(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam

(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam(Luận văn thạc sĩ) Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam

3

Table of Contents

4

MỞ ĐẦU 4

Chương 1 9

KHÁI QUÁT PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 9

1.1 KHÁI NIỆM KHOÁNG SẢN VÀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 9

1.1.1 Định nghĩa khoáng sản 9

1.1.2 Phân loại khoáng sản 10

1.1.3 Hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, vai trò và ảnh hưởng của nó đến phát triển kinh tế - xã hội 12

1.2 KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT KHOÁNG SẢN 15

1.3 ĐẶC ĐIỂM PHÁP LUẬT KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 17

1.3.1 Pháp luật khoáng sản là sự giao thoa giữa pháp luật kinh tế và pháp luật môi trường 17

1.3.2 Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật mới 20

1.3.3 Pháp luật khoáng sản thể hiện rõ tính chất quản lý nhà nước 23

1.3.4 Pháp luật khoáng sản có phạm vi điều chỉnh rất rộng 26

1.4 NGUYÊN TẮC VÀ MỘT SỐ NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT KHOÁNG SẢN 28

1.4.1 Nguyên tắc sở hữu toàn dân về khoáng sản 28

1.4.2 Nguyên tắc đảm bảo hài hòa lợi ích của tất cả các chủ thể 31

1.4.3 Nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa để bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản 34

1.4.4 Nguyên tắc đảm bảo sự phát triển bền vững 36

Chương 2 40

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM 40

2.1 LƯỢC SỬ PHÁT TRIỂN VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM 40

2.1.1 Giai đoạn trước năm 1986 40

2.1.2 Giai đoạn từ năm 1986 đến 1996 41

2.1.3 Giai đoạn từ năm 1996 đến nay 41

2.2 THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN 45

2.2.1 Chủ thể khai thác khoáng sản 45

2.2.2 Chiến lược, quy hoạch khoáng sản 53

2.2.3 Đánh giá tác động môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản 63

2.2.4 Giấy phép trong hoạt động khai thác khoáng sản 69

Chương 3 84

GIẢI PHÁP NÂNG CAO TÍNH HIỆU QUẢ CỦA PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 84

3.1 GIẢI PHÁP CHUNG 84

3.2 GIẢI PHÁP CỤ THỂ 87

KẾT LUẬN 96

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 97

4

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, và nhất là gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) khiến cho Việt Nam có một vị trí nhất định trên trường quốc tế Trong nền kinh tế thị trường, quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước đem lại những đổi thay tích cực trong kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội Song chính những điều đó lại tác động không ít đến môi trường Vấn đề ô nhiễm môi trường đã và đang ngày càng trở nên nghiêm trọng hơn ở Việt Nam Hàng ngày, trên các phương tiện thông tin đại chúng, chúng ta dễ dàng bắt gặp những hình ảnh, những thông tin về việc môi trường đang bị suy thoái, đang bị ô nhiễm Bất chấp những lời kêu gọi bảo vệ môi trường, tình trạng ô nhiễm môi trường càng lúc càng trở nên trầm trọng Việc ô nhiễm môi trường ở nước ta do nhiều nguyên nhân, song một trong những nguyên nhân chính là việc khai thác khoáng sản tràn lan Chúng ta vẫn tự hào rằng đất nước mình có "Rừng vàng, biển bạc, đất phì nhiêu" Nằm ở khu vực Đông Nam Châu Á, Việt Nam có nguồn tài nguyên khoáng sản phong phú, đa dạng,

là nguồn nguyên liệu, tiềm năng lớn của quốc gia Đó là một lợi thế Nhưng dường như, việc khai thác khoáng sản một cách tối đa, vay mượn cả tài nguyên của các thế hệ tương lai, bất chấp quy luật tự nhiên và đạo lý xã hội, gạt bỏ vấn đề về môi sinh và những lợi ích chính đáng của thế hệ sau đã tạo nên một thách thức về môi trường mang tính sống còn đối với Việt Nam Vô tình hay hữu ý, chúng ta đang làm chảy máu nguồn tài nguyên khoáng sản, phá hủy môi trường sống của chính mình một cách nghiêm trọng Hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ngày càng gia tăng ở Việt Nam, những tác động xấu của hoạt động này đến môi trường ngày càng đa dạng và phức tạp đòi hỏi sự quan tâm của Nhà nước, cũng như sự điều chỉnh của pháp luật

Với những lý do trên, tác giả mong muốn tìm hiểu nghiên cứu đề tài "Pháp

luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam"

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Hiện nay ở nước ta, ngoài một số bài báo, công trình nghiên cứu như:

PGS.TS Nguyễn Đức Khiển, Luật và các tiêu chuẩn chất lượng môi trường, Nxb Hà Nội, 2002; TS Bùi Đường Nghiêu, Thuế môi trường, Nxb Tài chính,

