho trình xây dựng, tổ chức thực định quản lý nhà nƣớc, chúng phải theo đƣờng dích dắc: Chẳng hạn, thành phố trực thuộc trung ƣơng HĐND thành phố nghị quyết, UBND thành phố triển khai, sở HĐND quận nghị để cụ thể hóa định HĐND thành phố, UBND thành phố, sau UBND quận triển khai; đến phƣờng lại phải để HĐND phƣờng nghị quyết, UBND phƣờng triển khai Có thể nói, nguyên nhân tạo chậm trễ công tác quản lý nhà nƣớc đô thị, ảnh hƣởng đến tính thống nhất, thơng suốt quản lý nhà nƣớc quyền địa phƣơng thị Nhƣ vậy, nhiệm vụ, quyền hạn quyền thị khác với quyền nơng thơn xuất phát từ khách thể quản lý hai loại quyền khác Do đó, từ góc độ quản lý cho thấy, với mơ hình tổ chức quyền giống cho nông thôn đô thị làm cho quyền thị Việt Nam phát sinh số bất cập, chia cắt đời sống thị thành phận (mà thực tế chúng thống với nhau), chƣa bảo đảm tính liên thông đời sống đô thị Hệ quản lý đô thị hiệu quả, đô thị phát triển chƣa bền vững Tính chất vị trí pháp lý Hội đồng nhân dân bàn kỹ mục tham luận 583 Sự khơng phù hợp tính chất vị trí Hội đồng nhân dân theo quy định pháp luật hành Điều 113 khoản Hiến pháp 2013 quy định: ―Hội đồng nhân dân quan quyền lực nhà nước địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ Nhân dân, Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương quan nhà nước cấp trên‖ Điều khoản Luật Tổ chức quyền địa phƣơng 2015 quy định: ―Hội đồng nhân dân , quan quyền lực nhà nước địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân quan nhà nước cấp trên‖ Nghiên cứu kỹ hai điều luật cho thấy, nhà lập hiến lập pháp Việt Nam thống xác định HĐND có hai tính chất sau: (i) Tính chất quyền lực nhà nƣớc; (ii) Tính chất đại diện Từ hai tính chất dẫn đến vị trí pháp lý HĐND đƣợc khẳng định quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, đồng thời quan đại diện nhân dân địa phƣơng Tuy nhiên, hiểu nhƣ làm nảy sinh vấn đề: Thứ nhất, dành cụm từ ―cơ quan quyền lực nhà nƣớc‖ cho Quốc hội (Điều 69 Hiến pháp 2013; Điều khoản Luật Tổ chức Quốc hội 2014) HĐND (Điều khoản Luật Tổ chức quyền địa phƣơng 2015) có hợp lý khơng? Vì, mặt lý luận nhƣ thực tiễn, quan nhà nƣớc mang quyền lực nhà nƣớc, có tính quyền lực nhà nƣớc, tức xét góc độ ―cơ quan quyền lực nhà nƣớc‖ Nếu không mang quyền lực nhà nƣớc, khơng có tính quyền lực nhà nƣớc khơng thể nhân danh Nhà nƣớc để thực quyền lực nhà nƣớc Nếu cách hiểu vừa nêu gọi Quốc hội HĐND ―cơ quan dân cử trực tiếp‖ đƣợc không? Nếu cho HĐND quan quyền lực nhà nƣớc quan địa phƣơng cử tri bầu ra, phải chẳng tất quan cịn lại địa phƣơng quan phái sinh từ HĐND nhận quyền lực đƣợc ủy thác từ HĐND? Nếu nhƣ phải giải thích nhƣ tính chất vị trí pháp lý UBND theo quy định pháp luật hành Thứ hai, xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, đồng thời Quốc hội đƣợc xác định quan quyền lực nhà nƣớc cao liệu có phù hợp với hình thức cấu trúc nhà nƣớc đơn Việt Nam không? Và liệu Quốc hội có phải quan quyền lực nhà nƣớc cấp HĐND cấp tỉnh không?, điều tƣơng tự có xảy HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã hay không? Thứ ba, xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc phải giải thích nghị HĐND phải đƣợc ban hành sở quy định Hiến pháp, luật, pháp lệnh, văn Chính phủ, quan nhà nƣớc cấp khác Vì nhƣ HĐND cấp thừa hành, khơng thể gọi quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng đƣợc Mặt khác, xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc, đồng thời quan đại diện cho nhân dân địa phƣơng (tức thiết chế mang tính tự quản cộng đồng địa phƣơng) liệu hai tƣ cách có tƣơng