TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG docx

Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bảnchất bên trong của tài chính Nhà nước, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội củatài chính Nhà nước.Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổ

MỤC LỤC

CHƯƠNG I Tổng quan về tài chính công và quản lý tài chính công 3

Chương II: ngân sách nhà nước 22

Chương III Quản lý thu ngân sách nhà nước 51

Chương IVv: quản lý chi thường xuyên 76

Chương Vv: quản lý tài chính ở các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập 108

chương VI: quản lý quỹ ngân sách nhà nước 113

Chương VII 124

ChươngVIII 135

CHƯƠNG I TổNG QUAN Về T I CHíNH CÔNG àI CHíNH CÔNG

Và QUảN Lý TàI CHíNH CÔNG

I Khái niệm và đặc điểm của tài chính Nhà nước

1 Khái niệm Tài chính Nhà nước

Tài chính Nhà nước là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia

Nó ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhànước và sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ Nhà nước xuất hiệnđòi hỏi phải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nước

và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó Trong nềnkinh tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những đã được tiền

tệ hoá mà còn ngày càng trở nên dồi dào Chính trong những điều kiện nhưvậy, tài chính Nhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển Ngày nay, tài chínhNhà nước, không chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài chínhcủa xã hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà nước mà còn là công cụ quản

lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tế, xã hội của mọi quốc gia Xuất phát từtầm quan trọng đó, sự tồn tại, phát triển tài chính Nhà nước là một đòi hỏikhách quan và hết sức cần thiết

Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạolập và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực

hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước Nói một cách khác, các

quỹ tiền tệ của Nhà nước là tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập trung vào trong tay Nhà nước, thuộc quyền nắm giữ của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình Trên

quan niệm đó, quỹ tiền tệ của Nhà nước, có thể được xem như là sự tổng hợpcủa các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước và quỹ tiền tệ của các doanh nghiệpthuộc sở hữu Nhà nước Các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước lại bao gồm:Quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài NSNN

Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước kể trênchính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thôngqua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà nước Các hoạt độngthu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà nước, còncác quỹ tiền tệ Nhà nước nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài chínhNhà nước

Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chibằng tiền do Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định

đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể kháctrong xã hội Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhànước tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử

3

dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bảnchất bên trong của tài chính Nhà nước, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội củatài chính Nhà nước.

Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chínhNhà nước như sau:

Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm phục vụ các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước Tài chính Nhà nước phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính.

2 Đặc điểm của tài chính Nhà nước

2.1 Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước

Tài chính Nhà nước thuộc sở hữu Nhà nước, do đó, Nhà nước là chủthể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước

Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhànước, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại vàphát huy hiệu lực của bộ máy Nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụkinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận

Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từngthời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhànước - Quốc hội, do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu,nội dung, mức độ các thu, chi Ngân sách Nhà nước - quỹ tiền tệ tập trung lớnnhất của Nhà nước - tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằmđảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó

Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước có

ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống nhấtcủa Nhà nước, loại trừ sự chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hànhNgân sách Nhà nước Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan điểmđịnh hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử lý cácquan hệ kinh tế - xã hội, rằng, trong hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợiích nảy sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi íchquốc gia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng được đặt lên hàng đầu và chi phối cácmặt lợi ích khác

2.2 Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước

Xét về nội dung vật chất, tài chính Nhà nước bao gồm các quỹ tiền tệthuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nước (xem mục I.2) Các quỹ tiền

trung vào tay Nhà nước, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước, trong

đó NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước

Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước mà đại diện tiêu biểu làNSNN có các đặc điểm chủ yếu là:

Thứ nhất, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy từ nhiều

nguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt độngkhác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôngắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của cácphạm trù giá trị khác như: giá cả, thu nhập, lãi suất…

Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nước được đánh giá bằng cácchỉ tiêu chủ yếu như: mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinhtế Đó là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của tài chínhNhà nước

Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tănggiảm mức động viên của tài chính Nhà nước, vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp

lý các công cụ thu tài chính Nhà nước để điều tiết các hoạt động kinh tế xãhội cho phù hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị

Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan trọng, rằng trong tổngthu nhập của tài chính nhà nước phải coi nguồn thu trong nước là chủ yếu,trong đó, chủ yếu là nguồn của cải mới được sáng tạo ra trong các ngành sảnxuất Khái niệm sản xuất ngày nay được hiểu bao gồm không chỉ các hoạtđộng sản xuất, mà cả các hoạt động dịch vụ Từ đó, của cải mới được sáng tạotrong các ngành sản xuất không chỉ do các hoạt động sản xuất vật chất, mà còn

do các hoạt động dịch vụ tạo ra ở các quốc gia phát triển và các xã hội vănminh, các hoạt động dịch vụ phát triển rất mạnh và nguồn của cải xã hội đượctạo ra ở đây cũng có xu hướng ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng lớn Đối vớiViệt Nam, xu hướng đó cũng là tất yếu Như vậy, cùng với các hoạt động sảnxuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo ra nguồn tài chính chủ yếu củaquốc gia, nguồn thu chủ yếu của tài chính Nhà nước Do đó, để tăng thu tàichính Nhà nước, con đường chủ yếu phải là tìm cách mở rộng sản xuất vànâng cao hiệu quả của nền sản xuất xã hội

Thứ hai, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy về bằng

nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, cóhoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không ngang giá… nhưng, nét đặctrưng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tínhcưỡng chế bằng hệ thống luật lệ do Nhà nước quy định và mang tính khônghoàn trả là chủ yếu

5

ý nghĩa thực tiễn của việc nhận thức đầy đủ đặc điểm này là ở chỗ, đểviệc sử dụng các hình thức và phương pháp động viên của tài chính Nhà nướchợp lý đòi hỏi phải xem xét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động kinh

tế - xã hội và yêu cầu phát huy vai trò đòn bẩy của các công cụ tài chínhtrong phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính phù hợp với tình hình,đặc điểm của từng thời kỳ phát triển xã hội

2.3 Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính Nhà nước

Chi tiêu tài chính Nhà nước là việc phân phối và sử dụng các quỹ tiền

tệ (vốn) của Nhà nước Các quỹ tiền tệ của Nhà nước được đề cập ở đây baogồm quỹ NSNN và các quỹ TCNN ngoài NSNN, không bao gồm vốn và cácquỹ của DNNN

Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệuquả của việc sử dụng vốn thường được đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượngnhư: Tổng số lợi nhuận thu được trong kỳ, số vòng quay của vốn lưu độngtrong kỳ, hệ số doanh lợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi nhuận/chiphí)

Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việc dựavào các chỉ tiêu định lượng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tài chínhNhà nước sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàn diện.Bởi vì, chi tiêu của tài chính Nhà nước không phải là những chi tiêu gắn liềntrực tiếp với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà lànhững chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, tức làgắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội

- tầm vĩ mô Mặc dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính Nhà nướctrên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượngnhư vay nợ, một số vấn đề xã hội… nhưng xét về tổng thể, hiệu quả đóthường được xem xét trên tầm vĩ mô Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của việc

sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước phải được xem xét dựa trên cơ sở đánhgiá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế -xã hội đã đặt ra mà các khoảnchi của tài chính Nhà nước phải đảm nhận

Thông thường việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính Nhà nướcdựa vào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt được và chi phí bỏ ra Kết quả ở đâyđược hiểu bao gồm: kết quả kinh tế và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kếtquả gián tiếp

Nhận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việcđịnh hướng và có biện pháp sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước tập trungvào việc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô như: đầu tư để tác động đến việchình thành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu

nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài; thực hiện chính sáchdân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ giải quyết việc làm và xoá đói, giảmnghèo; góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả; đảm bảo kinhphí cho việc thực hiện mục tiêu xoá bỏ các tệ nạn xã hội và đảm bảo trật tự

an toàn xã hội, bảo vệ môi trường thiên nhiên… với yêu cầu là chi phí bỏ ra

là thấp nhất mà kết quả đem lại là cao nhất

2.4 Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính Nhà nước

Gắn liền với bộ máy Nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chứcnăng của Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước đối với toàn bộ nềnkinh tế, phạm vi ảnh hưởng của tài chính Nhà nước rất rộng rãi, TCNN có thểtác động tới các hoạt động khac nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội

Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tài chính Nhà nước

có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào tayNhà nước từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời,bằng việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, tài chính Nhà nước có khảnăng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt tới những mụctiêu đã định

Nhận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc sửdụng tài chính Nhà nước, thông qua thuế và chi tài chính Nhà nước, để gópphần giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội được đặt ra trong từng thời kỳkhác nhau của sự phát triển xã hội Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, trong cácvấn đề kinh tế - xã hội được đặt ra và đòi hỏi phải được giải quyết, các vấn đề

về xã hội và môi trường là những vấn đề mà khu vực tư nhân và hộ gia đìnhkhông có khả năng hoặc chỉ có thể góp được một phần rất nhỏ thì việc sửdụng tài chính Nhà nước, đặc biệt là chi tài chính Nhà nước để khắc phụcnhững mặt còn hạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ, tích cực là có ýnghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần quyết định trong việc thực hiện các mụctiêu và yêu cầu cần đạt được của sự phát triển xã hội

II Chức năng của tài chính Nhà nước

Như đã biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là phân phối vàgiám đốc Là một bộ phận của tài chính nói chung, tài chính Nhà nước cũng

có những chức năng khách quan như vậy Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó

là luôn gắn liền với Nhà nước và phát huy vai trò của Nhà nước trong quản lý

vĩ mô nền kinh tế, vậy cóba chức năng: phân bổ nguồn lực, tái phân phối thunhập, điều chỉnh và kiểm soát

1 Chức năng phân bổ nguồn lực

Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi

7

phối của Nhà nước được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội.

