Bài viết phân tích các quy định của pháp luật về xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp; đánh giá kết quả đạt được, chỉ ra những hạn chế của xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp và đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện hoạt động này.
NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI CAO KIM OANH * Tóm tắt: Xây dựng sách hoạt động lập pháp hoạt động nhằm mục đích lựa chọn sách dựa chứng để chuyển hoá thành quy định pháp luật Xây dựng sách sử dụng để xem xét ảnh hưởng biện pháp, sách kinh tế, xã hội mơi trường; lượng hố hiệu sách đối tượng chịu tác động hướng tới giải tồn xã hội Bài viết phân tích quy định pháp luật xây dựng sách hoạt động lập pháp; đánh giá kết đạt được, hạn chế xây dựng sách hoạt động lập pháp đề xuất số kiến nghị nhằm hoàn thiện hoạt động Từ khoá: Hoạt động lập pháp; thực trạng; xây dựng sách Nhận bài: 27/12/2019 POLICY FORMULATION RECOMMENDATIONS Hồn thành biên tập: 9/10/2020 Duyệt đăng: 9/10/2020 IN IN LEGISLATIVE ACTIVITIES VIETNAM AND Abstract: Policy formulation in legislative activities is an important activity that aims to choose suitable evidence-based policies to transform into legal provisions The main formulation is used to consider the economic, social and environmental effects of measures and policies; and to quantify the policy’s effectiveness towards the subjects who are affected by the policy with the aim to solve problems in society The article analyses legal provisions on policy formulation in legislative activities; evaluates the results achieved, as well as reviews the limitations of policy formulation in legislative activities, thereby proposes a number of recommendations to improve these activities Keywords: legislative activities; status quo; policy formulation Received: Dec 27th, 2019; Editing completed: Oct 9th, 2020; Accepted for publication: Oct 9th, 2020 ập pháp thuật ngữ tiếp cận từ góc độ khác khoa học thực tiễn pháp lí Theo nghĩa rộng, lập pháp hoạt động làm pháp luật, cách tiếp cận lập pháp bao gồm việc ban hành văn hệ thống pháp luật nên vượt phạm vi hoạt động Quốc hội Theo quan điểm phổ biến, lập pháp hoạt động ban hành luật, luật, pháp lệnh nghị có giá trị tương L đương (gọi chung luật) Cách hiểu xuất phát từ việc xem xét thẩm quyền, chức vốn có Quốc hội nước ta - thẩm quyền hiến định ghi nhận thống hiến pháp qua thời kì: “Quốc hội thực quyền lập hiến, quyền lập pháp…”(1) nhiệm vụ Quốc hội “làm hiến pháp sửa đổi hiến pháp, làm luật sửa đổi luật.(2) Theo nghĩa hẹp, lập pháp hiểu hành vi giám sát hành * Thạc sĩ, Trường Đại học Luật Hà Nội E-mail: caokimoanh@hlu.edu.vn (1) Điều 69 Hiến pháp năm 2013 (2) Điều 70 Hiến pháp năm 2013 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 67 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI pháp, từ việc thẩm tra Ủy ban đến việc chất vấn, tranh luận, thảo luận nghị trướng cuối biểu thông qua đạo luật.(3) Dù nhìn nhận góc độ lại, lập pháp thực tế hoạt động quy trình xây dựng luật để tạo lập nên hệ thống pháp luật hoàn chỉnh hoạt động thực chức chủ thể lập pháp Hoạt động lập pháp tiến hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ diễn theo trật tự logic khâu quy trình từ lập đề nghị xây dựng đến soạn thảo, thơng qua… hay cịn gọi từ cơng đoạn xây dựng sách đến soạn thảo luật Xây dựng sách hoạt động lập pháp ngày coi trọng đóng vị trí thiết yếu hoạt động xây dựng pháp luật Nhìn cách tổng thể, “xây dựng sách xem q trình liên tục, mà đằng sau hoạt động phân tích sách Việc kết thúc sách thường khởi đầu cho giai đoạn mới, với vấn đề công cộng nảy sinh, cần tiếp tục phát hiện, phân tích, giải đánh giá”.(4) Cụ thể hơn: “Xây dụng sách thực chất trình kiến giải cách thấu đáo cho việc nhận thức, cụ thể hoá nội dung sách pháp luật vào bước, giai đoạn quy trình lập pháp sách lập pháp có vị trí, vai trị quan trọng sách xây dựng pháp luật, (3) Bùi Ngọc Sơn, “Lập pháp hướng tới pháp quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1(48), 2005, tr 70 (4) Kraft M & Furlong S, Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press, 2015, tr 27 68 quan điểm, tư tưởng, ngun lí đạo q trình lập pháp tức trình ban hành luật, luật ho c nghị uốc hội”.