Hà Nội, 2006; ThS Bùi Đức Hiển, Về quyền được sống trong môi trường trong lành ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học, số 11/2011 chỉ đề cập

đến một khía cạnh nào đó của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, thì chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách sâu sắc, hệ thống và đầy đủ

về vấn đề: Khía cạnh pháp lý của hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản với các quy phạm pháp luật có nội dung quan tâm đến quyền lợi của môi trường Ngoài ra, hoạt động khoáng sản liên quan trực tiếp đến rất nhiều văn bản pháp luật: Luật đầu tư, Luật xây dựng, Luật Doanh nghiệp, Luật bảo vệ môi trường và Luật Khoáng năm 2010 mới ra đời Vì vậy, việc nghiên cứu một cách có hệ thống về vấn đề này mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc

Đề tài mang ý nghĩa lý luận cho việc xây dựng những quy phạm pháp luật đầy

đủ, phù hợp với thực trạng khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam và là

cơ sở pháp lý cho việc áp dụng các biện pháp nhằm bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản Những kiến nghị của đề tài hy vọng sẽ đem lại những kết quả thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật của Việt Nam trong hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản

6

Tác giả hy vọng rằng với sự đầu tư thích đáng, kết quả nghiên cứu sẽ là một tài liệu tham khảo có giá trị

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc điều chỉnh pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam

Để thực hiện mục đích nghiên cứu nêu trên, nhiệm vụ cụ thể của luận văn là:

- Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản và điều chỉnh pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam

- Phân tích thực trạng pháp luật Việt Nam về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, từ đó đánh giá những ưu điểm và nhược điểm của pháp luật hiện hành về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản

- Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, luận văn đưa ra một số kiến nghị để hoàn thiện pháp luật Việt Nam hiện hành về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản

4 Phương pháp nghiên cứu luận văn

Để làm sáng tỏ các vấn đề nghiên cứu trên, luận văn sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học khác nhau như: Phương pháp tổng hợp và phân tích, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh và đối chiếu, kết hợp nghiên cứu lý luận và thực tiễn Các phương pháp nghiên cứu trong luận văn được thực hiện trên nền tảng của phương pháp duy vật lịch sử, duy vật biện chứng; Trên cơ sở các quan điểm, đường lối về chính trị, kinh tế, văn hóa và

xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam

5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

7

Luận văn có đối tượng nghiên cứu là: Các vấn đề lý luận về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản và pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản; Các văn bản pháp luật thực định của Việt Nam về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản Thực tiễn xây dựng, áp dụng pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam

Luật khoáng sản 1996; Luật số 46/2005/Q11 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khoáng sản được Quốc Hội thông qua ngày 14/6/2005; Nghị định 07/2009/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định số 160/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 của Chính phủ quy định chi tiết

và hướng dẫn thi hành Luật khoáng sản và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khoáng sản, hoạt động khoáng sản bao gồm khảo sát, thăm dò, khai thác và chế biến khoáng sản ở thể rắn, thể khí, nước khoáng và nước nóng thiên nhiên, riêng dầu khí và các loại nước thiên nhiên khác được điều chỉnh bằng các văn bản pháp luật khác Tuy nhiên, theo Luật khoáng sản năm 2010 quy định về phạm vi điều chỉnh của Luật như sau:

Luật này quy định việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, thăm dò, khai thác khoáng sản, quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc thù kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [30, Điều 1] Vậy là Luật Khoáng sản năm 2010 chỉ điều chỉnh hoạt động khoáng sản bao gồm hoạt động thăm dò khoáng sản và hoạt động khai thác khoáng sản Trong khai thác khoáng sản bao gồm cả phân loại, làm giàu khoáng sản gắn với quá trình khai thác Hoạt động chế biến khoáng sản sau khai thác (thường gọi là chế biến sâu khoáng sản), hoạt động tiêu thụ, tàng trữ, vận chuyển khoáng sản không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Khoáng sản năm 2010 Chính vì vậy, hai chữ chế biến trong luận văn bản chất chính là hoạt động phân loại, làm giàu khoáng sản gắn với quá trình khai thác, chứ

8

không phải là hoạt động chế biến khoáng sản sau khai thác Theo quan điểm trong Luật khoáng sản năm 2010 cũng như các văn bản pháp luật về khoáng sản thì hoạt động khoáng sản bao gồm cả thăm dò, khai thác khoáng sản Tuy nhiên trong luận văn này, tác giả xin tập trung nghiên cứu hoạt động khai thác khoáng sản trong nước Tác giả không đi sâu nghiên cứu hoạt động thăm dò khoáng sản

