NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT GIAO QUYỂN TRONG GIẢI QUYẾT KHIÊU NẠI THEO PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH Bùi Thị Đào* * PGS.TS Trường Đại học Luật Hà Nội Thông tin viết: Tóm tắt: Từ khóa: Giao quyền, giải khiếu nại, vi phạm pháp luật, tố chức đối thoại, xác minh nội dung khiếu nại Trong giải khiếu nại, người có thẩm quyền giải khiếu nại giao cho quan, tổ chức, cá nhân khác thực số thẩm quyền pháp luật quy định giao cho Điều cần thiết nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải khiếu nại Luật Khiếu nại năm 2011 Nghị định số 124/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 Chính phủ quy định số quyền mà người giải khiếu nại giao cho người khác thực hiện, đồng thời quy định hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến giao quyền Tuy nhiên, số quy định văn bất cập cần tiếp tục hoàn thiện Lịch sử viết: Nhận : 29/3/2021 Biên tập : 09/4/2021 Duyệt : 23/4/2021 Article Infomation: Abstract: Keywords: Assignation of rights; complaint settlements; violation of the law, dialogues arrangment, verification of complaints For settlement of complaints, the person authorized to settle complaints may assign other agencies, organizations or individuals to exercise certain rights assigned to him/her by law This assignation is necessary to facilitate the settlement of complaints The Law on Complaints of 2011 and Decree No 124/2020/ND-CP dated October 19, 2020 of the Government stipulate a number of rights that the authorized persons of complaint settlement can assign to others to exercise, and at the same time stipulate violations of the law related to the assignment of rights However, a number of provisions in these documents are still inadequate and need to be further improved Article History: Received : 29 Mar 2021 Edited : 09 Apr 2021 Approved : 23 Apr 2021 Quan niệm vê giao quyên Một vấn đề quan trọng máy nhà nước vấn đề thẩm quyền quan, cá nhân máy Nói đến thẩm quyền nói đến việc (cơ quan, cá nhân nào) sử dụng quyền lực nhà nước nào, ai, sử dụng đến giới hạn nào, sử dụng để làm Để quyền lực nhà nước sử dụng hiệu thẩm quyền mồi quan, cá nhân phải hoàn toàn phù hợp với khả thực thẩm quyền quy định quan, cá nhân Hiệu lực, hiệu việc sử dụng thẩm quyền không phụ thuộc vào hợp lý, rõ ràng, cụ thể quy định thẩm quyền quan, cá nhân mà phụ thuộc vào máy, người, nguồn lực phù hợp cho việc thực thẩm quyền Mỗi quan, cá nhân máy nhà nước không tồn tại, hoạt động độc lập mà có mối liên hệ với nhiều quan, cá nhân khác mức độ khác để đảm bảo quyền lực sử dụng thống nhất, hài hịa, đắn Điều có nghĩa là, quy định thẩm quyền cho - V NGHIÊN CỨU Số 13(437) - T7/2021 LẬP PHÁP W - — NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT quan, cá nhân định không cần quan tâm đến quan, cá nhân sử dụng thẩm quyền trao cách tốt hay khơng mà cịn phải xem xét thẩm quyền mồi quan, cá nhân mối tương quan với thẩm quyền quan, cá nhân khác Vì vậy, cách khái qt nói, pháp luật quy định thẩm quyền quan, cá nhân định có nghĩa chủ thể có khả tốt việc thực thẩm quyền trao Tuy nhiên, mức độ chi tiết hơn, pháp luật có tính khái qt nên luôn phù hợp với điều kiện, hồn cảnh, tình cụ thể Cho nên, pháp luật cho phép quan, cá nhân có thẩm quyền phép chuyển giao phần thấm quyền cho chủ thể khác trường hợp thích hợp đủ điều kiện nhằm đảm bảo thực quyền lực hiệu Việc chuyển giao thẩm quyền thường thực thông qua số phương thức sau: - Phân cấp trường hợp quan