MỤC LỤC MỤC LỤC 1 LỜI MỞ ĐẦU 4 1 Lý do chọn đề tài 4 2 Mục tiêu nghiên cứu 5 3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 6 4 Phương pháp nghiên cứu 6 5 Kết cấu của đề tài Mở đầu 6 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ TỰ CHỦ T.
MỤC LỤC MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Mục tiêu nghiên cứu .5 Đối tượng phạm vi nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu Kết cấu đề tài Mở đầu CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC .7 1.1 Tổng quan quan hành nhà nước .7 1.1.1 Khái niệm quan hành nhà nước 1.1.2 Đặc điểm 1.2 Mơ hình quản lý tài quan hành nhà nước 12 1.2.1 Mơ hình quản lý tài cơng cổ điển .12 1.2.2 Mơ hình quản lý tài công đại (New Public Finance) 14 1.2.3 Mơ hình quản lý tài cơng đại Barnart – Simon .15 1.3 Tự chủ tài mục tiêu quản lý tài công đại 16 1.3.1 Khái niệm tự chủ tài .17 1.3.2 Mục tiêu quản lý tài cơng đại 17 1.3.3 Mục tiêu tự chủ tài quan hành nhà nước 19 1.3.4 Nguyên tắc thực tự chủ tài 20 1.4 Nội dung tự chủ tài quan nhà nước .21 1.4.1 Quyền hạn trách nhiệm 21 1.4.1.1 Quyền hạn 21 1.4.1.2 Trách nhiệm 21 1.4.2 Nội dung chế tự chủ tài 22 1.4.2.2 Nội dung, đối tượng chi thực chế độ tự chủ 23 1.4.2.3 Sử dụng kinh phí tiết kiệm hàng năm 24 1.4.3 Các tiêu đo lường hiệu thực tự chủ tài 25 1.4.3.1 Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý sử dụng tài sản cơng 25 1.4.3.2 Lập dự tốn phân bổ dự toán 27 1.4.3.3 Điều chỉnh biên chế mức kinh phí giao để thực chế độ tự chủ .28 1.4.3.4 Thực chi tiêu xác định kinh phí tiết kiệm 29 1.4.3.5 Kế toán báo cáo toán 29 CHƯƠNG 2: TÌNH HÌNH THỰC HIỆN TỰ CHỦ VỀ SỬ DỤNG BIÊN CHẾ VÀ KINH PHÍ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH TRÊN ĐỊA BÀN TP HCM .31 2.1 Tổng quan máy quyền TP.HCM 31 2.1.1 Tổ chức máy quyền .31 2.1.2 Tình hình triển khai thực chế độ tự chủ quan hành nhà nước địa bàn 34 2.2 Tình hình thực tự chủ tài quan nhà nước địa bàn 35 2.2.1 Khung pháp lý 35 2.2.2 Tổ chức triển khai thực 36 2.2.3 Kết thực 37 2.2.3.1 Lập dự toán phân bổ dự toán 37 2.2.3.2 Điều chỉnh biên chế mức kinh phí giao để thực chế độ tự chủ .37 2.2.3.3 Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý sử dụng tài sản cơng .43 2.2.3.4 Tình hình thu chi .44 2.3 Kết đạt vấn đề đặt 45 2.3.1 Kết đạt 45 2.3.1.1 Về biên chế 45 2.3.1.2 Về nguồn kinh phí, tiết kiệm kinh phí tăng thu nhập 47 2.3.2 Những tồn nguyên nhân 51 CHƯƠNG 3: NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA SỞ TÀI CHÍNH TRÊN ĐỊA BÀN TP HCM .57 3.1 Định hướng phát triển kinh tế - xã hội .57 3.2 Mục tiêu nâng cao hiệu tự chủ tài 58 3.3 Giải pháp nâng cao hiệu thực tự chủ tài quan nhà nước địa bàn 60 3.3.1 Cải thiện phương thức xác định biên chế giao khoán 60 3.3.2 Cải tiến chế tuyển dụng 61 3.3.3 Hồn thiện cơng tác kế hoạch nguồn thu 62 3.3.4 Hoàn thiện Quy chế chi tiêu nội phù hợp với thực tế 62 3.3.5 Thay đổi chế phân bổ kinh phí quản lý hành 64 3.3.6 Tăng cường kiểm tra, đánh giá kết thực tự chủ tài quan nhà nước 64 KẾT LUẬN 67 TÀI LIỆU THAM KHẢO 68 LỜI MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Trong trình chuyển đổi từ chế tập trung quan liêu bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Chính phủ có thay đổi quản trị công Việt Nam, thay đổi việc thực cải cách hành với ba nội dung: thể chế, máy cơng chức Đến ngày 17/9/2001 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg hoạch định chương trình cải cách tổng thể hành cơng giai đoạn 2001-2010 có tính chiến lược dài hạn với bốn nội dung: cải cách thể chế, cải cách tổ chức máy hành chính, xây dựng phát triển đội ngũ cán cơng chức, cải cách tài cơng Trong giai đoạn 10 năm cải cách tài cơng có thay đổi quan trọng chế phân cấp quản lý tài ngân sách, quản lý điều hành ngân sách Năm 2002 Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi xác định rõ Ngân sách nhà nước gồm cấp: ngân sách trung ương ngân sách địa phương, phân cấp theo hướng tăng tính chủ động, tăng thẩm quyền trách nhiệm bộ, ngành, địa phương quản lý tài Cải tiến, đổi việc cấp phát vốn đầu tư hạn mức kinh phí đơn vị dự toán tổ chức tạo chủ động cho đơn vị dự tốn