Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

Tình hình nghiên cứu đề tài

Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là một vấn đề khá được quan tâm từ trước đến nay nên một số bài viết trên tạp chí, luận văn đã đề cập trực tiếp hoặc

2 nhắc đến những nội dung liên quan, cụ thể như: Huỳnh Thị Hồng Hà (2013), Thời hiệu khởi kiện trong vụ án hành chính, Khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh; Hoàng Quảng Lực (2012), “Bàn về vấn đề thời hiệu khởi kiện”, Tạp chí Tòa án nhân dân (số 14/2012); Nguyễn Thị Thế

(2018), “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Tòa án nhân dân (số 20/2018); Nguyễn Hoàng Yến

(2015), “Hoàn thiện các quy định về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (số 02/2015),… Và các bài viết, luận văn khác mà các tác giả có đề cập đến chế định thời hiệu khởi kiện với tư cách là điều kiện khởi kiện trong vụ án hành chính: Nguyễn Hoàng Yến (2011), Bảo đảm pháp lý về quyền khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Luật học; Nguyễn Thanh

Phương (2012), “Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính (từ thực tiễn thành phố Hồ

Chí Minh)”, Luận văn Thạc sĩ Luật học,… Từ số lượng những bài nghiên cứu về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung và thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng, tác giả nhận thấy rằng hầu hết các bài viết chỉ nghiên cứu một cách khái quát về chế định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính chứ chưa đi nghiên cứu sâu vào vấn đề thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Chưa có bất kỳ một công trình nghiên cứu nào thực hiện đề tài “Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính”, cũng như chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu nội dung có liên quan đến chế định này theo quy định của Luật TTHC năm 2010 Xuất phát từ những lí do trên, tác giả tiến hành nghiên cứu một cách có tổng quan về cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và thực trạng thực hiện thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính theo Luật TTHC năm

Mục đích và ý nghĩa nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu: Khóa luận làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản về chế định thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính hiện hành, khóa luận đã chỉ ra những điểm bất cập và đưa ra kiến nghị hoàn thiện thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Ý nghĩa nghiên cứu: Làm rõ những vấn đề lý luận về chế định thời hiệu khởi kiện và đưa ra kiến nghị để hoàn thiện cả về lý luận và thực tiễn áp dụng của thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính, nâng cao hiệu quả áp dụng các quy định của pháp luật trong thực tiễn.

Phương pháp nghiên cứu

Xuyên suốt quá trình thực hiện đề tài, tác giả đã thực hiện khảo sát, nghiên cứu các định nghĩa, khái niệm liên quan đến những quy định pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính và các vấn đề trong thực tiễn Đề tài có tham khảo các bài viết của các học giả khác nhau, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã dựa trên cơ sở các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Ngoài ra, tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp phân tích – tổng hợp, phương pháp liệt kê, phương pháp so sánh, phương pháp dùng số liệu để hoàn thành khóa luận.

Kết cấu của khóa luận

Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục từ viết tắt và danh mục tài liệu tham khảo, khóa luận được kết cấu gồm 2 chương như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

Chương 2: Thực trạng và những kiến nghị hoàn thiện về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ THỜI HIỆU KHỞI KIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Khái niệm và đặc điểm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính…

1.1.1 Khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

Trong đời sống pháp lý, việc một chủ thể không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật có thể sẽ xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khác và dẫn đến tranh chấp Vì vậy, Nhà nước đã thiết lập cơ chế pháp lý “quyền khởi kiện” để bảo vệ quyền con người nói chung, quyền công dân nói riêng, theo đó, bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm đều có quyền yêu cầu Tòa án có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ Mặc dù, pháp luật bảo đảm quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức nhưng không có nghĩa quyền này được thực hiện lúc nào cũng được mà phải bị giới hạn về khung thời gian thực hiện quyền khởi kiện, giới hạn đó được gọi là “thời hiệu khởi kiện” Đặc biệt ở lĩnh vực tố tụng hành chính, quy định về thời hiệu khởi kiện sẽ tạo điều kiện để người khởi kiện có thời gian chuẩn bị và cân nhắc, lựa chọn việc có khởi kiện hay không khởi kiện vụ án hành chính, cho phép bảo vệ kịp thời các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức Mặt khác, thời hiệu khởi kiện cũng giúp Nhà nước hạn chế giải quyết các khiếu kiện hành chính phát sinh thường xuyên trong điều kiện hệ thống pháp luật còn chưa hoàn chỉnh 1 Trên cơ sở đó, việc quy định thời hiệu khởi kiện là rất cần thiết, vừa phù hợp với nguyên tắc bảo đảm quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện trong tố tụng hành chính 2 , vừa góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết của Tòa án Trong số các đối tượng khởi kiện thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của TAND theo thủ tục tố tụng hành chính thì quyết định hành chính là đối tượng mà cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện nhiều nhất Vì vậy, việc làm rõ các vấn đề lý luận về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói chung và khái niệm về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng có ý nghĩa rất quan trọng trong việc đưa ra các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật và giải pháp thực tiễn về chế định này

1 Đoàn Tấn Minh (2011), Bình luận khoa học Luật TTHC và các văn bản áp dụng giải quyết các khiếu nại hành chính tại Tòa, Nxb Lao Động, Hà Nội, tr 146

Dưới góc độ ngôn ngữ học, Thời hiệu là “thời gian có hiệu lực của một văn bản pháp luật, một quyết định hành chính, một bản án, một hợp đồng, v.v” 3 ; Khởi kiện là “bắt đầu yêu cầu xét xử việc người khác đã làm thiệt hại đến mình” 4 ; Quyết định được xem là “văn bản hành chính về quyết định của một cấp có thẩm quyền

(ký quyết định, ra quyết định)” 5 ; Hành chính ở đây được hiểu là “thuộc phạm vi chỉ đạo, quản lý việc chấp hành luật pháp, chính sách của nhà nước (cơ quan hành chính)” 6 Trên cơ sở chỉ căn cứ theo từ điển Tiếng Việt, có thể khái quát thành khái niệm sau: thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính được hiểu là thời gian có hiệu lực để bắt đầu yêu cầu xét xử việc chủ thể khác đã làm thiệt hại đến mình bởi văn bản hành chính về quyết định của một cấp có thẩm quyền Khái niệm trên đã làm rõ được thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là thời gian có hiệu lực để yêu cầu việc xét xử một vụ án hành chính Tuy nhiên, khái niệm này có hạn chế là chưa xác định chủ thể được quyền sử dụng thời hiệu khởi kiện, chưa giới hạn được khoảng thời hạn được quyền khởi kiện vụ án hành chính, cũng như không trình bày nội dung, tính chất của văn bản hành chính ở đây có phải là quyết định hành chính hay không

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính đã được giải thích như sau: “Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là khoảng thời gian do pháp luật quy định để cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình” 7 Khái niệm trên được xây dựng với phạm vi rộng, người đọc chỉ có thể nhận biết khái quát về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính, mà vụ án hành chính thì có rất nhiều đối tượng khởi kiện trong số đó có quyết định hành chính, chứ vẫn chưa đề cập cụ thể đến thuật ngữ “thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính” Bên cạnh đó, cũng trong cuốn từ điển này thì thuật ngữ “quyết định hành chính” đã được giải thích bao quát và đầy đủ, đó là: “kết quả thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ

3 Hoàng Phê (2019), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Hồng Đức, Hà Nội, tr 955

7 Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr 114.

