Chính quyền địa phương việt nam vừa phân quyền và vừa không phân quyền vừa tự quản và vừa không tự quản

Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 Review Article Vietnamese Local Government: Centralized and Decentralized/ Autonomous and Nonautonomous Nguyen Dang Dung* School of Law, Vietnam National University, Hanoi, 144 Xuan Thuy, Cau Giay, Hanoi, Vietnam Received 29 April 2019 Revised 28 May 2019; Accepted 20 June 2019 Abstract: Although the autonomy of the local government has not been recognized in Vietnam to date, there is not much difference between the autonomous local government in the West and the nonautonomous local government in Vietnam – they are all to solve local issues relating to the lives of local people However, the deciding of important issues, especially those on human resources, by the local government in Vietnam, unlike in the West, must be approved by the higher authorities Keywords: Local government, autonomous local government, nonautonomous local government   Corresponding author  E-mail address:dangdung52.pld@gmail.com https://doi.org/10.25073/2588-1167/vnuls.4218 Hỗ trợ ôn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 Chính quyền địa phương Việt Nam vừa phân quyền vừa không phân quyền/ vừa tự quản vừa không tự quản (Tiếp theo Luật Tổ chức quyền địa phương số 3/ 2016) Nguyễn Đăng Dung* Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 144 Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam Nhận ngày 29 tháng 04 năm 2019 Chỉnh sửa ngày 28 tháng năm 2019; Chấp nhận đăng ngày 20 tháng năm 2019 Tóm tắt: Nhìn chung Việt Nam chưa thừa nhận tính tự quản quyền địa phương Nhưng quyền địa phương tự quản phương Tây quyền địa phương khơng tự quản Việt Nam khơng có gọi khác q lớn Vì chúng quyền địa phương phải giải tất vấn đề có tính chất địa phương có liên quan đến đời sống nhân dân địa phương Nhưng vào cụ thể chúng có khác không nhỏ Các định quan trọng địa phương vấn đề nhân lực quyền địa phương Việt Nam phải có đồng ý phê chuẩn quyền cấp Từ khóa: Chính quyền địa phương; quyền địa phương tự quản, quyền địa phương khơng tự quản * Hiện lí luận quy định pháp luật quốc gia, nước phát triển thừa nhận quyền địa phương quyền tự quản Việt Nam chưa thừa nhận quyền địa phương quyền tự quản Nên tất giới lí luận pháp luật Việt Nam chưa có nhận thức thống quyền địa phương tự quản vấn đề quyền địa phương * Tác giả liên hệ Địa email:dangdung52.pld@gmail.com https://doi.org/10.25073/2588-1167/vnuls.4218 Việt Nam thuộc loại tự quản hay không tự quản Phạm vi viết muốn giải vấn đề quyền địa phương Việt Nam thuộc loại nào, thuộc loại tự quản hay không tự quản Về cần thiết mơ hình quyền tự quản Thuật ngữ “địa phương tự quản” dùng từ xa xưa, từ thời La Mã cổ đại tương đương với thuật ngữ “địa phương tự trị” Ở Italia, Rome từ công xã nhỏ, vào năm 45 trước Cơng ngun Hồng đế Julius Caesar Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] Hỗ trợ ôn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] N.D Dung / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 (100 - 44 tr.CN) ban hành đạo luật chế độ tự quản cho địa phương Hình thức tự quản lãnh thổ đời với q trình hình thành thị tự thời kì trung đại vào năm kỉ X XI với hai đặc điểm chính: i vai trị cộng đồng thuộc cư dân thuộc tầng lớp quy tộc trung lưu; ii Tính tổ chức chặt chẽ cộng đồng lãnh thổ Sự hình thành diễn ảnh hưởng yếu tố kinh tế, lịch sử, xã hội trị Với phát triển nơng nghiệp, người dân có mức sống giả hơn, dẫn đến đời tầng lớp thủ cơng, hình thành tầng lớp cơng nhân cơng nghiệp, dẫn đến phân hóa xã hội sâu sắc đẩy nhanh trình di dân từ nông thôn thành thị Với phát triển lãnh chúa đứng đầu cộng đồng có nhu cầu trì lực tự vệ cộng đồng cho phép thị dân có quyền mang vũ khí hình thành trung tâm quyền, với hai điều kiện bản: i tự nguyện trao quyền từ phía quyền; ii kết phong trào đấu tranh tầng lớp trung lưu địi quyền tự Hiến chương London Hồng đế Henrich I năm 1129 với tên gọi Hiến chương Quyền Tự (Charter of Liberties) văn kiện xác nhận quyền thị dân tự bầu người lãnh đạo cộng đồng, thành phố London trở thành công xã đặt quyền lãnh đạo Thị trưởng dân bầu Sự khai phóng vương triều phong kiến Châu Âu lúc thúc đẩy đời quyền địa phương tự quản, tảng cho môt xã hội văn minh dân chủ ngày Sự hình thành quyền tự quản nước Đức Pháp lại theo đường khác, khơng đường hịa bình Anh nói phần Ở Đức quyền tự trị cộng đồng địa phương hình thành sau đấu tranh chống sách cai trị phong kiến độc đáo, phong trào chống cai trị Giám mục nhà thờ, thương nhân, thợ thủ công thành