Trong luận văn này, tác giả tập trung nghiên cứu những nội dung cơ bản của pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản theo Luật khoáng sản năm 2010 Vì vậy, tác giả không đề cập đến sự điều chỉnh của pháp luật trong lĩnh vực khai thác và chế biến dầu khí, cũng như các loại nước thiên nhiên khác

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, mục lục, luận văn bao gồm 3 chương:

Chương 1: Khái quát pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến

khoáng sản

Chương 2: Thực trạng pháp luật về hoạt động khai thác khoáng sản và

chế biến khoáng sản ở Việt Nam

Chương 3: Giải pháp nâng cao tính hiệu quả của pháp luật về hoạt

động khai thác, chế biến khoáng sản

Khoáng sản là những dạng vật chất rất gần gũi và đóng vai trò to lớn trong đời sống con người như sắt, than đá, kẽm, vàng, dầu khí, nước khoáng thiên nhiên… Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo được, là tài sản quan trọng của quốc gia, phải được quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhằm đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển bền vững kinh tế - xã hội trước mắt và lâu dài, bảo đảm quốc phòng, an ninh Khoáng sản có thể tồn tại ở trạng thái rắn (quặng, đá ), lỏng (dầu, nước khoáng ) hoặc khí (khí đốt )

Khoáng sản cũng có thể hiểu là nguồn nguyên liệu tự nhiên có nguồn gốc vô cơ hoặc hữu cơ, tuyệt đại bộ phận nằm trong lòng đất và quá trình hình thành có liên quan mật thiết đến quá trình lịch sử phát triển của vỏ trái đất trong thời gian dài từ ngàn năm đến hàng chục, hàng trăm triệu năm

Trong địa chất học, khoáng sản được định nghĩa là các đá hoặc tập hợp kháng vật tự nhiên trong vỏ trái đất, tạo thành do các quá trình địa chất xác định, mà từ đó con người có thể lấy kim loại, các hợp chất hay các khoáng vật để sử dụng trong nền kinh tế quốc dân Các ngành kinh tế khác nhau có các yêu cầu khác nhau đối với khoáng sản được sử dụng cho ngành

đó Vì vậy, chúng ta có khoáng sản kim loại đen, khoáng sản kim loại màu,

10

khoáng sản hóa chất, khoáng sản năng lượng (dầu mỏ, khí đốt), khoáng sản đá quý Theo từ điển địa chất thì "khoáng sản (Hữu ích) là những thành tạo khoáng vật tự nhiên mà ta có thể lợi dụng trực tiếp hoặc từ đó lấy ra những kim loại hay khoáng vật sử dụng trong nền kinh tế quốc dân" Khoáng sản chia ra: khoáng sản kim loại (Quặng), khoáng sản phi kim loại (thường gọi là quặng) và các đá hữu cơ chảy được (Các nhiên liệu như than, dầu lửa, khí đốt ) XA Va khơ-rô-mê-ép định nghĩa: "Khoáng sản (hữu ích) là những khoáng chất tự nhiên mà về chất cũng như về lượng đều có lợi khi sử dụng trong nền kinh tế quốc dân" [19]

Dưới góc độ pháp luật, khoáng sản được hiểu là các tài nguyên trong lòng đất, trên mặt đất dưới dạng những tích tụ tự nhiên khoáng vật, khoáng chất

có ích ở thể rắn, thể lỏng, thể khí hiện tại hoặc sau này có thể khai thác, khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ mà sau này có thể được khai thác lại, cũng là khoáng sản Luật Khoáng sản năm 2010 có quy định: "Khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng đất, trên mặt bao gồm cả khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ" [30]

Tóm lại, khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên hàng ngàn, hàng nghìn năm ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng, trên mặt đất Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo được, là tài sản quan trọng của quốc gia Giá trị to lớn của khoáng sản cũng như tính phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản tất yếu dẫn tới Nhà nước quản lý khoáng sản bằng pháp luật

1.1.2 Phân loại khoáng sản

* Theo chức năng sử dụng, khoáng sản được phân ra làm 3 nhóm lớn:

1) Khoáng sản kim loại:

• Nhóm khoáng sản sắt và hợp kim sắt: Sắt, mangan, crom, vanadi, niken, molipden, vonfram, coban

11

• Nhóm kim loại cơ bản: Thiếc, đồng, chì, kẽm, antimoan

• Nhóm kim loại nhẹ: Nhôm, titan, berylly

• Nhóm kim loại quý hiếm: vàng, bạc, bạch kim

• Nhóm kim loại phóng xạ: Uran,thori , nhóm kim loại hiếm và đất hiếm 2) Khoáng sản phi kim loại:

• Nhóm khoáng sản hóa chất và phân bón: Apatit, photphorit, barit, fluorit, muối mỏ, thạch cao, S (pirit, prontin,…), spectin