6 trách” 8 , vì được giải thích với phạm vi rộng nên khái niệm trên đã không xác định được tính chất và nội dung cũng như là phạm vi chủ thể ban hành quyết định hành chính, ngoài ra khái niệm còn chứa nhiều thuật ngữ pháp lý làm cho người đọc khó tiếp cận, dù vậy nó vẫn có giá trị tham khảo nhất định để tác giả rút ra định nghĩa riêng cho thuật ngữ “thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính”

Dưới góc độ khoa học pháp lý, khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính chưa được các tác giả quan tâm nghiên cứu mà thay vào đó chỉ nghiên cứu về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung Có thể kể như: “Thời hạn khởi kiện một vụ án nói chung là thời hạn mà chủ thể được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án nhằm bảo vệ lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, khi thời hạn đó kết thúc, thì chủ thể mất quyền khởi kiện” 9 , khái niệm này được tác giả xây dựng với phạm vi rộng, chỉ đề cập đến thời hạn khởi kiện vụ án nói chung, mà không phân biệt vụ án dân sự, hành chính, hình sự,… nhưng vẫn đưa ra được cái nhìn ban đầu đó là thời hạn được quyền khởi kiện, hết thời hạn được pháp luật quy định thì mất quyền khởi kiện Tuy nhiên, vì phạm vi quá rộng nên người đọc vẫn sẽ chưa tiếp cận được như thế nào thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Hay

“thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính” trong bài viết “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính” 10 và “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính” 11 như sau: “Thời hạn khởi kiện vụ án hành chính là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện” 12 Khái niệm này được tác giả trích dẫn trực tiếp từ khoản 1 Điều 116 Luật TTHC năm 2015, vì vậy đây chỉ là khái niệm “khung”, tức là quy định chung cho tất cả các đối tượng khởi kiện bao gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân (sau đây gọi chung là danh sách cử tri) Vì vậy, chưa thấy

8 Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr 102

9 Hoàng Quảng Lực (2012), “Bàn về vấn đề thời hiệu khởi kiện”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (14), tr 9

10 Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Kiểm sát, (07), tr

11 Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (20), tr 38

12 Khoản 1 Điều 116 Luật TTHC năm 2015.

7 được sự đặc thù của thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính so với các loại khiếu kiện khác

Trên cơ sở phân tích như trên, có thể nhận thấy chưa có một công trình nghiên cứu khoa học nào đề cập trực tiếp về khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính mà chỉ tiếp cận, nghiên cứu khái niệm thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung Các kết quả nghiên cứu mà tác giả kế thừa bao gồm các bài luận văn, luận án như: Huỳnh Thị Hồng Hà (2013), “Thời hiệu khởi kiện trong vụ án hành chính”; Nguyễn Hoàng Yến (2011), “Bảo đảm pháp lý về quyền khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam”; Nguyễn Thanh Phương (2012), “Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính (từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh)”,… các bài báo, tạp chí như: Hoàng Quảng Lực (2012), “Bàn về vấn đề thời hiệu khởi kiện”, Tạp chí Tòa án nhân dân số 14/2012; Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Kiểm sát số 7/2018; Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Tòa án nhân dân số 20/2018 Để làm rõ khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính thì cần làm rõ khái niệm về quyết định hành chính, theo đó khái niệm này đã được quy định cụ thể tại khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 như sau: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” 13 Từ đó nhận thấy rằng, khái niệm “quyết định hành chính” được pháp luật xây dựng một cách chặt chẽ, đầy đủ, chỉ ra ba đặc điểm cơ bản của một quyết định hành chính: thứ nhất, quyết định hành chính phải là văn bản; thứ hai, phải do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành; thứ ba, phải quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính, tác động đến một hoặc một số đối tượng cụ thể và có hiệu lực áp dụng một lần

Qua phân tích trên, tác giả đề xuất xây dựng khái niệm khoa học về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính như sau: “Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là khoảng thời gian do pháp luật quy định cho cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính để bảo vệ quyền,

13 Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015

8 lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi văn bản chủ thể có thẩm quyền ban hành về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính và được áp dụng một lần”

1.1.2 Đặc điểm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

Từ khái niệm vừa được xây dựng ở trên, có thể thấy thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính có những đặc điểm như sau:

Một là, thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là khoảng thời gian cụ thể, không quá dài do pháp luật quy định, có thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thúc rõ ràng

Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là một khoảng thời gian xác định do pháp luật quy định, có điểm bắt đầu và điểm kết thúc, thường được tính bằng một đơn vị cụ thể như năm và được định lượng bằng một con số, cụ thể là 01 năm Xét thấy, 01 năm là mức thời hạn duy nhất mà pháp luật tố tụng hành chính đặt ra khi khởi kiện quyết định hành chính Đây là khoảng thời gian phù hợp, được quy định không quá dài bởi lẽ việc ban hành quyết định hành chính là một trong những phương thức hoạt động chủ yếu để thực hiện hoạt động quản lý nhà nước 14 , do đó số lượng các quyết định hành chính được thực hiện trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là rất lớn Nếu như pháp luật không quy định một khoảng thời gian cụ thể hoặc có quy định nhưng lại đặt ra một thời hạn dài thì sẽ tạo ra sức ép cho Tòa án về khối lượng công việc, vì Tòa án không chỉ phải giải quyết những tranh chấp mới phát sinh mà còn phải giải quyết cả những tranh chấp đã xảy ra quá lâu Điều này phát sinh dẫn đến hệ quả là những quyết định hành chính này đã được thi hành trong thực tế hoặc có thể là đã được thi hành trong thời gian khá lâu, nếu khởi kiện và Tòa án đều phải thụ lý giải quyết thì sẽ gặp rất nhiều khó khăn, trở ngại trong việc xác minh thu thập chứng cứ, tạo ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động chung của cơ quan quản lý hành chính nhà nước, cũng như làm mất đi tính chủ động của cơ quan Tòa án trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính Mặt khác, trong điều kiện ý thức pháp luật của một bộ phận khá lớn dân cư chưa cao, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức còn nhiều hạn chế thì việc cơ quan nhà nước ra quyết định giải quyết công việc không đúng pháp luật không phải là việc hiếm xảy ra Nếu đặt thời hiệu khởi kiện quá dài thì việc Tòa án chấp nhận đơn khởi kiện yêu cầu giải quyết tranh chấp của đương sự trong nhiều trường hợp rõ ràng là không phù hợp, vì có thể dẫn đến bất ổn xã hội 15

14 Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Kiểm sát, (07), tr

15 Hoàng Quảng Lực (2012), “Bàn về vấn đề thời hiệu khởi kiện”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (14), tr 9

Hai là, thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính gắn liền với quyền khởi kiện vụ án hành chính

Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính và quyền khởi kiện vụ án hành chính có mối quan hệ mật thiết, gắn bó chặt chẽ với nhau Khi thời hiệu khởi kiện bắt đầu thì đồng thời bắt đầu phát sinh quyền khởi kiện, khi thời hiệu khởi kiện kết thúc thì tự động mất quyền khởi kiện Quyền khởi kiện chỉ được thực hiện khi đảm bảo đầy đủ các điều kiện khởi kiện và thời hiệu khởi kiện là một trong những căn cứ quan trọng để Tòa án thụ lý và giải quyết vụ án hành chính Nếu đã hết thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung và thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng mà cá nhân, cơ quan, tổ chức vẫn khởi kiện thì Tòa án sẽ tiến hành trả lại đơn khởi kiện theo căn cứ “người khởi kiện không có quyền khởi kiện” tại điểm a khoản 1 Điều 123 Luật TTHC năm 2015 hoặc tiến hành thụ lý vụ án hành chính sau đó lại ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định tại điểm g khoản 1 Điều

Ý nghĩa thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

1.2.1 Đối với cá nhân, cơ quan và tổ chức khởi kiện

Xuất phát từ đặc điểm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính gắn liền với quyền khởi kiện vụ án hành chính thì chế định thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với cá nhân, cơ quan và tổ chức khởi kiện Quy định này nhằm đảm bảo tốt nhất quyền khởi kiện cho đương sự, bởi lẽ khi thời hiệu khởi kiện bắt đầu thì quyền khởi kiện cũng bắt đầu phát sinh và khi thời hiệu

16 Khoản 3 Điều 150 Bộ luật Dân sự năm 2015

11 khởi kiện kết thúc thì quyền khởi kiện cũng đồng thời biến mất Do đó, trong mọi trường hợp, bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào bị tác động từ quyết định hành chính được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền cũng đều có khả năng nhận thức rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm, theo đó quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là cơ sở để xác định người khởi kiện còn hay không còn quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án thụ lý và giải quyết vụ án hành chính Hơn nữa, chế định này cũng giúp cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện chủ động, nhanh chóng hơn trong việc tự bảo vệ quyền, lợi ích của bản thân đồng thời cũng hạn chế sự thụ động, trì hoãn do tâm lý chung của người dân, vì nghĩ rằng dù sao đi nữa mình cũng sẽ được pháp luật giải quyết và bảo vệ, thậm chí còn kéo dài tới nhiều thế hệ sau mới chịu đi khởi kiện, tư tưởng này của người dân đã gây ra nhiều hệ quả tiêu cực, dẫn đến bất ổn xã hội Thông qua chế định này, người dân cũng phần nào nâng cao nhận thức về pháp luật vì quy định này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ nên họ sẽ tập trung, quan tâm cho vấn đề này, qua đó gián tiếp góp một phần công sức nâng cao trình độ dân trí, hay nói cách khác quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính vừa bảo đảm quyền, vừa đặt ra nghĩa vụ cho người dân trong việc chủ động yêu cầu chủ thể có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích của mình trong một thời hạn nhất định