Đương nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển đổi như ởnước ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất do tài chính Nhà nướcthực hiện mà còn có sự tham gia của các khâu tài chính khác Xu hướngchung là chức năng này đối với tài chính Nhà nước đang có chiều hướnggiảm dần

ở nước ta, trong những năm trước thời kỳ đôỉ mới, nền kinh tế vậnhành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước thực hiện chế độ bao cấpnguồn tài chính từ Ngân sách cho phần lớn các hoạt động kinh tế xã hội.Trong điều kiện đó, có người đã lầm tưởng mà ngộ nhận rằng, Ngân sáchNhà nước ta là Ngân sách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân Thực ra, khi đóNgân sách Nhà nước chỉ giữ vai trò như một cái túi đựng số thu của Nhànước về để rồi chia nhỏ nó cho các hoạt động mà không biết đến tính hiệuquả của nó Cũng chính trong điều kiện đó, chức năng phân bổ của tài chínhNhà nước, tưởng như một chức năng rất quan trọng, bao trùm của tài chínhNhà nước, nhưng lại không phải là một khả năng để phát huy vai trò thực sựquan trọng của tài chính Nhà nước đối với các hoạt động kinh tế - xã hội dưới

sự điều khiển của Nhà nước

Chuyển sang nền kinh tế thị trường, với việc Nhà nước từ bỏ dầnnhững sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế - xã hội, để chủ yếuthực hiện chức năng quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấpnguồn tài chính từ Ngân sách Nhà nước cho các hoạt động kinh tế xã hộicũng giảm dần Trong điều kiện mới đó, chức năng phân bổ của tài chínhNhà nước cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng được sử dụng theo cáchkhác hơn Các nguồn lực tài chính từ Ngân sách được phân bổ có sự lựachọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọng tâm, trọng điểm hơn Điều đó thể hiện

xu hướng mới trong việc sử dụng chức năng này của tài chính Nhà nước

Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước vàođời sống thực tiễn, con người tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tàichính thuộc quyền chi phối của Nhà nước để tạo lập các quỹ tiền tệ của Nhànước và tổ chức quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các mụcđích đã định

Trong các quá trình kể trên, Nhà nước là chủ thể phân bổ với tư cách làngười có quyền lực chính trị, hoặc là người có quyền sở hữu, hoặc là nguời

có quyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính thuộc quyềnchi phối của Nhà nước chính là đối tượng phân bổ.

Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực quatài chính Nhà nước là các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập, được phânphối và được sử dụng Đến lượt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng mộtcách đúng đắn, hợp lý các quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối ưucác nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước lại có tác độngmạnh mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc đẩy hoànthiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằng việc tính toán, sắp xếp các

tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài chính Một sự phân bổnhư thế sẽ là nhân tố có ảnh hưởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và

ổn định của nền kinh tế

Những kết quả cần phải đạt được đó của sự phân bổ có thể coi lànhững tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụngcông cụ tài chính Nhà nước trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính Bêncạnh các tiêu chuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải được tính toán trên cơ sởthực lực nguồn tài chính của toàn xã hội và của Nhà nước, có cân nhắc chophù hợp với đặc điểm, tình hình của đất nước trong từng thời kỳ và theo sátcác kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng là mộttiêu chuẩn không kém phần quan trọng

Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là chức năngđược đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phânphối Phân bổ nguồn lực tài chính qua tài chính Nhà nước mà Nhà nước làchủ thể phải nhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định

và phát triển

Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của tàichính Nhà nước phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa khu vực Nhà nước và khuvực tư nhân Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảmbảo nâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu củaNhà nước, từ đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhà nước,vừa thúc đẩy tích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm trongkhu vực Nhà nước, vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư trong khu vực

tư nhân Những điều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới sự phát triển

và ổn định kinh tế

2 Chức năng tái phân phối thu nhập

Chức năng phân phối và tái phân phối thu nhập của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó tài chính Nhà nước được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong

9

xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối và hưởng thụ kết quả của sản xuất xã hội.

Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nước chủ yếu trên tưcách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồntài chính đã thuộc sở hữu nhà nước hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân

và thể nhân trong xã hội mà Nhà nước tham gia điều tiết

Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh là công bằng vềmặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội Như đã biết, công bằng về kinh tế làyêu cầu nội tại của nền kinh tế thị trường Do giá cả thị trường quyết định màviệc đưa các yếu tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) làtương xứng với nhau, nó được thực hiện theo sự trao đổi ngang giá trong môitrường cạnh tranh bình đẳng Chẳng hạn, việc phân phối vật phẩm tiêu dùng

cá nhân được thực hiện theo nguyên tắc phân phối theo lao động, trong đó, cánhân bằng việc bỏ ra lao động mà có được thu nhập, nhưng thu nhập mà họnhận được (thù lao cho lao động) là tương xứng với số lượng và chất lượnglao động mà họ bỏ ra Đó là sự công bằng về kinh tế

Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, do những yếu tốsản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc các cá nhân không giống nhau, do sựkhông giống nhau về sức khoẻ, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh giađình… mà thu nhập của các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự chênhlệch Sự chênh lệch thu nhập này vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến vấn đềkhông công bằng xã hội Như vậy, công bằng xã hội là yêu cầu của xã hộitrong việc duy trì sự chênh lệch về thu nhập trong mức độ và phạm vi hợp lýthích ứng với từng giai đoạn mà xã hội có thể chấp nhận được

Trong lĩnh vực này, tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhànước, được sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu nhập mà các chủ thểtrong xã hội đang nắm giữ Sự điều chỉnh này được thực hiện theo hai hướng

là điều tiết bớt các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp Đối với những thunhập do thị trường hình thành như tiền lương của người lao động, lợi nhuậndoanh nghiệp, thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu nhập về lợi tức cổphần… thì chức năng của tài chính Nhà nước là thông qua việc phân phối lại

để điều tiết Những nhu cầu như y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảođảm xã hội… thì tài chính Nhà nước thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợthu nhập từ nguồn tài chính đã được tập trung trong tay Nhà nước (cùng vớiviệc thực hiện xã hội hoá và đa dạng hoá các nguồn tài chính cho các hoạtđộng này)

Những phân tích kể trên cho thấy tái phân phối thu nhập trở thành mộtđòi hỏi khách quan của xã hội Kết quả của việc thực hiện chức năng này của

tài chính Nhà nước chính là nhờ vào nó có thể điều chỉnh để có được mộtkhoảng cách hợp lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân cư nhằm hướng tớimục tiêu công bằng xã hội cho mọi thành viên xã hội.

Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái phân phối thunhập của tài chính Nhà nước được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khíacạnh xã hội của sự phân phối

3 Chức năng điều chỉnh và kiểm soát

Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của tài chính Nhà nước để có thể thực hiện việc điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế quốc dân.

Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước trước hết làquá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước Nóikhác đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nước nắmgiữ Tuy nhiên cần nhận rõ rằng, việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹtiền tệ của Nhà nước lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc tạo lập, phânphối và sử dụng các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể kinh tế - xã hội khác và đượctiến hành trên cơ sở các chính sách, chế độ do Nhà nước quy định Do đó, đốitượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước không chỉ là bản thânquá trình phân phối của tài chính Nhà nước mà còn là các quá trình phân phốicác nguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xã hội theo các yêu cầu đặt ra củacác chính sách thu, chi tài chính

Với đối tượng điều chỉnh và kiểm soát như vậy, có thể nhận thấy rằng,phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là rất rộng rãi, nóbao trùm mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội trong suốt quá trình diễn ra các hoạtđộng phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ

Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó làquá trình phân bổ các nguồn lực tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng cácquỹ tiền tệ, nhưng giữa chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung vàcách thức quản lý và tác động

Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồntài chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tàichính; Kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiếtkiệm, tính hiệu quả của việc sử dụng chúng Còn nội dung của điều chỉnh quátrình vận động của các nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặt tổng lượng củanguồn tài chính nhằm đạt tới cân đối về mặt tổng lượng cung cấp vốn và tổnglượng nhu cầu vốn; điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trong

11

phân bổ các nguồn tài chính như: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹ với tiêu dùng,giữa tiêu dùng xã hội với tiêu dùng cá nhân, giữa trung ương với địa phương,giữa các ngành…

Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước được thểhiện trên các khía cạnh:

Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền

tệ của Nhà nước được đúng đắn, hợp lý, đạt kết quả tối đa nhất theo các mụctiêu, yêu cầu đã định Việc bảo đảm đó được thực hiện, trước hết, nhờ tính tựđộng của điều chỉnh đối với các quá trình phân bổ trên cơ sở các điều kiệnthực tế và đòi hỏi khách quan của sự phát triển; sau nữa được thực hiện nhờqua kiểm tra mà phát hiện ra những bất hợp lý của quá trình phân bổ để cóthể hiệu chỉnh lại quá trình đó theo các mục tiêu và yêu cầu đã định

Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài chính,

quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế - xã hộikhác, đảm bảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện theođúng các quy định của chính sách, chế độ Nhà nước

Các chức năng của tài chính Nhà nước là sự thể hiện bản chất của tàichính Nhà nước Vận dụng các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, tàichính Nhà nước sẽ phát huy những vai trò to lớn của nó

III Hệ thống tài chính công

Hệ thống Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước và cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước nhằm phục vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm

vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận.

Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau

có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống tài chính Nhà nước

Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ phận:

- Tài chính chung của Nhà nước ( tài chính công tổng hợp )

- Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước

- Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước

- Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước

1 Tài chính chung của Nhà nước (tài chính công tổng hợp)

Tài chính chung của Nhà nước tồn tại và hoạt động gắn liền với việctạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước nhằm phục vụ chohoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hộicủa Nhà nước Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà

nước bao gồm các bộ phận: Ngân sách Nhà nước và các quỹ tài chính Nhànước ngoài Ngân sách Nhà nước

Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách Nhà nước là Nhà nước (Chính phủTWvà chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năngcủa Nhà nước (cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước )

Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sáchNhà nước là các cơ quan Nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức vàquản lý các quỹ

2 Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước

ở nước ta, bộ máy Nhà nước được tổ chức bao gồm 3 hệ thống: Các cơquan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung ươngđến địa phương Các cơ quan hành chính thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống

kể trên

Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và các cơ quan tưpháp cũng mang tính chất “hành chính” như các cơ quan hành chính, đồngthời chúng cũng có những đặc điểm tương đồng về nguồn tài chính đảm bảocho hoạt động và yêu cầu sử dụng kinh phí, do đó, trong lĩnh vực quản lý tàichính, 3 loại cơ quan kể trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quanhành chính

Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụcông cộng cho xã hội Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu vềphí và lệ phí nhưng số thu đó là không đáng kể Do đó, nguồn tài chính đảmbảo cho các cơ quan hành chính hoạt động gần như do Ngân sách Nhà nướccấp toàn bộ Nguồn tài chính ở đây được sử dụng để duy trì sự tồn tại của bộmáy Nhà nước và thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch vụcông cộng thuộc chức năng của cơ quan

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước làcác cơ quan hành chính Nhà nước

3 Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước

Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp cácdịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bìnhthường của các ngành kinh tế quốc dân Hoạt động của các đơn vị này khôngnhằm mục tiêu lơi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ Các đơn vị nàychủ yếu hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội Hoạt động trong lĩnh vựckinh tế có các đơn vị sự nghiệp của các ngành như: sự nghiệp nông nghiệp,lâm nghiệp, giao thông, thuỷ lợi

Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sựnghiệp số thu thường không lớn và không ổn định hoặc không có thu Do đó,

13

thu nhập của các đơn vị này chủ yếu do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộhoặc một phần Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhànước có thể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng.* Với các dịch

vụ kể trên, chi tiêu của các đơn vị này chính là nhằm phục vụ thực hiện cácchức năng của Nhà nước

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước làcác đơn vị sự nghiệp Nhà nước

Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ phận

Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng Ngân sáchNhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhànước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu

Tín dụng Nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ Ngân sách Nhànước trong các trường hợp cần thiết Thông qua hình thức Tín dụng Nhànước, nhà nước động viên các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các phápnhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu tạm thời của các cấpchính quyền Nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế -

xã hội, chủ yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vaydài hạn Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi qua con đường tíndụng Nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủnhư: Tín phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếucông trình (ở Việt Nam hiện có hình thức trái phiếu đô thị), công trái quốcgia (ở Việt Nam là công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị trường tài chính

Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệqua hình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả

6 Các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là

các quỹ ngoài Ngân sách)

Các quỹ TCNN ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nướcthành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử

lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và

để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính

IV Khái niệm và đặc điểm của quản lý tài chính công

1 Khái niệm quản lý Tài chính công

Quản lý nói chung được quan niệm như một quy tình công nghệ màchủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phươngpháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt độngphát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định

Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượngquản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tốtrung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn

Quản lý tài chính nhà nước là một nội dung của quản lý tài chính và làmột mặt của quản lý xã hội nói chung, do đó trong quản lý TCNN các vấn đề

kể trên cũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ

Trong hoạt động TCNN, chủ thể quản lý TCNN là Nhà nước hoặc các

cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạolập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước Chủ thể trực tiếp quản lý TCNN

là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước

Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN Nói cụ thểhơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của TCNN; hoạt động tạo lập và sử

15

dụng các quỹ TCNN diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCNN Đócũng chính là các nội dung chủ yếu của quản lý TCNN.

Trong quản lý TCNN, công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dướicác dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản

lý tài chính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lụcNSNN

Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụngtrong quản lý TCNN như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; Kiểm tra, thanh tra,giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCNN

Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lýTCNN như sau:

Quản lý TCNN là hoạt động của các chủ thể quản lý TCNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của TCNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định.

2 Đặc điểm của quản lý TCNN

Quản lý TCNN là sự tác động của các chủ thể quản lý TCNN vào quátrình hoạt động của TCNN Để quản lý TCNN có hiệu quả đòi hỏi phải nắmđược đặc điểm của quản lý TCNN Đến lượt nó, đặc điểm của quản lý TCNNlại chịu sự chi phối bởi đặc điểm của hoạt động TCNN - đối tượng quản lý và

mô hình tổ chức hệ thống bộ máy quản lý TCNN – chủ thể quản lý Từ đó cóthể khái quát các đặc điểm cơ bản của quản lý TCNN là:

2.1 Đặc điểm về đối tượng quản lý TCNN

Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN Tuy nhiên,các hoạt động của TCNN lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nước - cácchủ thể của TCNN Các cơ quan này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phícủa TCNN, vừa là người tổ chức các hoạt động của TCNN Do đó, các cơquan này cũng trở thành đối tượng của quản lý TCNN

Lấy chất lượng, hiệu quả đã đạt được của các hoạt động TCNN làm cơ

sở để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt độngTCNN của các cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lýTCNN Chỉ có như vậy mới đảm bảo cho các nguồn lực tài chính của nhànước được sử dụng hợp lý và có hiệu quả, tránh được tình trạng thất thoát,lãng phí, tham nhũng công quỹ

Quản lý TCNN thực chất là quản lý các quỹ công, quản lý các hoạtđộng tạo lập (thu) và sử dụng (chi) các quỹ công, do đó sự kết hợp chặt chẽgiữa quản lý yếu tố con người với quản lý yếu tố hoạt động tài chính là đặc

2.2 Đặc điểm về việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý tài chính nhà nước

Như đã đề cập ở trên, trong quản lý TCNN có thể sử dụng nhiềuphương pháp quản lý khác nhau (tổ chức, hành chính, kinh tế) và nhiều công

cụ quản lý khác nhau (pháp luật, các đòn bảy kinh tế, thanh tra - kiểm tra,đánh giá…) Mỗi phương pháp, công cụ có đặc điểm riêng, có cách thức tácđộng riêng và có các ưu, nhược điểm riêng

Nếu như phương pháp tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảođược tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại

có nhược điểm là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổchức hoạt động TCNN Ngược lại, các phương pháp kinh tế, các đòn bảykinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưng lại cónhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức các hoạtđộng TCNN theo cùng một hướng đích

Do đó, trong quản lý TCNN, tuỳ theo đặc điểm của đối tượng quản lý

cụ thể mà có thể lựa chọn phương pháp này hay phương pháp khác làmphương pháp nổi bật trên nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kếthợp chặt chẽ các phương pháp và công cụ quản lý

Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCNN là luôn gắn liền vớiquyền lực của nhà nước, nên trong quản lý TCNN phải đặc biệt chú trọng tớicác phương pháp, công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tínhtập trung, thống nhất Đó là các phương pháp tổ chức, hành chính, các công

cụ pháp luật, thanh tra, kiểm tra Đây cũng là một đặc điểm quan trọng củaquản lý TCNN

2.3 Đặc điểm về quản lý nội dung vật chất của TCNN

Nội dung vật chất của TCNN là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệthuộc sở hữu nhà nước mà nhà nước có thể chi phối và sử dụng trong mộtthời kỳ nhất định Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệhoặc tài sản, nhưng tổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị,

là đại diện cho một lượng của cải vật chất của xã hội Về lý thuyết cũng nhưthực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận độngcủa của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân đối của nền kinh tế.Điều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính mà Nhànước nắm giữ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của toàn xãhội

Do đó, trong quản lý TCNN, không những phải quản lý nguồn tài chínhđang tồn tại cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phảiquản lý sự vận động của tổng nguồn lực TCNN - sự vận động về mặt giá trị -

17

trên cơ sở tính toán để đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cảivật chất và lao động - sự vận động về mặt giá trị sử dụng - trong đời sống thựctiễn

Như vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữa hiện vật và giátrị, giá trị và giá trị sử dụng là một đặc điểm quan trọng khác của quản lýTCNN

3 Nội dung cơ bản của quản lý TCNN

Quản lý TCNN có nội dụng đa dạng và phức tạp Xét theo các bộ phậncấu thành các quỹ TCNN, nội dung chủ yếu của quản lý TCNN bao gồm:quản lý NSNN và quản lý các quỹ TCNN ngoài NSNN

3.1 Quản lý Ngân sách nhà nước

3.1.1 Quản lý quá trình thu của NSNN

Thu ngân sách Nhà nước được thực hiện bằng các hình thức: bắt buộcbao gồm thuế, phí, lệ phí; bán tài nguyên, tài sản quốc gia, các khoản thutrong các doanh nghiệp nhà nước Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗinước mà còn có các hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưngmua Quản lý quá trình thu NSNN chính là quản lý các hình thức động viên

đó

Yêu cầu cơ bản quản lý quá trình thu NSNN là:

- Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tayNhà nước để trang trải các khoản chi phí cần thiết của Nhà nước trong từnggiai đoạn lịch sử

Việc động viên một bộ phần nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhànước là yêu cầu cơ bản, không thể thiếu được đối với mọi Nhà nước Mức độtập trung nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước tuỳ thuộc vào chứcnăng nhiệm vụ mà Nhà nước đảm nhận, tuỳ thuộc vào cách thức sử dụngnguồn lực tài chính của Nhà nước cũng như khả năng tạo ra nguồn lực tàichính của nền kinh tế

Thông thường, đứng trên góc độ kinh tế, mức động viên nguồn lực tàichính quốc gia vào tay Nhà nước thường chịu sự tác động của các yếu tố sauđây:

+ Mức thu nhập GDP bình quân đầu người

+ Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế

+ Khả năng khai thác và xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên

+ Tỷ lệ tiết kiệm của khu vực tư nhân để đầu tư

+ Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước

Do đó, nội dung quản lý quá trình thu NSNN không đơn thuần là quản

lý các hình thức thu và số thu NSNN mà phải tổ chức quản lý các yếu tốquyết định đến số thu của NSNN

- Đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thucủa NSNN ngày càng lớn hơn

3.1.2 Quản lý quá trình chi của NSNN

Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ởnhiều địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền Mặt khác, trong điều kiệnkinh tế thị trường chi NSNN vừa mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, lạivừa có tính chất hoàn trả trực tiếp

Vì vậy, việc quản lý các khoản chi NSNN hết sức phức tạp Xét theoyếu tố thời hạn của các khoản chi NSNN, có thể hình dung nội dung cụ thểquản lý các khoản chi NSNN bao gồm:

+ Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển

+ Quản lý các khoản chi thường xuyên

+ Quản lý các khoản chi trả nợ

+ Quản lý chi dự phòng

Các khoản chi kể trên được trang trải bằng các nguồn tài chính khácnhau, mang tính chất khác nhau Do đó trong việc hoạch định các phươngpháp và nguyên tắc quản lý cụ thể cũng khác nhau

Trong quản lý các khoản chi của NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơbản sau đây:

- Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thựchiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ củaNhà nước

3.1.3 Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi Ngân sách Nhà nước

Cân đối thu chi NSNN là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốcdân, nó vừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trongnền kinh tế quốc dân Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan vàchủ quan mà hoạt động thu, chi NSNN không phải lúc nào cũng cân đối

Về khách quan, hoạt động thu, chi NSNN bắt nguồn từ hoạt động sảnxuất kinh doanh trong nền kinh tế Trong điều kiện hoạt động sản xuất kinhdoanh có hiệu quả, đạt tốc độ tăng trưởng cao, bền vững, nền kinh tế có tỷ lệlạm phát thấp thì khả năng cân đối thu, chi NSNN được thực hiện tương đốithuận lợi Ngược lại, trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có dấu

19

hiệu suy thoái, lạm phát ở tốc độ cao thì khả năng cân đối thu, chi của NSNNgặp khó khăn.