• Nhóm nguyên liệu: Sứ, gốm, thủy tinh chịu lửa, bảo ôn (sét - kaolin, magnezit, fenspat, diatomit)…

• Nhóm nguyên liệu kỹ thuật: Kim cương, grafit, thạch anh, atbet, zeolit

• Vật liệu xây dựng: Đá macma và biến chất, đá vôi, đá hoa, cát sỏi 3) Khoáng sản cháy: than (than đá, than nâu, than bùn), dầu khí (dầu

12

6) Nhiên liệu khoáng - hóa bao gồm: Apatit và các muối khoáng khác như photphat, barit, borat

* Theo trạng thái vật lý có thể phân chia khoáng sản ra:

1) Khoáng sản rắn: Quặng kim loại đen, kim loại màu, đá

2) Khoáng sản lỏng: Dầu mỏ, nước khoáng

gì Nhưng phải đến thời Pháp thuộc, khai thác khoáng sản mới định hình như một nghề Khi thực dân Pháp đô hộ nước ta, chúng đã cho thành lập Sở địa chất Đông Dương Nơi đây tập trung nhiều nhà bác học địa chất nổi tiếng của nước Pháp và cả thế giới lúc bấy giờ Rất nhiều mỏ khoáng sản của Việt Nam

đã được người Pháp phát hiện ra Thực dân Pháp khai thác khoáng sản để làm nguyên liệu, đáp ứng nhu cầu của chúng Tòa quyền Đông Dương đã bán nhiều mỏ khoáng sản của ta cho các công ty khai khoáng của Pháp Khi đất nước thống nhất chúng ta lại quan tâm đến việc phát triển kinh tế Chỉ đến gần đây, đất nước ta mới chú trọng đến hoạt động khoáng sản, mới nhận thấy tầm quan trọng của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản trong sự phát triển kinh tế, xã hội

13

Tuy không có vai trò quyết định đến sự tồn tại và phát triển của loài người như các thành phần môi trường nước, đất, không khí…nhưng tài nguyên khoáng sản cũng là yếu tố hết sức quan trọng trong việc bảo đảm sự duy trì và phát triển xã hội Vai trò và tầm quan trọng của khoáng sản được thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau

Về phương diện kinh tế: Khi nói đến vai trò của khoáng sản, ta không thể không kể đến tầm quan trọng của nó đối với các ngành công nghiệp Khoáng sản là nguồn nguyên liệu chính cho nhiều ngành công nghiệp then chốt Điển hình như: Đá vôi dùng cho sản xuất xi măng, sản xuất vật liệu xây dựng; Quặng sắt được dùng cho ngành luyện kim đen, luyện kim màu, cơ khí, công nghiệp phân bón, công nghiệp hóa chất…; Than đá, dầu mỏ, khí gas, than bùn, khí đốt, băng cháy là những khoáng sản cung cấp năng lượng chủ yếu cho nhiều ngành kinh tế quan trọng cũng như phục vụ sinh hoạt hàng ngày của con người Nước khoáng, nước nóng thiên nhiên…là những tài nguyên có giá trị cao trong việc bảo vệ sức khỏe con người, đồng thời cũng là nguồn nguyên liệu đặc biệt đối với một số ngành công nghiệp Không thể liệt

kê hết được vai trò của khoáng sản với tư cách là một nguồn nguyên liệu Tuy nhiên công nghiệp chế biến của Việt Nam còn chưa phát triển, các loại khoáng sản khai thác được vẫn chủ yếu dùng để xuất khẩu thô

Tài nguyên khoáng sản đã có những đóng góp nhất định vào tăng trưởng kinh tế Khoáng sản hay nói chính xác là ngành công nghiệp khai khoáng là một ngành chiếm tỷ trọng cao trong nền kinh tế của nhiều nước Mặc dù ngành công nghiệp khai khoáng ở nước ta chưa phát triển mạnh nhưng nó cũng đã đóng một vai trò đáng kể trong nền kinh tế quốc dân Việt Nam hiện nay Theo Tổng cục Thống kê:

Năm 1995 giá trị sản xuất toàn ngành công nghiệp khai khoáng đóng góp khoảng 4,81% tổng thu nhập quốc dân Năm

2008, thu nhập của ngành công nghiệp khai khoáng đạt 131.968 tỷ

14

đồng tăng gấp 3,1 so với năm 2000 và gấp gần 12 lần so với năm

1995 Tốc độ tăng trưởng ngành thuộc loại rất cao 15,2/năm [35] Khi tiến hành các hoạt động trong lĩnh vực khoáng sản, doanh nghiệp phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước Trong đó đáng kể nhất là thuế tài nguyên, thuế xuất khẩu, thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp Theo số liệu từ Bộ Tài chính, "nguồn thu từ công nghiệp khai khoáng của Việt Nam (kể cả dầu khí) đạt trung bình 26% - 27% trong giai đoạn 2001 - 2005, riêng năm 2006 đạt xấp xỉ 31% do giá dầu thô tăng" [3] Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế IMF, "doanh thu hàng năm từ các chất hydrocarbon của Việt Nam đạt 31,8% trong giai đoạn 2000 - 2003" [5] Vậy khai khoáng đã tạo ra một nguồn thu lớn cho ngân sách Nhà nước