thích với không, mà thiết chế tự quản thực đòi hỏi thẩm quyền mà trao cho địi hỏi phải có thay đổi tƣ 584 lý luận quyền lực nhà nƣớc nay, cần phải xác định lại mối quan hệ quyền địa phƣơng quyền Trung ƣơng Trên phƣơng diện lý thuyết, mặt cấu trúc tổ chức lãnh thổ Việt Nam quốc gia đơn nhất, dựa nguyên tắc phân chia hành - lãnh thổ theo cấp Trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã Nhƣ vậy, đơn vị hành từ tỉnh xuống tới xã cấu trúc lệ thuộc theo nguyên tắc cấp dƣới phục tùng cấp trên, địa phƣơng phục tùng Trung ƣơng, chủ quyền quốc gia đƣợc đại diện thiết chế Nhà nƣớc cấp Trung ƣơng, cấu trúc hành - lãnh thổ túy mang tính hành chính, khơng bao hàm ý nghĩa cấu trúc lãnh thổ có tính chủ quyền Điều có nghĩa rằng, hệ thống quyền địa phƣơng hệ thống quyền trực thuộc Vì vậy, từ góc độ lý luận thực tiễn không xuất khái niệm ―Nhà nước địa phương‖ nhà nƣớc đơn Do đó, xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc, có phân biệt quyền lực Nhà nƣớc Trung ƣơng với nhà nƣớc địa phƣơng, tức không phù hợp với cấu trúc đơn Nhà nƣớc Mặt khác, cấu tổ chức quyền địa phƣơng đƣợc xây dựng hoạt động nhƣ nhà nƣớc thu nhỏ, có quyền hạn tất lĩnh vực hoạt động địa phƣơng, HĐND khơng có quyền làm luật, nhƣng ln có nguy dẫn đến cục địa phƣơng, vƣợt ngồi tầm lãnh đạo kiểm sốt quyền Trung ƣơng5 Tuy nhiên, thái cực khác cấu tổ chức hoạt động quyền địa phƣơng ―bản sao‖ quyền Trung ƣơng tạo nên lệ thuộc thụ động quyền địa phƣơng vào lãnh đạo, đạo quyền Trung ƣơng, mối quan hệ Trung ƣơng địa phƣơng không rõ ràng dẫn đến chế cấp phát, xin - cho làm vơ hiệu hóa quyền tự chủ khả sáng tạo cấp quyền địa phƣơng Nghiên cứu cấu trúc máy nhà nƣớc Việt Nam cho thấy có hai thiết chế quan trọng nằm mối quan hệ trực tiếp với quyền địa phƣơng Quốc hội Chính phủ Tƣơng ứng với hai thiết chế HĐND UBND Nhƣ vậy, vấn đề đặt với quy định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ Nhân dân địa phƣơng có phải quan cấp dƣới trực thuộc Quốc hội với tính chất quan đại biểu cao Nhân dân, quan quyền lực nhà nƣớc cao nƣớc Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khơng? Rõ ràng, phƣơng diện lý thuyết câu trả lời khơng Ngun nhân tính chất thẩm quyền hai thiết chế khác nhau, chức quan trọng Quốc hội làm luật (tức thực quyền lập pháp), HĐND chức chủ yếu tự quản thi hành pháp luật Tuy nhiên, theo quy định Điều 74 khoản Hiến pháp 2013, Điều 55 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 Ủy ban thƣờng vụ Điều đặc biệt thấy rõ giai đoạn 2001 - 2005 quyền địa phƣơng 32 số 64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng Việt Nam vi phạm sách đầu tƣ quyền Trung ƣơng có ƣu đãi đầu tƣ trái quy định nhà đầu tƣ nƣớc Tình trạng vi phạm tràn lan (cịn đƣợc gọi ―xé rào ưu đãi đầu tư‖) gây xung đột quyền Trung ƣơng quyền địa phƣơng, dẫn đến cạnh tranh thân tỉnh việc thu hút vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc (FDI) 585 Quốc hội có vai trị giám sát hƣớng dẫn hoạt động HĐND, với quy định nhƣ liệu có hàm ý Quốc hội quan cấp HĐND cấp theo hệ thống dọc quan quyền lực nhà nƣớc không? Câu trả lời phƣơng diện thực tế không tồn hệ thống dọc quan quyền lực nhà nƣớc Khác với Quốc hội HĐND cấp, mối quan hệ Chính phủ UBND cấp mang tính chất khác Giữa Chính phủ UBND cấp có nhiều nét tƣơng đồng tính chất hoạt động, nhiệm vụ thẩm quyền việc thực quyền hành pháp cho thấy phƣơng diện lý thuyết, nhƣ thực tiễn UBND cấp quan cấp dƣới Chính phủ theo quan hệ thứ bậc chặt chẽ dựa chế độ quyền uy - phục tùng Do đó, thực tế Chính phủ UBND cấp tạo thành hệ thống