Về chủ quan, do những tác động của chính sách kinh tế xã hội của Nhànước làm nảy sinh sự mất cân đối thu, chi của NSNN Một hệ thống chínhsách kinh tế xã hội phù hợp có tác động tích cực đến phát triển kinh tế xã hội

và dựa trên khả năng của nguồn lực tài chính quốc gia thì khả năng cân đốithu - chi NSNN có điều kiện thực hiện Ngược lại, một hệ thống chính sáchchế độ kinh tế, xã hội mang ý chí chủ quan, không xuất phát từ thực trạngkinh tế - xã hội, không dựa trên khả năng nguồn lực tài chính quốc gia, thìvấn đề cân đối thu - chi NSNN khó đảm bảo

Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có cácphương pháp giải quyết khác nhau Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiệnnay là: Thực hiện hình thức tín dụng Nhà nước vay nợ trong và ngoài nước

để đảm bảo sự cân đối thu - chi NSNN, hình thành quỹ dự trữ, quỹ dự phòngtài chính

Việc quản lý cân đối thu - chi NSNN thực chất là việc quản lý thựchiện các biện pháp đó

3.2 Phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý NSNN được nhìn nhận như là một biện pháp quản lýhoạt động của NSNN Thực chất của việc phân cấp là việc phân chia tráchnhiệm quản lý hoạt động của NSNN theo từng cấp chính quyền nhằm làmcho hoạt động của NSNN lành mạnh và đạt hiệu quả cao Phân cấp hoạt độngquản lý thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trungdân chủ, có phân công rành mạch theo quyền hạn, trách nhiệm của các cấpchính quyền

Tư tưởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật Ngân sáchnhà nước (2002) là:

- Phân định rành mạch nhiệm vụ thu chi của từng cấp, cụ thể:

Chia nguồn thu thành 3 loại:

+ Trung ương: 100%

+ Địa phương: 100%

+ Điều tiết theo tỷ lệ giữa TW và địa phương

- Tập trung đại bộ phận nguồn thu tài chính lớn, ổn định cho NSTW,tạo cho NSĐP có nguồn thu gắn với địa bàn

Chương ii: ngân sách nhà nước

và quản lý ngân sách nhà nước

I Ngân sách nhà nước

1 Khái niệm ngân sách nhà nước

Từ “ngân sách” được lấy ra từ thuật ngữ “budjet” một từ tiếng Anhthời trung cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa nhữngkhoản tiền cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng Dưới chế độ phongkiến, chi tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng như: đắp đê phòngchống lũ lụt, xây dựng đường xá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có

sự tách biệt nhau Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghịviện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó nảy sinh khái niệmngân sách nhà nước

Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chicủa một đơn vị trong một thời gian nhất định Một bảng tính toán các chi phí

để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhấtđịnh của một chủ thể nào đó Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi làngân sách Nhà nước

Từ điển tiếng Việt thông dụng định nghĩa :

“Ngân sách: tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian

nhất định”.

Điều 1 của Luật Ngân sách Nhà nước được Quốc hội khoá XI nướcCộng hoà XHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 cũngkhẳng định:

“Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã

được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.”

Về bản chất của ngân sách nhà nước, đằng sau những con số thu, chi

đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác nhưdoanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trìnhtạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách

Ngân sách nhà nước (NSNN) Việt Nam gồm: ngân sách trung ương(NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP) Ngân sách địa phương bao gồmngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ bannhân dân Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nayngân sách địa phương bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộctrung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh) ngân sách cấp huyện, quận, thị

Từ điển tiếng Việt thông dụng, Như Ý chủ biên, Nh xu ày 16/01/2002 c ất bản Giáo dục, 1996

21

xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp

xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã) Mối quan hệ giữa cáccấp ngân sách này nội dung đề cập sâu ở mục II: tiểu mục 2

2 Phân loại thu, chi ngân sách Nhà nước.

2.1 Phân loại thu ngân sách nhà nước.

Thu ngân sách nhà nước là quá trình nhà nước sử dụng quyền lực đểhuy động một bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ ngân sách nhằmđáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước

Thu ngân sách nhà nước bao gồm rất nhiều loại, ngoài các khoản thuchính từ thuế, phí, lệ phí; còn có các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhànước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ;các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

Để cung cấp thông tin một cách có hệ thống, công khai, minh bạch,đảm bảo trách nhiệm, đáp ứng yêu cầu quản lý của các đối tượng thì việcphân loại các khoản thu theo những tiêu thức nhất định là hết sức quan trọng

Hiện nay, trong quản lý ngân sách thường dùng 2 cách phân loại thungân sách chính đó là phân loại theo phạm vi phát sinh và theo nội dung kinhtế

- Căn cứ vào phạm vi phát sinh, các khoản thu NSNN được chia

thành: Thu trong nước và thu ngoài nước

Thu trong nước là các khoản thu ngân sách phát sinh tại Việt Nam Nóbao gồm:

Thu từ các loại thuế như: thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanhnghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao Ngoài ra còn có các khoản thu từ phí, lệ phí, tiền thu hồi vốn ngân sách, thuhồi tiền cho vay (cả gốc và lãi), thu từ vốn góp của Nhà nước, thu sự nghiệp,thu tiền bán nhà và thuê nhà ở thuộc sở hữu nhà nước Các khoản thu nàythường được báo cáo theo các khu vực doanh nghiệp nhà nước trung ương,địa phương; thu từ các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; thu từ cácdoanh nghiệp thành lập theo luật doanh nghiệp, hợp tác xã; thu từ cá nhân sảnxuất kinh doanh hàng hoá, dịch vụ; thu từ khu vực khác; Thu hải quan như:thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tănghàng nhập khẩu; thu chênh lệch giá hàng nhập khẩu

Thu ngoài nước là các khoản thu phát sinh không tại Việt Nam baogồm: các khoản đóng góp tự nguyện, viện trợ không hoàn lại của Chính phủcác nước, các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoàicho Chính phủ Việt Nam

Ngoài ra để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước thì các khoản vay

nợ trong nước, ngoài nước như phát hành trái phiếu chính phủ, vay ODA trởthành nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách và đầu tư phát triển rất quan trọng

Qua việc phân loại các khoản thu ngân sách trên cho phép đánh giáđược mức độ huy động các nguồn thu ở các khu vực kinh tế khác nhau trongnền kinh tế; cũng như tổng quan thu trong nước, ngoài nước Từ đó có chínhsách, biện pháp khai thác các nguồn thu cho hợp lý ở các khu vực, cân đốigiữa thu trong nước và ngoài nước

Căn cứ vào nội dung kinh tế, các khoản thu ngân sách nhà nước ở nước ta gồm:

- Thuế, phí, lệ phí do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của phápluật

- Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước theo quy định củapháp luật, như :Tiền thu hồi vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế;Thu hồitiền cho vay của Nhà nước (cả gốc và lãi);Thu nhập từ vốn góp của Nhà nướcvào các cơ sở kinh tế, kể cả thu từ lợi nhuận sau khi thực hiện nghĩa vụ vềthuế của các tổ chức kinh tế có sự tham gia góp vốn của Nhà nước theo quyđịnh của Chính phủ

-Thu từ các hoạt động sự nghiệp;Tiền sử dụng đất; thu từ hoa lợi côngsản và đất công ích;Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; Thu từ bán hoặc chothuê tài sản thuộc sở hữu nhà nước

- Các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong vàngoài nước

- Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổchức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam, các cấp chính quyền vàcác cơ quan, đơn vị nhà nước

- Thu từ Quỹ dự trữ tài chính;Thu kết dư ngân sách

- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, gồm: Các khoản disản nhà nước được hưởng; các khoản phạt, tịch thu;Thu hồi dự trữ nhànước;Thu chênh lệch giá, phụ thu; Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên;Thuchuyển nguồn ngân sách từ ngân sách năm trước chuyển sang;

Qua cách phân loại này giúp cho việc xem xét từng nội dung thu theotính chất và hình thức động viên vào ngân sách, đánh giá tính cân đối, bềnvững, hợp lý về cơ cấu của các nguồn thu Trên cơ sở đó giúp cho việc hoạchđịnh chính sách cũng như tổ chức điều hành ngân sách phù hợp với các mụctiêu mà nhà nước theo đuổi trong từng thời kỳ

23

Ngoài ra trong quản lý NSNN, trong các biểu mẫu về thu NSNN người

ta thường phân loại thu ngân sách theo nội dung kinh tế thành các nhóm lớn

đó là: Thu cân đối ngân sách nhà nước; thu vay để cân đối ngân sách trungương; thu dể lại đơn vị chi quản lý qua ngân sách; thu chuyển giao giữa cáccấp ngân sách; các khoản tạm thu và vay khác của ngân sách nhà nước; Mặc

dù về bản chất các khoản thu vay nợ của ngân sách trung ương theo LuậtNSNN 2002 không nằm trong khái niệm thực thu của NSNN

Thu cân đối ngân sách nhà nước: bao gồm các khoản thu nội địa như:các loại thuế, phí, lệ phí, thu về nhà đất thuộc sở hữu nhà nước; thu từ dầuthô; thu từ hoạt động xuất nhập khẩu; thu huy động quỹ dự trữ tài chính; thukết dư ngân sách năm trước; thu chuyển nguồn năm trước; thu viện trợ khônghoàn lại; thu huy động đầu tư cuả cấp tỉnh xây dựng kết cấu hạ tầng theo quyđịnh của luật ngân sách