sử dụng kinh phí, đồng thời giảm nhiều thủ tục không cần thiết cho quan tài đơn vị dự tốn thụ hưởng ngân sách nhà nước Thời kỳ bật cải cách tài cơng, áp dụng chế khốn biên chế kinh phí quản lý hành nhà nước theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP, chế tài cho đơn vị nghiệp công lập theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm tổ chức khoa học công nghệ công lập theo Nghị định số 115/2005/NĐ-CP, tới 30/5/2014 ban hành thông tư số 71/2014/TTLT-BTC-BNV Quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng kinh phí quản lý hành quan nhà nước Theo đó, thực chế quản lý tài nêu (gọi chế tự chủ), đơn vị trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm việc xếp tổ chức máy, công việc, sử dụng lao động nguồn lực tài đơn vị để hồn thành nhiệm vụ trị giao; từ phát huy mạnh đơn vị để tạo thêm dịch vụ cơng có chất lượng cao cho xã hội bước cải thiện nâng cao thu nhập cho đội ngũ CBCC Tiếp tục thay đổi chế cấp kinh phí ngân sách nhà nước theo hạn mức chế cấp kinh phí ngân sách dựa kết chất lượng hoạt động đơn vị, kiểm soát chất lượng chi tiêu theo mục tiêu, nhiệm vụ quan hành nhà nước; góp phần đẩy mạnh tiến trình cải cách tài cơng giai đoạn theo Nghị số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 Chính phủ ban hành chương trình tổng thể cải cách hành nhà nước giai đoạn 2011-2020 Qua gần 10 năm thực chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm biên chế sử dụng kinh phí quản lý hành quan nhà nước đạt số kết định Tuy nhiên, số vấn đề đặt cần giải đáp Đó là, đơn vị hành nhà nước thực trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm biên chế sử dụng kinh phí chưa; hiệu từ việc thực tự chủ tài có tác động đến hoạt động quan nhà nước khơng; khó khăn q trình thực ảnh hưởng đến hoạt động đơn vị giải nào; quan nhà nước cần thay đổi thực quyền tự chủ để góp phần thúc đẩy tiến trình cải cách tài cơng giai đoạn (2011-2020); từ tìm giải pháp nâng cao hiệu thực chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng kinh phí quản lý hành quan nhà nước Do đó, tác giả chọn đề tài “Tự chủ sử dụng kinh phí quản lý hành sở tài TP.HCM” để phân tích, đánh giá làm sáng tỏ vấn đề nêu Mục tiêu nghiên cứu Nghiên cứu “Tự chủ tài đơn vị hành nhà nước, cụ thể sở tài chính” với mục đích đưa giải pháp để giải vấn đề tồn tự chủ tài sở tài chính, nhằm cải thiện chế tự chủ đơn vị Từ hướng tới xếp lại công việc tổ chức máy, đảm bảo sử dụng hiệu nguồn lực tài nguồn lao động để hồn thành nhiệm vụ trị giao, phát huy nội lực để cung cấp dịch vụ hành cơng có chất lượng cao cho xã hội, tăng quyền tự chủ Thủ trưởng đơn vị, bên cạnh bước tăng thu nhập cho cán công chức Nâng cao hiệu tự chủ tài góp phần vào cơng cải cách tài cơng giai đoạn phát triển hội nhập đất nước Đối tượng phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng kinh phí quản lý hành sở tài Phạm vi nghiên cứu: sở tài thực chế tự chủ tài địa bàn TPHCM Phương pháp nghiên cứu Trong trình nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng phương pháp định tính, phương pháp suy luận, khảo sát, thống kê, tổng hợp, phân tích để đánh giá q trình thực tự chủ tài của sở tài thành phố Hồ Chí Minh Đồng thời, vào lý thuyết quản lý tài cơng văn pháp luật quy định tự chủ tài đơn vị hành nhà nước, thơng qua nhiệm vụ quan nhà nước mô tả trách nhiệm quyền hạn thực tự chủ Kết cấu đề tài Mở đầu Chương 1: Tổng quan tự chủ tài quan hành nhà nước Chương 2: Tình hình thực tự chủ sử dụng biên chế kinh phí quản lý hành địa bàn TP HCM Chương 3: Nâng cao hiệu thực chế tự chủ tài sở tài địa bàn TP HCM CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1 Tổng quan quan hành nhà nước 1.1.1 Khái niệm quan hành nhà nước Danh từ “Hành chính” (Administration) sử dụng phổ biến đời sống xã hội ngày nay, nhiều người thường nghĩ “hành chính” đơn giản liên quan đến thủ tục giấy tờ, bàn giấy Trong lý thuyết quản trị hành cơng (Public Administration), hiểu theo nhiều nghĩa rộng, hẹp khác Ví dụ, hai người hợp tác để lăn đẩy tảng đá mà người riêng rẽ đẩy được, ta nhận thấy mục tiêu “lăn đẩy tảng đá” “một hợp tác hai người” (nhiều