Về phương diện chính trị: Tài nguyên khoáng sản giúp các quốc gia bình ổn, giữ gìn trật tự xã hội Công nghiệp khai khoáng đã tạo công ăn việc làm cho người lao động "Năm 2008, tổng số lao động trong ngành khai khoáng khoảng 431, 2 nghìn người, chiếm 0,96% tổng số lao động đang làm việc trong nước Tuy số lượng lao động này chỉ đứng thứ 11/18 trong các ngành và lĩnh vực kinh tế ở Việt Nam" [40] Nhưng một phần nào ngành công nghiệp khai khoáng đã giải quyết được công ăn việc làm cho người lao động, giảm bớt các tệ nạn xã hội, giữ gìn an ninh trật tự xã hội Hơn nữa, khoáng sản còn tạo cho các quốc gia có một vị trí quan trọng trong giao lưu quốc tế Tài nguyên khoáng sản góp phần không nhỏ vào việc làm tăng tính độc lập, tự chủ của mỗi quốc gia Thậm chí trong một số trường hợp, tài nguyên khoáng sản còn làm tăng các ảnh hưởng về mặt chính trị của quốc gia này đối với quốc gia khác Các quốc gia không có tài nguyên khoáng sản thường phụ thuộc rất nhiều về kinh tế cũng như chính trị đối với các quốc gia có ưu thế trong vấn đề này

Tuy nhiên, cái gì cũng có hai mặt của nó Việc khai thác khoáng sản đem lại rất nhiều lợi nhuận Nhưng cũng tác động không nhỏ đến môi trường,

15

đến cuộc sống của con người Hoạt động khai thác khoáng sản thường được tiến hành trên quy mô rộng lớn, với số lượng khai thác nhiều, thời gian hoạt động kéo dài và thường phải sử dụng nhiều phương diện và hóa chất trợ giúp

Do vậy, phạm vi và mức độ ảnh hưởng tới môi trường của hoạt động này thường là rất nghiêm trọng Để kiểm soát hoạt động khai thác khoáng sản, Luật khoáng sản đã ra đời Pháp luật về khoáng sản tạo ra những hành lang pháp lý minh bạch, thúc đẩy nền công nghiệp khai khoáng phát triển, đem lại nhiều lợi ích nhất cho Việt Nam và hạn chế tối đa những tác động xấu đến môi trường

1.2 KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT KHOÁNG SẢN

Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật tương đối mới không chỉ đối với hệ thống pháp luật Việt Nam mà còn cả đối với hệ thống pháp luật của nhiều nước đang phát triển khác Sự vắng bóng hoặc tình trạng kém phát triển của luật khoáng sản ở các nước đang phát triển, trong đó có nước ta được giải thích bởi nhiều lý do khác nhau Tuy nhiên có một lý do khá phổ biến đối với các nước đang phát triển là sự phát triển bằng mọi giá, kể cả hy sinh các nguồn tài nguyên khoáng sản Vấn đề được các nước đang phát triển quan tâm là làm sao khai thác khoáng sản đem lại nhiều lợi nhuận nhất cho quốc gia, chứ không hề quan tâm đến việc khai thác khoáng sản tác động như thế nào đến môi trường sống

Định nghĩa pháp luật khoáng sản và xác định phạm vi của pháp luật khoáng sản là rất khó Bởi vì tài nguyên khoáng sản vốn là tài sản của quốc gia nên sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan nhà nước vào việc quản lý, bảo

vệ tài nguyên khoáng sản và hoạt động khoáng sản là rất lớn Khiến cho lĩnh vực pháp luật về khoáng sản có nhiều dấu ấn của yếu tố quyền lực Hơn nữa,

dù Luật khoáng sản ra đời là một đạo luật đơn hành, để điều chỉnh các quan

hệ liên quan đến việc quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên khoáng sản Song Luật khoáng sản lại bao gồm khá nhiều các quy định về bảo