(5) Hoạt động lập pháp trước hết cần thiết xây dựng hệ thống sách tốt để làm tiền đề cho đời đạo luật chất lượng Vì vậy, “xây dựng sách hoạt động lập pháp quy trình bao gồm nhiều cơng đoạn khác từ phân tích sách, đề xuất sách phê duyệt sách”(6) để lựa chọn sách tối ưu chứng minh cần thiết việc điều chỉnh quan hệ xã hội pháp luật Bởi, xây dựng sách tiến hành trước hi soạn thảo gi p nhà làm luật có định hướng rõ ràng mục đích ban hành luật cơng cụ chủ yếu mà văn quy định để đạt mục tiêu Xây dựng sách giai đoạn “tiền lập pháp” hay đ ng công việc quan trọng quy trình lập pháp Bởi vậy, việc đánh giá thực trạng xây dựng sách hoạt động lập pháp để nhìn nhận kết đạt được, hạn chế, bất cập, nguyên nhân đề xuất kiến nghị số giải pháp cho hoạt động nhằm tăng cường chất lượng cho văn luật ban hành thời gian tới cần thiết (5) Lê Vương Long, “Phân tích sách hoạt động lập pháp số vấn đề cần quan tâm nước ta nay”, Kỉ yếu Hội thảo Xây dựng sách hoạt động lập pháp, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2017, tr 16 (6) Hoàng Thế Liên (chủ biên), Kĩ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động VBQPPL, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2011, tr 252 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Quy định pháp luật xây dựng sách hoạt động lập pháp Xây dựng sách hoạt động lập pháp có vai trị quan trọng khơng thể phủ nhận thể rõ ràng hi Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2020 đời, thông qua việc đổi tư lập pháp theo hướng tách bạch cơng đoạn xây dựng sách trước soạn thảo luật Pháp luật hành xây dựng sách hoạt động lập pháp thiết ế số quy định từ đối tượng đến chủ thể xây dựng sách, quy trình xây dựng sách, là: - Về đối tượng VBQPPL phải thực xây dựng sách hoạt động lập pháp: Đối với văn luật Quốc hội từ luật, luật, nghị đến văn quan thường trực Quốc hội pháp lệnh Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải tiến hành xây dựng sách - Về chủ thể thực xây dựng sách hoạt động lập pháp: trách nhiệm định thơng qua sách hoạt động lập pháp luật thuộc thẩm quyền Quốc hội để có sách Quốc hội lựa chọn việc lập đề nghị xây dựng luật thực 09 loại chủ thể có quyền “sáng iến” lập pháp từ Chính phủ, Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Quốc hội, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam người đứng đầu quan trung ương tổ TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 chức thành viên Mặt trận đại biểu Quốc hội.(7) - Về quy trình xây dựng sách hoạt động lập pháp:(8) văn luật phải trải qua giai đoạn lập đề nghị phải thực quy trình bao gồm bước sau: 1) xây dựng nội dung sách;(9) 2) đánh giá tác động sách;(10) 3) lấy ý kiến đề nghị xây dựng luật;(11) 4) chuẩn bị hồ sơ đề xuất sách;(12) 5) thẩm định đề nghị xây dựng luật (chỉ áp dụng đề xuất sách từ Chính phủ);(13) thẩm tra đề nghị xây dựng luật;(14) (6) trình, thơng qua sách đề nghị xây dựng luật.(15) Các quy định phân định rõ ràng, cụ thể, minh bạch trách nhiệm, công việc mà chủ thể lập đề nghị xây dựng luật phải tập trung thực xây dựng sách Việc Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 b Chương tr nh xây dựng luật năm để thay vào đưa xây dựng sách thành quy tr nh b t buộc lập đề nghị xây dựng luật nhằm kh c phục tình trạng theo lối mịn “vừa thiết kế vừa thi công” Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 luật trước Mặc dù xây dựng sách, pháp (7) Điều 32, Điều 33 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (8) Từ Điều 34 đến Điều 49 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (9) Điều Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 Chính phủ chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL (10) Điều 35 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (11) Điều 10 Điều 11 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (12) Điều 