người), góp sức để làm việc mà cá nhân làm Hành vi giản dị có hai đặc tính cơng việc hay hoạt động (một hợp tác mục tiêu chung) gọi hành (A.Simon, 1962) Như vậy, theo nghĩa rộng, hành định nghĩa hợp tác hoạt động nhóm người để đạt mục tiêu chung Danh từ “hành chính” cịn có nghĩa chật hẹp hơn, kiểu mẫu tác phong chung cho nhiều loại nhóm hợp tác, kiểu mẫu khơng lệ thuộc mục tiêu rõ rệt mà hợp tác phải đạt được, hay phương pháp kỹ thuật rõ rệt áp dụng để tiến tới mục tiêu lựa chọn Thật vậy, theo ví dụ trên, hai người áp dụng nhiều kỹ thuật để đạt mục tiêu chung, lăn đẩy tảng đá Họ đẩy tảng đá cách hay cách khác như: trực tiếp dùng tay dùng dây dùng gậy để bẩy tảng đá.v.v…nói tóm lại, có nhiều cách thức để lăn tảng đá Tuy nhiên, hành theo nghĩa hẹp khơng liên quan đến biện pháp kỹ thuật lựa chọn mà quan hệ tới vấn đề khác như: thể thức lựa chọn phương pháp, thể thức nhiều người hợp tác với để thực công việc, thể thức phân công công việc người, thể thức thi hành công việc, thể thức phối hợp cố gắng hoạt động tập thể… Về phương diện hình thức, hoạt động bao hàm hợp tác hai hay nhiều người hoạt động có tổ chức nói chung (A.Simon, 1962) Nếu khơng, hoạt động khơng đạt mục tiêu lựa chọn Tuy nhiên, xã hội phát triển hoạt động hợp tác thể hình thức thức, nói rõ hơn, hoạt động có tổ chức hình thức thức, tức theo cấu xã hội thời Trong đó, thành viên phân chia công việc mối liên hệ thành viên ấn định để thu lượm kết với khoản chi phí tối thiểu nhân công vật liệu Như vậy, tổ chức thức hệ thống cơng tác thiết lập theo qui định pháp luật, thành viên phải đóng vai trị định phải thi hành nhiệm vụ rõ ràng Những nhiệm vụ phân phối để đạt mục tiêu chung để thỏa mãn nhu cầu cá nhân, mục tiêu chung nhu cầu cá nhân tổ chức thức thường có điểm tương đồng Vậy quan hành nhà nước? Về phương diện lý thuyết, chưa thấy tài liệu thức (tự điển hay lý thuyết quản trị hành cơng hay quản trị cơng) trình bày định nghĩa “Cơ quan hành nhà nước gì?” xét theo lý thuyết hành cơng thực tiễn tổ chức máy nhà nước hiểu, Cơ quan hành nhà nước tổ chức (bộ phận, hay đơn vị) cấu thành Bộ, ngành thuộc máy nhà nước hay cấp quyền địa phương (tỉnh hay thành phố trực thuộc trung ương; huyện hay quận, thị xã…trực thuộc tỉnh, thành phố) mà mục tiêu hoạt động thực chức năng, nhiệm vụ nhà nước theo qui định pháp luật 1.1.2 Đặc điểm Tất quan nhà nước có ba đặc điểm bản: tư cách pháp nhân đầy đủ, thực nhiệm vụ chuyên môn hay cung cấp dịch vụ công riêng biệt, kinh phí hoạt động ngân sách nhà nước tài trợ Thứ nhất, tư cách pháp nhân đầy đủ hay có tư cách pháp nhân Bất kỳ quan nhà nước thiết lập hệ định người có thẩm quyền (Thủ tướng phủ, Bộ trưởng, chủ tịch UBND tỉnh, thành phố…) Thẩm quyền qui định Luật lệ liên hệ (luật tổ chức phủ, luật tổ chức quyền địa phương…) Quyết định thành lập quan nhà nước bao gồm qui định thiết yếu về: chức năng, nhiệm vụ, tổ chức máy nhân điều hành gồm người đại diện quan (hiện thường gọi Thủ trưởng quan) người giúp việc người đại diện quan Người đại diện quan chịu trách nhiệm điều hành hoạt động quan, chịu trách nhiệm trực tiếp với người định thành lập (thường gọi cấp trực tiếp) kết hoạt động quan phải chịu trách nhiệm trước Tồ án tùy theo vi phạm pháp luật Người đại diện quan cịn chịu trách nhiệm trước Quốc hội hay Hội đồng nhân dân lý trị hay lý khác Tại Việt Nam nay, trách nhiệm trách nhiệm giải trình hoạt động quan mà Quốc hội hay Hội đồng nhân dân đặt ra, hay muốn biết rõ trách nhiệm người đại diên quan kết hoạt động quan mà người đại diện Tư cách pháp nhân đầy đủ đặc điểm cốt lõi, tác động mạnh đến đặc điểm khác quan hành nhà nước Thứ hai, thực nhiệm vụ chuyên môn hay cung cấp dịch vụ công riêng biệt Khi kinh tế chưa phát triển, người dân tự cày cấy để có miếng ăn, tự chế tạo lấy giầy quần áo, xây nhà cửa cất rượu để uống… hoạt động hợp tác họ đòi hỏi tổ chức thô sơ, tối thiểu Muốn làm đường hay xây cầu, cư dân vùng đứng tổ chức công việc cách thô sơ, việc kiểm soát kẻ gian cần đội gác đêm với trợ giúp vài người dân tình nguyện đủ Trong kinh tế đơn giản, máy hành nhà nước giản dị số nhân viên, chuyên môn công việc, khoản