quan hành nhà nƣớc theo quan hệ dọc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng Theo quy định pháp luật hành UBND hoạt động mối quan hệ song trùng trực thuộc, chiều ngang trực thuộc HĐND cấp, chiều dọc trực thuộc UBND cấp (hoặc Chính phủ UBND cấp tỉnh) Tuy nhiên, HĐND mối quan hệ với quan cấp lại không đƣợc xác định rõ Nếu phân tích kỹ quy định pháp luật hành lại thấy HĐND thực tế trực thuộc quan hành nhà nƣớc cấp (nếu nhƣ HĐND phải quan hành chính), nhƣng lại khơng phải cấp dƣới HĐND cấp cấp dƣới Quốc hội Kể từ Hiến pháp 1959 (2017) pháp luật xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ nhân dân Do đó, HĐND mang hai tính chất tính quyền lực nhà nƣớc tính đại diện Điều khía cạnh phù hợp với lý thuyết chủ quyền nhân dân, thể mong muốn việc nhân dân nhân dân giải Tuy nhiên, thực tiễn chứng minh theo cách khác Theo đó, pháp luật trao nhiều quyền cho HĐND, nhƣng thực tế cho thấy thẩm quyền khả thực thi HĐND với ý nghĩa quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng tồn khoảng cách lớn Qua nhiều lần sửa đổi Hiến pháp, sửa đổi luật HĐND nhà lập hiến lập pháp Việt Nam chƣa vƣợt lên cách tiếp cận nặng tính hình thức tính chất quyền lực HĐND để làm rõ khác biệt hai khái niệm ―quyền lực‖ ―thực quyền‖ Dù có nhiều nỗ lực, nhƣng nhƣ nhiều cơng trình khoa học nghiên cứu HĐND khẳng định tính hình thức hoạt động HĐND6 Điều cho thấy HĐND quan có nhiều thẩm quyền theo quy định, nhƣng lại quan ―khơng thực quyền‖ Ngun nhân tình trạng có nhiều, nhƣng tóm tắt số nguyên nhân từ phƣơng diện lý luận nhƣ sau: Thứ nhất, Việt Nam quyền lập pháp thuộc Quốc hội quyền khơng có phân cấp cho địa phƣơng giống nhƣ quyền hành pháp, vậy, dù HĐND quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng nhƣng khơng có quyền làm luật, thay vào Các tài liệu đƣợc tìm thấy tiếp cận từ nguồn khác nhau, phong phú năm trở lại đây, đặc biệt giai đoạn từ cuối năm 2013 đến năm 2015 (giai đoạn soạn thảo góp ý cho dự thảo Luật Tổ chức quyền địa phƣơng) 586 có nghĩa vụ thi hành luật cách ban hành nghị kỳ họp Nhƣng thực tế cho thấy nghĩa vụ thi hành pháp luật lại chủ yếu UBND đảm nhận với tƣ cách quan hành nhà nƣớc địa phƣơng Thứ hai, máy làm việc dù đƣợc quy định rõ ràng, theo cách năm Chính phủ ban hành Nghị định số 48/2016/NĐ-CP ngày 27/5/2016 để quy định Văn phịng HĐND cấp tỉnh dù máy chƣa đủ khả để giúp HĐND cấp tỉnh tự tổ chức hoạt động mà khơng thơng qua máy UBND cấp tỉnh Tuy nhiên, UBND quan HĐND bầu ra, quan chấp hành HĐND, nhƣng thực tế UBND quan có quyền lực, có sức mạnh độc lập thực với tƣ cách quan hành nhà nƣớc địa phƣơng, chịu lãnh đạo đạo trực tiếp quan hành nhà nƣớc cấp Vì vậy, dù quy định UBND quan chấp hành HĐND, nhƣng thực tế lại không hẳn nhƣ xuất phát từ tính chất UBND Thứ ba, theo quy định HĐND đƣợc quyền định dự toán phê chuẩn toán ngân sách địa phƣơng Tuy nhiên, lĩnh vực ngân sách nhà nƣớc thẩm quyền HĐND dừng lại Bởi thân HĐND khơng nắm ngân sách, đến thân hoạt động quan phụ thuộc vào UBND Việc dừng lại mức phê chuẩn tốn ngân sách UBND trình đƣơng nhiên khơng tránh khỏi tính hình thức phê chuẩn việc Nhƣ vậy, từ phƣơng diện lý luận cho thấy xảy mâu thuẫn xác định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc, nhƣng lại cấp quyền lực độc lập nhân dân địa phƣơng bầu mà cấp dƣới Quốc hội tạo Nhà nƣớc địa phƣơng, vi phạm nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc thống Nhƣng quy định nhƣ vậy, lại khơng cho phép quyền địa phƣơng tự tổ chức nhƣ ―bang‖ Nhà nƣớc ―liên bang‖, điều khơng thể chấp nhận đƣợc cấu trúc