1.2.2 Đối với người bị kiện

Cùng với sự biến đổi không ngừng về nhu cầu, điều kiện, hoàn cảnh trong đời sống thực tiễn thì càng có nhiều tranh chấp hành chính với tính chất đa dạng, phức tạp Điều này đã đặt ra một yêu cầu tất yếu khách quan là hệ thống pháp luật phải từng bước được xây dựng, nâng cao và hoàn thiện cấp bách trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay, do vậy không thể phủ nhận năng lực thích ứng cho sự đồng bộ, hiệu quả của đội ngũ cán bộ còn gặp nhiều hạn chế Bên cạnh đó, ban hành quyết định hành chính là phương thức hoạt động chủ yếu để thực hiện hoạt động quản lý nhà nước nên số lượng các quyết định hành chính là rất lớn và đồ sộ, dĩ nhiên không hiếm thấy các trường hợp chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết công việc không đúng pháp luật Đặc biệt, cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước (hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện một số hoạt động quản lý nhà nước) là chủ thể nhân danh Nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, vì vậy nếu như không quy định thời hiệu khởi kiện thì sẽ tạo sức nặng về khối lượng công việc và khiến chủ thể quản lý hành chính nhà nước trở nên thụ động, dẫn đến tình trạng bất ổn xã hội Nói như vậy, không có nghĩa là việc sai lầm được phép bỏ qua, mà chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính bị khởi kiện phải chủ

12 động “nhận thấy sai lầm để khắc phục, sửa chữa”, vì hiện nay thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là khoảng thời gian tương đối dài, quyền khởi kiện được mở rộng nên người bị kiện sẽ thường xuyên có thể bị người dân kiện, qua đó đòi hỏi người bị kiện phải nâng cao tinh thần trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, đặc biệt trong việc ban hành ra các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước Như vậy, quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính được xem như là “sự cảnh báo, nhắc nhở” để chủ thể quản lý hành chính nhà nước cân nhắc và thận trọng hơn trong việc ban hành quyết định hành chính, góp phần nâng cao hoạt động quản lý nhà nước

Việc xác định đúng thời hiệu khởi kiện có ý nghĩa rất quan trọng trong hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính của Tòa án Nếu không có quy định về thời hiệu khởi kiện thì người dân có thể thực hiện việc khởi kiện đối với quyết định hành chính của cơ quan nhà nước ở bất kỳ thời điểm nào, nếu điều đó xảy ra thì Tòa án sẽ phải chịu sức ép rất lớn về khối lượng công việc cũng như mất đi tính chủ động trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính Mặt khác, khi giải quyết những tranh chấp này, thì việc thu thập chứng cứ thường gặp nhiều khó khăn, trở ngại nên để thụ lý, giải quyết các tranh chấp hành chính xảy ra đã lâu chắc chắn khó khăn hơn rất nhiều so với những tranh chấp mới xảy ra Điều này làm cho hiệu quả của việc xét xử của Tòa án phần nào bị hạn chế, vì vậy để đảm bảo tính ổn định trong hoạt động giải quyết vụ án hành chính thì thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là một trong những căn cứ để Tòa án tiếp tục xem xét thụ lý và giải quyết vụ án Việc Tòa án xác định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính còn hay hết sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền công dân – quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp theo quy định tại Điều 5 Luật TTHC năm 2015 Đồng thời, xác định đúng thời hiệu khởi kiện cũng có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định trách nhiệm giải quyết của Tòa án đối với các tranh chấp phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết vụ án hành chính nói chung.

Những quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung và thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng là một chế định pháp luật vô cùng quan trọng, bởi việc xác định thời hiệu khởi kiện là căn cứ tiên quyết để xác định chủ thể bị tác động bởi quyết định hành chính có còn hay không quyền khởi kiện, yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời việc xác

13 định đúng thời hiệu khởi kiện kiện cũng có ý nghĩa rất quan trọng trong hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính của Tòa án Chính vì vậy, Luật TTHC năm 2015 đã dành riêng Điều 116 để quy định về thời hiệu khởi kiện nói chung và thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng Ngoài ra, còn có một số điều luật có liên quan đến thời hiệu khởi kiện được quy định tại một số Chương khác nhau của Luật TTHC năm 2015 Căn cứ vào các quy định này, thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính được quy định bao gồm: thời hạn được quyền khởi kiện, cách thức xác định thời hiệu khởi kiện và các trường hợp không được tính vào thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

1.3.1 Về thời hạn được quyền khởi kiện

Hiện nay, thời hạn được quyền khởi kiện quyết định hành chính được quy định tại điểm a khoản 2 và khoản 3 Điều 116 Luật TTHC năm 2015 Xét thấy thời hạn pháp luật tố tụng hành chính hiện hành đặt ra thời hạn khởi kiện đối với quyết định hành chính trong từng trường hợp cụ thể vẫn có mức chung là 01 năm, các đối tượng khởi kiện vụ án hành chính khác có các mốc thời hạn khởi kiện khác nhau như 05 ngày đối với khởi kiện về danh sách cử tri; 30 ngày đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước; 01 năm đối với hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc 18 Trong khi đó, thời hiệu khởi kiện vụ án dân sự, lấy ví dụ về thời hiệu thừa kế thì với mỗi trường hợp khác nhau lại đặt ra các mốc thời hạn khác nhau nhưng tương đối dài như: 3 năm, 10 năm, thậm chí là 30 năm 19 Như vậy,

01 năm là khoảng thời gian tương đối, không quá ngắn cũng không quá dài, vừa phù hợp đảm bảo điều kiện cho cá nhân, cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước, vừa ổn định cho hoạt động chung của cơ quan quản lý hành chính nhà nước

So với Pháp lệnh TTGQVAHC và Luật TTHC năm 2010 thì thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính theo Luật TTHC năm 2015 đã có nhiều điểm tiến bộ Theo Pháp lệnh TTGQVAHC thì thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính được quy định nhiều trường hợp khác nhau với các mốc thời gian khác nhau, ví dụ: 30 ngày đối với đa số các khiếu kiện quyết định hành chính; ở các trường hợp như: khởi kiện quyết định hành chính về quản lý đất đai hoặc đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn khởi kiện quyết định hành chính quy định tại các điểm a, b và đ khoản 2 Điều 30 Pháp lệnh TTGQVAHC là 45 ngày Quy định của Pháp lệnh về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính rất phức tạp và khó tiếp cận, thời

19 Điều 623 Bộ luật Dân sự năm 2015

14 hạn được quyền khởi kiện lại ngắn nên gây khó khăn cho người khởi kiện trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình Vì lẽ đó, Luật TTHC năm 2010 tại điểm a khoản 2 Điều 104 đã có sự thay đổi nhằm khắc phục nhược điểm trên bằng việc quy định thời hiệu khởi kiện tương ứng với từng đối tượng khiếu kiện đảm bảo tính đặc thù riêng, cụ thể đối với quyết định hành chính thì thời hạn khởi kiện là 01 năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính

Nếu chỉ quy định duy nhất một trường hợp về thời hạn khởi kiện như trên thì quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức sẽ gặp nhiều hạn chế, trong đó có nguyên nhân xuất phát từ chính cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Thực tiễn hoạt động quản lý hành chính cho thấy, các tranh chấp phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính diễn ra thường xuyên, khi không đồng ý với quyết định hành chính, người dân thường thực hiện quyền khiếu nại trước khi nghĩ đến việc thực hiện thủ tục tố tụng hành chính Trong khi đó, không phải tất cả đơn khiếu nại đều được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết đúng thời hạn và đúng căn cứ pháp luật, cộng thêm nhận thức pháp lý của người dân chưa cao nên họ không thực hiện được quyền khởi kiện vụ án trong thời hạn luật định 20 Khắc phục những bất cập trên, Luật TTHC năm 2015 đã quy định về Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính tại điểm a khoản 2 và khoản 3 Điều 116 như sau:

2 Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau: a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính,…

3 Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau: a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; b) 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại 21

Theo quy định, hiện nay có hai phương thức để cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị tác động bởi quyết định hành chính đó là khiếu nại hoặc khởi kiện ra Tòa án Trong trường hợp, cá nhân, cơ quan, tổ chức lựa chọn khiếu nại quyết định hành chính trước khi khởi kiện ra Tòa án thì

20 Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (20), tr 38

21 Điểm a khoản 2 và khoản 3 Điều 116 Luật TTHC năm 2015.

