Kinh nghiệm quốc tế về sử dụng hiệu quả vốn ODA và đề xuất chính sách cho việt nam

Số 04 (225) - 2022 TÀI CHÍNH QUỐC TẾ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ SỬ DỤNG HIỆU QUẢ VỐN ODA VÀ ĐỀ XUẤT CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM Ths Nguyễn Quốc Khánh* Nguồn vốn ODA nguồn vốn quan trọng bổ sung nguồn tài cho phủ q trình phát triển kinh tế Các quốc gia thu nhập thấp trung bình thấp thường có xu hướng phụ thuộc vào khoản vốn vay viện trợ với thời hạn vay kéo dài 25-40 năm mức lãi suất cam kết mức thấp, tập trung vào xây dựng sở hạ tầng kinh tế chuyển giao công nghệ ODA hỗ trợ quốc gia tạo môi trường đầu tư tốt hơn, cải thiện thể chế tăng khả thu hút đầu tư trực tiếp nước Các nước phát triển cung cấp ODA đạt lợi ích kinh tế - trị đặc thù, nâng cao vị họ trường quốc tế Theo đó, cung cầu ODA ngày tăng, lượng vốn ODA chuyển đến nước nghèo phát triển có xu hướng tăng mạnh, đặc biệt từ năm 2000 trở lại Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm quốc gia sử dụng thành công nguồn vốn ODA, sở đề xuất số kiến nghị cho Việt Nam sử dụng hiệu nguồn vốn ODA điều kiện • Từ khóa: ODA; hiệu sử dụng ODA; vay nợ; cấu vay nợ, tăng trưởng kinh tế ODA is one of the importantcapitalto mobilize for national financial resourscesin the process of economic development Low- and middleincome countries tend to depend on aid loans with loan terms of 25-40 years and low committed interest rates, with a focus on infrastructure constructionand technology transfer ODA supports countries to create a better investment market, improve institutions and increase the ability to attract foreign direct investment Developed countries that provide ODA can gain specific economic and political benefits, enhancing their positions in the international arena Accordingly, the supply and demand of ODA are increasing, the amount of ODA transferred to poor and underdeveloped countries tends to increase sharply, especially from the year 2000 onwards The article studies the experiences of countries that have successfully used ODA capital, and then some recommendations are proposed for Vietnam on the effective use of ODA capital in the current conditions • Keywords: ODA; effective use of ODA; loan; debt structure, economic growth Ngày nhận bài: 05/01/2022 Ngày gửi phản biện: 08/01/2021 Ngày nhận kết phản biện: 15/02/2022 Ngày chấp nhận đăng: 20/02/2022 Malaysia Từng nước thuộc địa Anh, sau giành độc lập năm 1957, Malaysia phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức: nghèo đói, thất nghiệp cao, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội yếu thiếu vốn trầm trọng để đầu tư phát triển Từ năm 1970, Malaysia nhận viện trợ cộng đồng quốc tế, có nhà tài trợ Nhật Bản, Liên hiệp quốc (UN), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) Nguồn viện trợ góp phần quan trọng giúp Malaysia giải vấn đề đói nghèo tái phân phối lại thu nhập Đến năm 1980, viện trợ nước ngồi lại đóng vai trị lớn việc gia tăng kỹ chuyên môn, lập kế hoạch dự án, thực thi đánh giá dự án, phân tích sách, phát triển thể chế, phát triển kỹ công nghệ lĩnh vực nghiên cứu triển khai Viện trợ nước ngồi, với vai trị trở thành đòn bẩy đưa Malaysia vượt qua điểm xuất phát thấp kinh tế Năm 1992, Malaysia trở thành nước có thu nhập trung bình cao Chính phủ Malaysia