nhà nƣớc đơn nhƣ Việt Nam Vì vậy, quy định HĐND quan quyền lực nhà nƣớc, nhà lập hiến, lập pháp Việt Nam lại không quy định điều kiện kèm theo để HĐND thực đƣợc quyền Trong đó, UBND đƣợc xác định quan HĐND (cơ quan đƣợc quy định nhiều điều kiện để thực quyền lực), nhƣng thực tế lại quan độc lập với HĐND có chế hoạt động riêng biệt Để giải mâu thuẫn trên, cần đổi cách nhìn nhận tính chất HĐND theo hƣớng HĐND quan tự quản địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ nhân dân, nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng quan nhà nƣớc cấp Trong bối cảnh xu hƣớng tự quản địa phƣơng diễn mạnh mẽ hầu khắp quốc gia giới7 việc xác định tính tự quản HĐND giúp cho HĐND có khả trở thành quan thực quyền thay quan hình thức nhƣ Về vấn đề tự quản địa phƣơng, tham khảo thêm viết ThS Nguyễn Thanh Phúc ―Một số mơ hình tổ chức quyền địa phương tự quản giới - kinh nghiệm cho Việt Nam‖, ―Báo cáo kết nghiên cứu kinh nghiệm nước tổ chức quyền địa phương Vụ quyền địa phương‖ (Bộ Nội vụ) ấn hành năm 2014 587 Điều 114 khoản Hiến pháp 2013 Điều khoản Luật Tổ chức quyền địa phƣơng 2015 xác định UBND quan chấp hành HĐND, quan hành nhà nƣớc địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc HĐND cấp quan hành nhà nƣớc cấp Nhƣ vậy, UBND mang hai tƣ cách, quan chấp hành HĐND, đồng thời quan hành nhà nƣớc địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc hai quan khác nhau, tức quan hoạt động theo chế độ song trùng trực thuộc Về mặt lý luận mà nói, việc đặt quan vào mối quan hệ lệ thuộc hai chiều dễ dẫn đến tình trạng cát địa phƣơng, làm suy yếu quyền trung ƣơng8 Điều địi hỏi phải nhìn nhận lại vị trí tính chất UBND Có thể thấy, UBND nên đƣợc xác định quan hành nhà nƣớc địa phƣơng, đại diện cho quyền Trung ƣơng địa phƣơng với nhiệm vụ thực thi Hiến pháp văn quan nhà nƣớc cấp Giữa HĐND UBND mối quan hệ phối hợp hoạt động kiểm soát lẫn Chức chấp hành Nghị HĐND nên đƣợc giao cho quan HĐND Điều có nghĩa HĐND trở thành quan tự quản địa phƣơng, đại diện cho nhân dân địa phƣơng, tự giải vấn đề địa phƣơng phạm vi thẩm quyền chế độ tự quản Việc xác định lại tính chất vị trí pháp lý HĐND UBND dẫn đến vấn đề khác khơng phần phức tạp, có thiết cấp quyền phải tổ chức HĐND UBND không Bởi xác định tƣ cách UBND quan chấp hành HĐND rõ ràng nơi đâu có UBND đƣơng nhiên phải có HĐND9 Nhƣng xác định UBND quan hành nhà nƣớc, đại diện cho quyền Trung ƣơng hồn tồn hợp lý đặt câu hỏi nêu Trên phƣơng diện lý luận thực tiễn, đơn vị lãnh thổ địa phƣơng giới đƣợc hình thành theo hai ngun tắc bản, tự nhiên nhân tạo Đơn vị lãnh thổ hành tự nhiên đƣợc hình thành cách tự nhiên tính bền vững cộng đồng này, chẳng hạn làng, xã Việt Nam Đơn vị lãnh thổ hành nhân tạo đơn vị lãnh thổ nhà nƣớc Trung ƣơng phân chia thành đơn vị hành trực thuộc theo nhu cầu quản lý Trung ƣơng Khác với lãnh thổ đƣợc hình thành cách tự nhiên, đơn vị hành nhân tạo thƣờng đƣợc gọi cấp quyền khơng hồn chỉnh Theo đó, nhân viên đảm nhiệm cơng việc hành khu vực đƣợc cấp bổ nhiệm, mà không cần qua bầu cử từ cử tri địa phƣơng10 Đây không vấn đề túy lý luận, mà thực tiễn chứng minh điều thông qua nhiều vấn đề, đặc biệt liên quan đến vấn đề đầu tƣ công xé rào đầu tƣ đề cập phần Điều nghe khơng hợp lý, nhƣng thực tế nhƣ khơng thể có cấp quyền lại khơng tồn quan hành nhà nƣớc (tức Ủy ban nhân dân), khơng nhƣ khơng cịn cấp quyền Điều lý giải thích năm 2008 Quốc hội thực việc thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng nhiều nơi, kết thí điểm cho thấy việc khơng tổ chức Hội đồng nhân dân nơi