lập Koln (Cologne) thừa nhận có quyền tự quản cộng dồng mình, thành phố quyền tự quản, khơng cịn lãnh thổ quản lí Nhà thờ, Giám mục xứ giữ lại vai trò quan trọng việc quản lí xứ đạo Một hình thức khác giành quyền tự trị địa phương Châu Âu đời phường hội thủ công nghiệp buôn bán Các phường hội trình hoạt động bn bán sản xuất nhanh chóng cố kết lại với để bảo vệ lợi ích họ, hình thành cơng xã, nơi diễn hoạt động buôn bán sản xuất họ Vào cuối kỉ XVIII, ảnh hưởng Cách mạng dân chủ tư sản, Đức Pháp hình thành xu hướng tập trung quyền lực chống lại tư tưởng quân chủ phong kiến chuyên chế, xác lập nguyên tắc thống quản trị địa phương cho đô thị nông thôn, địa phương đặt quản lí chặt chẽ trung ương thơng qua chế bổ nhiệm người đứng đầu công xã Nhưng chẳng hệ thống quản lí tập trung tỏ hiệu quả, phải quay lại chế độ quản trị tự quản địa phương Kết tất đường hình thành chế độ tự quản địa phương việc đô thị đời xác định quyền tự cho Trong quan trọng việc xác định quyền tự quản lí công việc cộng đồng, quyền miễn trừ thứ thuế cho lãnh chúa nhà thờ Sự chế độ tự quản địa phương đồng nghĩa với hạn chế chuyên chế quyền phong kiến Tuy vậy, quyền cá nhân tham gia vào quản lí cộng đồng cịn bị hạn chế điều kiện tài sản đẳng cấp [1] Nhu cầu nhà nước pháp quyền cho tất chủ thể: Cá nhân, tổ chức, quan nhà nước có địa phương phải tuân thủ pháp luật Trong phạm vi thẩm quyền chủ thể phải tự chịu trách nhiệm Khơng chủ thể nào, kể quyền địa phương đứng trên, đứng ngồi pháp luật Khơng chịu trách nhiệm thay, hay bảo trợ cho hành vi vi phạm pháp luật quyền địa phương Thuật ngữ tự quản địa phương thể mối quan hệ quyền địa phương với quyền trung ương khía cạnh: i Hỗ trợ ôn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] N.D Dung / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 Quyền đưa sáng kiến độc lập để giải vấn đề địa phương; ii Quyền miễn trừ can thiệp quyền cấp quyền trung ương vào việc giải cơng việc quyền địa phương Ở nước phát triển phương Tây, việc tổ chức quyền địa phương tự quản nhận thức học thuật, mà trở thành tiêu chí đánh giá mức độ phát triển mức độ dân chủ quốc gia Hay nói cách khác quyền địa phương gắn liền với dân chủ, với phát triển, gắn liền với nhà nước pháp quyền, khơng có điều ngược lại Ở Châu Âu thơng qua Hiến chương quyền địa phương tự quản Muốn trở thành thành viên Liên minh Châu Âu, phải có quyền địa phương tự quản Trong Hiến chương quyền tự quản nêu rõ khái niệm quyền địa phương tự quản: Tự quản khả quyền địa phương giới hạn luật, điều tiết công vụ thuộc trách nhiệm địa phương lợi ích cư dân địa phương Tự quản địa phương thông qua Hội đồng thành viên bầu cách tự qua phiếu kín sở phổ thơng đầu phiếu, trực tiếp bình đẳng /Điều Hiến chương Chính quyền tự quản Châu Âu Đặc điểm Chính quyền địa phương tự quản: i.Địa phươngđược quản lí quan dân cử; ii Có thẩm quyền riêng tự phạm vi thẩm quyền; iii Có phương tiện để thực tự quản: Có nguồn thu độc lập thuế, phí, tài sản khác / Ngân sách riêng Một thành quyền tự quản vấn đề cấp quyền khơng có ý nghĩa Bởi cho dù có hai cấp, hay ba, bốn cấp, chúng tự quản Đã tự quản, tự trị khơng có khái niệm trực thuộc Việc sai phải nại tịa để giải có diện nại Việc thành lập đặc khu có lẽ khơng cần thiết phải đặt nhà nước có quyền địa phương tự quản Đã đặc khu có vấn đề ưu tiên thuế kinh doanh, xuất nhập Một có ưu tiên có bất bình đẳng thực thể địa phương, nguyên tắc quyền tự quản Tự quản địa phương vấn đề tự vấn đề có liên quan đến địa phương Muốn quyền địa phương tự quản trước tiên phải phân quyền quyền Vấn đề thuộc quyền địa phương, phải quan địa phương giải thuộc thẩm quyền giải thực thể khác, phân cho thực thể khác Nếu có cách phân quyền, hay phân cấp, khơng biết lấy quyền đâu để phân cho địa phương Vấn đề chỗ vấn đề địa phương Với cố gắng miệt mài học giả người Mỹ liệt kê tới 400 đầu việc đâu trung ương (liên bang, tiểu bang), đâu đô thị, đâu tỉnh, quận, xã Nhưng có ơng nêu mà khơng có tác giả thứ hai nhắc lại Và đạo luật liên lang, hay tiểu bang thông qua quy định thẩm quyền quyền địa phương Tơi nhiều lần chép lại sách chuyên khảo quyền địa phương mình, chẳng độc giả Việt Nam để ý [2] Về phương pháp luận, vấn đề tự quản địa phương có lẽ chẳng khác vấn đề nhân quyền Con người có nhân quyền, địa phương có quyền tự trị Sự khó khăn vấn đề nhân quyền diễn khó khăn vấn đề công nhận hay không công nhận quyền tự quản địa phương Hôm vấn đề chưa phải vấn đề nhân quyền, tương lai nhân quyền Ví dụ quy định quyền người Mỹ thông qua 10 tu án đầu tiên, bí mật thư tín quyền riêng tư chưa ghi nhận, mà sau người có