Ở Việt Nam, quá trình cải cách kinh tế thị trường hơn 30 năm qua đã đạt được nhiều thành tựu trong việc xác lập và bảo vệ quyền tài sản, trước hết đối với các tài sản thuộc sở hữu tư nhân. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung phân tích lịch sử xác lập quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai tại Việt Nam và đưa ra một số khuyến nghị cải cách.
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT TIẾP TỤC CẢI CÁCH CHẾ ĐỘ SỞ HỮU VỀ ĐẤT ĐAI NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG NGUỒN LỰC ĐẤT ĐAI Nguyễn Quốc Sửu* *PGS TS Trường Đại học Nội vụ Hà Nợi Thơng tin viết: Từ khóa: Tài sản, sở hữu đất đai, quyền sử dụng đất đai, nguồn lực đất đai Lịch sử viết: Nhận Biên tập Duyệt : 23/6/2021 : 19/8/2021 : 20/8/2021 Article Infomation: Keywords: Assets, land ownership, land use rights, land resources Article History: Received Edited Approved : 23 Jun 2021 : 19 Aug 2021 : 20 Aug 2021 Tóm tắt: Ở Việt Nam, trình cải cách kinh tế thị trường 30 năm qua đạt nhiều thành tựu việc xác lập bảo vệ quyền tài sản, trước hết tài sản thuộc sở hữu tư nhân Tuy nhiên, nhiều loại tài sản chưa có quyền tài sản rõ ràng, đặc biệt nhóm tài sản liên quan đến đất đai, tài ngun, cơng trình cơng cộng địa phương quyền địa phương khai thác, quản lý, sử dụng Đây tài sản cơng có nguồn gốc “sở hữu toàn dân”, giá trị lớn ảnh hưởng nhiều mặt đến đời sống kinh tế xã hội Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung phân tích lịch sử xác lập quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai tại Việt Nam đưa một số khuyến nghị cải cách Abstract: In Vietnam, the process of the market economy reform has been over for 30 years, which has made several achievements in the establishment and protection of property rights, first of all for private- owned properties However, there are still types of assets not clearly subject to the property rights, especially category of assets related to land, national resources, local public works managed by local authorities These are public assests that originate from "the whole people's ownership", with great value and with affects to several aspects of economic and social life Within the scope of this article, the author focuses on analyzing the history of establishing ownership and land use rights in Vietnam and provides a number of recommendations for further improvements Quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai Việt Nam Hiến pháp năm 1946 Hiến pháp năm 1959 nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thừa nhận tồn nhiều hình thức sở hữu khác đất đai (sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể sở hữu tư nhân) Theo đó, Luật Cải cách ruộng đất năm 1953 quy định: “Người chia ruộng đất có quyền sở hữu ruộng đất Chính quyền cấp giấy chứng Điều 31 Luật Cải cách ruộng đất năm 1953 Điều 19 Hiến pháp năm 1980 30 Số 17(441) - T9/2021 nhận quyền sở hữu cho người chia Mọi khế ước cũ huỷ bỏ Người chia có quyền chia gia tài, cầm, bán, cho ruộng đất chia”1. Tuy nhiên, kể từ Hiến pháp năm 1980 có hiệu lực “đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên lòng đất, vùng biển thềm lục địa thuộc sở hữu toàn dân”2 “những tập thể cá BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT nhân sử dụng đất đai tiếp tục sử dụng hưởng kết lao động theo quy định pháp luật”3 Chế độ sở hữu toàn dân đất đai tiếp tục khẳng định Hiến pháp năm 1992 (Điều 17) Hiến pháp năm 2013 (Điều 53) Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 sửa đổi, bổ sung số điều năm 1998 năm 2001, Luật Đất đai năm 2003 Luật Đất đai năm 2013 cụ thể hóa chế độ sở hữu tồn dân đất đai, đặc biệt quy định quyền Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai, như: “Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai thống quản lý đất đai”4 “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống quản lý Nhà nước trao quyền sử dụng đất theo quy định Luật này”5 Nhìn chung, pháp luật hành tạo điều kiện để chủ thể tự thực giao dịch liên quan đến đất đai, trừ số trường hợp (theo quy định pháp luật) Tuy nhiên, thực tế để thực thành công giao dịch liên quan đến đất đai rào cản thủ tục lý khiến cho chủ thể “nản lịng” vì: phí, lệ phí6, việc “bơi trơn” cho chủ thể có thẩm quyền7, bên cạnh sách đất đai thiếu ổn định8 Đánh giá tổng quát khác biệt quyền Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai người sử dụng đất với tư cách người trực tiếp khai thác, sử dụng đất cho thấy9: Quyền sở hữu đất đai quyền ban đầu (có trước), cịn quyền sử dụng đất quyền phái sinh (có sau); quyền sở hữu đất đai loại quyền trọn vẹn, đầy đủ, quyền sử dụng đất loại quyền không trọn vẹn, khơng đầy đủ10 Nhìn góc độ quyền sử dụng đất Nhà nước quyền sử dụng đất tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thấy khác biệt rõ, cụ thể: Một là, quyền sử dụng đất đai của Nhà nước phát sinh dựa sở Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai nên quyền sử dụng đất này là vĩnh viễn, trọn vẹn và không bị hạn chế, còn quyền sử dụng đất của người sử dụng xuất hiện được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất và phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước Vì vậy, quyền sử dụng đất của họ bị Nhà nước hạn chế bởi diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng Hai là, nếu nhưquyền sử dụng đất của Nhà nước mang tính gián tiếp và trừu tượng thì ngược lại, quyền sử dụng đất của người sử dụng lại mang tính chất trực tiếp và cụ thể11 Tuy không đồng nhất nội hàm khái niệm quyền sở hữu đất và quyền sử dụng đất, số năm (05) quyền người sử dụng đất Luật Đất đai năm 1993, sau mở rợng đến chín (09) qùn Ḷt Đất đai năm 2003 tám (08) quyền Luật Đất đai năm 2013, có nhiều quyền mang tính chất định đoạt tài sản (giống chủ sở hữu), Điều 20 Hiến pháp năm 1980 Điều Luật Đất đai năm 2003 Điều Luật Đất đai năm 2013 Xem thêm: https://cafeland.vn/tin-tuc/nguoi-mua-nha-gong-minh-ganh-cac-loai-phi-78897.html, truy cập lần cuối ngày 15/4/2020 Xem thêm: https://baotainguyenmoitruong.vn/vu-phi-boi-tron-khi-lam-so-do-o-ha-noi-them-phan-anh-cuanguoi-dan-233908.html, truy cập lần cuối ngày 15/4/2020 Xem thêm: https://nhandan.com.vn/tin-tuc-kinh-te/phat-trien-cac-the-che-chinh-sach-thuc-day-thi-truongdat-nong-nghiep-450434/, truy cập lần cuối ngày 22/5/2020 Hồ Quang Huy, Suy nghĩ khái niệm quyền sử dụng đất Việt Nam, Link tham khảo: https://moj.gov.vn/ qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2168, truy cập lần cuối ngày 10/6/2020 10 Trường Đại học luật Hà Nội (2011), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Cơng an nhân dân, Hà Nội, tr.92 11 Trường Đại học luật Hà Nội (2011), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Cơng an nhân dân, Hà Nội, tr.95-96 Số 17(441) - T9/2021 31 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT nghĩa việc thực quyền dẫn đến thay đổi người sử dụng đất với tư cách chủ thể trực tiếp quản lý, khai thác đất Đó quyền trao đổi, tặng cho, chuyển nhượng, góp vốn, thừa kế quyền sử dụng đất Mặc dù thủ tục thực quyền nêu người sử dụng đất phức tạp so với việc định đoạt loại tài sản thông thường khác, nhìn từ góc độ khoa học pháp lý nhận thấy quyền người sử dụng đất thực chất tập hợp nhiều quyền tài sản, bao gồm quyền định đoạt12 Chính vậy, “sáng tạo khái niệm qùn sử dụng đất, người Việt Nam dường như đã tạo một khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song quyền sử dụng đất lại thuộc về cá nhân hoặc tở chức”13 Đây ngun nhân dẫn đến trình thực quyền dân người sử dụng đất, vận hành thị