cấp chuyển giao cho quan cấp thực liên tục, thường xuyên nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền Cơ quan phân cấp phân cấp tiếp với đồng ý quan phân cấp cho mình1 - ủy quyền trường hợp quan cấp chuyển giao cho quan cấp quan, tổ chức khác thực một, số nhiệm vụ, quyền hạn khoảng thời gian định kèm theo điều kiện cụ thể Cơ quan, tổ chức ủy quyền không ủy quyền tiếp1 - Giao quyền trường hợp người có thẩm quyền chuyển phần quyền hạn cho người khác thực pháp luật quy định Người giao quyền không giao quyền tiếp3 Như vậy, giao quyền giống với ủy quyền Trong quy định pháp luật ủy quyền nhắc đến nhiều giao quyền Giao quyền (cũng phân cấp, ủy quyền nói chung) cần thiết quản lý Thậm chí có ý kiến cho ràng, giao quyền kỳ cần thiết để quản lý hiệu quản lý hiểu tạo thành thông qua người khác Neu giao quyền thực tốt khơng tạo điều kiện cho người giao quyền tập trung vào cơng việc quan trọng mà cịn phát huy tốt lực người giao quyền; vấn đề cần quan tâm giao quyền cho ai, giao quyền kiểm sốt việc thực quyền giao để đảm bảo việc thực nhiệm vụ, quyền hạn giao tốt so với trường hợp không giao quyền4 “Giao quyền” (theo nghĩa chuyển giao quyền hạn cho người khác) quy định cụ thể Luật Xử lý vi phạm hành năm 2012 Trong đó, Luật Khiếu nại năm 2011 đơn giản gọi “giao” thực chất giao quyền, tức người có thẩm quyền giải khiếu nại chuyển giao cho chủ thể khác thực số thẩm quyền pháp luật quy định giao cho Điều 13 Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 Điều 14 Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 Điều 54 Luật Xử lý vi phạm hành năm 2012 sửa đổi, bổ sung số điều năm 2020 SprinGO Consultant, Bài học giao việc, ủy quyền hiệu quả, https://springo.vn/bai-hoc-ve-giao-viec-vauy-quyen-hieu-qua «1 g NGHIÊN CVU ỵ b LẬP PHÁPSố 13(437) - T7/2021 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Các trường hợp giao quyền giải khiếu nại - Xác minh, kết luận nội dung khiếu nại Việc xác minh nội dung khiếu nại thực sau kiểm tra hành vi hành chính, định hành chính, định kỷ luật bị khiếu nại mà không đủ sở để kết luận nội dung khiếu nại Khi đó, việc xác minh nội dung khiếu nại có mục đích tìm kiếm, đánh giá đầy đủ, xác thơng tin, tài liệu, chứng liên quan đến nội dung khiếu nại, qua kết luận nội dung khiếu nại khách quan, xác Người giải khiếu nại tự xác minh, kết luận nội dung khiếu nại giao cho quan tra nhà nước cấp hay quan, tổ chức, cá nhân khác xác minh, kết luận nội dung khiếu nại5 Khi giao quyền xác minh, người giao quyền có thẩm quyền người có thẩm quyền giải khiếu nại, gồm: Ban hành Quyết định xác minh nội dung khiếu nại6; kiểm tra, xác minh địa điếm phát sinh khiếu nại hay thông qua tài liệu, chứng cứ; yêu cầu người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ; yêu cầu người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có liên quan giải trình nội dung liên quan đến khiếu nại; triệu tập người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có liên quan - Tô chức đôi thoại Trong trình giải khiếu nại lần đầu, việc tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan, quan, tổ chức có liên quan thực yêu cầu người khiếu nại khác với kết xác minh nội dung khiếu nại Đối với thủ tục giải khiếu nại lần hai tổ chức đối thoại khâu bắt buộc Mục đích đối thoại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu người khiếu nại hướng giải khiếu nại Tổ chức đối thoại tạo hội để người khiếu nại, người bị khiếu nại, quan, tổ chức cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, chứng liên quan đến nội dung khiếu nại, bày tỏ nguyện vọng, lập luận bảo vệ quan điểm, ý kiến, định, hành vi Đây hội để người giải khiếu nại hiểu rõ hơn, khách quan nội dung khiếu nại Luật Khiếu nại năm 2011 không quy định người giải khiếu nại giao quyền tổ chức đối thoại cho quan, tổ chức, cá nhân khác8 Tuy nhiên, khoản Điều 28 Nghị định số 124/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 (Nghị định số 124) quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Khiếu nại năm 2011 chia việc tổ chức đối thoại lại thành hai trường hợp sau: Thứ nhất, trường họp người giải khiếu nại phải trực tiếp tổ chức đối thoại gồm: (1) Người giải khiếu nại lần hai Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc sở tương đương; (2) Người giải khiếu nại lần hai Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh khiếu nại phức tạp9 Điều 29, Điều 38 Luật Khiếu nại năm 2011 Điều 18 Nghị định số 124 quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Khiếu nại năm 2011 Điều 29 Luật Khiếu nại năm 2011 Điều 30, Điều 39, Điều 53 Luật Khiếu nại năm 2011 Điều 28 Nghị định số 124: Khiếu nại phức tạp nhiều người khiếu nại nội dung, nhiều ý kiến khác quan có thẩm quyền biện pháp giải quyết, người khiếu nại có thái độ gay gắt, dư luận xã hội quan tâm, vụ việc ảnh hưởng đên an ninh, trị, trật tự, an tồn xã hội A Sô' 13(437) - T7/2021 NGHIÊN CỨU LẬP pháp 17 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Thứ hai, trường hợp khác, người giải khiếu nại phân cơng cấp phó thủ trưởng quan chuyên môn cấp thủ trưởng quan, đơn vị trực thuộc giao nhiệm vụ xác minh đối thoại với người khiếu nại Quy định cho thấy, tất trường hợp giải khiếu nại lần đầu, người giải khiếu nại phải trực tiếp tổ chức đối thoại, không giao quyền tổ chức đối thoại cho Trường họp giải khiếu nại lần hai, tùy thuộc người giải khiếu nại giữ chức danh tính chất vụ việc khiếu nại mà người giải khiếu nại phải tự trực tiếp tổ chức đối thoại hay giao cho chủ thể khác tổ chức đổi thoại Trong trường họp phép giao quan, đơn vị, cá nhân giao tổ chức đối thoại có quyền giống người giải khiếu nại với vai trị người chủ trì đối thoại - Đôn đốc, theo dõi, kiếm tra việc thi hành định giải khiếu nại có hiệu lực pháp luật Thi hành định giải khiếu nại có hiệu lực pháp luật khâu quan trọng, có ý nghĩa định giá trị thực tế toàn trình giải khiếu nại; đặc biệt, trường hợp khiếu nại theo định giải khiếu nại người khiếu nại khơi phục quyền, lợi ích bị xâm hại định hành chính, hành vi hành bị khiếu nại, định giải khiếu nại khơng thi hành quyền, lợi ích bị xâm hại khơng có hội đế khơi phục Trên thực tế, có nhiều trường hợp định giải khiếu nại không thi hành gây xúc cho người khiếu nại, cho xã hội, làm giảm hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước1011 Vì vậy, đơn đốc, theo dõi, kiểm tra việc thi hành định giải khiếu nại cần tiến hành sát nhằm đảm bảo định giải khiếu nại thi hành Luật Khiếu nại năm 2011 không quy định người có thẩm quyền giải khiếu nại phải tự hay có the giao quyền cho quan, tổ chức khác đôn đốc, theo dõi, kiểm tra việc thi hành định giải khiếu nại có hiệu lực Trong đó, Nghị định số 124 quy định rõ vấn đề khoản Điều 21 Trách nhiệm liên quan đến giao quyền giải khiếu nại Luật Khiếu nại không trực tiếp quy định trách nhiệm người giao quyền người giao quyền giải khiếu nại Tuy nhiên, theo nguyên lý chung, người giao quyền có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực nhiệm