quyền này, cách suy từ quyền bí mật nơi cư trú qua án lệ Quyền im lặng quyền người suy từ vụ Tối cao Pháp viện định Miranda kiện Arizona, (1966) [3], mà Bộ Luật Tố tụng Hình Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] N.D Dung / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 Việt Nam năm 2015 thừa nhận cách gián tiếp Điều 60, 61 Bộ Luật quy định quyền bị can, bị cáo Cũng tương tự vậy, hơm quyền địa phương chưa có tự quản ngày mai trở thành tự quản Chính quyền địa phương tự quản đa dạng mơ hình Mơ hình quyền địa phương trước hết thể mối quan hệ trung ương, với quyền địa phương sau mối quan hệ quyền cấp với quyền cấp Trong trường hợp quyền tự quản mối quan hệ dựa quy định luật pháp, mà không thị/ định trực tiếp quan nhà nước cấp Mơ hình Anh quốc (British model) có đặc điểm trung ương khơng phải quan quản lí cấp địa phương, không điều khiển địa phương Các cấp quyền địa phương độc lập lẫn nhau, khơng có trực thuộc lẫn Trong phạm vi quyền hạn quyền có quyền tổ chức hoạt động phụ thuộc vào pháp luật mà không phụ thuộc vào đạo cấp Trong trường hợp có mâu thuẫn, tranh chấp có tượng vi phạm pháp luật bị phân giải tồ án Thiết nghĩ mơ hình dân chủ cả, quan niệm quyền địa phương có khả điều kiện phát huy quyền chủ động mình, mà gạt bảo trợ quyền cấp trên, quyền trung ương Trong trường hợp hãn hữu gặp khó khăn tài chính quyền địa phương trợ giúp quyền trung ương Một nhận trợ giúp mặt kinh tế trung ương, nhiều quyền địa phương phải chịu đạo quyền trung ương Trong trường hợp khơng chịu đạo trung ương, lẽ đương nhiên khoản viện trợ kinh phí bị giảm bớt, chí cắt hẳn Điều đặc biệt quyền địa phương Anh quốc có nơi có quan đại diện, mà khơng có quan chịu trách nhiệm chung thực định quan đại diện ban hành kiểu Ủy ban nhân dân Việt Nam nay, mà trực tiếp thành lập sở chuyên ngành Đặc điểm mơ hình Anh - Mỹ tính chịu trách nhiệm quyền lực nhà nước thực cách triệt để, quyền địa phương phân quyền triệt để đầy đủ Trong phạm vi thẩm quyền địa phương có tồn quyền giải chịu trách nhiệm trước nhân dân Đó tự quản quyền địa phương Mơ hình Pháp (French model)có đặc điểm quyền địa phương bị song trùng giám sát đại diện quyền trung ương quyền cấp Mơ hình phát triển từ năm chế độ quân chủ chuyên chế mà hình thành nên Thuở ban đầu chế độ phong kiến, quyền địa phương quan cai trị Nhà Vua cử địa phương nhằm mục đích thực hay giám sát thực định Nhà Vua, mà khơng tính đến điều kiện hồn cảnh địa phương, chí cai trị theo cách riêng quan chức cử Sau dần với đấu tranh dân chủ, lãnh đạo địa phương có thẩm quyền định cho việc giải cơng việc địa phương, có việc có liên quan đến đời sống nhân dân địa phương, cuối quan chức cử làm chức giám sát việc thực định cấp văn luật trung ương, mà không cịn có quyền hành trước Tại tất tỉnh Pháp có Thị trưởng hội đồng thành phố bầu cử quyền kiểm soát tỉnh trưởng Thị trưởng vừa chăm nom đến quyền lợi địa phương vừa quan tâm đến quyền lợi trung ương, tạo nên tính tự quản quyền địa phương Hiện quan cấp cử thực quyền giám sát địa phương Mơ hình Cộng hồ Liên bang Đức (Germanic model) có đặc điểm giống Pháp quốc khơng có quan đại diện quyền cấp xuống giám sát quyền cấp Đây mơ hình mà quyền liên bang phụ thuộc vào quyền Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] N.D Dung / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 bang, quyền bang phụ thuộc vào quyền địa phương việc quản lí cung cấp dịch vụ cho dân Điểm đặc trưng mơ hình Đức tính phân quyền Đây hệ thống quyền lực phân theo nguyên tắc: địa phương làm tốt địa phương làm, trung ương làm mà địa phương làm khơng tốt Vấn đề quan trọng hệ thống Đức phân rõ trách nhiệm cấp, cấp làm cấp khơng làm Và quyền cấp mang tính chủ động phân cấp; đồng thời phân nhiệm vụ phân ngân sách, tức cấp có nguồn thu bảo đảm cho việc thực nhiệm vụ Mơ hình Đức, giống Pháp, có cấp, cấp khơng có quan đại diện gọi regierungsbezirke Ở Đức có liên bang, liên bang có bang, bang có regierungsbezirke, Kries gemeind Trong nhà nước dân chủ kinh tế thị trường trực thuộc vào quyền cấp quan quyền địa phương cấp giảm bớt, ngày tăng thêm tính chất tự quản tự chịu trách nhiệm cấp quyền Từng cấp quyền phải tự chịu trách nhiệm hoạt động Mối quan hệ cách hướng dẫn, đạo, lệnh thay dần pháp luật, chí hợp đồng quy định rõ quyền hạn trách nhiệm bên Xét giác độ cấu trúc quyền tự quản, nhìn chung chúng khơng khác cấu tổ chức quyền trung ương có cấu phân quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Nhưng vào cụ thể chúng đa dạng không rõ nét quyền quyền trung ương Mặc dù quyền địa phương cấu quyền phải có quan đại