hợp lý khơng ảnh hƣởng đến kết kinh tế - xã hội địa phƣơng, nhƣ việc thực quyền làm chủ nhân dân Nhƣng cuối cùng, Nghị Hội nghị lần thứ 11 Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa XI (ngày 07/5/2015) Luật Tổ chức quyền địa phƣơng 2015 định Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân đƣợc thiết lập tất cấp quyền địa phƣơng 10 Nguyễn Đăng Dung (2003), Bàn cải cách quyền nhà nước địa phương, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số (tháng 9/2003), tr.22 588 Trên sở lý luận đơn vị lãnh thổ tự nhiên, đơn vị lãnh thổ nhân tạo, cần xác định cấp nên tổ chức HĐND, cấp khơng nên tổ chức Trong ba cấp hành - lãnh thổ địa phƣơng, cấp tỉnh có vị trí đặc biệt Bởi cấp đƣợc xác định cấp chiến lƣợc, cấp thể chế sách, chủ trƣơng Đảng, pháp luật Nhà nƣớc11 Đây đồng thời cầu nối chuyền tải sách, pháp luật quyền Trung ƣơng xuống dân, có vai trị quan trọng việc cụ thể hóa tổ chức thực quy định cấp Tỉnh nơi tiếp nhận phân cấp, ủy quyền từ Trung ƣơng, cấp có khả lực việc thực chức tự quản quyền địa phƣơng Do đó, việc tổ chức gia tăng lực cho HĐND cấp tỉnh việc làm cần thiết Nếu tỉnh cửa ngõ nối trung ƣơng với địa phƣơng, cấp xã điểm cuối hệ thống quyền lực nhà nƣớc, nơi nhân dân trực tiếp thực quyền tự quản mình12 Có thể thấy, thực tế xã cấp quyền gắn bó liên hệ mật thiết với ngƣời dân, nơi giải quyết, đảm bảo quyền lợi cho nhân dân, nơi tổ chức hoạt động, phong trào quần chúng Vì vậy, phải tổ chức HĐND, nâng cao lực thiết chế tự quản Khác với tỉnh xã, huyện cấp trung gian vừa xa trung ƣơng, vừa xa dân Trong đó, vấn đề quan trọng liên quan đến tỉnh có HĐND tỉnh giải quyết, vấn đề cụ thể sở, gắn liền với ngƣời dân đƣợc giải HĐND cấp xã Điều có nghĩa quyền tự quản cho địa phƣơng đƣợc HĐND tỉnh đảm nhận, quyền tự quản đại diện trực tiếp cho ngƣời dân sở có HĐND cấp xã Do đó, lý luận mà nói cập huyện khơng tổ chức HĐND hợp lý Một số đề xuất mơ hình tổ chức quyền thị Qua phân tích cho thấy, cách thức thiết kế tổ chức quyền địa phƣơng nƣớc ta dù lớn hay nhỏ, đô thị hay nông thôn, miền núi hay đồng phân loại tƣơng ứng thành cấp tỉnh, huyện, xã Từ đó, xác lập mơ hình tổ chức quyền ―cùng cấp‖ giống Về phƣơng diện pháp lý, quyền địa phƣơng bao gồm cấp tỉnh, huyện, xã, nhƣng thực tế hoạt động không phản ánh đƣợc chức quyền hạn cấp quyền Việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cấu tổ chức phƣơng thức hoạt động HĐND, UBND cấp giống nhau, chƣa phân biệt rõ theo đặc điểm đô thị, nông thôn yêu cầu quản lý HĐND, UBND đơn vị hành chính, dẫn đến bất cập quản lý Trách nhiệm, thẩm quyền cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng), cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) cấp xã (xã, phƣờng, thị trấn) chƣa đƣợc phân định rõ ràng, rành mạch Do đó, thực tế có tình trạng vấn đề ba cấp HĐND bàn bạc Nghị quyết; văn quy phạm pháp luật Chính phủ ban hành đƣợc quyền địa phƣơng triển khai thực có văn hƣớng dẫn quan hành cấp Mơ hình tổ chức 11 Vấn đề phân chia đơn vị hành - lãnh thổ cấp tỉnh, vấn đề chia tách, sáp nhập đơn vị hành này, nhƣ có nên thiết lập đơn vị hành cấp vùng hay khơng vấn đề đáng quan tâm Tuy nhiên, dung lƣợng tham luận có hạn, thâm luận không đề cập đến vấn đề 12 Lê Minh Thông (2002), Một số quan điểm đổi tổ chức hoạt động quyền địa phương nước ta nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số (tháng 8/2002), tr.34 589 quyền địa phƣơng biểu tính rập khn, cứng nhắc theo khuôn mẫu từ xuống dƣới làm cho quyền địa phƣơng khơng phát huy đƣợc đặc điểm, mạnh vùng miền, không phù hợp với đặc trƣng quản lý đô thị, nông thôn Những bất cập làm cho hoạt động HĐND UBND giảm hiệu lực, hiệu quản lý hành nhà nƣớc địa phƣơng Nghị Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng rõ: ―Nâng cao chất lượng hoạt động ĐND U ND, bảo đảm quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm quyền địa phương phạm vi phân cấp Phát huy vai trò giám sát Hội đồng nhân dân Tổ chức hợp lý quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền quyền nơng thơn, thị, hải đảo.