15 pháp luật tố tụng hành chính và pháp luật khiếu nại có quy định: khi không đồng tình với quyết định hành chính, người dân sẽ có hai lần khiếu nại: khiếu nại lần đầu và khiếu nại lần hai Nếu khiếu nại lần đầu thì sẽ có hai trường hợp sau: có thể có quyết định giải quyết khiếu nại nhưng cá nhân, cơ quan, tổ chức không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó hoặc khi hết thời hạn giải quyết khiếu nại nhưng không được giải quyết Lúc này, cá nhân, cơ quan, tổ chức sẽ tiếp tục lựa chọn phương thức tiếp theo là khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện Nếu chọn khiếu nại lần hai mà không khởi kiện thì cũng có hai khả năng tương tự: đã được giải quyết khiếu nại mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó hoặc hết hạn giải quyết khiếu nại nhưng không được giải quyết thì cuối cùng mới đưa ra khởi kiện Có thể thấy, sự bổ sung này góp phần làm cho quyền khởi kiện của người dân rất rộng mở, thể hiện tính hợp lý, tiến bộ và văn minh, góp phần đảm bảo quyền con người, quyền công dân cho cá nhân, cơ quan, tổ chức khi bị xâm phạm bởi quyết định hành chính được ban hành bởi cơ quan quyền lực Nhà nước

1.3.2 Về cách thức xác định thời hiệu khởi kiện

Việc xác định thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, vì chỉ khi xác định đúng và chính xác thời hiệu khởi kiện thì mới có căn cứ để xem xét là người khởi kiện có hay không có quyền khởi kiện, tránh những trường hợp xác định thời hiệu khởi kiện sai dẫn đến việc thụ lý và giải quyết vụ án hành chính không đúng quy định của pháp luật Để tính thời hiệu khởi kiện được chính xác thì cần phải phải nắm rõ thời điểm bắt đầu tính thời hiệu, biết được thời điểm bắt đầu rồi mới xác định được thời điểm kết thúc của thời hiệu Theo đó, Luật TTHC năm 2015 đã quy định ở khoản 5 Điều 116 như sau: “Các quy định của Bộ luật Dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính” 22 , dẫn chiếu đến Điều 151 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về Cách tính thời hiệu thì “Thời hiệu được tính từ thời điểm bắt đầu ngày đầu tiên của thời hiệu và chấm dứt tại thời điểm kết thúc ngày cuối cùng của thời hiệu” 23 ; đồng thời, thời hiệu khởi kiện của vụ án hành chính nói chung và thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng cũng sẽ được tính liên tục, kể cả ngày nghỉ và ngày lễ, trong trường hợp ngày cuối cùng rơi vào ngày nghỉ, ngày lễ thì thời hiệu sẽ được tính vào ngày tiếp theo ngày nghỉ, ngày lễ đó Ví dụ: Ngày 23/4/2019, ông A nhận được quyết định xử phạt vi phạm hành chính do vi phạm giao thông đường bộ Thời hạn khởi kiện đối với quyết định hành chính trong trường hợp này là 01 năm kể từ ngày nhận được quyết định hành chính (điểm a khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm

23 Điều 151 Bộ luật Dân sự năm 2015.

2015) Thời hiệu được tính bắt đầu từ ngày 23/4/2019 và kết thúc vào ngày 23/4/2020, 23/4/2020 là ngày chủ nhật thì thời hiệu kết thúc vào ngày tiếp theo là ngày 24/4/2020

Trong những trường hợp khác nhau thì thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính lại có cách xác định thời hạn khác nhau, việc xác định thời hiệu khởi kiện sẽ được chia làm hai trường hợp: cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện việc khiếu nại trước khi khởi kiện và cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện ngay ra Tòa án mà không qua việc khiếu nại Đối với trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức trực tiếp khởi kiện ra Tòa án đối với quyết định hành chính thì người khởi kiện phải khởi kiện trong thời hạn 01 năm, kể từ ngày nhận được, biết được quyết định hành chính xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình Còn trong trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại trước khi khởi kiện thì có hai trường hợp: trường hợp thứ nhất, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện sẽ là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; trường hợp thứ hai, thời hiệu khởi kiện vẫn là 01 năm nhưng tính từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại

Trường hợp thứ nhất, cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện ngay ra Tòa án mà không qua việc khiếu nại

Căn cứ điểm a khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm 2015 thì thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, theo đó có hai mốc tính: ngày nhận được hoặc ngày biết được, ngày nhận được và ngày biết được có thể là vào hai thời điểm khác nhau, vậy câu hỏi đặt ra là trường hợp nào tính từ ngày nhận được, trường hợp nào tính từ ngày biết được Ví dụ:

Ngày 15/5/2018 bà X được UBND huyện K ra Quyết định số 13/QĐ-UBND cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 1000 m 2 , bà X nhận quyết định vào ngày 27/5/2018 Tuy nhiên, bà X không đồng ý với quyết định trên vì cho rằng, thực tế diện tích đất mà mình sử dụng và sở hữu là 1100 m 2 , lớn hơn so với diện tích được cấp là 100 m 2 nên bà X khởi kiện ra Tòa án (giả sử ngày bà X biết quyết định này vào ngày 20/5/2018) Xét ví dụ này, vì bà X là người được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 1000 m 2 nên bà cũng là người được nhận quyết định hành chính đó (Quyết định số 13/QĐ-UBND), thời hiệu khởi kiện dành cho bà X là 01 năm tính từ ngày bà X nhận được quyết định hành chính: từ 27/5/2018 đến ngày 27/5/2019 Như vậy, thời hiệu khởi kiện tính từ ngày nhận được quyết định hành chính dành cho người được nhận quyết định đó

Pháp luật của một số quốc gia trên thế giới quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

1.4.1 Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính theo quy định của pháp luật một số nước trên thế giới

Lĩnh vực xét xử hành chính ở Cộng hoà Pháp có một lịch sử khá lâu đời tồn tại gần hai trăm năm nay, do vậy việc tìm hiểu, nghiên cứu pháp luật nước Pháp trong lĩnh vực này để tiếp thu có chọn lọc những điểm tiến bộ, góp phần hoàn thiện khung pháp lý cho pháp luật Việt Nam là điều cần thiết

26 Lý thuyết “thiên nga đen” là một phép ẩn dụ được Nassim Nicholas Taleb sử dụng để mô tả một sự kiện bất ngờ, có ảnh hưởng rộng lớn và thường được giải thích một cách không thích hợp để khiến nó ít ngẫu nhiên hơn, dễ dự đoán hơn so với bản chất thật của nó Xem thêm Nassim Nicholas Taleb, Black swan - Thiên Nga Đen, NXB Thế giới, 2018

Hệ thống toà án Pháp có cấu trúc nhị nguyên, tức là toà án sẽ bao gồm 02 ngạch: Tòa tư pháp (hình sự, dân sự, thương mại) và Tòa hành chính trong đó tòa án tư pháp bị ngăn cấm không được can thiệp vào công việc của tòa án hành chính Căn cứ vào chủ thể trong tranh chấp, ở Pháp quy định tất cả những tranh chấp mà một bên là cơ quan hành chính thực thi công vụ thì thuộc thẩm quyền của Tòa án hành chính 27 Bên cạnh đó, nước Pháp có sự phân chia hệ thống pháp luật thành lĩnh vực luật công và luật tư vì Pháp là quốc gia thuộc hệ thống Civil Law (có sự phân định riêng biệt giữa luật công và luật tư), do đó các tranh chấp phát sinh cũng được xác định rõ thuộc lĩnh vực luật cụ thể Cho nên mỗi lĩnh vực pháp luật cần phải có hệ thống tòa án riêng, tuân thủ nguyên tắc xét xử riêng để bảo vệ lợi ích cũng như là bản chất của từng lĩnh vực pháp luật