chi phí hoạt động Nền kinh tế đại, hoạt động nhà nước phát triển, máy nhà nước chia làm nhiều Bộ chức chuyên trách, chức gồm hay nhiều nhiệm vụ chun mơn, máy Bộ phải bao gồm nhiều quan để quan thực nhiệm vụ chuyên môn riêng biệt Và ngày nay, với phát triển kinh tế xã hội, hành cơng nước có nhiều thay đổi qui mô phẩm chất…nhiều nhiệm vụ chuyên môn quan nhà nước trước trở thành dịch vụ công, đồng thời công cải cách hành dẫn đến việc đời tổ chức tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ đồng loại với dịch vụ cơng, từ tác động đến việc nâng cao chất lượng dịch vụ cơng, nhân tố quan trọng tác động đến đời chế tự chủ tài quan hành nhà nước Một ví dụ đơn giản nhất, nhân viên nhà nước thực nhiệm vụ xác nhận y văn cho người dân, ngày trở thành việc cung cấp dịch vụ công Hơn nữa, tổ chức công chứng tư đời chất lượng dịch vụ mà họ cung cấp thường người dân đánh giá cao (tác phong giao tiếp, ứng xử, tiết kiệm thời gian…) Mặc dù có nhiều tương đồng quan nhà nước tư nhân mà chủ yếu quan chấp hành (cấp sở), có số khác biệt công tư Thật vậy, hoạt động tổ chức công tư vào pháp luật, hai loại hình tổ chức cơng tư chấp hành qui chế hay nghị định cho phép quan chuyên môn hoạt động Trong đó, nhân viên phải đảm nhận chức trách, nhiệm vụ theo luật pháp Tuy nhiên, chức trách, nhiệm vụ nhân viên thuộc quan công lập qui định tỉ mỉ nhiệm vụ trách nhiệm nhân viên thuộc lĩnh vực tư Ví dụ, phịng cơng chứng tư cho phép nhân viên mua sắm tài sản, vật tư phục vụ quan theo thủ tục lãnh đạo đơn vị chấp thuận Trái lại, việc mua sắm phòng công chứng nhà nước phải theo thủ tục phức tạp hơn, phải gọi thầu, bỏ giá thấp trúng thầu, phải có dự tốn mua sắm duyệt kinh phí cấp tương ứng trước thực v.v…Nếu thủ tục không tôn trọng, hợp đồng mua sắm không quan Kho bạc Nhà nước toán (trả tiền) nghĩa bị hủy bỏ Một khác biệt quan trọng chức năng, nhiệm vụ chuyên môn quan hành cấp trung ương (Bộ, ngành) cấp tỉnh, thành phố theo phân cấp quản lý hành nhà nước, bao gồm: 10 Đó là, chức hoạch định bao gồm cơng việc dự báo, dự đốn, xác định hệ thống mục tiêu, tốc độ phát triển, cấu cân đối lớn; xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển, lập chương trình, dự án; đề xuất sách, giải pháp để phát triển theo định hướng kế hoạch Chức hoạch định chức tất nhà quản lý nhà nước cấp, quan trọng thuộc cấp trung ương Thông qua việc lập kế hoạch, nhà quản trị quan nhà nước sử dụng phương pháp quản lý điều hành để tổ chức thực kiểm tra nhiệm vụ nhằm đảm bảo đạt mục tiêu đề Tiếp theo là, chức tổ chức, điều khiển hoạt động nội bộ, vấn đề có liên quan đến cụ thể người trực tiếp thực nhiệm vụ theo kế hoạch đề Chức tổ chức, điều khiển gồm nhiều nhiệm vụ hoạt động sau: - Xây dựng, xếp máy tinh gọn hiệu Nhà quản lý sử dụng chức để đạo, quản lý chặt chẽ để máy vận hành đảm bảo người phân công số cơng việc định có phối hợp, kết hợp cá nhân tổ chức bên bên để hướng tới mục tiêu chung - Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đại, phù hợp với tiêu chuẩn chức danh nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý có thay đổi quan nhà nước Do vậy, cần có hệ thống quản lý, đánh giá cán bộ, công chức thường xun định kỳ, có chế độ, sách đãi ngộ cán bộ, công chức để làm sở phát triển nguồn nhân lực tương lai - Xây dựng chế phối hợp, đảm bảo có đạo dọc theo cấp hành thời gian phối hợp ngang phận quan, quan hệ thống liên kết, phối hợp cá nhân phận Việc thực chế phối hợp có hiệu góp phần vào việc hồn thành cơng việc chung nhằm hướng tới đạt mục tiêu chung Cuối là, chức kiểm tra, đánh giá đóng vai trò quan trọng, giúp người lãnh đạo thẩm định việc làm được, việc chưa làm được, mở rộng thêm tính lý luận thực tiễn hành chính, từ đề phương hướng, giải pháp cho kỳ Kiểm tra nhiệm vụ quan trọng cá nhân người lãnh đạo hệ 11 thống quan hành chính, qua kiểm tra phát sai sót vướng mắc, ách tắc trình hoạt động để có giải pháp xử lý kịp thời, song song tìm hội nguồn lực khai thác, tận dụng nhằm đạt nhanh mục tiêu đề ra; từ làm rõ việc làm hay chưa làm để có khen thưởng kỷ luật Các loại báo cáo sơ kết, tổng kết, đánh giá công cụ quan trọng cơng