trường quyền sử dụng đất nước ta thời gian qua không phản ánh chất khách quan bị bóp méo định mang tính hành chủ thể có thẩm quyền nhiều thời điểm, khi “yêu cầu số dự án cải cách pháp luật dân sự, phần liên quan đến quyền sở hữu phải minh định vị trí trung tâm quyền sử dụng đất chế độ pháp lý sở hữu tư nhân, đặc biệt chế độ pháp lý sở hữu tư nhân bất động sản”14 Mặt khác, chế thực quyền sở hữu toàn dân đất đai lỏng lẻo Hiến pháp phiên Luật Đất đai quán khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thống quản lý Tuy nhiên, thực tế quyền sở hữu tồn dân đất đai cịn nhiều hạn chế, thiếu nội dung cụ thể Quy định Nhà nước thống quản lý đất đai, với tư cách người chủ sở hữu hay đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai chưa thực rõ ràng; quyền người sử dụng đất dường quyền người chủ sở hữu Quy định người sử dụng đất có nhiều quyền, có quyền có tính chất định đoạt quyền chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, chấp; cịn chủ sở hữu tồn dân lại không quy định rõ ràng quyền Thể chế thực quyền sở hữu đất đai nhiều khoảng trống, đất giao cho doanh nghiệp nhà nước (DNNN) quản lý, sử dụng Về nguyên tắc, đất đai giao cho DNNN tài sản công Nhà nước đầu tư vào DNNN, phải vốn hóa, hạch tốn chi phí nằm cấu định giá doanh nghiệp Tuy nhiên, chế chưa thực thực tế Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất, chuyển đổi quyền sử dụng đất từ hộ nông dân sang nhà đầu tư kinh doanh thực theo chế xincho thông qua công cụ quản lý nhà nước, nguyên tắc chế thị trường không xuất giao dịch nêu Can thiệp đất đai trường hợp hồn tồn mang tính hành chủ quan quan, cơng chức nhà nước có thẩm quyền Hệ tạo bất công phân bổ, chiếm hữu sử dụng đất đai, hưởng lợi từ đất đai, làm cho sử dụng đất trở nên lãng phí, hiệu gây hàng loạt vấn đề xã hội khác Trên thực tế, DNNN, doanh nghiệp quy mô lớn, doanh nghiệp đầu tư nước ngồi, doanh nghiệp có mối quan hệ tốt với quyền thường tiếp cận với đất đai, trở thành chủ sở hữu “quyền sử dụng đất” cách dễ dàng so với chủ thể khác Trong trình thu hồi đất cho hoạt Hồ Quang Huy, Suy nghĩ khái niệm quyền sử dụng đất Việt Nam, Link tham khảo: https://moj.gov.vn/ qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2168, truy cập lần cuối ngày 10/6/2020 13 Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật Kinh tế, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2004, tr.169 14 Nguyễn Ngọc Điện (2010), “Hoàn thiện chế độ pháp lý sở hữu bất động sản khung cảnh hội nhập”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 08(169)/Kỳ 02, tháng 04, tr.29-39 12 32 Số 17(441) - T9/2021 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT động sản xuất, kinh doanh, người nông dân thường người chịu thiệt trực tiếp không đền bù cách tương xứng theo nguyên tắc thị trường Đất đai thuộc sở hữu toàn dân thực tế thành “cơng cụ” sách Nhà nước Chẳng hạn, Nhà nước sử dụng “đất” làm công cụ ưu đãi đầu tư, đầu tư nước ngồi; Nhà nước chuyển đổi mục đích sử dụng, bán quyền sử dụng đất để tăng thu ngân sách “Giá đất” có phân biệt lớn người sử dụng khác Giá đất nhà đầu tư nước ngoài, đầu tư nhà nước nhà đầu tư thuộc loại ưu tiên Chính phủ thấp (được trợ cấp hay bao cấp lớn, có bao cấp tồn phần); cịn giá đất cho đa số người lại cao Thực tế cho thấy, chi phí sử dụng đất cao cản trở phát triển doanh nghiệp tư nhân nước Ngược lại, giá đất thấp cho số đối tượng làm cho việc sử dụng đất trở nên lãng phí, hiệu Thực tế nêu góp phần tạo mơi trường kinh doanh chưa cơng bằng, bình đẳng, làm méo mó giao dịch thị trường Tóm lại, can thiệp hành cấp quyền từ trung ương đến địa phối phân bổ sử dụng đất đai, khoáng sản tài nguyên khác quốc gia Các giao dịch “sơ cấp” hồn tồn theo mệnh lệnh can thiệp hành chính; giao dịch “thứ cấp” bị giới