36

Tuân thủ nguyên tắc này thì một dự án khai thác khoáng sản phải tính đến hiệu quả tổng thể về kinh tế-xã hội Trước khi cấp phép một dự án khai thác khoáng sản phải tính toán đến hết các tác động của dự án đối với kinh tế-

xã hội, trong đó có tác động đến môi trường, hệ thống cơ sở hạ tầng nhất là hạ tầng về giao thông, vấn đề tệ nạn xã hội phát sinh…Các dự án muốn được cấp phép khai thác khoáng sản phải thực hiện theo quy trình xét duyệt hết sức chặt chẽ, phải nằm trong quy hoạch, phải có dự án khả thi…Khai thác khoáng sản phải luôn áp dụng những công nghệ tiên tiến, hướng vào chế biến sâu Hạn chế tối đa việc xuất khẩu khoáng sản chưa được chế biến Đảm bảo được tính phòng ngừa thì sẽ đem lại nhiều lợi ích cho con người

1.4.4 Nguyên tắc đảm bảo sự phát triển bền vững

Phát triển bền vững là s ự phát triển nhằm đáp ứng các nhu cầu hiện ta ̣i

mà không làm tổn ha ̣i đến khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai Tại Hội nghị Thượng đỉnh thế giới năm 1992 ở Rio de Janerio (Brazil), các nhà hoạt động về kinh tế, xã hội, môi trường cùng với các nhà chính trị đã thống nhất về quan điểm phát triển bền vững, coi đó là trách nhiệm chung của các quốc gia, của toàn nhân loại Ở Việt Nam, quan điểm phát triển bền vững

đã được khẳng định trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX là: phát triển nhanh, hiệu quả và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế - xã hội gắn chặt với bảo vệ, cải thiện môi trường, bảo đảm sự hài hòa giữa môi trường nhân tạo với môi trường thiên nhiên, giữ gìn đa dạng sinh học

Hoạt động khoáng sản cần được điều chỉnh trên nguyên tắc phát triển

bền vững vì: Thứ nhất, khoáng sản là tài nguyên không tái tạo và tiềm năng khoáng sản của nước ta là có hạn; Thứ hai, khai thác khoáng sản là một trong

những ngành có tác hại lớn nhất tới môi trường

Thực chất của sự phát triển bền vững trong hoạt động khoáng sản chính là mối quan hệ giữa bảo vệ, tiết kiệm tài nguyên khoáng sản với phát

37

triển khai thác và sử dụng khoáng sản Bởi mục tiêu cuối cùng của hoạt động khoáng sản không dừng lại ở phát hiện và bảo quản tài nguyên khoáng sản mà phải đạt tới các sản phẩm khoáng sản được đưa ra lưu thông trên thị trường và tạo hiệu quả kinh tế - xã hội Đây là mối quan hệ đa chiều, phức tạp, chứa đựng nhiều yếu tố về điều kiện tự nhiên, công nghệ, kinh tế - xã hội, không chỉ ở phạm

vi trong nước mà cả quốc tế, không chỉ là vấn đề của hiện tại mà liên quan tới

cả quá khứ và tương lai Về nguyên lý, cách tốt nhất để bảo vệ và tiết kiệm tài nguyên khoáng sản là khai thác và sử dụng chúng một cách hiệu quả nhất Tài nguyên khoáng sản có thể được bảo vệ và tiết kiệm trực tiếp bằng cách khống chế hợp lý quy mô và tốc độ khai thác, cũng như hạn chế tới mức tối thiểu thất thoát tài nguyên khoáng sản trong quá trình điều tra cơ bản địa chất, thăm

dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản Với tiến bộ khoa học và công nghệ như ngày nay, có thể đòi hỏi không được bỏ phí thứ gì trong khai thác khoáng sản Tuy nhiên, vấn đề quan trọng hơn nhiều và là giải pháp cơ bản để bảo vệ và tiết kiệm tài nguyên khoáng sản chính là phải sử dụng tài nguyên khoáng sản ở trạng thái vật chất, với quy mô và trong những điều kiện hợp lý sao cho có thể phát huy cao nhất giá trị của chúng Đây là vấn đề không chỉ phụ thuộc vào bản thân tài nguyên khoáng sản, mà còn phụ thuộc vào trình độ khoa học, công nghệ và quản lý, trạng thái kinh tế - xã hội, phạm vi không gian và thời gian cũng như phụ thuộc vào sự điều tiết của quy luật thị trường…

Trong hệ thống các quy định pháp lý về khoáng sản thì Luật Khoáng sản có vai trò cơ bản Luật Khoáng sản là nền tảng pháp lý cho việc thực hiện các giải pháp cân đối giữa phát triển khai thác khoáng sản với tiềm năng khoáng sản, phù hợp với vị trí, giá trị và nhu cầu của chúng trong nền kinh tế quốc dân, thực hiện các giải pháp bảo vệ và tiết kiệm tài nguyên khoáng sản cũng như thực hiện các giải pháp bảo vệ môi trường Có nghĩa Luật Khoáng sản có vai trò là nền tảng pháp lý bảo đảm cho sự phát triển bền vững trong khai thác khoáng sản Luật Khoáng sản năm 2010 đã được xây dựng trên nguyên tắc phát triển bền vững Luật Khoáng sản năm 2010 coi biện pháp bảo