Thu vay để cân đối ngân sách trung ương bao gồm vay trong nướcdưới các hình thức trái phiếu chính phủ, công trái; vay ngoài nước

Thu để lại đơn vị chi quản lý qua ngân sách ví dụ: các khoản phí, lệ phínhư học phí, viện phí ; thu phạt an toàn giao thông; các khoản huy độngđóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng; các khoản phụ thu, khác

Thu chuyển giao giữa các cấp ngân sách bao gồm số bổ sung cân đối

và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên và thu ngân sách cấp dưới nộplên

Các khoản tạm thu và vay khác của ngân sách nhà nước như vay nướcngoài về cho vay lại, thu nợ gốc và lãi cho vay từ nguồn vay nhà nước về chovay lại Các khoản vay khác như vay ngân hàng nhà nước, các quỹ dự trữ tàichính

2.2 Phân loại chi ngân sách nhà nước

Chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngânsách nhằm thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời kỳ Nội dungchi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của nhànước trong việc phát triển kinh tế-xã hội Nó bao gồm các khoản chi pháttriển kinh tế-xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộmáy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi kháctheo quy định của pháp luật

Phân loại chi có vai trò quan trọng trong việc phục vụ quá trình hoạchđịnh chính sách và phân bổ ngân sách giữa các lĩnh vực; đảm bảo tráchnhiệm của các cơ quan nhà nước trong quản lý ngân sách Nó giúp cho quátrình phân tích kinh tế và quản lý thực hiện ngân sách hàng ngày được thuận

ày 16/01/2002 c

lợi cũng như định hướng chi ngân sách trong tương lai Tuỳ thuộc vào cácmục tiêu khác nhau mà chi ngân sách có nhiều cách phân loại

2.2.1 Phân loại chi theo ngành kinh tế quốc dân

Đây là cách phân loại dựa vào chức năng của chính phủ đối với nềnkinh tế-xã hội thể hiện qua 20 ngành kinh tế quốc dân, như: Nông nghiệp-lâmnghiệp-thuỷ lợi; thuỷ sản; công nghiệp khai thác mỏ; công nghiệp chế biến;xây dựng; khách sạn nhà hàng và du lịch; giao thông vận tải, kho bãi vàthông tin liên lạc; tài chính, tín dụng; khoa học và công nghệ; quản lý nhànước và an ninh quốc phòng; giáo dục và đào tạo; y tế và các hoạt động xãhội; hoạt động văn hoá và thể thao

Phân loại theo ngành kinh tế quốc dân nhằm so sánh chi ngân sáchgiữa các nước được thuận lợi theo Hệ thống tài khoản quốc gia (SNA) vàcẩm nang Thống kê Tài chính của chính phủ (GFS) do Liên Hợp Quốc xâydựng Hơn nữa, cách phân loại này còn giúp phân tích chính sách chi ngânsách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ cụ thể của nhà nước trong từng thờikỳ

2.2.2 Phân loại chi theo nội dung kinh tế của các khoản chi

Căn cứ vào nội dung kinh tế của các khoản chi mà chi ngân sách nhànước có thể chia ra thành các nhóm, tiểu nhóm, mục, tiểu mục chi ngân sách

Theo cách phân loại này thì các khoản chi được chia thành: Chi thườngxuyên, chi đầu tư phát triển và chi khác

Chi thường xuyên là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn

thường dưới một năm Nhìn chung, đây là các khoản chi chủ yếu phục vụ chochức năng quản lý và điều hành xã hội một cách thường xuyên của Nhà nướcnhư: Quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, văn hoá thôngtin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, hoạt động của Đảng cộng sản ViệtNam

Thuộc loại chi thường xuyên gồm có các nhóm, mục chi sau đây:

- Chi thanh toán cho các cá nhân như tiền lương; tiền công; phụ cấplương; học bổng sinh viên; tiền thưởng; phúc lợi tập thể; các khoản đóng gópnhư: bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, kinh phí công đoàn v.v

- Chi nghiệp vụ chuyên môn:

Các khoản chi về hàng hóa, dịch vụ tại các cơ quan Nhà nước như: điệnnước, vệ sinh môi trường; vật tư văn phòng; dịch vụ thông tin, tuyên truyền,

25

liên lạc, hội nghị, công tác phí; chi phí nghiệp vụ chuyên môn của từng ngànhnhư in ấn chỉ; đồng phục trang phục

- Chi mua sắm, sửa chữa:

Các khoản chi mua đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữalớn tài sản cố định và xây dựng nhỏ

Các khoản chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động

dài thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năngtaọ được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước

Các khoản chi đầu tư phát triển bao gồm:

Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hộikhông có khả năng thu hồi vốn như: Các công trình giao thông, điện lực, bưuchính viễn thông, các công trình văn hoá, giáo dục, y tế, phúc lợi công cộngv.v ; chi mua hàng hoá, vật tư dự trữ của Nhà nước; đầu tư hỗ trợ vốn chocác doanh nghiệp Nhà nước; góp vốn cổ phần liên doanh vào các doanhnghiệp cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các chương trìnhmục tiêu quốc gia, dự án của nhà nước

Các khoản chi khác bao gồm những khoản chi còn lại không xếp được

vào hai nhóm chi kể trên bao gồm: như: chi trả nợ gốc và lãi; chi viện trợ; chicho vay; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính; chi bổ sung cho ngân sách cấpdưới; chi chuyển nguồn từ ngân sách năm trước sang ngân sách năm sau

Việc phân loại các khoản chi thành chi thường xuyên và chi đầu tưphát triển là rất cần thiết trong quản lý NSNN Nó cho phép đánh giá, sosánh các khoản chi thường xuyên phải bỏ ra cho các hoạt động quản lý kinhtế-xã hội của nhà nước làm cơ sở để xác định được hiệu quả hoạt động củacác đơn vị Sự khác biệt trong kỹ thuật quản lý giữa chi đầu tư và chi thườngxuyên cũng là một lý do giải thích cho sự cần thiết của việc phân loại này.Trong chi đầu tư phát triển, kỹ thuật lựa chọn các dự án phải dựa trên việcphân tích đánh giá chi phí và lợi ích trong dài hạn, điều này hoàn toàn khácvới cách đánh giá các khoản chi thường xuyên có tính chất ngắn hạn Nếumột quốc gia muốn tăng trưởng trong dài hạn thì cần ưu tiên chi ngân sáchnhà nước cho các chương trình đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội Cáchphân loại này cung cấp các thông tin cần thiết để nhà nước phân bổ cũng nhưquản lý ngân sách cho các hoạt động đầu tư đó Nó còn đáp ứng cho mụcđích thống kê tài chính của chính phủ, đồng thời giúp cho việc kiểm soát tuân

thủ các tiêu chuẩn định mức chi tiêu của nhà nước cũng như phân tích kinh tếđảm bảo cân đối giữa các nhóm, mục chi.

2.2.3 Phân loại theo tổ chức hành chính

Phân loại theo tổ chức bộ máy hành chính nhà nước là cần thiết để xácđịnh rõ trách nhiệm quản lý chi công cộng cho từng bộ, ngành, cơ quan, đơn

vị và cũng cần thiết cho quản lý thực hiện ngân sách hàng ngày, ví dụ: giaodịch thu, chi qua Kho bạc Nhà nước Theo cách phân loại này chi ngân sáchđược phân loại theo các bộ, cục, sở, ban, hoặc cơ quan, đơn vị thụ hưởngkinh phí ngân sách nhà nước theo cấp quản lý: trung ương, tỉnh, huyện hay

xã Chi ngân sách còn được phân loại theo đơn vị dự toán các cấp bao gồm:cấp I; cấp II; cấp III nhằm làm rõ trách nhiệm từng cấp trong quản lý ngânsách nói chung và kế toán, kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước nóiriêng

Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị trực tiếp nhận dự toán ngân sách hàngnăm do Thủ tướng Chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân giao Đơn vị dự toáncấp I thực hiện phân bổ, giao dự toán ngân sách cho đơn vị cấp dưới trựcthuộc; chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc tổ chức, thực hiện công tác

kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và công tác kế toán và quyếttoán ngân sách của các đơn vị dự toán cấp dưới trực thuộc

- Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới đơn vị dự toán cấp I, đượcđơn vị dự toán cấp I giao dự toán và phân bổ dự toán được giao cho đơn vị

dự toán cấp III (trường hợp được ủy quyền của đơn vị dự toán cấp I), chịutrách nhiệm tổ chức thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách củađơn vị mình và công tác kế toán và quyết toán của các đơn vị dự toán cấpdưới

- Đơn vị dự toán cấp III là đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách, đượcđơn vị dự toán cấp I hoặc cấp II giao dự toán ngân sách, có trách nhiệm tổchức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình vàđơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc (nếu có)

- Đơn vị cấp dưới của đơn vị dự toán cấp III được nhận kinh phí đểthực hiện phần công việc cụ thể, khi chi tiêu phải thực hiện công tác kế toán

và quyết toán

II Quản lý chu trình ngân sách nhà nước

1 Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước

1.1 Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ

27

Điều 6 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 quy định:

“Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổchức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”

Trong hoạt động ngân sách điều này có tầm quan trọng đặc biệt Mộtmặt, nó bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngânsách để có được những hàng hoá, dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia.Mặt khác, nó đảm bảo phát huy tính chủ động và sáng tạo của các địaphương, các tổ chức, cá nhân trong đảm bảo giải quyết các vấn đề cụ thể,trong những hoàn cảnh và cơ sở cụ thể Tập trung ở đây không phải là độcđoán, chuyên quyền mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chứchoạt động ngân sách của các cấp chính quyền, các ngành, các đơn vị Nguyêntắc này được quán triệt thông qua sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các

cơ quan Nhà nước trong phân cấp quản lý ở cả ba khâu của chu trình ngânsách

1.2 Nguyên tắc công khai, minh bạch.

Công khai có nghĩa là để cho mọi người biết, không giữ kín Minhbạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu, sáng sủa, không thể nhầmlẫn được Quản lý ngân sách đòi hỏi phải công khai, minh bạch xuất phát từđòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho Nhànước