điều hành sách tài khóa bối cảnh hỗ trợ tỷ lệ tiết kiệm nước cao khoản dồi hệ thống ngân hàng Malaysia đánh giá tín dụng xếp hạng mức cao, quản lý tài kinh tế vĩ mơ hiệu ổn định trị hỗ trợ nỗ lực việc huy động vốn tư nhân bên * Email: khanhnguyen@gmail.com 92 Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán Số 04 (225) - 2022 TÀI CHÍNH QUỐC TẾ ngồi, từ giảm phụ thuộc vào viện trợ nước để phát triển kinh tế Malaysia trì sách quản lý nợ linh hoạt kiềm chế chặt chẽ tỷ lệ vay nợ, trả trước số khoản vay năm tăng trưởng cao để trì nợ nước ngồi mức an toàn Hình 1.1 Cơ cấu vay nợ nước ngồi Chính phủ Malaysia dịng vốn khơng đầy đủ, chúng khơng ghi lại hồ sơ thức Nhiều tổ chức phi phủ Malaysia hưởng lợi từ khoản tài trợ tổ chức phi phủ nước ngồi quỹ tư nhân cung cấp Một số tổ chức phi phủ Malaysia cung cấp viện trợ hỗ trợ cứu trợ khẩn cấp cho nước phát triển khác Hình 1.2 Vốn vay ưu đãi IBRD Malaysia Nguồn: https://data.worldbank.org/ Nguồn: https://data.worldbank.org/ Malaysia không vay vốn từ nguồn IDA (Hiệp hội Phát triển Quốc tế) và thức dừng vay vốn từ IBRD (Ngân hàng tái thiết phát triển quốc tế) năm 2011 Mặc dù tiếp cận nguồn vay thức nước ngồi ngày giảm, với tăng trưởng kinh tế, Malaysia định hướng đến thúc đẩy hợp tác có lợi chương trình hợp tác chia sẻ kinh nghiệm, hỗ trợ kỹ thuật với nước phát triển Theo đó, thay đổi chất mối quan hệ nhà viện trợ nhà viện trợ truyền thống tăng cường hợp tác phát triển nước phát triển Malaysia hưởng lợi ích từ việc phát huy trí tuệ tập thể từ nước khác từ dịch vụ tư vấn chuyên mơn theo chương trình hợp tác Các luồng vốn thức chuyển qua kênh phủ - phủ khơng phải hình thức hợp tác phát triển Malaysia nước khác Một số dịng vốn khơng thức, đặc biệt thơng qua kênh NGO (tổ chức phi Chính phủ) bổ sung cho dịng vốn thức việc chuyển giao kỹ hình thức hỗ trợ khác cho nước phát triển Những dịng vốn phi thức có tính tham gia có tác động trực tiếp cấp cộng đồng Mặc dù vậy, liệu Thành công việc sử dụng nguồn viện trợ ODA Malaysia xuất phát từ việc tập trung hóa quản lý nhà nước Văn phịng Kinh tế Kế hoạch với Bộ Ngân khố đóng vai trị chủ yếu việc lập kế hoạch quản lý hành nguồn viện trợ nước ngồi Văn phòng đảm nhận chức chủ yếu đưa mục tiêu, sách, kế hoạch cấp trung ương; chịu trách nhiệm phê duyệt chương trình dự án định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia Còn Bộ Ngân khố chịu trách nhiệm điều phối vấn đề liên quan đến tài kế tốn Việc thực dự án liên quan đến ODA, việc đánh giá kết thực hiện, có kiến nghị thay đổi cần thiết, hai quan phối hợp hiệu “Trái tim” Văn phòng Kinh tế Kế hoạch Bộ phận lập Kế hoạch kinh tế Bộ phận tập hợp nhân có trình độ dày dặn kinh nghiệm việc giải vấn đề liên quan đến ODA Bộ phận cịn đóng vai trị Ban thư ký Chương trình Viện trợ kỹ thuật nước ngồi Malaysia, cố vấn cho Uỷ ban Đầu tư nước Trong việc phân cấp quản lý ODA, Malaysia có phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán 93 Số 04 (225) - 2022 TÀI CHÍNH QUỐC TẾ quan quản lý Giữa quan có phối hợp chặt chẽ có chung quan điểm tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho ban quản lý dự án để thực dự án tiến độ, áp dụng thủ tục trình duyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết Những hợp phần dự án khó thực hiện, Chính phủ Malaysia chủ động đề nghị với nhà tài trợ hủy