37 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (13) Điều 39 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (14) Điều 47 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (15) Điều 49 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 69 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI luật tr nh tư (có thể có thay đổi q trình soạn thảo) việc chuẩn bị tốt sách sở nghiên cứu xây dựng công phu, đ ng quy định hi vọng đem lại tính khả thi cao, tính hữu hiệu thực cho văn luật ban hành hoạt động lập pháp Thực tiễn xây dựng sách hoạt động lập pháp 2.1 Kết đạt Các luật ban hành VBQPPL từ Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 đến Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 gần Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2020 (có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2021) bước hoàn thiện giúp giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, xây dựng sách coi trọng, trở thành khâu quan trọng tồn quy trình xây dựng luật Điều làm cho hoạt động lập pháp Quốc hội ngày vào trật tự đem lại kết định, cụ thể là: Thứ nhất, số lượng văn luật thực xây dựng sách hoạt động lập pháp Theo số liệu thống kê qua nhiệm kì Quốc hội từ khoá I đến khoá XIV (từ năm 1946 đến nay), Quốc hội ban hành khoảng 387 luật Trong thời gian này, Quốc hội khoá XIII, khoá XIV thông qua 92 luật, kể luật sửa đổi, bổ sung (trong Chính phủ tr nh 81 văn luật, chiếm tỉ lệ 88%), Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua 18 pháp lệnh Quốc 70 hội giao Tính riêng năm 2013, Quốc hội thông qua Hiến pháp; sửa đổi 17 luật, 22 nghị Quốc hội; pháp lệnh Uỷ ban thường vụ Quốc hội.(16) Kể từ thực Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đến nay, Luật triển khai bước đầu đem lại kết đáng hích lệ thể qua kết xây dựng sách hoạt động lập pháp Trong thời gian 05 năm trở lại đây, chẳng hạn Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017 điều chỉnh Chương tr nh năm 2016 Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có 27 dự án luật;(17) Chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 có 18 đề nghị xây dựng dự án luật, pháp lệnh bộ, quan ngang đề xuất điển hình dự án Luật Phịng chống tác hại rượu bia; Luật Hỗ trợ phát triển vùng dân tộc thiểu số miền núi; Luật Máu tế bào gốc; Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Giáo dục đại học; Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Giáo dục; Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Đặc xá; Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Thi hành án hình Bên cạnh đó, tính đến thời điểm tháng 12/2018, thống ê sơ cho thấy, số dự án lập đề nghị xây dựng, bộ, quan ngang chủ yếu dự kiến (16) Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng kết 10 năm thực Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (17) Nghị số 22/2016/QH14 ngày 29/7/2016 Quốc hội điều chỉnh Chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016 Chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI đề xuất bổ sung vào chương tr nh năm 2018 chương tr nh năm 2019 để ban hành sửa đổi, bổ sung khoảng 33 luật nhằm tiếp tục giải vấn đề cấp bách xã hội điển hình như: Luật Giao thơng đường bộ; Luật Xây dựng; Luật Nhà ở; Luật Kinh doanh bất động sản; Luật Quy hoạch đô thị; Luật Đất đai; Luật Bảo vệ môi trường; Luật Đa dạng sinh học; Luật Tài nguyên, môi trường biển hải đảo; Luật Đấu thầu; Luật Doanh nghiệp; Luật Đầu tư Luật Đầu tư cơng; Luật Dược; Luật An tồn thực phẩm; Luật Phòng, chống thiên tai; Luật Sử dụng lượng tiết kiệm hiệu quả; Luật Khoa học công nghệ; Luật Trẻ em; Luật Công chứng; Luật Hợp tác cơng tư; Luật Quốc phịng (sửa đổi); Luật Cảnh sát biển Việt Nam đạo luật thuế; Bộ luật Lao động (sửa đổi); Luật Sửa đổi, bổ sung số điều Luật Cán bộ, công chức, viên chức… Tất dự án luật tiến hành bước xây dựng sách tuân thủ theo đ ng quy định pháp luật Đặc biệt có dự án luật thực xây dựng nội dung sách cách cơng phu, đ ng quy định Bộ luật Lao động (sửa đổi) Số lượng lớn văn luật ban hành chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018, 2019 phản ánh nỗ lực Nhà nước việc quy phạm hố sách để giải vấn đề từ thực tiễn đặt sở lựa chọn ưu tiên ban hành văn đáp ứng yêu cầu điều chỉnh xã hội Thứ hai, chất lượng văn luật thực xây dựng sách hoạt động lập pháp Trong tổng số văn luật ban hành cho thấy, chất lượng văn TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 luật ngày nâng cao Để có kết nhờ vào khâu tổ chức xây dựng sách, từ làm chương tr nh sách làm rõ thơng qua báo cáo đánh giá tác động sơ từ dự báo tác động kinh tế, xã hội làm rõ quan soạn thảo, điều kiện đảm bảo từ mục tiêu điều chỉnh luật Cách làm sách xây dựng luật, pháp lệnh thời kì góp phần làm cho chương trình, kế hoạch lập pháp trở nên khoa học, thực tiễn bước kh c phục tính hình thức việc đề xuất dự án luật, pháp lệnh Còn Chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 điều chỉnh Chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017, tr nh chuẩn bị cơng đoạn xây dựng sách, bộ, quan ngang tuân thủ tr nh tự, thủ tục theo quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Thực tế lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thời gian qua quan tiến hành tuân thủ bước quy tr nh từ tổng ết việc thi hành pháp luật; hảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; tổ chức nghiên cứu hoa học vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên; xây dựng nội dung sách đề nghị; đánh giá tác động sách; dự iến nguồn lực, điều iện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau hi thơng qua Ngồi ra, quan lập hồ sơ đề nghị; gửi lấy ý iến quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, đặc biệt ý iến Bộ 71 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Tài chính, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao Bộ Nội vụ phối hợp chặt chẽ quan có liên quan đến quy trình xây dựng sách(18) Qua đó, thấy rằng, Chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017 Chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018, từ hâu chuẩn bị, tổng ết thực tiễn đến đánh giá tác động sách; thẩm định sách; thơng qua sách; thẩm tra đề nghị chuẩn bị công phu, đ ng pháp luật để sớm cho đời văn chất lượng sau hi thực giai đoạn quy phạm hố sách 2.2 Những hạn chế Mặc dù hoạt động xây dựng sách hoạt động lập pháp thời gian vừa qua đem lại kết định số lượng, chất lượng văn luật ban hành bên cạnh cịn nhiều bất cập như: Thứ nhất, hạn chế xây dựng sách hoạt động lập pháp trước có Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Theo đánh giá chung, chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh thời gian trước ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 chưa thật đảm bảo chất lượng như: tính ổn định, khả thi chương tr nh chưa cao số chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh vừa thông qua có thay đổi, xáo trộn Chẳng hạn, tính ba năm 2012, 2013, 2014, Quốc hội ba lần điều chỉnh chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh năm Đơn cử, chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội nhiệm kì khoá XII, mục tiêu đặt gồm 128 dự án gồm 128 dự án luật, pháp lệnh, có 93 dự án thuộc chương tr nh thức (trong 83 dự án luật, 10 dự án pháp lệnh) 35 dự án luật thuộc chương tr nh dự kiến phải điều chỉnh lần, bổ sung 28 dự án luật, pháp lệnh cuối có 67/83 dự án luật, 14 pháp lệnh thơng qua (19) Từ thực tế cho thấy, nhiều đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh ghi chương tr nh sau hơng thể soạn thảo chưa ịp soạn thảo, quan giao chủ trì soạn thảo phải xin hỗn, xin rút dự án h i chương tr nh dẫn đến không ổn định định chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh Từ việc thiếu tính ổn định chương tr nh nên chưa thực giúp chủ thể có thẩm quyền xây dựng luật chủ động kế hoạch, đảm bảo dự án soạn thảo, ban hành đ ng tiến độ Chính chương tr nh dự án luật có tính khả thi chưa cao cho thấy thiếu thận trọng kỉ luật, không chấp hành nghiêm chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội; bên cạnh đó, tính dự