Việc Nhà nước có đảm bảo trách nhiệm trước dân về huy động và sửdụng các nguồn thu hay không phụ thuộc nhiều vào tính minh bạch của ngânsách Điều này cũng rất quan trọng đối với nhà tài trợ, những người hiểnnhiên sẽ không hài lòng nếu sau khi hỗ trợ tài chính cho một quốc gia lạikhông có đủ thông tin về việc sử dụng nó vào đâu, như thế nào? Những nhàđầu tư cũng cần có sự minh bạch về ngân sách để có thể đưa ra các quyếtđịnh đầu tư, cho vay Trước yêu cầu của hội nhập quốc tế, năm 1998 Quỹtiền tệ quốc tế đã tập hợp quy tắc chung về tính minh bạch để các nướchướng tới bao gồm các nội dung chủ yếu là:

Ngân sách phải đảm bảo tính toàn diện

Điều này có nghĩa là các hoạt động trong và ngoài ngân sách đều được

đề phản ánh vào trong tài liệu đệ trình quốc hội xem xét, quyết định

Các hoạt động ngoài ngân sách cần được thể hiện trong các tài liệungân sách và báo cáo kế toán

Các dự toán ngân sách ban đầu và sửa đổi cho hai năm trước năm ngânsách cần được đính kèm trong tài liệu về ngân sách

Mức nợ và cơ cấu nợ của chính quyền trung ương cần được báo cáo

Cơ sở cho lập ngân sách nhà nước như: các mục tiêu và chính sách ưutiên cũng như các dự báo kinh tế vĩ mô như lạm phát, tăng trưởng cần đượctrình bày rõ ràng, nhằm tạo điều kiện cho Quốc hội, Hội đồng nhân dân cóthể giám sát ngân sách

Đảm bảo tính khách quan độc lập

Cần có các cơ chế để Báo cáo quyết toán ngân sách của Chính phủphải được cơ quan kiểm toán bên ngoài độc lập xác nhận Các chuẩn mực vềkiểm toán sử dụng cần nhất quán với các chuẩn mực quốc tế

Các phát hiện của kiểm toán phải được báo cáo cho cơ quan lập pháp

và có biện pháp giải quyết kịp thời

Luật ngân sách của Việt Nam cũng được sửa đổi theo hướng tiếp cậnvới các quy tắc về minh bạch ngân sách trên ở cả ba khâu của chu trình ngânsách Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức, cá nhân được NSNN hỗ trợphải công khai dự toán và quyết toán ngân sách Nội dung công khai theo cácmẫu đã được Bộ Tài chính quy định Hình thức công khai chủ yếu là: thôngbáo bằng văn bản cho các cơ quan hữu quan, phát hành ấn phẩm; công khaitrên trang thông tin điện tử của Bộ Tài chính Thời gian công khai cũng đượcquy định rõ đối với từng cấp ngân sách Các cơ quan như: Tài chính, Khobạc nhà nước, các cơ quan thu của Nhà nước phải niêm yết công khai quytrình, thủ tục tại nơi giao dịch Các tài liệu trình Quốc hội, HĐND về dự toán

và phân bổ ngân sách được quy định đầy đủ, rõ ràng theo Quy chế lập, thẩmtra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương

và phê chuẩn quyết toán NSNN Chính phủ Ban hành Quy chế xem xét,quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toánngân sách địa phương Chính phủ quy định cụ thể việc công khai ngân sách

1.3 Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm

Với tư cách là người được nhân dân “uỷ thác” trong việc sử dụngnguồn lực, Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân dân về toàn bộquá trình quản lý ngân sách, về kết quả thu, chi ngân sách Chịu trách nhiệmhữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả

Khả năng điều trần là yêu cầu đối với cán bộ quản lý ngân sách và cácquan chức của các bộ, ngành định kỳ phải trả lời các câu hỏi liên quan đếnthu, chi ngân sách cũng như kết quả đạt được đằng sau các con số thu, chi đó

Khả năng gánh chịu hậu quả là khả năng chịu trách nhiệm trước phápluật về những sai phạm mà các nhà quản lý thu, chi ngân sách gây ra Những

Xem Thông tư 03/2005/TT-BTC ng y 6/1/2005 c ày 16/01/2002 c ủa Bộ T i chính H ày 16/01/2002 c ướng dẫn thực hiện quy chế công khai t i chính ày 16/01/2002 c đối với các cấp ngân sách nh n ày 16/01/2002 c ước v ch ày 16/01/2002 c ế độ báo cáo tình hình thực hiện công khai t i ày 16/01/2002 c chính.

29

hậu quả này cũng cần được rõ ràng, quy định trước và thực thi hữu hiệu tránhhình thức

Tính chịu trách nhiệm bao gồm chịu trách nhiệm có tính chất nội bộ vàchịu trách nhiệm ra bên ngoài

Chịu trách nhiệm nội bộ của nhà quản lý ngân sách bao gồm chịu tráchnhiệm của cấp dưới với cấp trên, với người giám sát, kiểm tra ngân sáchtrong nội bộ Nhà nước

Chịu trách nhiệm ra bên ngoài muốn nói tới ở đây là tính chịu tráchnhiệm của các bộ, ngành đối với khách hàng của mình như những người nộpthuế hay đối tượng được hưởng các dịch vụ y tế, giáo dục Nâng cao tínhchịu trách nhiệm ra bên ngoài đặc biệt cần thiết khi nhà nước gia tăng phi tậptrung hoá, tăng tự chủ trong quản lý ngân sách cho các địa phương, bộ,ngành, đơn vị Điều này cũng được thể hiện rõ trong luật ngân sách của ViệtNam Quốc hội, Hội đồng nhân dân được bầu theo nhiệm kỳ và chịu tráchnhiệm giải trình trước toàn bộ cử tri về ngân sách Cơ quan hành pháp chịutrách nhiệm giải trình trước cơ quan lập pháp

Nhiệm vụ, quyền hạn của các bên liên quan đến ngân sách như: Quốchội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Bộ Kếhoạch đầu tư, Uỷ ban nhân dân các cấp, các tổ chức, cá nhân được quy định

rõ ràng trong luật ngân sách

Trong phân cấp ngân sách mỗi cấp chính quyền được phân định nguồnthu, nhiệm vụ chi cụ thể Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào cấp đó đảmbảo; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngânsách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đốicủa ngân sách từng cấp Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷquyền cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của cấp mình, thì buộc phảichuyển kinh phí đi kèm để cấp dưới có thể hoàn thành nhiệm vụ Người đứngđầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng ngân sách có trách nhiệm tổ chứcthực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng

Trong quản lý ngân sách Nhà nước Việt Nam, cũng dần dần phảihướng tới phương thức quản lý ngân sách hiện đại mà các nước đang từng

bước áp dụng đó là: quản lý ngân sách theo đầu ra và kết quả hoạt động trong

khuôn khổ tài chính trung hạn (MTFF) và khuôn khổ chi tiêu trung hạn

(MTEF)

1.4 Nguyên tắc đảm bảo cân đối ngân sách nhà nước

Xem QĐ 136/2001/QĐ-TTg ng y 17 tháng 9 n ày 17 tháng 9 n ăm 2001của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách h nh chính nh n ày 17 tháng 9 n ày 17 tháng 9 n ước giai đoạn 2001-2010

Cân đối ngân sách nhà nước ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hàihoà, hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, cácngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ).

Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi có tính chất khách quan xuấtphát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mụctiêu ổn định, hiệu quả và công bằng Thông thường, khi thực hiện ngân sáchcác khoản thu dự kiến sẽ không đủ để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhànước Vì vậy, tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngânsách là rất quan trọng Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủcác nguồn thu bù đắp

Đối với một nước nghèo như Việt Nam nguyên tắc này đã được quántriệt chặt chẽ trong quá trình quản lý ngân sách trên cả ba khâu: lập dự toán,

tổ chức chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách cũng như quá trình phâncấp ngân sách cho các địa phương

Ví dụ: Trong lập dự toán cần đảm bảo quy trình khoa học khi xem xétthứ tự ưu tiên của các khoản chi, cắt giảm những khoản chi chưa thật cầnthiết Khi đưa ra các chính sách, chế độ mới Nhà nước cần tính toán kỹ lưỡngcác nguồn thu để thực hiện thành công chính sách đó, tránh tình trạng vìchính sách mới mà phải “san sẻ”ngân sách vốn có hay buộc phải vay nợ, intiền Cố gắng khai thác hợp lý các nguồn thu, tăng thu cho ngân sách mà vẫnđảm bảo công bằng và nuôi dưỡng nguồn thu

Các cấp chính quyền cần được phân cấp nguồn thu, giao nhiệm vụ chi

cụ thể Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo;việc ban hành các chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải cónguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp

2 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.

2.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách là quá trình Nhà nước trung ương phângiao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địaphương trong hoạt động quản lý ngân ngân sách

Khi nói tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước người ta thường hiểutheo nghĩa trực diện, dễ cảm nhận đó là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữacác cấp chính quyền Thực chất nội dung phân cấp rộng hơn nhiều Nó giảiquyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước Trung ương và các cấpchính quyền nhà nước Địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đếnhoạt động của NSNN bao gồm 3 nội dung sau: Quan hệ về mặt chế độ, chínhsách; Quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi; Quan hệ về quản lý chutrình ngân sách

31

Về chế độ, chính sách trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cầnlàm rõ những câu hỏi sau: Cơ quan Nhà nước nào có thẩm quyền ra các chế

độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn thu, chi và đó là những loại chế độ nào?