bỏ hợp phần Malaysia áp dụng thành công công nghệ thông tin công tác theo dõi, giám sát quan liên quan đến quản lý vốn ODA cách đưa toàn đề nghị toán lên mạng Nhờ cách quản lý minh bạch vậy, nên Malaysia trở thành “điểm sáng” chống tham nhũng Bên cạnh đó, cịn nguyên nhân khác dẫn tới thành công quản lý sử dụng ODA Malaysia Đó là: - Sự phối hợp nhà tài trợ nước nhận viện trợ hoạt động kiểm tra, giám sát dự án ODA, mà nội dung đánh giá tập trung chủ yếu vào việc so sánh hiệu dự án với kế hoạch, sách chiến lược, nâng cao công tác thực trọng vào kết - Có tham gia khu vực tư nhân vào thực thi dự án đặc biệt dự án kết cấu hạ tầng, lượng công nghiệp - Đặc biệt văn hóa chịu trách nhiệm cán quản lý Malaysia Indonesia Indonesia thức trở thành nước có thu nhập trung bình năm 2003, thức tốt nghiệp IDA năm 2008 Sau trở thành nước có thu nhập mức trung bình, Indonesia có chuyển biến mối quan hệ phủ Indonesia đối tác phát triển cơng cụ tài cho phát triển trình chuyển đổi dần từ khoản tài ưu đãi sang khoản tài không ưu đãi Trước năm 2003, Indonesia nước thu nhập thấp Chính phủ huy động nguồn vốn vay thức, có khoản vay ưu đãi nguồn tài chủ yếu cấu nợ nước ngồi Chính phủ, chiếm tỷ trọng đến 80%, đến 50% khoản vay ưu đãi Sau trở thành nước có thu nhập trung bình thấp, phủ Indonesia trì tỷ trọng vốn vay ưu đãi lớn bắt đầu giảm vốn vay thức khác (other official flows - OOFs, viện trợ cách thức khơng cần thiết phải đáp ứng điều kiện ODA) tăng tỷ trọng vốn huy động từ TPCP Từ năm 2009, sau tốt nghiệp IDA, vai trò vốn vay ưu đãi Indonesia bắt đầu giảm dần thay nguồn trái phiếu phủ với tỷ trọng ngày mở rộng, chiếm 65% tổng nợ nước ngồi Chính phủ Mặc dù khơng có thay đổi đáng kể đối tác phát triển nước trình chuyển đổi sang nguồn vốn vay ưu đãi hơn, cam kết đối tác có thay đổi Các khoản viện trợ song phương, đóng góp 40% nguồn viện trợ thức từ năm 2003 giảm xuống 25% năm 2010 17% năm 2015 Hình 1.3 Cơ cấu nợ nước ngồi Chính phủ Indonesia Nguồn: https://data.worldbank.org/ Một số nước viện trợ Trung Quốc, Ngân hàng xuất nhập Hàn Quốc Ngân hàng phát triển Islamic… mở rộng nhiều danh mục đầu tư Indonesia Các nguồn tài truyền thống Ngân hàng giới Ngân hàng phát triển châu Á thay đáng kể công cụ hỗ trợ ngân sách khác khoản vay sách phát triển từ WB hay khoản vay dựa hoạt động kết từ ADB khoản vay phát triển theo lĩnh vực Khoản vay ưu đãi từ Hiệp hội phát triển Quốc tế (IDA) Ngân hàng Quốc tế tái thiết phát triển (IBRD): Từ năm 70, Indonesia bắt 94 Taïp chí nghiên cứu Tài kế toán Số 04 (225) - 2022 TÀI CHÍNH QUỐC TẾ đầu nhận khoản vay ưu đãi từ IDA, thấy lượng vốn vay ổn định thời gian dài, có tăng lên mạnh sau khủng hoảng tài năm 2008, đạt mức cao 2,3 tỷ USD sau giảm dần Trong thấy gia tăng mạnh mẽ khoản vay từ nguồn IBRD, có giảm nhẹ năm 2007 đến năm 2015, đạt 16 tỷ USD, tạo mức đỉnh Hình 1.4 Vốn vay hỗ trợ phát triển thức từ IDA IBRD Indonesia Nguồn: https://data.worldbank.org/ Sau ba kỷ rưỡi ách đô hộ thực dân Hà Lan, Indonesia giành độc lập vào ngày 17/8/1945 Cũng giống Malaysia, Indonesia bắt đầu công xây dựng kinh tế từ nghèo đói lạc hậu Ngay từ giai đoạn 1965-1998, Indonesia nhận khoản đầu tư lớn nhà đầu tư nước khoản vay lớn từ cộng đồng quốc tế Tuy nhiên, việc quản lý sử dụng nguồn vốn ODA Indonesia bị đánh giá không hiệu Điển hình việc sử dụng quản