báo, thống nhất, cân đối chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh vấn đề tồn thời kì Bởi, số trường hợp, việc lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh sở đề xuất chủ thể cịn mang tính, chủ quan, cảm tính thiếu luận khoa học, phân tích đánh giá hách quan điều kiện kinh tế-xã (18) Bộ Tư pháp, Báo cáo năm thực Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, tr 15 (19) Bộ Tư pháp, Báo cáo sơ kết kế hoạch số 900/UBTVQH11 thực Nghị số 48-NQ-TW, tr 76 72 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI hội Còn thiếu cân đối chương tr nh lĩnh vực tỉ lệ dự án luật, pháp lệnh lĩnh vực kinh tế chiếm tỉ lệ cao mà phần coi nhẹ dự án liên quan đến lĩnh vực hác quyền người, giáo dục đào tạo, dân tộc, tôn giáo, gia đ nh, trẻ em, lao động sách xã hội Từ cho thấy, quy trình lập pháp nước ta xem nhẹ cơng đoạn xây dựng sách, dẫn đến chất lượng luật chưa cao, gây nên lãng phí thời gian, tiền bạc công sức, khiến cho hoạt động lập pháp thiếu hiệu quả, hoạt động áp dụng pháp luật rơi vào vòng “luẩn quẩn”, đối tượng chịu tác động trực tiếp văn gặp nhiều hó hăn, l ng t ng Thứ hai, hạn chế xây dựng sách hoạt động lập pháp giai đoạn thực Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Mặc dù thời gian gần hoạt động xây dựng sách đạt ết bước đầu chủ thể thực quy trình xây dụng sách cịn gặp khó hăn định dẫn đến số tồn tại, hạn chế khâu tổ chức thực như: tiến độ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chậm, trường hợp chưa đáp ứng thời hạn theo quy định Luật Chẳng hạn, chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội khoá XIV gồm 27 dự án luật năm 2016 điều chỉnh vào năm 2017 32 dự án luật dự án Luật Lí lịch tư pháp; Luật Cạnh tranh (sửa đổi); Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi); Luật Đơn vị hành - kinh tế đặc biệt (20) (20) Nghị số 22/2016/QH14 ngày 29/7/2016 Quốc hội điều chỉnh Chương tr nh xây dựng TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 Gần nhất, qua trình lập đề nghị Chính phủ Chương tr nh năm 2018, điều chỉnh Chương tr nh năm 2017 đề nghị Chính phủ Chương tr nh năm 2019, điều chỉnh Chương tr nh năm 2018 cho thấy, tính đến đầu tháng 12/2017, số lượng đề nghị gửi Bộ Tư pháp chưa nhiều Thậm chí, liên quan đến đề nghị Chương tr nh năm 2019, điều chỉnh Chương tr nh năm 2018 có 03 đề nghị Chính phủ xem xét để thơng qua, gửi Bộ Tư pháp 06 đề nghị thẩm định.(21) Bên cạnh đó, tồn tình trạng ban hành văn có giá trị pháp lí cao luật, luật tính bao quát chưa cao, việc thực số bước trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hạn chế như: thành phần tài liệu hồ sơ chưa đầy đủ, chất lượng số tài liệu hồ sơ sơ sài việc tổng kết thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị để đáp ứng yêu cầu hồ sơ, thủ tục mà chưa bảo đảm tính hách quan chưa vào kết tổng kết thực tiễn quan liên quan Việc xây dựng nội dung sách, đánh giá tác động sách cịn mang tính hình thức, quan chưa quan tâm đ ng mức chưa ch trọng đến chất lượng vấn đề Nhiều trường hợp nội dung sách xác định chưa rõ; đánh giá tác động sách hơng đầy đủ khía cạnh kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, giới luật, pháp lệnh năm 2016 Chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017 (21) Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng kết thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Kỷ yếu hội thảo thi hành VBQPPL dự án luật ban hành VBQPPL, Hà Nội, năm 2014, tr.32 73 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI hệ thống pháp luật nhóm đối tượng; nội dung đánh giá tác động chung chung, dự báo đánh giá tác động nhiều hi chưa thuyết phục phiến diện, thiếu chiều sâu, chí thiếu minh chứng khoa học Đặc biệt, việc lấy ý kiến tham vấn đề nghị đăng tải đề nghị cổng thông tin điện tử để lấy ý kiến chưa đáp ứng yêu cầu thời hạn theo quy định Luật Ban hành VBQPPL trọng đến việc lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp Bộ Nội vụ mà chưa ch trọng đến việc lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp sách hay