Về nguyên tắc những chế độ nếu đã do trung ương quy định thì các cấpchính quyền địa phương tuyệt đối không được tự tiện điều chỉnh hoặc viphạm Ngược lại, trung ương cũng phải tôn trọng thẩm quyền của các địaphương, tránh can thiệp làm mất đi tính tự chủ của họ

Về quan hệ vật chất trong phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đâyluôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều sự bất đồng nhất trongquá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách

Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa cácđịa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa cácvùng, miền trong cả nước

Vì vậy, bất kỳ phương án phân chia, trợ cấp nào cũng khó làm hài lòngcác cấp chính quyền địa phương ổn định ngân sách trong một khoảng thờigian và bổ sung theo mục tiêu có lẽ là phương thức hữu hiệu để giảm bớt sự ỷlại cũng như điều hoà lợi ích giữa các địa phương

Mối quan hệ trong chu trình ngân sách nhà nước qua 3 khâu: lập ngânsách; chấp hành và quyết toán ngân sách cũng cần được phân định rõ ràng,tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp chính quyền

2.2 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý ngân sách

Về lý thuyết, quản lý và điều hành ngân sách có thể tập trung cao độmọi quyền lực vào chính quyền trung ương Nhà nước chỉ có một ngân sáchduy nhất, ngân sách này do chính quyền trung ương toàn quyền quản lý vàquyết định sử dụng, phủ nhận sự tồn tại độc lập của ngân sách địa phương

Lợi thế của cách quản lý này là cho phép tập trung toàn bộ nguồn thuvào tay nhà nước trung ương để bố trí chi tiêu cho hợp lý, công bằng, đồngđều giữa các vùng, miền, ngành nghề chống biểu hiện cục bộ địa phương

Tuy nhiên, phương án này tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vàotrung ương và đặc biệt là nguồn lực vốn có hạn của xã hội có thể bị sử dụnglãng phí, không đáp ứng đúng đắn và kịp thời nhu cầu của người dân Do đó,trên thực tế các nhà nước đều thực hiện phân cấp quản lý ngân sách ở mức độnhất định cho chính quyền địa phương Phân cấp được xem như một phươngthức để tăng tính dân chủ, linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấpchính quyền trong việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ công cộng

Nhà nước thay mặt cho cồng đồng cung cấp những hàng hoá và dịch

vụ công cộng mà người dân mong muốn Trên thực tế để đảm bảo việc cung

hàng hoá, dịch vụ công cộng gắn với đặc thù của từng địa phương, chỉ cóchính quyền địa phương hiểu rõ nhất họ cần gì? Hơn nữa, việc gắn với ngườihưởng lợi đã tạo động lực để chính quyền cũng như người dân phát huy tínhchủ động, sáng tạo trong việc phát huy nội lực, tăng cường kiểm tra, giám sáttrong quản lý thu, chi ngân sách Người dân cũng sẵn sàng, tự giác hơn trongviệc chi trả cho các dịch vụ mà họ đã lựa chọn.

Tất nhiên, đi cùng với phân cấp quản lý ngân sách nhiều vấn đề có thểnảy sinh như mất công bằng; tham nhũng, tuỳ tiện, không đảm bảo kỷ luật tàikhoá tổng thể hay chính sách chiến lược quốc gia cũng cần được tính đến và

có “thuốc chữa” khi cần thiết

2.3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách đem lại kết quả tốt cần phảiquán triệt các nguyên tắc sau đây:

Thứ nhất: Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội, quốc phòng,

an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.

Chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền về quản lý nhà nước dohiến pháp quy định trong từng thời kỳ Ngân sách là công cụ không thể thiếuđược của các cấp trong việc thực thi nhiệm vụ Vì vậy, phân cấp quản lý ngânsách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụmột cách hiệu quả Mặt khác, năng lực quản lý của các cấp chính quyền cũng

là một nhân tố cần được xem xét kỹ càng trước khi thực hiện phân cấp mạnhcho địa phương Điều này sẽ hạn chế những tác động tiêu cực như đã bàn đến

ở trên trong tiến trình phân cấp Cần nâng cao năng lực của các cấp chínhquyền trong quản lý nguồn lực công trước khi phân cấp mạnh cho họ

Thứ hai: Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và vị trí

độc lập của ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất.

Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương là một đòi hỏikhách quan, bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ương trong việccung cấp những hàng hoá và dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia Hơnnữa, nó còn có vai trò điều tiết, điều hoà đảm bảo công bằng giữa các địaphương

Ngân sách trung ương tập trung đại bộ phận nguồn thu của quốc gia vàthực hiện các khoản chi chủ yếu của quốc gia

Các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội có tác độngđến cả nước, các chương trình, dự án quốc gia, các chính sách xã hội quantrọng, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, bảo đảm quốc phòng,

an ninh, đối ngoại và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngânsách đều do ngân sách trung ương đảm bảo

33

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ độngthực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh vàtrật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý ở địa phương mình.

Vị trí độc lập tương đối của nó được thể hiện qua cả ba khâu của chutrình ngân sách: lập, chấp hành và quyết toán ngân sách Trong phạm vi phânchia nguồn thu, nhiệm vụ chi được ổn định từ ba đến năm năm, các địaphương được chủ động tìm các biện pháp tăng thu hợp pháp để phát triểnkinh tế-xã hội, tăng khả năng tự cân đối ngân sách

Thứ ba: Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp ngân sách nhà nước

Để giảm bớt khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các địa phương,trong quá trình phân cấp cần đảm bảo cơ chế điều hoà, trợ cấp giữa trungương với địa phương, giữa ngân sách cấp trên với ngân sách cấp dưới Trợcấp cân đối và trợ cấp có mục tiêu là hai phương thức tài trợ mà chính quyềncấp trên thường sử dụng đối với chính quyền cấp dưới

Ngoài ra, việc thúc đẩy sự phát triển đồng đều giữa các vùng, miền quachi ngân sách trung ương vào đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội cũng được

sử dụng như biện pháp bổ trợ cho hai phương thức trên

2.4 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

2.4.1 Quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ

Về cơ bản Nhà nước trung ương vẫn giữ vai trò quyết định các loại thunhư thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thựchiện thống nhất trong cả nước

Ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Chính phủ, Thủtướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành, đối với một số nhiệm vụchi có tính chất đặc thù ở địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyếtđịnh chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương Riêngnhững chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyếtđịnh phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực

ủy ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo Bộ Tài chính việc ban hành các chế

độ chi ngân sách ở địa phương để tổng hợp và giám sát việc thực hiện;

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn vớiquản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chínhnhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dântheo quy định của pháp luật  Việc huy động vốn để đầu tư xây dựng côngtrình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh được quy định theo

Xem Nghị định 57/2002/NĐ-C P ng y 3/6/2002 c ày 16/01/2002 c ủa Chính phủ quy định chi tiết thi h nh Pháp l ày 16/01/2002 c ệnh phí

ày 16/01/2002 c ệ phí

những điều kiện nghiêm ngặt nhằm tránh tình trạng sử dụng vốn phi hiệuquả, chồng chất nợ nần lên chính quyền trung ương Ví dụ: công trình phải cótrong kế hoạch đầu tư năm năm thuộc nguồn ngân sách cấp tỉnh bảo đảm đãđược Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê duyệt; dự kiến nguồn bảo đảm trả nợcủa ngân sách cấp tỉnh; Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấptỉnh

2.4.2 Quan hệ các cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi

Trong Luật ngân sách quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữangân sách trung ương và ngân sách địa phương được ổn định từ 3 đến 5 năm.Bao gồm các khoản thu mà từng cấp được hưởng 100%; Các khoản thu phânchia theo tỷ lệ phần trăm (%) cũng như nhiệm vụ chi của từng cấp trên cơ sởquán triệt các nguyên tắc phân cấp trên đây

Ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọngkhông gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế xuất khẩu,thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô… hoặc không đủ căn cứ chính xác để phânchia như: thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành

Ngân sách trung ương chi cho các hoạt động có tính chất bảo đảm thựchiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như: chi đầu tư cơ sở

hạ tầng kinh tế-xã hội, chi quốc phòng, an ninh, chi giáo dục, y tế, chi bảođảm xã hội do Trung ương quản lý và hỗ trợ các địa phương chưa cân đốiđược thu, chi ngân sách

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ độngthực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tạiđịa phương như: thuế nhà, đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất,thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao

Chi ngân sách địa phương chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh

tế - xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý Việc đẩymạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độquản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy cáckhả năng của địa phương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nước trênphạm vi từng địa phương

Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngânsách cấp dưới dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và Bổ sung có mục tiêu

Đảm bảo nguồn lực cho chính quyền cơ sở cũng được luật hết sứcquan tâm Luật NSNN quy định các nguồn thu về nhà đất phải phân cấp

Xem: Thông tư 59/2003/TT-BTC ng y 23/6/2003 H ày 16/01/2002 c ướng dẫn thực hiện NĐ 60/2003/NĐ-CPng y ày 16/01/2002 c 23/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết v h ày 16/01/2002 c ướng dẫn thi h nh Lu ày 16/01/2002 c ật NSNN

35

không dưới 70% cho ngân sách xã, đối với lệ phí trước bạ thì phải phân cấpkhông dưới 50% cho ngân sách các thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

2.4.3 Quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình ngân sách nhà nước

Mặc dù, ngân sách Việt Nam vẫn nằm trong tình trạng ngân sách lồngghép giữa các cấp chính quyền trong chu trình ngân sách nhưng quyền hạn,trách nhiệm Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định dự toán ngânsách, phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách đã được tăng lênđáng kể

Ngoài các quyền có tính chất truyền thống như: quyết định dự toánngân sách địa phương; phân bổ ngân sách địa phương; phân bổ dự toán chingân sách cho sở, ban, ngành theo từng lĩnh vực cụ thể, quyết định số bổsung từ ngân sách cấp mình cho từng ngân sách cấp dưới; trực tiếp phê chuẩnquyết toán ngân sách địa phương HĐND cấp tỉnh còn có nhiệm vụ:

Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngânsách ở địa phương

Quyết định tỷ lệ % phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địaphương đối với phần ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thuphân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương và các khoảnthu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương

Ngoài ra, việc tổ chức lập ngân sách ở các địa phương được phân cấpcho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định cụ thể chotừng cấp ở địa phương Thảo luận về dự toán với cơ quan tài chính chỉ thựchiện vào năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, các năm tiếp theo chỉ tiếnhành khi địa phương có đề nghị

3 Quản lý chu trình ngân sách nhà nước

Một trong những điểm khác biệt của quản lý ngân sách nhà nước sovới các khu vực khác như doanh nghiệp hay hộ gia đình là quản lý theo nămngân sách (còn gọi là năm tài chính hay tài khoá)