tác kiểm tra Thứ ba, Kinh phí hoạt động ngân sách nhà nước tài trợ Trong kinh tế, hầu hết hoạt động thuộc lĩnh vực công hay tư gắn liền với chi tiêu, chi tiêu phương tiện, điều kiện để đạt mục tiêu hoạt động mong muốn; thông thường mục tiêu định phương tiện, điều kiện cần thiết để đạt mục tiêu, lý thuyết bù đắp mà khu vực công người ta thường sử dụng lý thuyết tài trợ ngân sách, hay phân bổ ngân sách Hoạt động tổ chức, cá nhân hệ tương tác hai yếu tố: nhân công vật liệu, tương tác tạo kết mà ngày người ta thường gọi “kết đầu ra”, điều có nghĩa hai yếu tố bị tiêu hao trình hoạt động, cần phải bù đắp, không, hoạt động không tiếp diễn Một quan hành nhà nước quyền giao nhiệm vụ chun mơn hay cung cấp dịch vụ công để thực nhiệm vụ đó, quyền phải đài thọ kinh phí Nói rõ hơn, kinh phí hoạt động quan nhà nước ngân sách nhà nước tài trợ (cấp phát) Tuy nhiên, lịch sử phát triển tài cơng cho thấy: việc cấp phát ngân sách việc sử dụng ngân sách (quyết định chi tiêu) tạo tranh luận lập pháp, hành pháp, học giả tài cơng, nhà quản trị ngân sách, nhà quản lý chi tiêu điều hành công sở mà mục tiêu tranh luận cho cơng phát triển kinh tế xã hội ổn định (bao gồm việc chi tiêu có hiệu quả; khơng xảy tượng lãng phí để từ gây nên phản kháng nơi dân chúng, người đóng thuế, người quyền thụ hưởng dịch vụ cơng…) Nói khái quát, thiết lập chế quản lý tài đơn vị hành nhà nước để đạt mục tiêu hiệu Chúng ta sáng tỏ phần nghiên cứu nội dung tiếp sau 1.2 Mơ hình quản lý tài quan hành nhà nước 12 1.2.1 Mơ hình quản lý tài cơng cổ điển Những người đóng thuế chủ trương rằng, quyền đảm nhiệm cơng việc phải thực đầy đủ, cơng việc đó, chi phí nhân cơng vật liệu để thi hành cơng việc giao cần tính tỉ mỉ theo tiêu chuẩn, định mức cho phép, không chi phí tăng cao phí phạm nhân viên thi hành, phải tăng thuế Về lý thuyết quản lý hành cơng, người ta cho rằng, Quốc hội dân chúng bầu ra, đại diện cho cơng chúng vạch “chính sách”, quyền có phận thi hành sách Những viên chức phủ khơng chịu trách nhiệm việc hoạch định sách, chịu trách nhiệm thi hành sách phạm vi kinh phí cho phép, khơng lãng phí kinh phí, nghĩa khơng hồn thành nhiệm vụ giao với kinh phí vượt mức cho phép Những qui tắc ràng buộc, hạn định khn khổ mơ hình quản lý tài cơng cổ điển Mơ hình quản lý tài cơng cổ điển có đặc trưng: người quản lý hạn chế trao quyền định hoạt động chi tiêu; trách nhiệm thi hành trọng vào việc quản lý yếu tố đầu vào bị ràng buộc phải tuân thủ pháp luật kiểm tra tài Những yếu tố đầu vào gồm nhân cơng, vật liệu qui trình nghiệp vụ tiêu chuẩn hóa (định mức tiêu hao, tiêu chuẩn nhân cơng, vật liệu…) quan nhà nước có thẩm quyền, thường Bộ chức (Bộ Lao động, Bộ chuyên ngành liên quan) Bộ Tài Vấn đề tuân thủ pháp luật vấn đề sử dụng tiêu chuẩn định mức nhân công, vật liệu chi phí khác tiền chịu kiểm tra tài quan cấp trực tiếp, quan tra tài quan tra chuyên ngành Theo lý thuyết này, quản lý tài công cổ điển thực chất sử dụng nguồn lực định sẵn giao để thực mục tiêu định trước nên nhà quản lý khơng có, mà thực chất không cần hành động cụ thể để thực cắt giảm chi phí, cải tiến quản lý nhằm nâng cao hiệu Quản lý tài trường hợp khơng liên quan đến việc hoạch định sách, khơng tiếp cận đến vai trị tài với tư cách nhân tố quan trọng tác động mạnh đến kết hiệu hoạt động quan, đơn vị 13 Mô hình quản lý tài cơng cổ điển cịn gọi mơ hình quản lý tài theo khoản mục chi phí Các nhà quản lý đơn vị thi hành quan tâm đặc biệt đến yếu tố pháp lý chi tiêu tính chất pháp lý chi tiêu qui định trách nhiệm cá nhân họ hiệu chi tiêu hiệu hoạt động Các nhà quản lý ngân sách (cơ quan Tài chính, Kiểm tốn nhà nước, Thanh tra phủ) tập trung vào kế toán kiểm tra kế toán theo khoản mục đầu vào với mục tiêu yếu tính tn thủ kiểm tra tài chính, khơng quan tâm, nói quan tâm đến kết đầu Riêng nhà quản lý cấp trực tiếp, có quan tâm đến “kết đầu ra” quan sử dụng ngân sách xếp vào mục tiêu thứ hai Khi kinh tế phát triển mà động lực chủ yếu thành tựu khoa học cơng nghệ mơ hình quản lý cổ điển bộc lộ nhiều hạn chế, không khuyến khích nhà quản lý sở phát huy sáng kiến, cải tiến công tác quản lý theo