ý kiến Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại Công nghiệp Việt Nam Hơn nữa, thực quy tr nh này, quan cịn có lúng túng q trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL có tính cấp thiết, cần phải sớm ban hành để đáp ứng yêu cầu cấp bách phát triển kinh tế-xã hội Điều gây hó hăn cho việc phân tích, xử lí nội dung, truyền tải, thể trình xây dựng luật số sách pháp luật cịn chưa tiếp cận chưa ịp thời với nhu cầu thực tiễn đời sống xã hội quan hệ xã hội 2.3 Nguyên nhân hạn chế Thứ nhất, nguyên nhân hạn chế xây dựng sách hoạt động lập pháp giai đoạn trước có Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Pháp luật xây dựng VBQPPL thời kì dừng lại quy tr nh đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Chính phủ mà chưa quan tâm đến quy tr nh đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chủ thể khác Trong 74 luật chưa có quy định cụ thể trách nhiệm chủ thể đề xuất luật, pháp lệnh dẫn đến đề nghị, kiến nghị phần lớn cảm tính, xuất phát từ nhận thức chủ quan cá nhân Chính quy định pháp luật b ng giảm bớt độ phong ph , đa dạng nguồn hình thành sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh Bên cạnh đó, chương tr nh xây dựng luật, pháp lệnh thiếu tính khả thi chủ yếu hi đề xuất chương tr nh, quan, tổ chức thường xem nhẹ việc thuyết minh cần thiết việc ban hành, thiếu luận khoa học, đánh giá tác động sơ bộ, dự kiến ban đầu luật, pháp lệnh Xây dựng sách giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa quan tâm đ ng mức, khơng tách bạch quy trình sách mà lồng ghép giai đoạn quy trình xây dựng luật hoạt động tạo nên “sức sống” cho dự thảo sau hi ban hành Hơn nữa, lực cán bộ, cơng chức thực xây dựng sách cịn hạn chế hi đề xuất lại đa dạng, thuộc nhiều lĩnh vực khác Thậm chí hoạt động chưa thu h t tham gia chuyên gia, nhà khoa học, tham gia nhân dân, đối tượng chịu tác động trực tiếp luật, pháp lệnh sau Thứ hai, nguyên nhân dẫn đến hạn chế xây dựng sách hoạt động lập pháp giai đoạn thực Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Mặc dù, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung số điều luật ban hành VBQPPL năm 2020 thực TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI thi thời gian ng n bộc lộ hạn chế định như: chưa có quy định rõ ràng dấu hiệu để nhận diện sách; chưa có quy định tr nh tự, thủ tục r t gọn hi lập đề nghị trường hợp hẩn cấp, trường hợp để ngưng hiệu lực toàn phần văn bản, trường hợp cần sửa đổi cho phù hợp với văn quy ban hành Bên cạnh đó, pháp luật quy định phải làm sách luật, pháp lệnh thực tiễn cho thấy, số trường hợp hi ban hành văn sửa đổi, bổ sung đơn giản mặt ĩ thuật, hơng phát sinh sách phải làm sách lập đề nghị Thêm vào đó, pháp luật hành bổ sung nhiều quy định xây dựng sách với yêu cầu cao chặt chẽ quy tr nh lập pháp, mà trọng tâm vào việc đánh giá tác động sách, thẩm định sách thơng qua sách trước hi soạn thảo dẫn đến t nh trạng hó hăn, vướng m c tr nh tổ chức triển hai thi hành Một số bộ, ngành cịn gặp l ng t ng, chí cịn có tâm lí ngại đổi mới, ngại hó hăn việc áp dụng Luật Hơn nữa, lãnh đạo số bộ, quan ngang phải dành nhiều thời gian cho công tác đạo, điều hành nên chưa thực quan tâm đ ng mức, chưa đạo liệt công tác lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy tr nh sách Cuối cùng, đặc biệt việc bố trí kinh phí cho hoạt động lập pháp cịn chưa hợp lí, chậm so với yêu cầu lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nên góp phần hó hăn cho cơng đoạn xây dựng sách TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu chất lượng xây dựng sách hoạt động lập pháp Thông qua việc đánh giá thực trạng xây dựng sách hoạt động lập pháp thời gian qua, sở kế thừa kết đạt công tác lập pháp, xác định tầm quan trọng công đoạn xây dựng sách địi h i Quốc hội, Chính phủ bộ, ngành, quan, tổ chức thực việc xây dựng pháp luật cần nâng cao hiệu chất lượng hoạt động qua số biện pháp sau: - Tiếp tục xác định công tác xây dựng pháp luật nhiệm vụ trọng tâm quản lí nhà nước, quán triệt chủ thể tham gia