Năm ngân sách là giai đoạn mà trong đó dự toán thu, chi ngân sáchđược Quốc hội quyết định có hiệu lực thi hành

Năm ngân sách ở các nước ngày nay đều có thời hạn bằng một nămdương lịch, nhưng thời điểm bắt đầu và kết thúc năm ngân sách ở mỗi nướckhác nhau Năm ngân sách của Việt Nam cũng giống đại bộ phận các nướcnhư Malaixia, Hàn quốc, Trung quốc trùng với năm dương lịch (1/1/N-31/12/N).Tuy nhiên, cũng có một số nước năm ngân sách có thời điểm bắt đầu vàkết thúc không như vậy, ví dụ: Mỹ, Thái lan từ 1/10 năm trước đến 30/9 nămsau; Anh, Canada, Nhật từ 1/4 năm trước đến 31/3 năm sau; Italia, Na uy,

Thuỵ điển từ 1/7năm trước đến 30/6 năm sau Khi năm ngân sách này kếtthúc cũng là thời điểm bắt đầu một năm ngân sách mới

Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉtoàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khikết thúc chuyển sang ngân sách mới Một chu trình ngân sách gồm 3 khâu nốitiếp nhau, đó là: lập ngân sách; chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách

Chu trình ngân sách thường bắt đầu từ trước năm ngân sách và kếtthúc sau năm ngân sách Trong một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả bakhâu của chu trình ngân sách đó là: chấp hành ngân sách của chu trình ngânsách hiện tại; quyết toán ngân sách của chu trình ngân sách trước đó và lậpngân sách cho chu trình tiếp theo Theo Luật NSNN 2002 mối quan hệ đóđược minh hoạ như sau:

Chu trình ngân sách Việt Nam

3.1 Lập dự toán ngân sách nhà nước

3.1.1 Mục tiêu của lập dự toán ngân sách nhà nước

Lập ngân sách là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn bộcác khâu của chu trình quản lý ngân sách Lập ngân sách thực chất là lập kếhoạch (dự toán) các khoản thu-chi của ngân sách trong một năm ngân sách.Kết quả của khâu này là dự toán ngân sách được các cấp có thẩm quyềnquyết định

Ngân sách là chiếc gương tài chính phản ánh sự lựa chọn các chínhsách của Nhà nước.Vì vậy, cần có cơ chế cho việc hình thành các chính sáchhữu hiệu và đảm bảo mối quan hệ vững chắc giữa chính sách và ngân sách là

rất quan trọng Quá trình lập ngân sách nhằm mục tiêu:

Trên cơ sở nguồn lực có thể huy động và sử dụng của Nhà nước là cóhạn, cần đảm bảo rằng ngân sách đáp ứng được việc thực hiện các chính sáchkinh tế-xã hội

Phân bổ nguồn lực phù hợp với chính sách ưu tiên của Nhà nước trongtừng thời kỳ

37 6.04 1.1.05 1.1.06 6.07

Lâp NS

(n+1) Chấp h nh NS này 16/01/2002 c ăm

(n+1) Quyết toán NS năm (n+1)

Lập NS (n+2) Chấp h nh NS này 16/01/2002 c ăm

(n+2) Quyết toán NS năm (n+2)

Lập NS (n+3) Chấp h nh NS này 16/01/2002 c ăm

(n+3) Quyết toán NS năm (n+3)

6/n 1/n+1 ` 1/n+2 1/n+3 1/n+4 1/n+5 6/n+5

6.07

Tạo điều kiện cho việc quản lý thu, chi trong khâu thực hiện cũng nhưviệc đánh giá, quyết toán ngân sách được hữu hiệu

3.1.2 Yêu cầu đối với lập dự toán ngân sách nhà nước hàng năm

Lập dự toán phải đảm bảo quán triệt đầy đủ, đúng đắn các quan điểm của chính sách tài chính quốc gia trong từng thời kỳ.

Hoạt động ngân sách nhà nước là một trong những nội dung cơ bảncủa chính sách tài chính quốc gia Vì vậy, khi lập ngân sách phải dựa vàonhững quan điểm này để thiết lập một kế hoạch ngân sách phù hợp như: mức

độ, trật tự và cơ cấu động viên các nguồn thu trong nước, ngoài nước; thứ tự

và cơ cấu bố trí các khoản chi đầu tư, chi thường xuyên, chi trả nợ; đảm bảo

nợ quốc gia và bội chi ngân sách trong phạm vi an toàn, duy trì ổn định kinh

Việc lập dự toán thu, chi ngân sách nhà nước phải căn cứ vào mức tăngtrưởng kinh tế và các quy định của pháp luật về thu, chi ngân sách như: chínhsách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi Đối với chi đầu tư phát triển phải ưutiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai của các chương trình, dự án

đã được cấp có thẩm quyền quyết định và đang thực hiện dở dang; bố trí chitrả đủ các khoản nợ cả gốc và lãi

Dự toán ngân sách nhà nước phải bảo đảm tổng số thu thuế và phí, lệphí phải lớn hơn chi thường xuyên và các khoản chi trả nợ; bội chi phải nhỏhơn chi đầu tư phát triển

Việc lập dự toán vay bù đắp thiếu hụt ngân sách trung ương, phải căn

cứ vào cân đối ngân sách, khả năng từng nguồn vay, khả năng trả nợ và mứckhống chế bội chi ngân sách theo Nghị quyết Quốc hội

Đối với dự toán của ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã phải đảmbảo cân đối giữa thu và chi

3.1.3 Phương pháp lập dự toán

Khuôn khổ kinh tế vĩ mô là điểm khởi đầu của việc lập dự toán ngânsách Việc lập ngân sách trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, dựa trên các giả địnhthực tế, không tính quá cao các chỉ tiêu về thu ngân sách, ngược lại khôngtính quá thấp các khoản chi tiêu bắt buộc là hết sức quan trọng để đảm bảotính khả thi của kế hoạch ngân sách

Lập ngân sách hàng năm thường được tổ chức như sau:

Cách tiếp cận từ trên xuống, bao gồm:

Xác định tổng các nguồn lực sẵn có cho chi tiêu công cộng trongkhuôn khổ kinh tế vĩ mô

Chuẩn bị thông tư hướng dẫn lập ngân sách Lập số kiểm tra về dựtoán thu, chi cho các Bộ, các địa phương, đơn vị phù hợp với chính sách ưutiên của Nhà nước

Thông báo số kiểm tra cho các bộ, địa phương, đơn vị

Cách tiếp cận từ dưới lên, bao gồm:

Các bộ, địa phương, đơn vị đề xuất ngân sách của mình trên cơ sở cáchướng dẫn ở trên

Trao đổi, đàm phán, thương lượng

Đàm phán ngân sách giữa các bộ, đơn vị với cơ quan tài chính là quátrình rất quan trọng để xác định dự toán ngân sách cuối cùng trình lên cơquan lập pháp trên cơ sở đạt được sự nhất quán giữa mục tiêu và nguồn lựcsẵn có

Quá trình lập ngân sách muốn đảm bảo chất lượng cần được chú trọngtheo hướng sau:

Các quyết định làm thay đổi số thu, chi cần đuợc xem xét kỹ lưỡng kể

cả các quyết định liên quan đến chi tiêu thuế, cho vay, bảo lãnh và các công

nợ bất thường khác

Các giới hạn tài chính cần được đưa vào ngay khi bắt đầu của quá trìnhlập ngân sách, nhất quán với các ưu tiên chính sách và các nguồn lực sẵn có.Các đơn vị chi tiêu cần biết trước và rõ ràng về các nguồn lực họ có thể sửdụng càng sớm, càng tốt

Cần có cơ chế phối hợp các chính sách trong dự thảo ngân sách.Những chính sách chủ yếu mà Nhà nước đưa ra ảnh hưởng đến ngân sáchtrong trung hạn cần được đánh giá một cách có hệ thống Các khoản thu, chiliên quan đến vay nợ từ nước ngoài phải hết sức thận trọng trong dự báo

Thiết lập khuôn khổ tài khoá và khuôn khổ chi tiêu trung hạn sẽ đónggóp tích cực cho quá trình lập ngân sách hàng năm

Phân định rõ và giới hạn trách nhiệm của các thành viên tham gia vàoviệc dự thảo ngân sách và xây dựng chính sách Cơ quan lập pháp có vai tròchính trong việc quyết định dự toán ngân sách

3.1.4 Căn cứ lập dự toán ngân sách nhà nước

Để dự toán NSNN thực sự trở thành công cụ hữu ích trong điều hànhngân sách, lập dự toán NSNN phải căn cứ vào các nhân tố chủ yếu sau đây:

39

- Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninhnói chung và nhiệm vụ cụ thể của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộcChính phủ, cơ quan khác ở trung ương, địa phương.

- Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

- Chính sách, chế độ thu ngân sách; định mức phân bổ ngân sách, chế

độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách

- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch pháttriển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách Thông tư hướng dẫn của Bộ Tàichính về việc lập dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch

và Đầu tư về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch vốn đầu

tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước và văn bản hướng dẫn của ủy bannhân dân cấp tỉnh

- Số kiểm tra về dự toán thu, chi ngân sách nhà nước

- Lập ngân sách phải tính đến các kết quả phân tích, đánh giá tình hìnhthực hiện ngân sách các năm trước đặc biệt là năm báo cáo

3.1.5 Quy trình lập dự toán ngân sách

Giai đoạn 1:

Hướng dẫn lập dự toán ngân sách và thông báo số kiểm tra

Trước ngày 31/5, Thủ tướng Chính phủ ban hành chỉ thị về việc xâydựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước nămsau

Trước ngày 10/6, Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn lập dựtoán ngân sách nhà nước và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhànước cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác

ở trung ương và Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

Các bộ, cơ quan trung ương căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chínhphủ, Thông tư hướng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính,

Bộ Kế hoạch và Đầu tư và căn cứ yêu cầu nhiệm vụ cụ thể của mình thôngbáo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc

Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tiếp tục hướng dẫn và thông báo số kiểm tra

về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và Uỷ ban nhân dân cấphuyện

Uỷ ban nhân dân cấp huyện tiếp tục hướng dẫn và thông báo số kiểmtra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và Uỷ ban nhân dân cấp

xã