lý ODA lĩnh vực hạ tầng Mặc dù chiếm phần lớn tổng vốn ODA vào Indonesia, đến nay, kết cấu hạ tầng Indonesia yếu Một nguyên nhân khơng thể khơng nói tới nạn tham nhũng hồnh hành Indonesia Để thay đổi tình hình, khắc phục hạn chế, từ đầu năm 2000, Indonesia điều chỉnh quy trình thu hút, sử dụng quản lý ODA sau: - Hàng năm bộ, ngành chủ quản phải lập danh mục dự án cần hỗ trợ ODA, gửi đến Bộ Kế hoạch quốc gia (BAPPENAS) để tổng hợp Bộ Kế hoạch quốc gia thường có quan điểm độc lập với chủ quản, dựa lợi ích tổng thể quốc gia để xem xét, thẩm định dự án ODA Đến nay, nhiều dự án bị Bộ Kế hoạch quốc gia từ chối, thể rõ tính độc lập, chủ quyền Indonesia quan hệ quốc tế Ngay địa điểm ký dự án ODA thay đổi Nếu trước thường ký Hoa Kỳ (trụ sở WB) Philippines (trụ sở ADB) đến hầu hết dự án ký Jakarta để tránh việc đoàn đàm phán Indonesia bị đối tác nước gây ảnh hưởng - Việc thuê luật sư giỏi để tư vấn cho Chính phủ trình đàm phán, thu hút sử dụng ODA ngày trở thành xu hướng phổ biến Indonesia, dự án ODA có sử dụng vốn vay lớn - Chính phủ Indonesia tuyên bố nguyên tắc vay tiếp dự án thực xong dự án cũ, thể rõ tâm sử dụng thật hiệu giải ngân tiến độ nguồn hỗ trợ phát triển thức Bên cạnh đó, Chính phủ nhấn mạnh nguyên tắc, vay ODA phải đảm bảo độ an tồn cao Đối với dự án ODA có sử dụng vốn lớn, yêu cầu phải có chuyên gia tư vấn điều kiện tiên nhằm đảm bảo tính hiệu dự án - Bộ Tư pháp Indonesia đóng vai trị quan trọng việc thu hút, quản lý sử dụng dự án ODA, Bộ Tư pháp quan đưa ý kiến pháp lý dự thảo Hiệp định vay vốn nước ngồi Mục đích chế điều phối tránh trùng lặp hoạt động hợp tác Tháng 12/2003, để khắc phục tình trạng tham nhũng, Chính phủ Indonesia huy động nguồn lực, có nguồn ODA Indonesia thành lập Uỷ ban quốc gia chống tham nhũng, ngân sách hoạt động chủ yếu Nhà nước cấp, thu hút quan tâm tài trợ nhiều đối tác nước ngồi thơng qua PGRI (Quan hệ đối tác lĩnh vực cải cách quản trị quốc gia Indonesia) Đề xuất sách sử dụng hiệu nguồn vốn ODA cho Việt Nam Từ kinh nghiệm nước thành công sử dụng vốn ODA, rút số học để sử dụng hiệu nguồn vốn ODA sau: Thứ nhất, đảm bảo tính chủ động tiếp nhận, quản lý sử dụng ODA Indonesia phải trả giá cho hạn chế nhận thức tiếp nhận ODA, từ dẫn đến hai xu hướng tiêu Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán 95 Số 04 (225) - 2022 TÀI CHÍNH QUỐC TẾ cực: (1) Để cho đối tác nước ngồi thơng qua dự án ODA áp đặt điều kiện tiên nhằm gián tiếp trực tiếp gây ảnh hưởng tới công việc nội quốc gia; (2) Chấp nhận dự án ODA khơng có tính khả thi, dẫn đến tăng nợ nước ngồi mà khơng đem lại lợi ích cho đất nước Đây thực điều đáng phải ý thực tế nước ta có lúc, có nơi yếu nhận thức nguyên nhân khác chạy đua “xin” dự án ODA giá Bên cạnh đó, cần tăng cường tính chủ động tiếp nhận ODA Thực chất vốn ODA ưu đãi đối tác nước tổ chức quốc tế dành cho nước có kinh tế phát triển hơn, nước tiếp nhận viện trợ mạnh dạn đề nghị sửa đổi, bổ sung điều khoản không hợp lý ngược lại lợi ích quốc gia Thứ hai, có chế theo dõi, giám sát chặt chẽ dự án ODA. Từ thực tiễn quản lý ODA Malaysia Indonesia, việc thu hút ODA khơng khó việc quản lý sử dụng hiệu ODA Nếu chế quản lý giám sát nghiêm ngặt dự án ODA, dẫn đến tình trạng dự án chậm tiến độ, sử dụng nguồn vốn lãng phí, tình trạng tham nhũng xuất chất lượng dự án ODA không cao.  