hướng đại buộc nhà hoạch định phải thay đổi mơ hình quản lý 1.2.2 Mơ hình quản lý tài cơng đại (New Public Finance) Trong thập niên 60 – 80 kỷ trước, mơ hình quản lý doanh nghiệp với mục tiêu bản: hiệu (lợi nhuận), phát triển, cung cấp trách nhiệm xã hội xâm nhập lĩnh vực công, quan hành nhà nước xếp tương đương doanh nghiệp kinh doanh kinh tế, hoạt động theo chiến lược phát triển có chứa đựng yếu tố cạnh tranh; công dân đối tượng phục vụ kinh tế Các quan nhà nước hoạt động không tuân theo pháp luật qui định mà cịn theo qui luật thị trường: tính kinh tế tính hiệu Mơ hình quản lý tài cơng đại xuất với đặc tính chủ yếu: hướng thị trường, hướng kết cộng đồng (dân chúng) - Hướng thị trường Mô hình quản trị tài cơng đại dựa vào giả thuyết cấu trúc thị trường dẫn đến việc quản lý hiệu cung cấp dịch vụ chất lượng Mơ hình áp dụng số phương pháp quản lý khu vực tư nhân như: chi tiêu cơng gắn liền với th ngồi cung cấp theo phương thức đấu thầu, qua làm thay đổi nhiều mối quan hệ quan hệ chi tiêu cơng hàng hóa cung cấp, quan hệ bên 14 cung cấp dịch vụ (cơ quan nhà nước) bên mua hay sử dụng dịch vụ (người dân) Đồng thời tạo cạnh tranh quan nhà nước tổ chức tư nhân (ví dụ phịng cơng chứng nhà nước phịng cơng chứng tư nhân nhiều ví dụ khác); hạn chế độc quyền không hiệu quả, thúc đẩy quan nhà nước cải tiến qui trình nghiệp vụ, tác phong, lề lối làm việc nhân viên, phương thức quản lý điều hành công sở v.v… - Hướng kết - đầu Chức trung tâm mơ hình nhấn mạnh đến việc đo lường kết thực kiểm soát yếu tố đầu vào Thay đổi dẫn đến việc thay đổi chế quản lý từ cấp thi hành đến cấp hoạch định sách: cấp sở, nâng cao trách nhiệm giải trình xác định rõ trách nhiệm cá nhân nhân viên thi hành nhà quản lý sở Đối với hoạch định, phải xác định mục tiêu, mục đích với số hoạt động cho quan rõ ràng, minh bạch làm sở cho việc phân bổ ngân sách, kiểm tra, giám sát xác định mức độ hồn thành, trách nhiệm cáa nhân (nếu có) - Hướng công chúng (người dân) Xuất phát từ mục tiêu “sự hài lòng khách hàng” hoạt động kinh doanh, mơ hình quản lý tài cơng đại lấy hài lòng người dân làm mục tiêu cuối quan nhà nước Trong mơ hình quản lý truyền thống, cổ điển coi công dân người “được hưởng” dịch vụ quan nhà nước cung cấp, cịn mơ hình quản lý đại, cơng dân khách hàng vậy, nhà cung cấp có nghĩa vụ nâng cao chất lượng dịch vụ xác định phương cách để tổ chức đáp ứng nhu cầu khách hàng Tuy nhiên, mô hình quản lý đại chưa phải lý thuyết có hệ thống, cịn bộc lộ số hạn chế như: bỏ qua khác biệt quản lý khu vực công khu vực tư, trọng đến kết quả, hiệu thực tiễn dịch vụ công mà bỏ qua việc đạt sứ mệnh khu vực cơng mục đích dài hạn để đáp ứng nhu cầu thật công chúng Mặc dù vậy, cịn giá trị định quản lý khu vực công ngày nay, nước phát triển Việt Nam 1.2.3 Mơ hình quản lý tài cơng đại Barnart – Simon 15 Trong mơ hình này, nhiệm vụ chủ yếu trì khối lượng đầu vào cần thiết để đảm bảo khả tổ chức cung cấp dịch vụ Vai trò nhà quản lý tài cân thay đổi liên quan đến tài chính, hướng hoạt động quản lý vào vấn đề thay đổi giám sát thực tài tất bên liên quan Mơ hình quản lý tài cơng đại Barnart – Simon thực với tương tác khu vực cơng với tổ chức bên ngồi cơng dân, có đặc điểm sau: - Về nội dung quản lý Hai nội dung quản lý chủ yếu phát triển mạng lưới liên kết với bên để đạt kết quả; thực mục tiêu quản lý mối liên kết với tổ chức từ nhiều phía - Về giám sát đánh giá Kiểm tra, đánh giá tập trung vào đầu theo tiêu chí: kết thực hiện, tính kinh tế tính hợp lý Tóm lại, theo mơ hình quản lý tài cơng đại (kể Barnart – Simon), đơn vị thực nhiệm vụ hệ thống tổ chức với liên kết lớn hơn, quan nhà nước không giỏi quản lý hệ thống bên tổ chức hành lĩnh vực: quản lý tài chính, quản lý nguồn nhân lực, cơng nghệ thơng tin mà cịn phải quản lý nhóm lợi ích liên quan bên ngồi để đạt kết sách mong đợi dịch vụ cơng chất lượng cao Mơ hình xem tảng lý thuyết để hướng đến nâng cao chất lượng dịch vụ công thông qua việc thuê đơn vị bên thực điều kiện nguồn lực đơn vị thực với hiệu hạn chế (hiện nước tiến tiến thuê bên cung cấp phần mềm tin học ví dụ rõ nhất) 1.3 Tự chủ tài mục tiêu