Căn cứ vào tổ chức của hệ thống tòa án, nước Pháp đi theo mô hình lưỡng hệ tài phán, tức là hệ thống tài phán hành chính nước Cộng hoà Pháp sẽ độc lập với hệ thống tài phán tư pháp, độc lập với Chính phủ và độc lập với quyền lực chính trị và hệ thống tòa hành chính Pháp đã xuất hiện theo Luật ngày 24/8/1790 và Sắc lệnh năm 1794, các đạo luật này đã tuyên bố về sự phân chia giữa quyền lực hành chính và quyền lực tư pháp 28 Do đó, trong cơ cấu tổ chức hệ thống Tòa án Pháp với mô hình lưỡng hệ tài phán thì Toà án hành chính tồn tại song song, độc lập với hệ thống Tòa án tư pháp để chuyên giải quyết các tranh chấp hành chính Đầu tiên, pháp luật Pháp quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính tại Bộ Luật về Tư pháp hành chính (The Code of Administrative Justice – CJA), cụ thể ở Điều R.421-1 được hiểu là về nguyên tắc, thời hạn khởi kiện đối với quyết định hành chính là hai tháng kể từ ngày thông báo hoặc công bố quyết định đó 29 Bên cạnh đó, Tạp chí Chính thức của Cộng hòa Pháp (tiếng Pháp: Journal officiel de la Rộpublique franỗaise), cũn được gọi là JORF hoặc JO, là cụng bỏo của chính phủ Cộng hòa Pháp Nó công bố thông tin chính thức về pháp lý từ Chính phủ quốc gia Pháp, Quốc hội Pháp và Hội đồng Hiến pháp Pháp 30 , ở vấn đề này nó có ghi nhận việc bên thứ ba có thể khởi kiện đối với một số quyết định hành chính được liệt kê cụ thể như: Quyết định liên quan đến việc tuyển dụng, giữ chức vụ của công chức, viên chức, thẩm phán, thành viên của các lực lượng vũ trang; Quyết

27 Lê Thương Huyền (2019), “Pháp luật tố tụng hành chính một số nước trên thế giới và gợi mở cho Việt Nam”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (21), tr 39

28 Nguyễn Hằng, Mô hình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện ở một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam, https://thads.moj.gov.vn/noidung/tintuc/lists/thongtinthanuocngoai/view_detail.aspx?itemid#, (truy cập ngày 11/5/2022)

29 Article R.421-1: “Except with respect to public works, proceedings may only be commenced by lodging an appeal against a decision, within two months of the notification or publication of the decision challenged”

30 https://en.wikipedia.org/wiki/Journal_officiel_de_la_R%C3%A9publique_fran%C3%A7aise, (truy cập ngày 11/5/2022)

22 định do Bộ trưởng Bộ Kinh tế thực hiện trong lĩnh vực cạnh tranh; Quyết định được ban hành bởi các cơ quan hành chính độc lập hoặc các cơ quan công quyền độc lập với tư cách pháp nhân,… Đồng thời, căn cứ Điều R.421-2, trừ khi có điều khoản luật định hoặc quy định ngược lại, nếu cơ quan có thẩm quyền giữ im lặng trong hơn hai tháng đối với một yêu cầu khiếu nại, điều này cấu thành một quyết định ngầm là bác bỏ, từ chối yêu cầu đó Nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức muốn khởi kiện (khiếu nại) lại quyết định ngầm này thì các bên liên quan sẽ có một khoảng thời gian là hai tháng kể từ ngày hết thời hạn được đề cập trong đoạn đầu tiên Còn trường hợp một quyết định bác bỏ khiếu nại rõ ràng được đưa ra trong khoảng thời gian hai tháng này, thời gian được quyền khởi kiện bắt đầu tính lại từ thời điểm nhận được hoặc biết được quyết định bác bỏ khiếu nại trên Như vậy, về cơ bản, mốc thời hạn khởi kiện quyết định hành chính mà pháp luật Cộng hòa Pháp đặt ra là hai tháng, tuy nhiên trong một số trường hợp đặc biệt, thời hiệu khởi kiện đối với một số quyết định nhất định có thể có thời hạn dài hơn hai tháng, vì vậy tại Điều R.421-4 quy định: “Các quy định của các Điều từ R.421-1 đến R.421-3 không vi phạm các quy định pháp luật đã đặt ra các giới hạn thời gian khởi kiện đặc biệt có độ dài khác nhau” 31 , ví dụ: theo các Điều R.198-1 và R.199-1 của chính sách thủ tục thuế (LPF), trong trường hợp cơ quan thuế giữ im lặng về đơn khiếu nại trong sáu tháng, người nộp thuế có thể gửi đơn khởi kiện đến Tòa án hành chính

Mặt khác, Điều R.421-5 quy định: “Thời hạn khiếu nại quyết định hành chính chỉ có giá trị ràng buộc nếu chúng được đề cập cùng với các phương thức và thời hạn khiếu nại trong thông báo về quyết định đó” 32 , điều này có thể được hiểu là trong các vụ kiện theo luật thông thường, các giới hạn thời gian và phương thức khiếu nại chỉ có hiệu lực thi hành nếu chúng đã được đề cập hợp lệ trong quyết định hành chính đó Trong giả thuyết ngược lại, nếu không đề cập đến phương thức và thời hạn khiếu nại thì việc khiếu nại (khởi kiện) luôn có thể xảy ra, vì thực tế không hiếm các trường hợp cơ quan quản lý bỏ qua việc xác nhận đã nhận được yêu cầu khiếu nại hoặc không đề cập đến phương thức và thời hạn khiếu nại (khởi kiện) đối với các quyết định của mình, điều này bảo vệ quyền lợi cho đương sự nhưng lại có gây ảnh hưởng cho cơ quan quản lý Thấy được sự bất cập đó, viện dẫn đến

“nguyên tắc chắc chắn về mặt pháp lý” (The principle of legal certainty) đó là: Luật và quyết định phải được công khai; Luật và quyết định phải cụ thể và rõ ràng; Các

31 Article R421-1: “The provisions of articles R 421-1 to R 421-3 do not derogate from the legal provisions that introduced the special time limits of a different length”

32 Article R421-5: “The time limits within which to lodge an appeal against an administrative decision are only binding if they were mentioned, along with the means of appeal, in the notification of the decision”.

23 quyết định của tòa án phải có giá trị pháp lý ràng buộc; Hiệu lực hồi tố của các Luật và quyết định phải được hạn chế; Quyền và lợi ích hợp pháp phải được bảo vệ 33 , xuất phát từ án lệ “Czabaj” ngày 13 tháng 7 năm 2016, Hội đồng Nhà nước đã ban hành quy tắc: đối với quyết định rõ ràng mà nội dung không nêu rõ về các phương tiện và thời hạn kháng cáo thì chủ thể bị tác động bởi quyết định rõ ràng đó sẽ không thể thực hiện quyền truy đòi pháp lý sau một “khoảng thời gian hợp lý”, không vượt quá một năm kể từ khi nhận được hoặc biết được quyết định rõ ràng, trừ những trường hợp đặc biệt Dựa trên quan điểm này, vào ngày 18 tháng 3 năm

2019, Hội đồng Nhà nước đã mở rộng phạm vi áp dụng án lệ “Czabaj”, khoảng thời gian hợp lý là 01 năm cho việc khởi kiện quyết định hành chính sẽ được áp dụng ngay cả khi quyết định là quyết định ngầm Đối với những trường hợp sau, thời hạn khởi kiện có thể được tăng lên, cụ thể ở Điều R.421-6 quy định: “Trước tòa án hành chính Mayotte, Polynesia thuộc

Pháp, Mata-Utu và New Caledonia, thời hạn hai tháng để nộp đơn khởi kiện quy định tại Điều R.421-1 và trong Điều R.421-2, đoạn 2, được tăng lên thành ba tháng” 34 , hoặc ở Điều R.421-7 được diễn giải như sau: Khi nộp đơn khởi kiện tại tòa án hành chính ở thủ đô nước Pháp hoặc trước khi Hội đồng Nhà nước ra phán quyết sơ thẩm cuối cùng, thời hạn khởi kiện quy định trong Điều R.421-1 được tăng thêm một tháng đối với những người cư trú tại Guadeloupe, Guiana thuộc Pháp, Martinique, Réunion, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Mayotte, Saint-Pierre và Miquelon, Polynesia thuộc Pháp, quần đảo Wallis và Futuna, New Caledonia và Vùng đất phía Nam và Nam Cực của Pháp Khi nộp đơn khởi kiện tại tòa án hành chính Basse-Terre, Fort-de-France, Cayenne, Saint-Denis, Saint-Barthélemy, Saint- Martin, Mayotte, Saint-Pierre và Miquelon, Polynesia, Mata-Utu hoặc New Caledonia, khoảng thời gian này được tăng thêm một tháng đối với những người không cư trú tại nơi mà tòa án hành chính đặt trụ sở Thời gian tương tự được tăng thêm hai tháng đối với người định cư ở nước ngoài

Tuy nhiên, những người nộp đơn tại văn phòng của cơ quan đại diện Nhà nước, hoặc người được ủy quyền hợp pháp nộp đơn tại các quận, huyện hoặc khu hành chính, không thể tận dụng các giới hạn thời gian bổ sung ưu tiên này Như vậy, quy định này rất phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn ở nước Pháp, lấy ví dụ như

33 https://en.wikipedia.org/wiki/Legal_certainty#:~:text=The%20principle%20of%20legal%20certainty%2C

%20and%20as%20such%20the%20rule,must%20be%20regarded%20as%20binding, (truy cập ngày 11/5/2022)

34 Article R.421-6: “Before the administrative tribunals of Mayotte, French Polynesia, Mata-Utu and New

Caledonia the two-month time limit within which to lodge an appeal provided for in article R.421-1 and in article R.421-2, paragraph 2, is increased to three months”.