vụ, quyền hạn giao chịu trách nhiệm kết việc thực nhiệm vụ, quyền hạn đó; người giao quyền phải chịu trách nhiệm trước người giao quyền việc thực nhiệm vụ, quyền hạn mà giao11 Điều thể gián tiếp thông qua quy định xử lý vi phạm Nghị định số 124 Theo Nghị định này, người giao quyền có hành vi vi phạm pháp luật tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, bị truy cứu trách nhiệm hình sự, phải bồi thường, bồi hồn Nghị định số 124 trực tiếp quy định số hành vi vi phạm kỷ luật hình thức kỷ luật người có thẩm quyền giải khiếu nại người giao nhiệm vụ xác minh nội dung khiếu nại 10 Nguyễn Thị Thúy Hồng, luận án tiến sĩ luật học “Thi hành định giải khiếu nại hành từ thực tiễn tinh Phú Yên”, Học viện Khoa học xã hội, 2019, tr 117-120 11 Xem thêm Điều 13, Điều 14 Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 o NGHIÊN Cứu , O LẬP PHÁPSố 13(437) - T7/2021 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Các hành vi vi phạm kỷ luật người có thẩm quyền giải khiếu nại gồm12: - Sách nhiễu, cản trở, gây khó khăn, phiền hà cho người khiếu nại, người ủy quyền khiếu nại, người bị khiếu nại; - Bao che cho người bị khiếu nại; - Đe dọa trả thù, trù dập người khiếu nại, người ủy quyền khiếu nại, người bị khiếu nại; - Cố ý không thụ lý vụ việc thuộc thẩm quyền đủ điều kiện thụ lý; - Cố ý bỏ qua chứng, bỏ lọt thông tin, tài liệu làm sai lệch hồ sơ vụ việc; - Cố ý không ban hành định giải khiếu nại cố ý ban hành định giải khiếu nại trái pháp luật gây ổn định nghiêm trọng trật tự, an toàn xã hội gây hậu chết người; - Vi phạm nghiêm trọng thủ tục giải khiếu nại gây ôn định nghiêm trọng an ninh, trật tự xã hội gây hậu chết người Tất hành vi nêu hành vi người có thẩm quyền giải khiếu nại vi phạm trực tiếp thực thẩm quyền q trình giải khiếu nại Khơng có hành vi số hành vi người có thẩm quyền giải khiếu nại với tư cách người giao quyền cho người khác thực thẩm quyền Các hành vi vi phạm kỷ luật người giao nhiệm vụ xác minh nội dung khiếu nại gồm13: - Sách nhiễu, cản trở, gây khó khăn, phiền hà cho người khiếu nại, người ủy quyền khiếu nại, người bị khiếu nại; - Bao che cho người bị khiếu nại; - Đe dọa trả thù, trù dập người khiếu nại, người ủy quyền khiếu nại, người bị khiếu nại; - Cố ý bó qua chứng, bỏ lọt thông tin, tài liệu làm sai lệch hồ sơ vụ việc trình xác minh nội dung khiếu nại; - Cố ý báo cáo sai lệch kết xác minh nội dung khiếu nại dần đến định giải khiếu nại sai gây ổn định nghiêm trọng an ninh, trật tự, an toàn xã hội gây hậu chết người Các hành vi nêu vi phạm thực trình người giao quyền thực thẩm quyền giao Nghị định không quy định hành vi vi phạm kỷ luật người giao thực việc tổ chức đối thoại người giao theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành định giải khiếu nại Nhận xét kiến nghị Thứ nhất, quy định Nghị định sổ 124 không thống với Luật Khiếu nại năm 2011 Như đề cập phần trên, theo quy định Nghị định số 124, có ba trường họp, trình giải khiếu nại, người có thẩm quyền giải khiếu nại tự thực giao cho quan, tổ chức, cá nhân khác thực Trong đó, Luật Khiếu nại năm 2011 Khơng trực tiếp quy định người có thẩm quyền giải khiếu nại có thẩm quyền Đe bảo đảm tính thống hệ thống pháp luật, tác giả cho rằng, cần sửa đổi Nghị định số 124 cho phù họp với Luật Khiếu nại năm 2011 Tuy nhiên, thực tế, việc chuyển giao thấm quyền quy định Nghị định số 124 hợp lý Vì vậy, 12 Điều 40 Nghị định số 124 13 Điều 41 Nghị định số 124 - ỵ Số 13(437) - T7/2021 NGHIÊN CỨU \_LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT cần sửa đồi Luật Khiếu nại năm 2011 theo hướng cho phép ba trường hợp nêu người có thẩm quyền giao cho quan, tổ chức, cá nhân khác thực quy định Nghi định số 124 Thứ hai, hành vi vi phạm kỳ luật liên quan đến giao quyền giải khiếu nại chưa quy định đầy đủ Trong nhiều trường họp, giao quyền cần thiết giao quyền phải kèm với kiểm soát việc giao quyền thực quyền giao Một nội dung bảo đảm giao quyền thực quyền giao đắn, hiệu quy định hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến giao quyền Nghị định số 124 dành Chương VI quy định xử lý vi phạm pháp luật Chương có điều: Điều 39 Nguyên tắc xử lý hành vi vi phạm; Điều 40 Xử lý kỷ luật người giao nhiệm vụ xác minh nội dung khiếu nại; Điều 41 Xử lý kỷ luật người có thẩm quyền giải khiếu nại; Điều 42 Xử lý kỷ luật người có trách nhiệm tổ chức thi hành định giải khiếu nại có hiệu lực pháp luật Nội dung quy định cho thấy: Một là, thiếu hành vi vi phạm kỳ luật người giao quyền Theo quy định Điều 41 Nghị định số 124, hành vi vi phạm kỷ luật người có thẩm quyền giải khiếu nại hành vi thực họ trực tiếp thực thẩm quyền mình, khơng có hành vi thực với tư cách người giao quyền; chẳng hạn: người có thẩm quyền giải khiếu nại giao quyền cho người không đủ điều kiện thực thực thẩm quyền giao; người giao quyền thực không thẩm quyền giao gây hậu nghiêm trọng (trường họp người giao quyền phải chịu trách nhiệm) 14 Xem Điều 39 Nghị định số 124 NGHIÊN Cứu , zu LẬP PHÁPsố 13(437)-T7/2021 Hai là, thiếu số nhóm chủ thể thực hành vi vi phạm kỷ luật Nghị định số 124 hồn tồn khơng quy định hành vi vi phạm kỷ luật người giao quyền tổ chức đối thoại, người giao quyền đôn đốc, theo dõi, kiểm tra việc thi hành định giải khiếu nại có hiệu lực pháp luật Ba là, thiếu sổ hành vi vi phạm người giao quyền Nghị định số 124 không không quy định hành vi vi phạm kỷ luật người giao quyền tổ chức đối thoại, đôn đốc, theo dõi, kiểm tra việc thi hành định giải khiếu nại có hiệu lực pháp luật mà quy định hành vi người giao quyền xác minh nội dung khiếu nại không đầy đủ Chẳng hạn, hành vi thực không giới hạn thấm quyền hay không thực thẩm quyền giao (đặc biệt gây hậu nghiêm trọng), hành vi làm sai lệch hồ sơ gây hậu nghiêm trọng Măc dù Nghị định số 124 dẫn chiếu áp dụng quy định pháp luật xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức nội dung xử lý kỷ luật chưa quy định Nghị định này14 Tuy nhiên, việc Nghị định số 124 không quy định hành vi nêu thiếu sót pháp luật Bởi lẽ, Nghị định số 124 dành hẳn chương quy định xử lý vi phạm pháp luật cần phải quy định hành vi vi phạm mang tính chất riêng giải khiếu nại Điều vừa đảm bảo kỹ thuật xây dựng văn quy phạm pháp luật, vừa thuận tiện cho việc xử lý vi phạm pháp luật quan trọng là, quy định trách nhiệm rõ ràng góp phần kiểm soát tốt việc giao quyền thực quyền giao giải khiếu nại ■ ... thực pháp luật quy định Người giao quyền không giao quyền tiếp3 Như vậy, giao quyền giống với ủy quyền Trong quy định pháp luật ủy quyền nhắc đến nhiều giao quyền Giao quyền (cũng phân cấp, ủy quyền. .. định giải khiếu nại có hiệu lực pháp luật khâu quan trọng, có ý nghĩa định giá trị thực tế tồn q trình giải khiếu nại; đặc biệt, trường hợp khiếu nại theo định giải khiếu nại người khiếu nại khơi... minh, kết luận nội dung khiếu nại5 Khi giao quyền xác minh, người giao quyền có thẩm quyền người có thẩm quyền giải khiếu nại, gồm: Ban hành Quyết định xác minh nội dung khiếu nại6 ; kiểm tra, xác