diện có chức lập pháp, có cơ quan hành pháp có chức thực định quan đại diện Rõ điển hình cấu quyền Mỹ quốc Mơ hình quyền địa phương Mỹ mơ hình áp dụng nguyên tắc phân quyền cách đậm đặc Địa phương Mỹ quốc toàn quyền giải cơng việc mà khơng cần thiết có bảo trợ từ trung ương Sự phục tùng trung ương, việc giám sát trung ương địa phương chủ yếu pháp luật thông qua hoạt động xét xử án Việc phân quyền tuyệt đối thể trước hết địa phương thoải mái việc lựa chọn mô hình tổ chức hoạt động cuả Hiện nước Mỹ có tới mơ hình tổ chức: Hội đồng Thị trưởng mạnh; Hội đồng thị trưởmg yếu; Ban quản đốc với hội đồng dân bầu ra; uỷ ban hội đồng dân bầu Hội đồng Thị trưởng yếu Hội đồng Thị trưởng mạnh Những đô thị Mỹ ngàn dân có hình thức Hội đồng với thị trưởng Dưới hình thức mệnh danh "Thị trưởng mạnh thế", Hội đồng thành phố Thị trưởng trực tiếp cử tri bầu Thị trưởng thi hành việc kiểm soát chặt chẽ nhân viên chấp hành hành chánh đô thị thường có trách nhiệm soạn thảo ngân sách hàng năm "Thị trưởng yếu thế" khơng có quyền đề cử bãi chức viên chức chấp hành quan trọng Trong trường hợp này, hội đồng đề cử viên chức, viên chức dân bầu Về nguyên tắc địa phương có thị trưởng yếu Thị trưởng khơng có quyền phủ quyết định Hội đồng Thị trưởng 12,6 % thị có ngàn dân khơng có quyền phủ quyết định Hội đồng 58, 5% thị có từ 10 ngàn dân không dành cho thị trưởng có quyền phủ quyết định Hội đồng Tuy nhiên số có khoảng 12,6 % thị trưởng quyền phủ quyết định Hội đồng (tức có cấu tổ chức theo mơ hình Hội đồng thị trưởng mạnh) Quyền dùng để phản đối số đoạn đặc biệt dự án tài mà khơng huỷ bỏ tồn dự án Số địa phương Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] N.D Dung / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 tổ chức theo phương thức Hội đồng thị trưởng kể mạnh yếu lên tới 60% [4] Hội đồng Quản đốc Cùng với việc giảm bớt số viên chức dân bầu lên để gia tăng quyền kiểm soát cử tri viên chức để tiết kiệm nhiều hơn, có phong trào tỉnh, thành Mỹ nhằm thay đổi địa vị Thị trưởng Từ bước thành công lúc đầu Mỹ năm 1908 phong trào thường gọi "cử người quản trị thành phố” Theo hình thức hành chánh đó, hội đồng khu tuyển cử hay tồn thể thị bầu bổ nhiệm viên quản đốc chuyên môn giao cho viên quản đốc hầu hết quyền hạn hành chánh địa phương Viên quản đốc chịu trách nhiệm với hội đồng thành phố kết cơng việc ơng ta bị hội đồng cách chức cho nghỉ việc trước mãn hạn hợp đồng, công việc ông ta khơng làm vừa lịng hội đồng Cơng việc địa phương điều hành công ty Ban giám đốc chịu trách nhiệm trước Hội đồng thực Trong trường hợp không thực được, Hội đồng huỷ bỏ hợp đồng thuê Ban giám đốc khác Các hình thức cai trị uỷ hội phiên họp Hai hình thức cai trị thành phố sau thi hành nước Mỹ cai trị uỷ hội phiên họp Lối cai trị uỷ hội áp dụng trước hết Galveston, tiểu bang Texas, năm 1900 bành trướng cách mau lẹ trăm thành thị trước năm 1917 Theo lối cai trị cử tri bầu cử năm uỷ viên họp lại thành uỷ hội hành chánh tỉnh Các uỷ hội cai trị chung, thực tế uỷ viên phụ trách cai quản ngành hành chẳng hạn cơng viên, an ninh công cộng, luật pháp, tu bổ đường sá tài Lối cai trị uỷ hội giống lối cai trị văn phòng quận cách tuyển lựa số uỷ viên hành chế độ cai trị phiên họp Những tỉnh, thành New England áp dụng lối hội họp cử tri có đủ tư cách phiên họp triệu tập thường xuyên để giải vấn đề hành địa phương Sau dân số ngày tăng cơng việc hành trở nên liên tục, đồng thời số cử tri tăng lên qua quyền tuyển cử nới rộng, nên phiên họp trở nên tương đối vô hiệu phiền phức Những phiên họp thành phố đó, gần hồn tồn tự trị khơng lúc tránh khỏi thể bị thiểu số, nhóm gia đình nhóm lực trị chi phối Kết nhiều tỉnh đông dân cư bỏ lối cai trị phiên họp thay đại diện cử tri khu phố bầu lên Những đại diện hội họp giống phiên họp trước bầu ban quản đốc quản trị viên để quản lí địa phương Khi soạn thảo Hiến pháp năm 1787 mình, nhà lập hiến Mỹ quốc không đả động đến hệ thống quyền đa cấp đa dạng Trong coi cấu quốc gia quan trọng nhất, họ khôn khéo thừa nhận cần thiết loạt cấp quyền có quan hệ trực tiếp đến dân chủ thích ứng cách nhạy bén với nhu cầu họ Do chức định, quốc phịng, quản lí tiền tệ, quan hệ đối ngoại, kiểm sốt quyền mạnh Nhưng vấn đề khác, hệ thống vệ sinh, giáo dục giao thơng vận tải địa phương, chủ yếu thuộc phạm vi quyền hạn địa phương [5] Nhà nước pháp quyền nhà nước khơng có bảo trợ Nhà nước pháp quyền nhà nước mà chủ thể phải chịu trách nhiệm Khơng có chủ thể nhà nước pháp quyền lại phải chịu trách nhiệm cho chủ thể khác, ngược lại khơng thể có một chủ thể nhà nước pháp quyền lại nhờ chủ thể