hoạt động lập pháp, thực xây dựng sách phải tuân thủ nghiêm Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP - Các cấp lãnh đạo cần tiếp tục quan tâm, đạo, tăng cường kỉ luật, kỉ cương, tập trung đầu tư nguồn lực, bố trí đủ kinh phí dành nhiều thời gian cho công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt cơng đoạn xây dựng sách hoạt động lập pháp - Phải đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu quan, tổ chức với việc tăng cường phối hợp đơn vị có liên quan thực lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Bên cạnh đó, cần tập trung kiện tồn đội ngũ cán bộ, cơng chức làm công tác xây dựng pháp luật máy, đội ngũ người làm công tác pháp chế bảo đảm đủ số lượng, có trình độ, chất lượng phù hợp với yêu cầu nhiệm 75 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI vụ công việc xây dựng pháp luật nói chung xây dựng sách hoạt động lập pháp nói riêng - Cần huy động, mở rộng tham gia đ c lực toàn xã hội, đội ngũ chuyên gia vào xây dựng sách, chí nên thành lập hội đồng phản biện hoa học cho dự án luật để có thêm tiếng nói phân tích hách quan thấu đáo Tích cực lấy ý kiến tiếp thu ý kiến từ đối tượng chịu tác động trực tiếp sách, tiếp thu ý iến nhà hoa học cách thực chất hiệu - Bên cạnh đó, cần cân nh c tiếp tục sửa đổi, bổ sung số quy định pháp luật xây dựng sách rõ ràng, cụ thể để nhận diện sách xây dựng pháp luật, bổ sung quy tr nh xây dựng sách theo thủ tục r t gọn nên xố b quy tr nh xây dựng sách việc sửa đổi, bổ sung luật./ TÀI LIỆU THAM KHẢO Kraft, M & Furlong, S, Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press, 2015 Hoàng Thế Liên (chủ biên), Sổ tay kĩ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động VBQPPL, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2011 Lê Vương Long, “Phân tích sách hoạt động lập pháp số vấn đề cần quan tâm nước ta nay”, Kỉ yếu Hội thảo Xây dựng sách hoạt động lập pháp, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2017 76 TỰ DO DI CHUYỂN LAO ĐỘNG ASEAN: ƯU ĐIỂM, HẠN CHẾ VÀ MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ (tiếp theo trang 51) Fukunaga Y., Assessing the Progress of ASEAN MRAs on Professional Services, ERIA’s AEC Scorecard Phase IV Project, 2015, p 26 Recognition of skills and labour mobility in ASEAN, https://www.ilo.org/dyn/mig practice/migmain.showPractice?p_lang=e n&p_practice_id=98 10 The ASEAN Secreteriat, ASEAN Handbook on Liberalisation of Profesional Services through mutual recognition in ASEAN: Engineering Services, Jakarta, Indonesia 11 The ASEAN Secretariat, ASEAN Integration in Services, Jakarta, 2015 12 Shintaro Hamanaka and Sufian Jusoh, The emerging ASEAN Approach to Mutual Recognition: A Comparision with Europe, Trans-Tasman, and North America, IDE Discussion Papers, 2016 13 Velazquez F.C., “Approaches to the study of international migration: A review”, Estudios Fronterizos, vol.1, no.1, 2004 14 Nguyễn Tiến Việt, “Khung tr nh độ thoả thuận công nhận lẫn ASEAN - chế tiến trình thực hiện”, Hội thảo khoa học sách, pháp luật ASEAN lao động vấn đề xã hội - Tính tương thích pháp luật Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2016 15 Yoshifumi Fukunaga, Assessing the progress of ASEAN MRAs on Professional Services, ERIA Discussion Paper Series, 2015 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 ... đoạn xây dựng sách TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2020 Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu chất lượng xây dựng sách hoạt động lập pháp Thơng qua việc đánh giá thực trạng xây dựng sách hoạt động lập pháp. .. SỐ 6/2020 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Quy định pháp luật xây dựng sách hoạt động lập pháp Xây dựng sách hoạt động lập pháp có vai trị quan trọng phủ nhận thể rõ ràng hi Luật Ban hành văn quy phạm pháp. .. công việc xây dựng pháp luật nói chung xây dựng sách hoạt động lập pháp nói riêng - Cần huy động, mở rộng tham gia đ c lực toàn xã hội, đội ngũ chuyên gia vào xây dựng sách, chí nên thành lập hội