New Caledonia - một trong 13 lãnh thổ hải ngoại do Pháp quản lý, là một quần đảo nhỏ ở Nam Thái Bình Dương cùng với các khu vực cách xa "mẫu quốc", chẳng hạn Polynesia hay Wallis và Futuna ở Thái Bình Dương, cũng như Mayotte và Réunion ở Ấn Độ Dương, đối với những khu vực có vị trí cách xa nước Pháp hoặc đối với những chủ thể định cư ở nước ngoài thì việc tăng thêm thời hạn khởi kiện để có thể bảo vệ một cách tốt nhất quyền con người nói chung, quyền công dân nói riêng là điều đúng đắn, phù hợp Theo đó, pháp luật nước Cộng hòa Pháp đã góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho những đương sự gặp khó khăn bởi khoảng cách địa lý trong việc khởi kiện quyết định hành chính bằng cách tăng thêm thời hạn, đây là một quy định rất tiến bộ, hợp lý và hợp tình, đảm bảo quyền khởi kiện của mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức được thực thi một cách kịp thời và hiệu quả

THỰC TRẠNG VÀ NHỮNG KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN VỀ THỜI HIỆU KHỞI KIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Thực trạng thực hiện thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

Xuất phát từ học thuyết của chủ nghĩa Mác – Lênin, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: “Thống nhất giữa lý luận và thực tiễn là một nguyên tắc căn bản của chủ nghĩa Mác - Lênin Thực tiễn không có lý luận hướng dẫn thì thành thực tiễn mù quáng Lý luận mà không có liên hệ với thực tiễn là lý luận suông” 43 Vì vậy, trên cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính, muốn có cái nhìn khách quan, toàn diện, bao quát để từ đó đánh giá, nhận xét đúng đắn và đưa ra giải pháp, kiến nghị hiệu quả hơn thì cần phải làm rõ thực trạng thực hiện thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính dưới hai khía cạnh: những kết quả đạt được và những bất cập, hạn chế trong thực tiễn áp dụng quy định pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

2.1.1 Những kết quả đạt được

Luật TTHC năm 2015 có hiệu lực từ 01/7/2016, trải qua nhiều năm triển khai và thực thi pháp luật thì theo thống kê, tình hình thụ lý vụ án hành chính không chỉ tăng về mặt số lượng mà còn ngày càng đa đạng, phức tạp về mặt tính chất Minh chứng là số liệu thống kê từ các Báo cáo Tổng kết ngành Tòa án qua các năm, cụ thể như sau:

Năm 2017, TAND các cấp đã thụ lý 7.922 vụ án hành chính, đã giải quyết, xét xử được 5.155 vụ, đạt tỷ lệ 65% Trong đó, thụ lý theo thủ tục sơ thẩm 3.796 vụ; thụ lý theo thủ tục phúc thẩm 1.323 và thụ lý theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm

36 vụ Tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy là 4,09% (do nguyên nhân chủ quan 3,24%); bị sửa là 3.78% (do nguyên nhân chủ quan 3,34%)

Năm 2018, về công tác giải quyết các vụ án hành chính: TAND các cấp đã thụ lý 10.506 vụ, đã giải quyết, xét xử được 6.575 vụ, đạt tỷ lệ 62,58% (so với năm

2017, thụ lý tăng 2.584 vụ; giải quyết, xét xử tăng 1.420 vụ) Trong đó, thụ lý theo thủ tục sơ thẩm 4.853 vụ; thụ lý theo thủ tục phúc thẩm 1.635, và thụ lý theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 87 vụ Tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy là 4,43%, tăng 0,34% so với cùng kỳ năm 2018 (do nguyên nhân chủ quan 3,27%); bị sửa là 3,94%, tăng 0,16% so với cùng kỳ năm 2018

43 https://dangbo.uel.edu.vn/tin-tuc-hoat-dong-2850/tu-ly-luan-va-thuc-tien-den-phuong-cham-noi-di-doi-voi- lam-cua-chu-tich-ho-chi-minh, (truy cập ngày 6/6/2022)

Tương tự, TAND các cấp năm 2019 đã thụ lý 10.785 vụ, đã giải quyết, xét xử được 7.142 vụ, đạt tỷ lệ 66,22% (so với năm 2018, thụ lý tăng 279 vụ; giải quyết, xét xử tăng 567 vụ) Trong đó, thụ lý theo thủ tục sơ thẩm 7.969 vụ, đã giải quyết, xét xử 4.950 vụ; thụ lý theo thủ tục phúc thẩm 2.686, đã giải quyết, xét xử 2.099 vụ và thụ lý theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 130 vụ, đã giải quyết, xét xử 93 vụ Tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy là 4,16%, giảm 0,27% so với cùng kỳ năm 2018 (do nguyên nhân chủ quan 3,42%); bị sửa là 3,4%, giảm 0,54% so với cùng kỳ năm 2018 (do nguyên nhân chủ quan 3,34%) 44 TAND tối cao đã tổ chức Hội nghị trực tuyến tập huấn toàn hệ thống về kỹ năng giải quyết án hành chính, Hội đồng Thẩm phán đã tổ chức hai phiên giải đáp trực tuyến về những khó khăn, vướng mắc trong thi hành Luật TTHC năm 2015

Năm 2020, các TAND đã thụ lý 12.470 vụ; đã giải quyết, xét xử được 8.582 vụ, đạt tỷ lệ 68,8% (so với năm 2019, thụ lý giảm 332 vụ, xét xử tăng 1.027 vụ) Tỷ lệ bản án, quyết định bị hủy là 3,26% (do nguyên nhân chủ quan là 2,62%); bị sửa là 2,92% (do nguyên nhân chủ quan là 2,54%) Tỷ lệ bản án sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm là 28,5%; tỷ lệ bản án sơ thẩm, phúc thẩm có kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm là 1,13% 45 TAND tối cao đã chỉ đạo các Tòa án quan tâm làm tốt công tác phối hợp với các cơ quan liên quan khi xây dựng hồ sơ vụ án, thu thập đầy đủ chứng cứ cần thiết nhằm đảm bảo giải quyết vụ án đúng quy định của pháp luật; tiếp tục làm tốt công tác đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu về kỹ năng xét xử án hành chính cho các Thẩm phán Các TAND cấp tỉnh đã chủ động phối hợp với UBND cấp tỉnh ban hành Quy chế phối hợp trong giải quyết các vụ án hành chính; chủ động tham mưu cho cấp ủy, UBND cùng cấp về pháp luật và nội dung các khiếu kiện hành chính trên địa bàn Một số Tòa án nghiên cứu tổ chức các buổi đối thoại bằng hình thức trực tuyến, đảm bảo linh hoạt, nâng cao số lượng các vụ việc được đối các vụ án chủ yếu liên quan tới khiếu kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai thường là những vụ án phức tạp Với việc triển khai thực hiện quyết liệt, đồng bộ nhiều giải pháp nên tỷ lệ giải quyết loại án này trong những năm gần đây đã đạt nhiều tiến bộ (năm 2020 tỷ lệ giải quyết tăng 9,8% so với năm 2019, tăng 18,8% so với năm 2018); khắc phục triệt để việc quá thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật (tính đến 30/9/2020 không còn vụ án nào để quá hạn luật định do nguyên nhân chủ quan)

44 TAND tối cao (2019), Báo cáo Tổng kết công tác năm 2019 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2020 của các Tòa án, Hà Nội

45 https://tapchitoaan.vn/bai-viet/thoi-su/trong-nhiem-ky-2016-2020chat-luong-giai-quyet-xet-xu-tiep-tuc- duoc-bao-dam-va-co-nhieu-tien-bo, (truy cập ngày 6/6/2022)