khác chịu trách nhiệm thay Với tính chịu trách nhiệm địa phương chịu trách nhiệm hành vi Những biểu mối quan hệ dưới, báo cáo cấp quyền cấp cấp trên; hướng dẫn cấp cấp mơ hình nhà nước pháp quyền khơng cần thiết, khơng cịn tồn Các địa phương phải chịu Hỗ trợ ôn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] N.D Dung / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 trách nhiệm tổ chức hoạt động theo quy định pháp luật Chính quyền địa phương Việt Nam Chính quyền địa phương Việt Nam có lịch sử theo chiều dài lịch sử Việt Nam Nếu chiều dài lịch sử Việt Nam chia thành giai đoạn, ứng với thời kì: Bắc thuộc, Pháp thuộc, thời kì xây dựng chủ nghĩa xã hội miềm Bắc đấu tranh giải phóng miền Nam, thống đất nước thời kì chưa quyền địa phương quy định quyền tự quản Tất cấp quyền phần nối dài quyền trung ương Nếu có tính tự quản mang tính tự quản tính đến chế độ làng xã thời kì phong kiến cổ xưa, trước Pháp thuộc Nhận xét thể đặc điểm sau: i Xã có ban quản trị độc lập với quan chức cấp trên: Hội đồng kì mục, quan định vừa tư vấn cho Lí trưởng; ii Lí trưởng người định đồng thời chấp hành Hội đồng kì mục; iii Xã có tài sản riêng; ruộng đất; iv Có pháp đình riêng, lệ làng riêng Chế độ tự trị làng xã có tác dụng: i Hạn chế tính chuyên chế chế độ phong kiến quân chủ; ii Giải vấn đề địa phương; iii Giải phóng nhà nước trung ương khơng phải giải vấn đề địa phương Theo Trần Ngọc Thêm nguyên nhân chế độ tự trị Việt Nam có từ truyền thống văn hóa lúa nước Dân chủ làng xã hình thức dân chủ địa phương tồn lâu dài gần suốt lịch sử, địa phương dân chủ nên buộc quốc gia phải chấp nhận dân chủ theo, dân chủ quốc gia lịch sử Việt Nam Đông Nam Á dân chủ bị động [6] Trong đời sống người Việt Nam làng xã tận ln ln đóng vai trò quan trọng Với chế độ thuộc địa, người Pháp tiến hành cải cách chế độ tự trị làng xã gọi Cải lương hương Theo chủ trương này, làng bầu Hội đồng tộc biểu có chức nghị vấn đề làng xã, thay Hội đồng kì mục Lí trưởng có vai trị chấp hành Việc bầu cử chức danh lí trưởng phải thông qua công sứ Không can thiệp nhân xã, quyền Pháp cịn quản lí ngân sách xã Mọi việc thu, chi phải công sứ chấp thuận phê chuẩn Nhưng cải lương thời gian ngắn, khơng hiệu quả, năm 1927, Thống sứ Bắc Kì điều chỉnh quy định tổ chức quyền cấp xã, khơi phục Hội đồng kì mục với vai trị tư vấn cho nghị Hội đồng tộc biểu Tồn song song hai Hội đồng (tộc biểu kì mục) gây khó khăn cho q trình bầu cử; quyền lực kì mục đứng đầu bị giảm sút; trách nhiệm tộc biểu kì mục bị phân tán Vì vậy, cần thiết phải cải tổ quyền làng xã Thống sứ: huỷ bỏ việc bầu cử; khôi phục thực quyền cho kì mục vốn người đứng đầu làng giảm số lượng kì mục hàng xã… Nhưng đến quyền dân chủ nhân dân lãnh đạo Đảng Cộng sản Việt Nam tính tự quản làng xã thay quyền địa phương phải trực thuộc cấp huyện, quận tương đương Cũng gần tương tự vậy, quyền quận, huyện không tổ chức theo nguyên tắc tự quản mà phải trực thuộc quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Đó biểu nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa Hơn theo nguyên tắc hệ thống nước xã hội chủ nghĩa quyền địa phương cịn phải trực thuộc lãnh đạo trực tiếp cấp ủy Đảng địa phương Về nguyên tắc tổ chức quyền địa phương thời kì kéo dài theo mơ hình khơng tự quản, tức tập quyền Xô viết Một đặc điểm quan trọng hệ thống quyền địa phương Việt Nam khơng cịn chế độ tự quản làng xã, hình thành từ xa xưa Việt Nam, mà chế độ thuộc địa hà khắc Thực dân Pháp khơng xóa bỏ Những hình bóng “cây đa bến nước sân đình” đường làng quanh co lại rơi rớt trở Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] N.D Dung / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 thành khu du dịch Đường Lâm, Sơn Tây Hà nội ngày nay1 Đây mơ hình tập quyền Xơ viết, mà đặc điểm khơng có phân quyền rõ ràng trung ương địa phương, tức tập quyền vào trung ương khơng có phân quyền cho địa phương Địa phương giải mà trung ương cho phép Nhiều định địa phương phải có phê chuẩn quyền cấp Ở địa phương phải có quan nghị, có quan chấp hành có quan xét xử phải đặt lãnh đạo trực thuộc quan dân cử Chính quyền địa phương phận cấu thành hệ thống nhà nước thống nhất, khơng có phân chia quyền lực cấp quyền, mà có phân cơng, phân nhiệm Ngồi việc phải chịu lãnh đạo quyền cấp trên, quyền địa phương chịu lãnh đạo trực tiếp tồn diện cấp uỷ đảng địa phương Mơ hình quyền địa phương cộng với cấu tổ chức quyền trung ương mơ tả bút bê Matryoshka, biểu tượng nước Nga nhỏ nằm to Mỗi mảnh đất, người phải chịu tới tầng quyền từ xã, trung ương tiểu bang tới quyền liên bang Chính quyền cấp có cấu