38

vệ môi trường là một yếu tố cấu thành trong các chiến lược, chính sách của hoạt động khoáng sản Điều này đã được cụ thể hóa tại khoản 1 điều 3 Luật Khoáng sản năm 2010 "Nhà nước có chiến lược, quy hoạch khoáng sản để phát triển bền vững kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trong từng thời kỳ" Bên cạnh đó, Luật Khoáng sản năm 2010 đã có sự đổi mới trong sự quản lý nhà nước về khoáng sản nhằm tránh được tham nhũng và lãng phí nguồn tài nguyên thiên nhiên Luật Khoáng sản năm 2010 coi đánh giá tác động môi trường là một điều kiện để được hoạt động khoáng sản Tóm lại, các quy định trong Luật Khoáng sản năm 2010 đều nhằm vào sự phát triển bền vững

Luật Thuế bảo vệ môi trường (được Quốc hội ban hành cuối năm 2010

và có hiệu lực thi hành từ 1/1/2012) quy định thu thuế bảo vệ môi trường đối với một số đối tượng chịu thuế, trong đó có một loại khoáng sản duy nhất phải chịu thuế này là than đá, nhưng lại là than đá thương phẩm (hàng hóa),

cụ thể là than nâu, than antraxít, than mỡ và than khác (Điều 3)

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên hàng ngàn, hàng nghìn năm ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng, trên mặt đất Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo được, là tài sản quan trọng của quốc gia Giá trị to lớn của khoáng sản cũng như tính phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản tất yếu dẫn tới Nhà nước quản lý khoáng sản bằng pháp luật

Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật tương đối mới không chỉ đối với hệ thống pháp luật Việt Nam mà còn cả đối với hệ thống pháp luật của nhiều nước đang phát triển khác Pháp luật khoáng sản có thể hiểu là lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên khoáng sản trên cơ sở kết hợp các phương pháp điều chỉnh khác nhau nhằm đạt hiệu quả trong cả việc bảo vệ và

39

sử dụng tài nguyên khoáng sản Pháp luật khai thác, chế biến khoáng sản có

những đặc điểm riêng: Pháp luật khoáng sản là sự giao thoa giữa pháp luật

kinh tế và pháp luật môi trường; Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật mới; Pháp luật khoáng sản thể hiện rõ tính chất quản lý nhà nước; Pháp luật khoáng sản có phạm vi điều chỉnh rất rộng Và pháp luật khoáng sản cũng

có những nguyên tắc của nó: Nguyên tắc sở hữu toàn dân về khoáng sản; Nguyên tắc đảm bảo hài hòa lợi ích của tất cả các chủ thể; Nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa để bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản;

Nguyên tắc đảm bảo sự phát triển bền vững

40

Chương 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM

2.1 LƯỢC SỬ PHÁT TRIỂN VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ CHẾ BIẾN

KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM

2.1.1 Giai đoạn trước năm 1986

Sắc lệnh số 09-SL ngày 22/01/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa về mỏ

Sắc lệnh ra đời nhằm để xác định quyền sở của Nhà nước về khoáng sản và quản lý những hầm mỏ mà thực dân Pháp để lại Sắc lệnh chỉ có vẻn vẹn 04 điều Điều 1 khẳng định khoáng chất ở Việt Nam là của Nhà nước Điều 2 phân loại nguồn khoáng chất ra thành 02 loại:

a) Loại hầm gồm tất cả khoáng chất dùng để xây dựng và bón ruộng đất (trừ các thứ phosphates, nitrates và đất sét trắng xếp vào loại mỏ);

b) Loại mỏ gồm tất cả các khoáng chất khác [8]

Điều 3 và điều 4 quy định về thể lệ khai thác và thẩm quyền Mặc dù, Sắc lệnh ra đời với tư cách một văn bản chính thức quy định về hoạt động khoáng sản Nhưng dường như những quy định trong sắc lệnh còn quá sơ sài, không đáp ứng được mục đích quản lý hay kiểm soát hoạt động khai thác khoáng sản Điều này dễ dàng được lý giải Do hoàn cảnh nước ta lúc đó chưa thống nhất đất nước Những kiến thức về ngành địa chất còn chưa có nhiều Phải đến năm 1956 ngành địa chất ở nước ta mới được thành lập với tên gọi Tổng cục địa chất Khi

đó, với sự giúp đỡ của Liên Xô và một số nước xã hội chủ nghĩa khác, chúng ta mới thành lập được các tờ bản đồ địa chất phủ khắp đất nước, mới điều tra, đánh giá được trữ lượng của nhiều vùng mỏ Và Nghị quyết 36/CP ngày 11/03/1961 của Hội đồng Chính phủ về việc quản lý, bảo vệ tài nguyên dưới lòng đất đã