Năm 2021, TAND các cấp đã thụ lý 10.728 vụ; đã giải quyết, xét xử được 5.693 vụ, đạt tỷ lệ 53,1% (thụ lý giảm 1.742 vụ, xét xử giảm 2.889 vụ) Tỷ lệ bản án, quyết định bị hủy là 3,3% (do nguyên nhân chủ quan là 2,44%, giảm 0,18%); bị sửa là 2,81% (do nguyên nhân chủ quan là 2,44%, giảm 0,1%) 46 Với việc thực hiện hiệu quả, quyết liệt các giải pháp đã đề ra, chất lượng giải quyết án hành chính được nâng lên, tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy, sửa do nguyên nhân chủ quan giảm so với năm trước; đã khắc phục triệt để việc quá thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật

Từ các số liệu trên, có thể thấy với quy định của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành thì thời gian khởi kiện quyết định hành chính tương đối dài, góp phần mở rộng quyền khởi kiện của các cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động bởi quyết định hành chính, làm cho số lượng vụ án hành chính hầu như có xu hướng gia tăng qua các năm Đồng thời với việc đó, tỷ lệ bản án hủy, sửa cũng như tỷ lệ nguyên nhân do chủ quan có xu hướng giảm, điều này cho thấy, chất lượng xét xử, giải quyết vụ án hành chính cũng đang từng bước được nâng cao, cải thiện Tuy nhiên, rất khó để đánh giá những kết quả đạt được trong việc thực thi quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính ở chỗ các báo cáo tổng kết ngành Tòa án này chỉ thống kê số lượng vụ án hành chính cũng như là tỷ lệ, bản án quyết định bị hủy của vụ án nói chung chứ không thống kê số liệu riêng cho các vụ án hành chính có đối tượng là quyết định hành chính, cũng như không có con số thống kê bất kỳ nào liên quan đến vấn đề thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính, duy nhất là trường hợp năm 2021 có đề cập đến việc các khiếu kiện quyết định hành chính chiếm phần lớn tỷ trọng: “Các vụ án chủ yếu liên quan tới khiếu kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai (đã thụ lý 6.232 vụ, chiếm 78,7% tổng số các khiếu kiện hành chính” 47 Nhìn chung, các Thẩm phán được phân công xét xử đã xác định đúng các quan hệ pháp luật tranh chấp, khiếu kiện hành chính, thời hiệu khởi kiện, tư cách tố tụng của đương sự…, nên đã hạn chế đến mức thấp nhất các vụ, việc bị cấp phúc thẩm, giám đốc thẩm hủy do vi phạm thủ tục tố tụng

2.1.2 Những bất cập, hạn chế

Xét xử hành chính của Tòa án là một trong những loại án riêng biệt mang tính phức tạp, vì lẽ đó trong quá trình xét xử các tranh chấp hành chính thì việc Tòa án các cấp đã bộc lộ những thiếu sót là điều khó tránh khỏi Kết quả nghiên cứu cho

46 https://tapchitoaan.vn/bai-viet/xet-xu/nhung-thanh-tich-noi-bat-trong-cong-tac-xet-xu-nam-2021-cua-toa- an-nhan-dan5617.html, (truy cập ngày 6/6/2022).

47 https://tapchitoaan.vn/bai-viet/xet-xu/nhung-thanh-tich-noi-bat-trong-cong-tac-xet-xu-nam-2021-cua-toa- an-nhan-dan5617.html, (truy cập ngày 6/6/2022)

35 thấy việc áp dụng pháp luật tố tụng hành chính về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính vẫn có một số hạn chế, bất cập sau:

Thứ nhất, Tòa án áp dụng thiếu thống nhất trong việc trả lại đơn hay thụ lý vụ án hành chính khi phát hiện thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính đã hết

Thực tiễn cho thấy, khi các TAND nhận và xem xét đơn khởi kiện quyết định hành chính mà phát hiện thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính đó đã hết thì phát sinh hai trường hợp: Tòa án một số địa phương đã trả lại đơn khởi kiện theo căn cứ “người khởi kiện không có quyền khởi kiện” tại điểm a khoản 1 Điều

123 Luật TTHC năm 2015, một số Tòa án khác không trả lại đơn khởi kiện mà lại tiến hành thụ lý vụ án hành chính sau đó lại ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định tại điểm g khoản 1 Điều 143 Luật TTHC năm 2015 Minh chứng cụ thể như sau:

Ví dụ thứ nhất: Ngày 10/12/2015, ông Hoàng Hữu Đ, sinh năm 1965; hộ khẩu thường trú tại xã K, huyện Y, tỉnh N, nhận được Quyết định thu hồi đất số 172/QĐ- UBND ngày 18/10/2015 của UBND huyện Y, tỉnh N với nội dung: Thu hồi diện tích 55 m 2 đất thổ cư của gia đình ông để thực hiện mục đích an ninh, quốc phòng trên địa bàn Sau khi nhận được Quyết định số 172/QĐ-UBND nói trên, ông Đ không thực hiện quyền khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Ngày 15/5/2017, ông Đ trực tiếp nộp đơn khởi kiện vụ án hành chính tại TAND tỉnh N để yêu cầu Tòa án giải quyết theo hướng “hủy Quyết định số 172/QĐ-UBND của UBND huyện Y vì trái pháp luật” TAND tỉnh N đã nhận đơn và tiến hành xem xét đơn khởi kiện theo quy định của pháp luật Căn cứ theo điểm a khoản 2 Điều

Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

Từ những bất cập về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính đã đưa ra, tác giả cho rằng có hai nhóm nguyên nhân chính là nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan gây ra những những vướng mắc, hạn chế trên Do đó, cần phải tìm hiểu, phân tích về các nguyên nhân này, để từ đó có thể đưa ra những kiến nghị, giải pháp một cách phù hợp, khoa học và hiệu quả

Nguyên nhân khách quan đầu tiên xuất phát từ sự bất cập về mặt pháp lý, đó là: quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính vẫn còn nhiều hạn chế cả về mặt cơ sở lý luận cũng như việc triển khai, thi hành trong đời sống thực tiễn, điều này được thể hiện ở hai khía cạnh sau:

Thứ nhất, pháp luật tố tụng hành chính hiện nay chưa quy định đầy đủ, hoặc có quy định nhưng chưa được hướng dẫn cụ thể, chi tiết về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Một số vấn đề được đặt ra liên quan đến thời hiệu khởi kiện hành chính như: trường hợp đã khởi kiện quyết định hành chính, sau đó các đương sự thống nhất rút đơn khởi kiện, qua một thời gian lại khởi kiện lại quyết định hành chính đó thì thời hiệu khởi kiện sẽ được tính như thế nào, cách tính cũng như thời điểm xác định như thế nào là đúng? Hoặc trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện nhiều quyết định hành chính được ban hành độc lập nhưng có liên quan đến nhau thì sẽ áp dụng thời hiệu khởi kiện như thế nào?… Hiện nay, vẫn chưa có bất kỳ văn bản nào quy định hay đề cập tới các trường hợp trên, do vậy nếu các tình huống pháp lý trên xảy ra trong thực tiễn thì sẽ gây lúng túng, khó khăn cho cơ quan có thẩm quyền giải quyết bởi lẽ không có cơ sở pháp lý để áp dụng cũng như chưa xác định được hướng giải quyết phù hợp Như đã đề cập, dù Luật TTHC năm

2015 có hiệu lực từ 01/7/2016 nhưng đến nay vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thi hành chi tiết, nhất là trong cách xác định trường hợp nào là tính từ thời điểm biết được, trường hợp nào là tính từ thời điểm nhận được, trường hợp nào được xem là

50 sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan không cần tính vào thời hiệu khởi kiện,… Một số quy định có liên quan đến thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính chưa thực sự đem lại hiệu quả cao, nhất là quy định tại Điều 123 Luật TTHC năm

2015 khi không đưa căn cứ “hết thời hiệu khởi kiện” là một trong các trường hợp trả lại đơn khởi kiện

Thứ hai, các tranh chấp hành chính chủ yếu là khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quản lý thuế, đất đai, lâm nghiệp, môi trường…, vì vậy loại án này liên quan đến nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong các lĩnh vực quản lý nhà nước Trong khi đó, một số Bộ luật, luật và các văn bản hướng dẫn lại thường xuyên sửa đổi, điều chỉnh, bổ sung, hơn nữa văn bản pháp luật còn mâu thuẫn, chồng chéo dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng cũng như giải quyết án 58 Từ việc pháp luật không quy định hoặc có quy định nhưng không hướng dẫn rõ ràng đã tạo nên sự thiếu thống nhất trong việc thực hiện, áp dụng pháp luật quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính giữa các địa phương, hình thành các quan điểm mâu thuẫn giữa cơ quan tiến hành tố tụng, người có thẩm quyền tiến hành tố tụng (giữa TAND với VKSND) dẫn tới hủy, sửa án do xác định không đúng thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính

Nguyên nhân khách quan thứ hai là do số lượng vụ án hành chính nói chung và số lượng vụ án khởi kiện quyết định hành chính nói riêng ngày càng tăng cả về mặt số lượng và phức tạp về mặt tính chất Về lý luận, các tranh chấp phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính diễn ra rất thường xuyên, nhất là các tranh chấp mà đối tượng là quyết định hành chính, bởi quyết định hành chính là phương tiện không thể thiếu mà cơ quan quản lý nhà nước sử dụng để thực hiện chức năng quản lý, là “cầu nối đưa pháp luật vào thực tiễn đời sống” Thực tế hiện nay cho thấy, kinh tế - xã hội ngày càng phát triển, nhiều dự án quốc gia, công trình trọng điểm được tập trung triển khai thực hiện, đi liền với đó là việc Nhà nước phải quy hoạch, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư – tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất Hệ quả tất yếu là nguy cơ đối mặt với khiếu nại, tố cáo, khởi kiện hành chính ngày càng gia tăng của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước 59 , cá nhân, cơ quan,

58 https://thads.moj.gov.vn/UserControls/News/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/noidung/tintuc/Lists/Nghie nCuuTraoDoi&ListId02d343-b1d2-42bd-93de-65d2db3e5e48&SiteIdf4b03-975c-4234-893b- d5c829a196a7&ItemID8&SiteRootID49ca04-0675-4959-b693-037f129a9de6, (truy cập ngày 6/6/2022)

59 https://thads.moj.gov.vn/UserControls/News/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/noidung/tintuc/Lists/Nghie nCuuTraoDoi&ListId02d343-b1d2-42bd-93de-65d2db3e5e48&SiteIdf4b03-975c-4234-893b- d5c829a196a7&ItemID8&SiteRootID49ca04-0675-4959-b693-037f129a9de6, (truy cập ngày 6/6/2022)

51 tổ chức chỉ cần thấy quyền, lợi ích của họ được giải quyết không thỏa đáng thì đều có thể khởi kiện Và dĩ nhiên trong tương lai, số lượng vụ án sẽ tiếp tục gia tăng với tính chất ngày càng phức tạp, trong khi đó số lượng Thẩm phán lại theo chế độ “tinh giản biên chế” khiến cho khối lượng công việc dành cho đội ngũ Thẩm phán bị

“quá tải”, không có đủ thời gian để nghiên cứu chuyên sâu, từ đó hạn chế khả năng đưa ra đánh giá đúng đắn về vụ án hành chính được phân công, theo lẽ đó mà có nhiều trường hợp xác định không đúng thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính dẫn đến hủy, sửa án

Thứ nhất, đội ngũ cán bộ vẫn còn hạn chế về năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ trong xây dựng chính sách và soạn thảo văn bản pháp luật Trước bối cảnh toàn cầu hóa, thế giới đang trải qua thời kỳ có nhiều diễn biến nhanh, phức tạp cả về an ninh, chính trị và kinh tế, những thời cơ, thuận lợi đan xen cùng những khó khăn, thách thức, theo đó pháp luật luôn phải thích ứng với sự thay đổi liên tục của thực tiễn cuộc sống, điều này đặt ra nhiệm vụ vừa cấp bách vừa mang tính chiến lược lâu dài đó là xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật Tuy vậy, hiện nay năng lực, trình độ, tầm nhìn của đội ngũ cán bộ, công chức về xây dựng pháp luật còn nhiều hạn chế và là một trong những nguyên nhân chủ yếu của những vướng mắc, bất cập trong quy định pháp luật nói chung, quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng Trong công tác xây dựng pháp luật, đội ngũ cán bộ, công chức vẫn chưa có sự đánh giá tổng thể thực tiễn, tầm nhìn vẫn còn hẹp, tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn tồn tại, gây khó khăn cho công tác áp dụng pháp luật, điều này dẫn đến tình trạng không bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và thiếu tính ổn định của hệ thống pháp luật Việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các văn bản pháp luật về nguyên tắc là điều cần thiết, nhằm đáp ứng nhu cầu thích ứng linh hoạt với thực tiễn, nhưng nếu điều này thường xuyên diễn ra sẽ gây ra nhiều khó khăn trong thực hiện pháp luật, đồng thời cũng gây khó khăn cho chính hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước

Thứ hai, do kinh nghiệm, trình độ chuyên môn cũng như tính độc lập khi xét xử của thẩm phán còn gặp rất nhiều hạn chế Điều này xuất phát từ các khía cạnh sau: Xu hướng gia tăng số lượng vụ án hành chính phải thụ lý với tính chất ngày càng đa dạng, phức tạp nhưng do chính sách “tinh giản biên chế” nên số lượng Thẩm phán không thể đáp ứng so với khối lượng công việc dẫn đến tình trạng quá tải Thẩm phán phải đối diện với nhiều áp lực nên không có thời gian để nghiên cứu chuyên sâu về vụ án hành chính được phân công, dẫn đến việc đình chỉ giải quyết vụ án không đúng (trong đó có nguyên nhân là do xác định không đúng thời hiệu

52 khởi kiện quyết định hành chính), thêm vào đó TAND các cấp tổ chức thiếu các cuộc tập huấn chuyên sâu về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính, những vấn đề trên khiến đội ngũ Thẩm phán hiện nay vẫn còn hạn chế về mặt trình độ chuyên môn cũng như kinh nghiệm xét xử tạo hệ quả là tỷ lệ hủy, sửa án tăng qua các năm Mặt khác, sự độc lập trong xét xử của Thẩm phán vẫn chưa được bảo đảm vì vấn đề tái bổ nhiệm, khi thẩm phán mở phiên tòa xét xử án hành chính, khi triệu tập người bị kiện như Chủ tịch UBND tỉnh đến tòa trong vụ án hành chính là cực khó, bởi lẽ việc có tái bổ nhiệm thẩm phán hay không phải có ý kiến của cấp ủy địa phương

Do đó, nếu sắp hết nhiệm kỳ mà đang giải quyết vụ án nào có sự tác động từ bên cấp ủy địa phương thì cũng rất khó độc lập xét xử 60

Thứ ba, ý thức tôn trọng pháp luật và tính chủ động sử dụng pháp luật là những điểm yếu lớn nhất trong thực tiễn pháp lý ở nước ta hiện nay, hay nói cách khác nhận thức và ý thức pháp luật của người dân chưa cao khi thực hiện quyền khởi kiện quyết định hành chính Phần lớn người dân luôn có một tâm lý thụ động đối với pháp luật chứ không chủ động đi tìm hiểu, tiếp thu kiến thức để nâng cao sự hiểu biết về pháp luật để thực hiện quyền làm chủ, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân, do đó họ sẽ không hiểu cũng như khó xác định chính xác thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính, thậm chí còn không biết về vấn đề này, chỉ khi quyền, lợi ích của bản thân bị tác động bởi quyết định hành chính do chủ thể có thẩm quyền ban hành thì họ mới chịu đi khiếu nại, khởi kiện Không chỉ vậy, người dân còn có tâm lý ngần ngại với các thủ tục của cơ quan nhà nước, đặc biệt là Tòa án, vì nghĩ rằng đi khởi kiện sẽ tốn kém nhiều về mặt thời gian, công sức và vật chất nên đa phần các cá nhân, cơ quan, tổ chức đều lựa chọn con đường khiếu nại mà không chọn phương thức trực tiếp khởi kiện ra Tòa án Trong khi đó, không phải tất cả đơn khiếu nại đều được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết đúng thời hạn và đúng căn cứ pháp luật, cộng thêm nhận thức pháp lý của người dân chưa cao nên họ không thực hiện được quyền khởi kiện vụ án trong thời hạn luật định Sau một thời gian kể từ khi hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà chưa được giải quyết hoặc đã giải quyết nhưng không đồng ý thì họ mới thực hiện quyền khởi kiện nhưng lúc này thì thời hiệu khởi kiện đã hết và họ đã mất quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình

60 https://plo.vn/nhieu-y-kien-ung-ho-bo-nhiem-tham-phan-suot-doi-post608543.html, (truy cập ngày 6/6/2022)

Định dạng
Số trang	78
Dung lượng	1,45 MB