quản lý tài cơng đại Phương thức quản lý tài truyền thống chủ yếu sử dụng cơng cụ kiểm sốt yếu tố đầu vào, qui trình định trước, nghĩa quan quản lý nhà nước cấp hoạch định sách vĩ mơ (Bộ, ngành trung ương UBND tỉnh thành phố theo phân cấp quản lý) xác định hệ thống định mức về: lao động, tiền lương, tiêu hao vật liệu… số tiêu chuẩn, định mức chi tiêu tài áp dụng thống khu vực công Căn định mức, chế độ tiêu chuẩn tiến hành phân bổ kinh phí tương 16 ứng với nhiệm vụ chuyên môn hay dịch vụ công mà quan nhà nước giao năm ngân sách.Theo phương thức này, quan thi hành có nhiệm vụ thi hành, thi hành hoàn toàn bị động, thường gọi tn thủ Thực tế đó, khơng tạo động lực thúc đẩy nhà quản lý phát huy sáng kiến, cải tiến quản lý; không khai thác tiềm lực nhân viên…và tất nhiên hiệu suất hiệu hoạt động khơng nâng cao, lãng phí nguồn lực tất yếu Tất điều đó, nhiều vấn đề khác đời sống xã hội đại động lực thúc đẩy công cải cách tài cơng theo hướng tăng cường quyền tự chủ, nâng cao hiệu hầu giới Việt Nam trường hợp ngoại lệ 1.3.1 Khái niệm tự chủ tài Về phương diện học thuật, danh từ “tự chủ tài chính” tác giả chưa tìm thấy tài liệu thức Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) hay từ điển thuật ngữ tài tín dụng Viện khoa học tài chính, Bộ Tài ấn hành (1996), mà có thuật ngữ “tự tài trợ” (Self financing) Ngay Nghị định số 130/2005/NĐ-CP Chính phủ qui định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng biên chế kinh phí quản lý hành quan nhà nước văn hướng dẫn thi hành Bộ Tài danh từ khơng giải thích Tuy nhiên, theo nội dung qui chế “tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng biên chế kinh phí quản lý hành quan nhà nước” thuật ngữ “tự chủ tài chính” hàm ý, việc pháp nhân tự định hoạt động tài đơn vị khn khổ pháp lý rộng rãi Ví dụ, thủ trưởng quan có quyền định định mức, tiêu chuẩn chi nội dung chi qui định quan nhà nước có thẩm quyền chi phục vụ công tác chuyên môn, chi bồi dưỡng nghiệp vụ, chi tiếp khách v.v Như vậy, “qui chế tự chủ tài chính” khơng hồn tồn đoạn tuyệt mơ hình quản lý tài cơng cổ điển, khơng áp dụng mơ hình quản lý tài cơng đại cách đầy đủ, trọn vẹn, giao thoa hai mơ hình trên, q trình chuyển đổi từ “mơ hình cổ điển” sang “mơ hình đại” 1.3.2 Mục tiêu quản lý tài cơng đại 17 Qui chế tự chủ tài thể q trình chuyển đổi từ mơ hình cổ điển sang mơ hình đại Vậy, mục tiêu mơ hình quản lý tài cơng đại? Mục tiêu quản lý tài cơng: đảm bảo tính kinh tế, tính hiệu lực hiệu sử dụng Và, yêu cầu thực nguyên tắc công khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình Người định thu sử dụng công quỹ Cụ thể: Thứ nhất, bảo đảm tính kinh tế hiệu hoạt động công sở, tức làm để cơng sở cung ứng hàng hóa, dịch vụ đạt hiệu mong muốn, phạm vi ngân sách cho trước, với mức chi phí thấp tính đơn vị hàng hóa, dịch vụ cung cấp Mục tiêu xuất phát từ quan điểm tài cơng đại, "khoản chi thứ yếu so với mục đích chi", hay khoản chi phương tiện để đạt mục đích chọn trước Việc quản lý chi trước tiên phải trọng mục tiêu, đối tượng mà khoản chi tài trợ, phân tích mối tương quan chi phí kết quả, phân tích kinh tế thận trọng Thứ hai, bảo đảm kỷ luật tài nhà nước, tức hiệu lực thể lệ tài kế tốn nhà nước ban hành phải tuân thủ nghiêm ngặt Công quỹ (tiền cơng) dễ bị thất thốt, lạm dụng sử dụng lãng phí nên cần phải có biện pháp đề phịng Một biện pháp quan trọng Chính phủ quy định nguyên tắc, thể lệ thu chi kế toán tương ứng, bắt buộc liên quan đến công quỹ phải chấp hành, chấp hành trọn vẹn trung thực Thứ ba, bảo đảm sử dụng ngân sách mục đích, hiệu Cơng sở phải xác định thứ tự ưu tiên chương trình, mục tiêu việc phân bổ nguồn lực tài chính, phù hợp với kế hoạch chiến lược phát triển cơng sở, ngành, tài ngun hữu hạn Tất vấn đề phải thể (ghi) dự toán chi hàng năm quan cấp phê duyệt; sở kinh tế, pháp lý để công sở định chi tiêu lệnh trả tiền; sở để quan Kho bạc quản lý, kiểm soát toán trả tiền cho nhà cung cấp cho cá nhân tài trợ tiền Nói cách khác, mục đích quản lý, kiểm sốt chi nhằm đốn rằng, chi tiêu mục đích, hiệu kỳ vọng lúc phê duyệt dự toán 18 Thứ tư, thực quản lý quỹ nguyên tắc cơng