‖ Đồng thời theo quy định Hiến pháp năm 2013, việc đổi tổ chức hoạt động quyền địa phƣơng phải bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc thống thuộc nhân dân, bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt, tinh gọn, hiệu lực, hiệu hệ thống hành nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến sở, bảo đảm lãnh đạo Đảng kiểm tra, giám sát quan nhà nƣớc cấp quyền địa phƣơng cấp Xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phƣơng sở phân định thẩm quyền quan nhà nƣớc Trung ƣơng địa phƣơng cấp quyền địa phƣơng; làm rõ cấp quyền, quan hành theo tinh thần Chƣơng IX Hiến pháp năm 2013, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành - kinh tế đặc biệt để tổ chức quyền địa phƣơng cho phù hợp với loại hình đơn vị hành theo hƣớng địa bàn đô thị tăng cƣờng quản lý theo ngành, lĩnh vực; địa bàn nông thôn tăng cƣờng quản lý theo lãnh thổ Trên sở phân tích, dƣới đề xuất ba phƣơng án cho việc tổ chức quyền thị Tuy nhiên, đề xuất áp dụng cho thành phố trực thuộc trung ƣơng, mà không áp dụng cho loại hình thị khác (chẳng hạn thị xã thành phố thuộc tỉnh): Phương án 1: Tổ chức lại quyền thành phố trực thuộc trung ƣơng cịn hai cấp, theo bỏ cấp quận, giữ lại cấp thành phố phƣờng Đối với cấp thành phố có hai quan chính, nhƣng khơng cịn UBND nhƣ hiện, thay vào chức thị trƣởng Cụ thể, ngƣời dân thành phố bầu HĐND thành phố chức thị trƣởng thành phố theo nhiệm kỳ 05 năm HĐND thành phố giữ nhiệm vụ ―lập pháp‖ giám sát hoạt động Thị trƣởng với đội ngũ giúp việc Thị trƣởng, Thị trƣởng thực nhiệm vụ ―hành pháp‖, chấp hành nghị HĐND thành phố điều hành mặt đời sống địa bàn thành phố Đối với cấp phƣờng không tổ chức HĐND phƣờng, UBND phƣờng đƣợc thành đổi tên gọi Ủy ban hành phƣờng, ngƣời đứng đầu phƣờng đƣợc Thị trƣởng bổ nhiệm cách chức, phƣờng nhƣ cánh tay nối dài cấp thành phố Ưu điểm Phương án 1: Giảm bớt đƣợc cấp hành chính, giúp máy quản lý hành đô thị phản ứng nhanh nhạy kịp thời trƣớc vấn đề phát sinh địa bàn đô thị Gia tăng thẩm quyền đáng kể cho ngƣời đứng đầu đô thị việc thực chức Mơ hình tƣơng thích với mơ 590 hình tổ chức quyền nhiều thị lớn giới Ngồi ra, mơ hình cịn giúp tinh giảm mạnh máy, tiết kiệm nhân lực ngân sách Nhược điểm Phương án 1: Mơ hình xa lạ với thói quen, suy nghĩ số đơng ngƣời Việt Nam Có thể gây xáo trộn lớn tổ chức máy hành nhà nƣớc nói chung, máy quyền thị nói riêng Mơ hình khơng phù hợp với thể chế trị Việt Nam Phương án 2: Vẫn giữ nguyên ba cấp quyền nhƣ nay, nhƣng có số thay đổi Tại đơn vị hành quận, khơng tổ chức HĐND (trừ đơn vị hành tƣơng đƣơng quận thành phố), UBND quận đƣợc đổi tên thành Ủy ban hành quận, ngƣời đứng đầu Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm cách chức, quận cánh tay nối dài thành phố Các đơn vị hành quận, huyện thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng phải đƣợc tái cấu trúc lại theo hƣớng phân rõ 03 địa bàn: (i) Địa bàn thị hóa; (ii) Địa bàn thị hóa; (iii) Địa bàn nông thôn đô thị Tại địa bàn thị hóa, quyền thành phố tập trung chỉnh trang đô thị, điều tiết