41

được ban hành Ngày 24/05/1971 Chỉ thị số 127/CP của Hội đồng Chính phủ về công tác điều tra cơ bản tài nguyên và điều kiện thiên nhiên ra đời

2.1.2 Giai đoạn từ năm 1986 đến 1996

- Pháp lệnh Tài nguyên khoáng sản 1989

Ngày 28 tháng 7 năm 1989, Hội đồng Nhà nước Việt Nam ban hành Pháp lệnh số 22 - LCT/HĐNN8 về Tài nguyên khoáng sản Pháp lệnh gồm 36 điều quy định việc quản lý, bảo vệ tài nguyên khoáng sản trong các lĩnh vực điều tra địa chất, khai thác mỏ và bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa khai thác Pháp lệnh đã đưa ra những nguyên tắc cơ bản của pháp luật về khoáng sản như khoáng sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, nghiêm cấm tiến hành điều tra địa chất, khai thác tài nguyên khoáng sản hay

sử dụng khu vực lòng đất có tài nguyên khoáng sản khi chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, chỉ được khai thác khi có kết quả điều tra địa chất và trữ lượng…Pháp lệnh cũng khẳng định: Nhà nước khuyến khích các tổ chức, cá nhân trong nước cũng như tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư vốn, kỹ thuật vào công tác điều tra địa chất, khai thác mỏ, chế biến nguyên liệu khoáng ở Việt Nam (Điều 3) Nhưng các doanh nghiệp tư nhân và nước ngoài chưa đầu tư vào lĩnh vực này Ở giai đoạn này, hoạt động trong lĩnh vực khai thác khoáng sản chủ yếu là các doanh nghiệp Nhà nước Các doanh nghiệp này chiếm toàn bộ đặc quyền Chính vì vậy, các quy định của Pháp lệnh chưa chi tiết, nhiều kẽ hở, việc áp dụng chỉ mang tính qua loa, đại khái 2.1.3 Giai đoạn từ năm 1996 đến nay

- Luật Khoáng sản 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản 2005

Ngày 1/3/1996, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VII ban hành Nghị quyết số 13/NQ-TW về định hướng chiến lược tài nguyên khoáng sản đến năm 2010 Liền sau đó, ngày 20/3/1996, Quốc hội thông qua Luật

42

Khoáng sản 1996 Luật này gồm 10 chương, 66 điều quy định về việc quản

lý, bảo vệ, điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản và hoạt động khoáng sản, hoạt động chế biến khoáng sản Luật khoáng sản 1996 đã đề cập hầu như đầy đủ các vấn đề cần có sự quản lý của Nhà nước về khoáng sản, đưa nguyên tắc phát triển bền vững thành một nội dung quan trọng của Luật Tuy đã đề cập, nhưng việc giải quyết các vấn đề của Luật Khoáng sản 1996 vẫn còn chung chung, rất nhiều những chi tiết bị bỏ ngỏ Tinh thần chung của Luật Khoáng sản 1996 vẫn là Nhà nước quản lý tập trung hầu hết các vấn đề trong hoạt động khai thác khoáng sản, chưa chuyển sang tinh thần sử dụng pháp luật như một công cụ để giải quyết tranh chấp và cân bằng giữa các nhóm lợi ích Sau một thời gian thực thi, Luật khoáng sản 1996 được đánh giá

là không còn phù hợp, không tạo điều kiện giúp hoạt động khai thác khoáng sản đóng góp một vai trò tương xứng cho nền kinh tế quốc dân Luật sửa đổi,

bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản đã được Quốc hội thông qua ngày 14/6/2005 Luật này sửa đổi, bổ sung phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng, nguyên tắc hoạt động khoáng sản, quy hoạch khoáng sản, trách nhiệm bảo vệ tài nguyên khoáng sản…Đặc biệt, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản 2005 đã đưa ra điểm thay đổi quan trọng nhất là mở rộng thẩm quyền cấp phép khai thác khoáng sản cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với những khu vực không nằm trong quy hoạch Trong khi quy hoạch khoáng sản chưa được hoàn thiện, quy định này khiến cho thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trở nên quá lớn Mặc dù năng lực, trình độ chuyên môn, tính minh bạch của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chưa đủ để quản lý lĩnh vực nhạy cảm và phức tạp này

Chính phủ quy định chi tiết việc thi hành Luật Khoáng sản 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản 2005 bằng việc ban hành một số nghị định như: Nghị định số 68/CP ngày 01/11/1996; Nghị định

số 76/2000/NĐ-CP ngày 15/12/2000; Nghị định số 160/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 và Nghị định số 07/2009/NĐ-CP ngày 22/01/2009 Các nghị định