khai, minh bạch trách nhiệm giải trình Việc quản lý sử dụng ngân sách thừa nhận công khai, minh bạch ? Thế trách nhiệm giải trình giải trình với ? ngày nay, vấn đề trở thành ngun tắc quản lý hành cơng - Sự công khai, minh bạch Mọi thông tin liên hệ đến hoạt động ngân sách như: quy định thu, chi (đối tượng, tiêu chuẩn, định mức, thể thức đấu thầu, định thầu, mua sắm trực tiếp, qui chế chi tiêu nội bộ…); việc xác lập ưu tiên chiến lược kế hoạch cung cấp hàng hóa, dịch vụ phân bổ nguồn lực tài chính; dự tốn báo cáo tốn tài chính… phải cơng khai cho nhóm đối tượng liên quan Những thông tin, liệu công khai phải minh bạch, tức phải đủ chi tiết đến mức có thể; phải đảm bảo tính thống nhất, liên tục (thời gian) trung thực để đối tượng tiếp cận dễ dàng đọc, hiểu - Trách nhiệm giải trình Người sử dụng ngân sách Trách nhiệm giải trình thực hai hình thức: Một là, thực báo cáo tài định kỳ theo hình thức biểu mẫu thời gian cho quan liên hệ Bộ Tài quy định Hai là, giải trình trực tiếp văn nội dung thu, chi với cá nhân, tổ chức liên quan (bao gồm nội công sở) hay theo yêu cầu quan quản lý liên hệ Một vấn đề bốn nhóm trực tiếp (nhân viên nội công sở; quan hành pháp - cấp trên; quan lập pháp, kiểm toán nhà nước; công chúng) quan tâm tới kết hoạt động quan nhà nước, việc sử dụng ngân sách quan Đồng thời, người định thu, chi có trách nhiệm giải trình vấn đề mà nhóm đối tượng quan tâm yêu cầu 1.3.3 Mục tiêu tự chủ tài quan hành nhà nước Từ mục tiêu quản lý tài cơng đại, mục tiêu tự chủ tài quan hành nhà nước gồm: - Tạo điều kiện để Thủ trưởng quan xếp, bố trí cán công chức đảm nhiệm công việc cụ thể vị trí cơng tác phù hợp với lực chun mơn cán 19 cơng chức Qua đó, tạo điều kiện để cán công chức phát huy lực đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, đồng thời tạo điều kiện cho quan hành nhà nước chủ động việc sử dụng số biên chế kinh phí quản lý hành giao cách hợp lý tiết kiệm để hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ giao - Từ mục tiêu thứ nêu thúc đẩy quan hành nhà nước thực xếp, tổ chức máy tinh gọn, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí việc sử dụng lao động, kinh phí quản lý hành Tiết kiệm sử dụng biên chế dẫn đến tiết kiệm kinh phí quản lý hành chi phí tiền lương khoản chi khác giảm biên chế so với tiêu giao - Thúc đẩy quan hành nhà nước hướng tới nâng cao hiệu suất lao động, hiệu sử dụng kinh phí quản lý hành chính, tăng tiết kiệm để tạo thêm thu nhập cho cán bộ, công chức - Thực quyền tự chủ đồng thời gắn với trách nhiệm Thủ trưởng đơn vị cán bộ, công chức việc thực nhiệm vụ giao theo quy định pháp luật 1.3.4 Nguyên tắc thực tự chủ tài Các quan quản lý hành nhà nước thực chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng biên chế kinh phí quản lý hành nhằm hướng đến mục tiêu nêu phải tuân theo ba nguyên tắc sau: - Một là, bảo đảm hoàn thành tốt nhiệm vụ giao, vừa nguyên tắc vừa mục tiêu hoạt động quan, nhiệm vụ giao cho đơn vị phần trách nhiệm nhà nước dân chúng, xã hội; trách nhiệm nghĩa vụ mà nhà nước phải thực người dân, người đóng thuế cho nhà nước sử dụng - Hai là, không tăng biên chế sử dụng vượt mức kinh phí quản lý hành giao, quan có thẩm quyền khơng giao thêm nhiệm vụ bổ sung kinh phí quản lý hành Một mục tiêu qui chế tự chủ tài thúc đẩy quan, đơn vị chủ động tổ chức xếp máy theo hướng tinh gọn, nâng cao suất lao động, tiết kiệm chi phí hoạt động từ nâng cao thu nhập cho cán công chức Nếu 20 ... độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng kinh phí quản lý hành sở tài Phạm vi nghiên cứu: sở tài thực chế tự chủ tài địa bàn TPHCM Phương pháp nghiên cứu Trong trình nghiên cứu đề tài, tác giả sử. .. quan hành nhà nước Chương 2: Tình hình thực tự chủ sử dụng biên chế kinh phí quản lý hành địa bàn TP HCM Chương 3: Nâng cao hiệu thực chế tự chủ tài sở tài địa bàn TP HCM CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TỰ... tài cơng giai đoạn (2011-2020); từ tìm giải pháp nâng cao hiệu thực chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng kinh phí quản lý hành quan nhà nước Do đó, tác giả chọn đề tài ? ?Tự chủ sử dụng kinh