lại dân cƣ, phát triển hạ tầng kỹ thuật hạ tầng xã hội thị để khu vực đóng vai trị khu vực lõi trung tâm cho đô thị Tại địa bàn thị hóa thành lập thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng nhƣ quy định khoản Điều Luật Tổ chức quyền địa phƣơng 2015 Chúng cấp quyền thị trực thuộc quyền thị thành phố Chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng đƣợc thiết kế theo hƣớng phân cấp mạnh, tăng thẩm quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm ngân sách, xây dựng quản lý, phát triển dịch vụ đô thị Đối với địa bàn nông thôn đô thị tổ chức theo hƣớng mơ hình tổ chức quyền thị, theo thiết lập Ủy ban hành huyện, ngƣời đứng đầu Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm, cách chức, huyện không tổ chức HĐND cấp ngân sách độc lập nhƣ Ưu điểm Phương án 2: Phù hợp với chủ trƣơng đổi quyền địa phƣơng Đảng đề nhiều năm mà chƣa thực đƣợc, với quy định Hiến pháp năm 2013 mơ hình quyền địa phƣơng Điều 110 Khắc phục đƣợc nhƣợc điểm mơ hình quyền địa phƣơng tồn đƣợc 70 năm Đó bất hợp lý mơ hình tổ chức quyền giống cho nơng thơn thị, có khác đặc điểm dân cƣ, phân định địa giới hành chức quản lý nhà nƣớc Những khác biệt nơng thơn thị ngày lại rõ rệt sâu sắc trƣớc nhiều, song mơ hình tổ chức quản lý đời sống dân cƣ lại giống không hợp lý Ngoài ra, theo phƣơng án phƣờng tổ chức HĐND, quyền làm chủ ngƣời dân đƣợc đảm bảo Bởi nông thôn nhƣ thị quyền cấp sở cấp quan trọng Mọi chủ trƣơng, sách Đảng, pháp luật Nhà nƣớc đƣợc tổ chức cấp sở Quyền làm chủ nhân dân chủ yếu đƣợc thực phát huy sở Chính quyền Nhân dân, Nhân dân Nhân dân trƣớc hết đƣợc hình thành sở Việc thực thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng theo Nghị Trung ƣơng khóa X 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng trƣớc 591 cho thấy phù hợp với yêu cầu đổi quyền địa phƣơng, phân biệt mơ hình quyền khu vực thị khu vực nông thôn, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nƣớc tình hình Báo cáo tổng kết thực thí điểm quan có thẩm quyền13 cho thấy quan hệ phối hợp thiết chế hệ thống trị quận, phƣờng đƣợc bảo đảm, không bị xáo trộn Sự lãnh đạo, kiểm tra cấp ủy Đảng hoạt động quan nhà nƣớc địa bàn đƣợc tăng cƣờng Vai trò Mặt trận Tổ quốc quận, phƣờng đầu mối để nhân dân thực quyền làm chủ đƣợc nâng cao, nơi có Quy chế phối hợp hoạt động UBND với Mặt trận Tổ quốc cấp việc tiếp nhận trả lời kiến nghị nhân dân Mơ hình khơng tổ chức HĐND quận, phƣờng cho thấy bƣớc đầu có phân biệt tổ chức quyền thị quyền nơng thơn, bảo đảm quản lý nhà nƣớc thống nhất, thông suốt, phù hợp, quy hoạch, xây dựng, giao thông địa bàn đô thị Sự vận hành UBND đƣợc thực tốt; công tác quản lý nhà nƣớc quận, phƣờng đƣợc triển khai nhanh, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, có hiệu lực hiệu hơn, có bƣớc đột phá quản lý, điều hành, giảm thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian xử lý công việc, tinh giản đƣợc máy nâng cao trách nhiệm ngƣời đứng đầu quan hành Nhược điểm Phương án 2: Xét phƣơng diện tinh giảm máy, tiết kiệm nhân lực tài ngân sách phƣơng án khơng tiết kiệm đƣợc Có thể giảm đƣợc số đại biểu HĐND quận, nhƣng không đáng kể Phương án 3: Giữ ngun mơ hình (có HĐND UBND nhƣ Luật Tổ chức quyền địa phƣơng 2015 hành), nhƣng phải làm rõ quy định nhiệm vụ, quyền hạn quyền quận để phù hợp với đặc điểm quản lý đô thị Ưu điểm Phương án 3: Mơ hình đƣợc nhiều ngƣời đồng tình, ủng hộ tính ổn định sau 70 năm tồn Phù hợp với thói quen sức ỳ tƣ duy, quyền phải đồng thời có hai thiết chế HĐND UBND Trên đơn vị hành lãnh thổ quyền