quyền địa phương có cấu Con người cấu với sách ln ln Chính quyền địa phương khơng đặt giám sát chặt chẽ cấp trên, quyền cấp cấp dưới, trung ương với địa phương, nước phương Tây phần Châu Âu lục địa thời phong kiến chuyên chế, mà cịn chịu lãnh đạo trực tiếp tồn diện cấp uỷ đảng địa phương, chế tập trung bao cấp Nhân dân địa phương thực quyền lực nhà nước thuộc bầu Xơ viết, quan nghị địa phương có quyền định vấn đề quan trọng có liên quan đến nhân dân Đường Lâm xã thuộc thị xã Sơn Tây, Hà Nội trở thành làng cổ Việt Nam Nhà nước trao Di tích lịch sử văn hóa quốc gia ngày 19 tháng năm 2006 vùng lãnh thổ địa phương Xô viết địa phương gọi quan đại diện quyền lực Nhà nước địa phương, thành lập quan chấp hành điều hành quan đại diện quyền lực nhà nước Nhà nước địa phương, có trách nhiệm tổ chức thực định Xô viết văn pháp luật định khác quan Nhà nước cấp Các cơng việc hành địa phương uỷ ban đảm nhiệm; quan hành địa phương thi hành đường lối quan nhà nước cấp Cách thức tổ chức dẫn đến tình trạng, vấn đề có nhiều quan, cấu giải quyết, lại có vấn đề khơng có quan, cấu máy trùng trùng điệp điệp chịu trách nhiệm, có vấn đề xảy ra, theo nguyên tắc “mất mùa thiên tai, mùa thiên tài đảng ta” Sang đến thời kì đổi với sụp đổ chế độ Xô viết, nước Nga quay trở lại thực chế độ tự quản quyền địa phương [7] Khác với thay đổi chế độ trị Liên bang Xơ viết nước Đông Âu, nước Việt Nam Trung Quốc, Cu Ba kiên định chế độ xã hội chủ nghĩa Ở Việt Nam với đổi mặt kinh tế, xây dựng kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, mặt trị kiên định đường xây dựng chủ nghĩa xã hội Chính kiên định mục tiêu xây dựng Chủ nghĩa xã hội, công đổi tập trung vào lĩnh vực kinh tế Sau thời gian thu nhiều thắng lợi kinh tế, Việt Nam chuyển sang đổi lĩnh vực trị, mà bắt đầu cơng đổi quyền địa phương Việc sửa đổi Hiến pháp năm 2001 bên cạnh mục tiêu gạt bỏ quy định lỗi thời cản trở công đổi kinh tế đổi quyền địa phương Ngay từ Đại hội Đảng lần thứ X năm 2006 rõ nhiệm vụ: phải phân cấp mạnh, giao quyền chủ động cho quyền địa phương, định tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực nghĩa vụ tài với TW… bảo đảm quyền tự chủ tự chịu trách nhiệmcủa quyền địa phương phạm vi phân cấp Tổ chức hợp lí quyền địa phương, phân Hỗ trợ ơn tập 10 [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] N.D Dung / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 định lại thẩm quyền nông thôn, đô thị, hải đảo; phải đổi tổ chức hoạt động quyền địa phương Nâng cao chất lượng hoạt động HĐND & UBND, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm định tổ chức thực sách phạm vi phân cấp Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền quyền nơng thơn, thị, hải đảo Tiếp tục thí điểm chủ trương không tổ chức HĐND huyện, quận, phường Thực nghị trên, năm 2008 Quốc Hội khóa XII định thí điểm khơng tổ chức HĐND cấp huyện, xã tương đương 10 tỉnh thành, Luật tổ chức quyền địa phương hành năm 2015 thực Hiến pháp năm 2013, việc thực thí điểm bị chấm dứt, với luận điểm đơn giản, đâu có quan chấp hành- hành thẩm quyền chung, phải có quan đại diện Dân chủ đường chiều có diện khó có khả bãi bỏ Mặc dù có nhiều biện pháp nhằm tiến hành cải cách quyền địa phương Nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương tỉnh (Điều 17) Tổ chức bảo đảm việc thi hành Hiến pháp pháp luật địa bàn tỉnh Quyết định vấn đề tỉnh phạm vi phân quyền, phân cấp theo quy định Luật Thực nhiệm vụ, quyền hạn quan hành nhà nước trung ương ủy quyền Kiểm tra, giám sát tổ chức hoạt động quyền địa phương đơn vị hành địa bàn Chịu trách nhiệm trước quan nhà nước cấp kết thực nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương tỉnh Phối hợp với quan nhà nước trung ương, địa phương thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, thực quy hoạch vùng, bảo đảm tính thống kinh tế quốc dân Quyết định tổ chức thực biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ Nhân dân, huy động nguồn lực xã hội để xây dựng phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh địa bàn tỉnh a nêu, cuối khơng có tạo nên thay đổi Lí vấn đề nằm chỗ không thừa nhận nguyên tắc phân quyền, không thừa nhận quyền địa phương tự quản Hiến pháp 2013 thay tên gọi tên chương Hội đồng nhân dân Ủy ban Nhân dân thành chương Chính quyền địa phương, mở khả đa dạng mơ hình tổ chức quyền địa phương, phân biệt rõ loại hình đơn vị hành nơng thơn, thành thị, hải đảo, đơn vị hành kinh tế đặc biệt… Luật tổ chức quyền địa phương 2015 Quốc hội thông qua thể triển khai thực tinh thần Hiến pháp năm 2013, tinh thần nguyên tắc quyền địa phương