Công tác quản lý, giám sát phải tiến hành thường xuyên, liên tục qua hình thức kiểm tra định kỳ, đột xuất nhằm kiểm tra việc chấp hành quy định quản lý; phát kịp thời sai sót, yếu việc thực quy định pháp luật điều ước quốc tế ODA. Đánh giá dự án tiến hành vào thời điểm khác dự án đánh giá ban đầu tiến hành sau bắt đầu thực dự án; đánh giá kỳ vào thời gian thực chương trình, dự án; đánh giá kết thúc tiến hành sau kết thúc dự án đánh giá tác động tiến hành vòng 3-5 năm kể từ ngày đưa dự án vào khai thác, sử dụng Thêm vào đó, việc đánh giá dự án phải tiến hành chuyên gia độc lập th tuyển, có đủ trình độ chun mơn kinh nghiệm cần thiết Thứ ba, tăng cường công tác phân cấp quản lý ODA Việt Nam nên học tập kinh nghiệm hai nước Malaysia Indonesia việc huy động tham gia tổ chức phi phủ (xã hội dân sự) vào trình thu hút, quản lý sử dụng ODA (cụ thể thu hút tham gia viện nghiên cứu) Thêm vào đó, việc phân cấp quản lý phải có phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan quản lý để cấp quản lý thấy nghĩa vụ quyền lợi, dám chịu trách nhiệm trước sai sót gây Thứ tư, thận trọng tiếp nhận nguồn vay ODA Bài học kinh nghiệm Malaysia cho thấy, nước vay ODA cho dự án thật cần thiết, có mục tiêu xác định ưu tiên ngân sách nước không huy động Mặt khác, cần tăng cường lực quan Chính phủ việc quản lý nguồn ODA, từ khâu thu hút đến khâu sử dụng, tuyệt đối tránh tham nhũng, lãng phí, ODA nguồn ngân sách nhà nước Thứ năm, tham gia đối tượng thụ hưởng định lớn thành công dự án công cộng sử dụng vốn ODA Trong năm gần nhà tài trợ ngày nhận thấy rõ hiệu tích cực việc tham gia đối tượng hưởng lợi vào dự án công cộng (đường sá, cầu cảng, thông tin liên lạc, y tế, giáo dục…) Trước hết việc tham gia đối tượng hưởng lợi dự án này, làm cho dự án thiết kế phù hợp với thực tế - sát với lợi ích mà người hưởng lợi cần cung cấp Đồng thời, tránh tình trạng độc quyền gây lãng phí việc cung cấp dịch vụ công khu vực nhà nước Mặt khác việc tham gia cộng đồng nói chung người hưởng lợi nói riêng vào cơng đoạn dự án thuộc kết cấu hạ tầng tạo điều kiện cho việc đảm bảo minh bạch tài buộc thành viên tham gia, Chính phủ, người cung ứng dịch vụ phải có trách nhiệm tiến độ chất lượng dự án Nhờ hiệu thành công dự án khả thi Tài liệu tham khảo: Governments of Malaysia (2007), Report of the Workshop on ODA Evaluation in Malaysia OECD (2003), ODA evaluation guideline Tôn Thanh Tâm (2002), Kinh nghiệm nước học Việt Nam quản lý nguồn vốn hỗ trợ phát triển thức (ODA), Tạp chí Ngân hàng, số 1+2/2002 Thailand international development cooperation Agency (2009), Thailand Official Development Assistance (ODA) report 2007-2008 https://data.worldbank.org/ 96 Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán ... vực cải cách quản trị quốc gia Indonesia) Đề xuất sách sử dụng hiệu nguồn vốn ODA cho Việt Nam Từ kinh nghiệm nước thành cơng sử dụng vốn ODA, rút số học để sử dụng hiệu nguồn vốn ODA sau: Thứ... sát chặt chẽ dự án ODA.  Từ thực tiễn quản lý ODA Malaysia Indonesia, việc thu hút ODA khơng khó việc quản lý sử dụng hiệu ODA Nếu khơng có chế quản lý giám sát nghiêm ngặt dự án ODA, dẫn đến tình... chất vốn ODA ưu đãi đối tác nước tổ chức quốc tế dành cho nước có kinh tế phát triển hơn, nước tiếp nhận viện trợ mạnh dạn đề nghị sửa đổi, bổ sung điều khoản khơng hợp lý ngược lại lợi ích quốc