phải gồm có HĐND để thực vai trò giám sát UBND cấp, điều vốn ăn sâu bám vào tƣ nhiều ngƣời nên mơ hình tổ chức khơng gây xáo trộn nhận thức lẫn tổ chức thực tiễn Tổ chức nhân ổn định, không gây biến động trƣớc mắt nhƣ lâu dài sau Nhược điểm Phương án 3: Mơ hình tồn thời gian tƣơng đối dài điều kiện, tình hình mới, mơ hình tỏ khơng cịn phù hợp tạo cản trở cho hoạt động thông suốt, hiệu lực hiệu cao máy quản lý hành nhà nƣớc địa phƣơng, đặc biệt địa bàn đô thị, nơi mà yêu cầu quản lý nhà nƣớc đòi hỏi phải tập trung, thống phải đƣợc điều hành cách nhanh chóng, xuyên suốt Kết luận kiến nghị 13 Báo cáo số 594-BC/BCSĐCP ngày 29/4/2014 Ban Cán Đảng Chính phủ tổng kết thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng; Báo cáo số 98/BC-BCĐ ngày 27/6/2014 Ban đạo thực thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng thành phố Hồ Chí Minh tổng kết thực thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng thành phố Hồ Chí Minh… 592 Qua phân tích phƣơng án, cho thấy việc áp dụng Phƣơng án hợp lý Theo đó, đơn vị hành quận khơng tổ chức HĐND mà tổ chức UBND Phƣơng án phù hợp bối cảnh cải cách tổ chức máy quản lý hành nhà nƣớc nói chung, máy quản lý hành nhà nƣớc thị nói riêng cần bƣớc thận trọng, có tính đến yếu tố đặc thù mang tính lịch sử tƣ quan điểm chung đại phận cán bộ, công chức Nhân dân, nhƣng đảm bảo tính đổi để thích ứng với thay đổi phát triển khách thể quản lý địa bàn đô thị Bên cạnh việc thay đổi mơ hình tổ chức quyền thị cần đƣợc thực song song với việc tăng cƣờng phân quyền, phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nƣớc từ trung ƣơng xuống cho quyền thị kèm với công tác kiểm tra, giám sát Trung ƣơng./ 593 TÀI LIỆU THAM KHẢO Ban Cán Đảng Chính phủ (2014), Báo cáo số 594- C/ CSĐCP tổng kết thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, Hà Nội; Ban đạo thực thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng thành phố Hồ Chí Minh (2014), Báo cáo số 98/BC- CĐ tổng kết thực thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hồ Chí Minh; Huỳnh Thế Du cộng (2015), Đánh giá sức cạnh tranh thành phố Hồ Chí Minh gợi ý định hướng chiến lược phát triển đến năm 2025, tầm nhìn 2045, Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, thành phố Hồ Chí Minh; Thanh Hải (2017), “Tấm áo cho thành phố Hồ Chí Minh chật rồi, cần chế phù hợp vượt trội”, https://baomoi.com/tam-ao-cho-tp-ho-chi-minhchat-roi-gio-can-co-the-che-phu-hop-vuot-troi/c/24011110.epi; Nguyễn Đăng Dung (2003), Bàn cải cách quyền nhà nước địa phương, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số (tháng 9/2003); Lê Minh Thông (2002), Một số quan điểm đổi tổ chức hoạt động quyền địa phương nước ta nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số (tháng 8/2002); Trƣờng Đại học Kinh tế - Luật, The Asia Foundation (2013), Báo cáo quyền thị Việt Nam: Nghiên cứu tình từ thành phố Hồ Chí Minh Đà Nẵng, Hà Nội 594 ... cƣ thị so với dân cƣ Thanh Hải (2017), ―Tấm áo cho thành phố Hồ Chí Minh chật rồi, cần chế phù hợp vượt trội”, https://baomoi.com/tam-ao -cho- tp-ho-chi-minh-chat-roi-gio-can-co-the-che-phu-hop-vuot-troi/c/24011110.epi... cao thị Do mơ hình tổ chức quyền đô thị phải đƣợc tổ chức cho không tạo nhiều cắt khúc tổ chức cấp quản lý hành phạm vi lãnh thổ đô thị Từ trƣớc đến Việt Nam sử dụng mơ hình tổ chức quyền nơng thơn... vượt trội”, https://baomoi.com/tam-ao -cho- tp-ho-chi-minhchat-roi-gio-can-co-the-che-phu-hop-vuot-troi/c/24011110.epi; Nguyễn Đăng Dung (2003), Bàn cải cách quyền nhà nước địa phương, Tạp chí