tự quản Vì khái niệm chưa thừa nhận cách thức văn kiện Đảng Mặc dù Luật tổ chức quyền có phân biệt rõ ràng chương quy định quyền địa phương thành thị khác với vùng nông thôn Nhưng vào cụ thể nhiệm vụ quyền hạn chúng giống khơng có thay đổi Nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương thành phố trực thuộc trung ương (Điều 37) Tổ chức bảo đảm việc thi hành Hiến pháp pháp luật địa bàn thành phố Quyết định vấn đề phạm vi phân quyền, phân cấp theo quy định Luật Thực nhiệm vụ, quyền hạn quan hành nhà nước trung ương ủy quyền Kiểm tra, giám sát tổ chức hoạt động quyền địa phương đơn vị hành địa bàn Chịu trách nhiệm trước quan nhà nước cấp kết thực nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương thành phố trực thuộc Trung ương Phối hợp với quan nhà nước trung ương, địa phương thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, thực quy hoạch vùng, bảo đảm tính thống kinh tế quốc dân Quyết định tổ chức thực biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ Nhân dân, huy động nguồn lực xã hội để xây dựng phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh địa bàn thành phố trực thuộc Trung ương Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 cách chức, khen thưởng, kỉ luật cán bộ, cơng chức, viên chức thuộc phạm vi quản lí theo quy định pháp luật Đó quyền tương tự Thủ tướng Chính phủ Chủ tịch Phó Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương Pháp luật có quy định quy định thể phân quyền cấp quyền với nguyên tắc tập quyền làm cho quyền địa phương có chịu trách nhiệm trước thực trạng địa phương Chính thực trạng không tạo nên biểu nhà nước pháp quyền Luật Tổ chức Chính quyền địa phương thể nhiều quy định vừa mang tính tự quản vừa mang tính trực thuộc, tức vừa tự quản vừa khơng tự quản Các quy định mang tính tự quản ln ln phải kèm theo tính trực thuộc Đó quy định mang tính nguyên tắc tự quản việc quy định: HĐND gồm đại biểu HĐND cử tri địa phương bầu ra, quan quyền lực nhà nước địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, phải kèm theo tính trực thuộc cấp HĐND việc phải chịu trách nhiệm trước quan nhà nước cấp Tương tự vậy, Ủy ban nhân dân HĐND cấp bầu quan chấp hành Hội đồng nhân dân, quan hành nhà nước địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cấp quy định mang tính tự quản, phải kèm theo tính trực thuộc quan trước quan hành nhà nước cấp Ngồi quy định thể tính vừa tự quản vừa trực thuộc, Luật Tổ chức quyền địa phương chứa đựng nhiều quy định túy trực thuộc Nặng nề phụ thuộc quy định vấn đề nhân Theo quy định Luật Tổ chức Chính quyền địa phương, Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp cấp có quyền phê chuẩn kết bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới; có quyền điều động, đình cơng tác, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới; giao quyền Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trường hợp khuyết Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp hai kì họp Hội đồng nhân dân; yêu cầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân đình chỉ, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp khơng hồn thành nhiệm vụ giao vi phạm pháp luật; bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, Tập quyền thực trạng diễn cách ngược lại phân quyền Những điều phân tích phần quy định hình thức luật pháp Nhưng thực tế, việc khơng hồn tồn Mặc dù khơng quyền tự quản, tức không phân quyền nhà nước phát triển, hệ thống nước xã hội chủ nghĩa với diện cấp ủy Đảng Cộng sản, Bí thư địa phương đứng đầu có quyền lãnh đạo tuyệt đối, toàn diện phạm vi lãnh thổ địa phương làm cho quyền địa phương trở nên cát Với quyền lãnh đạo này, cấp ủy, mà đứng đầu Bí thư có quyền hạn lớn, từ chủ trương sách đến nhân địa phương, làm cho địa phương trở thành phân quyền lớn Trong kinh tế thị trường chưa ổn định, thiếu chặt chẽ, cộng với nguồn tài sản đất đai, tài nguyên phạm vi quản lí mình, địa phương dễ trở thành phân quyền Vì nguyên tắc địa phương không phân quyền, không tự quản, tức phải trực thuộc trung ương, với hoạt động cấp ủy Đảng lãnh đạo người đứng đầu cấp ủy Đảng Đảng địa phương bầu ra, địa phương dễ trở thành phân quyền cát cứ, thoát ly khỏi kiểm soát quyền trung ương, cấp tỉnh, nơi 11 Hỗ trợ ơn tập 12 [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] N.D Dung / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 đứng đầu địa phương Hơn với quy định bầu cử Đảng nay, chức sắc lãnh đạo Đảng Nhà nước phụ thuộc vào khối phiếu đại biểu địa phương, tính cát địa phương lại có hội cho phát triển Các đại biểu trung ương phải tìm ủng hộ địa phương có hội giành tỉ lệ phiếu bầu qua lần bầu cử chức danh quan trọng, kể quan trọng người đứng đầu Đảng Cộng sản - Tổng Bí thư Các địa phương thi đua mở cảng nước sâu, mở sân bay Địa phương mở địa phương khác xin mở2 Địa phương xin trung ương có chế đặc biệt địa phương khác địi hỏi phải hưởng quy chế gần tương tự, gây nên tình trạng bất bình đẳng địa phương Xem Hộp sau đây: Cho đặc thù cần phải cân đối Trong phiên họp thứ 50, thành viên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đồng ý nới khung đặc thù tài chính, ngân sách cho Đà Nẵng, để thành phố có nhiều nguồn lực cho đầu tư, phát triển Theo đó, khn khổ phiên họp, UB Thường vụ Quốc hội cân nhắc thông qua đề xuất nâng mức dư nợ vay Đà Nẵng lên không 40%, tức cao quy định luật 10% thấp hai thành phố Hà Nội, TP.HCM 20% (hiện 60%) Đồng thời, trí số thưởng vượt thu ngân sách cho thành phố Đà Nẵng 70% Theo thống kê Tổng Công ty CHKVN, đơn vị quản lí khai thác 22 cảng hàng không, sân bay nước Tuy nhiên, đến thời điểm có sân bay quốc tế Nội Bài Tân Sơn Nhất kinh doanh có lãi, cịn lại tình trạng hịa vốn thua lỗ, sân bay địa phương chưa thực phát triển du lịch Thế nhưng, nhiều địa phương “đắm đuối” với viễn cảnh có sân bay riêng, viện dẫn đủ loại lí như: Tỉnh vùng núi khó khăn; có nhiều di tích lịch sử, chí địa phương anh hùng thời kì kháng chiến để kiến nghị, đề xuất (Nhiều địa phương đua mở sân bay/Giao thông vận tải 25/ /2017) Về số này, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân nêu quan điểm: “Đà Nẵng xứng đáng hưởng chế đặc thù, mở mức độ đó, khơng thể Hà Nội TP.HCM Không nên vung tay q nhiều Vung q nợ cơng tăng cao Đà Nẵng gánh chịu hậu Đặc thù 40% (Luật Ngân sách nhà nước cho phép 30%) Mức đặc thù thêm 10% so với ổn” Cịn Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển cho rằng, Chính phủ cần cân đối, tính tốn nhiều tỉnh, thành xin chế đặc thù, cần phải hài hòa địa phương Nguồn: Cơ chế đặc thù có giúp địa phương cất cánh Nguyễn Thanh Lan / Diễn đàn doanh nghiệp 13/7/2016 Chính quyền địa phương Việt Nam giống với mơ hình Trung quốc vừa tự quản vừa khơng tự quản, chí cịn phân quyền nhiều quốc gia tư sản.Về hình thức, Trung quốc có quyền tập quyền, thực tế lại phân quyền cách cao độ Cuộc phân tranh quyền trung ương địa phương ln đề tài dai dẳng xuyên suốt chiều dài lịch sử Trung quốc, chiến tóm câu nói, “trên có sách, có đối sách” Tỉ lệ khoản thu chi ngân sách cho địa phương phụ trách Trung Quốc nước có tính phân quyền cao toàn cầu - riêng tỷ lệ khoản thu chi quyền địa phương cao gấp đôi mức thông thường nước phát triển theo nhóm OECD, mà nước vốn có xu hướng phân quyền nhiều so với nước phát triển Ở mức phân quyền cao độ Trung quốc quốc gia chuyên chế, nơi quyền trung ương cần búng tay dàn xếp chuyện Nhưng thực tế theo chiều hướng ngược lại, Trung quốc quốc gia phân mảnh đến mức quyền địa phương tự tung, tự tác làm điều gì, bất chấp thị từ Bắc Kinh [8] Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] N.D Dung / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 Tài liệu tham khảo [1] Đào Bảo Ngọc, Quản trị địa phương Châu Âu - nghiên cứu trường hợp Anh, Pháp, Đức tiếp thu kinh nghiệm cho Việt Nam (LA Tiến sĩ Luật học), (2019) 32- 34 [2] Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên), Hội đồng Nhân dân nhà nước pháp quyền, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2011 [3] Miranda kiện Arizona 384 U.S 436 A a 13 [4] The Elements of Political Science by Alfred de Grazia Copyright 1959 by Metron Princeton, New Jersey tr 651 [5] Khái quát quyền Hợp Chủng quốc Hoa Kì/Outline of U.S Government NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, (2002) 130 [6] Trần Ngọc Thêm, Giá trị Việt Nam - từ truyền thống đến đại đường tới tương lai NXB Văn hóa - Văn nghệ, (2016) 473 [7] Hiến pháp Liên bang Nga, Điều 130 - 131 [8] Kroeber A R., Sự trỗi dậy cường quốc, nhìn từ bên trong, NXB Hồng Đức, 2019  ... Studies, Vol 35, No (2019) 1-13 Chính quyền địa phương Việt Nam vừa phân quyền vừa không phân quyền/ vừa tự quản vừa không tự quản (Tiếp theo Luật Tổ chức quyền địa phương số 3/ 2016) Nguyễn Đăng... thể địa phương, nguyên tắc quyền tự quản Tự quản địa phương vấn đề tự vấn đề có liên quan đến địa phương Muốn quyền địa phương tự quản trước tiên phải phân quyền quyền Vấn đề thuộc quyền địa phương, ... https://doi.org/10.25073/2588-1167/vnuls.4218 Việt Nam thuộc loại tự quản hay không tự quản Phạm vi viết muốn giải vấn đề quyền địa phương Việt Nam thuộc loại nào, thuộc loại tự quản hay không tự quản Về cần thiết mơ hình quyền tự quản