hạn; nguyên tắc thị trường cạnh tranh để có quyền sử dụng đất (và tài nguyên khác), giá xác định theo quan hệ cung cầu khan nguồn lực, chưa thực thỏa đáng phân bổ đất đai, tài nguyên; quyền sở hữu đất đai thực tế chưa rõ ràng chưa bảo vệ cách chắn Như vậy, thể chế kinh tế thị trường chưa tồn phát huy tác dụng phân bổ, sử dụng đất đai tài nguyên khác quốc gia 15 Một số khuyến nghị cải cách 2.1 Tăng bảo hộ quyền sử dụng đất Sau nhiều lần sửa đổi luật đất đai, nhận thấy Nhà nước giữ nhiều quyền định đoạt, song quyền tài sản đất đai phi tập trung hóa tới nơng hộ, cá nhân tổ chức Ẩn sau sở hữu toàn dân, trật tự quyền tài sản đa tầng xuất Bắt đầu với định hành phân phối đất đai, hình thành quyền tài sản mang tính loại trừ cá nhân hay tổ chức Quyền tài sản hình thành sau đời giao dịch thị trường trung gian, sớm trước giấy tờ cấp cho người có quyền sử dụng đất thị trường công khai Từ Luật Đất đai năm 1987, ba thập kỷ qua, hệ thống hoàn chỉnh văn luật luật đất đai góp phần làm cho 70 triệu mảnh ruộng 14 triệu nông hộ, hàng trăm triệu ô đất ở, đất kinh doanh hộ cá nhân, doanh nghiệp rõ chủ15 Xét quyền khai thác, hưởng dụng định đoạt, thực tế hàng triệu mảnh đất Việt Nam sở hữu không khác tài sản tư, dấu hiệu đa sở hữu quyền tài sản liên quan đến đất đai thực tế khách quan Vì vậy, kỹ thuật pháp lý, cần cụ thể hóa khái niệm sở hữu tồn dân công cụ thực tế, mạch lạc hơn, cụ thể sau: - Tiếp theo việc xác định quyền sử dụng đất quyền tài sản chủ đất quy định Điều 115 Bộ luật Dân (BLDS) năm 2015, định hướng, cần sửa đổi Luật Đất đai theo hướng bảo hộ tốt quyền tài sản có tính loại trừ chủ sử dụng đất; - Nhất quán với nguyên tắc chung xác định Điều 115 BLDS năm 2015, Luật Đất đai nên phân tách quyền sử dụng đất thành hai loại: thứ nhất, quyền sử dụng đất thuộc khối công sản theo Điều 197 BLDS năm 2015, gọi đất công; thứ hai, quyền sử dụng đất thuộc quyền tài sản cá nhân, tổ chức, gọi đất tư (khái niệm đất công Phạm Duy Nghĩa, Xác lập quyền tài sản nông dân với đất nơng nghiệp, Tạp chí Tia sáng Số 17(441) - T9/2021 33 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT sử dụng số văn pháp luật, song chưa sử dụng khái niệm đất tư); - Sau phân tách quyền sử dụng đất công đất tư, Luật Đất đai nên tiếp tục phát triển quyền tài sản cụ thể phái sinh từ hai loại đất dựa quyền tài sản quy định BLDS năm 2015; - Quyền sử dụng đất công lại tiếp tục phân tách mạch lạc thành đất cơng thuộc cơng sản quyền trung ương đất cơng thuộc cơng sản quyền địa phương Ví dụ, cơng sản tỉnh, quyền thị, xã; pháp nhân cơng tự định đoạt khối cơng sản thuộc sở hữu tuân theo nguyên tắc tự chủ ngân sách, tự quản địa phương; - Công nhận bảo hộ cách chắn quyền tài sản chủ sử dụng đất tư, xem vật quyền vĩnh viễn, Nhà nước cam kết bảo hộ lâu dài Nhà nước trưng mua, trưng dụng quyền sử dụng đất tư tuân thủ theo quy trình pháp lý chặt chẽ Như vậy, quy định Nhà nước có quyền thu hồi đất phải thu hẹp đáng kể, Nhà nước có quyền thu hồi đất cơng cấp, cho th xung công quyền sử dụng đất tư tình hạn chế Về đại thể, công nhận quyền sử dụng đất tư quyền tài sản vĩnh viễn chủ sử dụng đất, Nhà nước khơng có quyền thu hồi quyền tài sản Như vậy, phải sửa Luật Đất đai theo hướng, Nhà nước khơng cịn quyền thu hồi đất đất tư, muốn sử dụng đất tư tổ chức cá nhân Nhà nước phải tuân thủ quy định trưng mua, trưng dụng… 2.2 Minh định tư cách chủ thể đất công quyền trung ương, địa phương Tùy theo pháp luật nước, bờ biển, thềm lục địa, vùng trời, rừng tự nhiên, sông suối, nguồn nước, tài nguyên lịng đất, dải đất ven sơng… tuyên bố tài sản quốc gia, bị cấm giám sát chặt chẽ việc chuyển nhượng chúng16 Bờ biển, nguồn nước Việt Nam bị chia cắt vô số tổ chức doanh nghiệp, khai thác lợi ích tổ chức đó, có nghĩa lợi ích tư Hiến pháp năm 2013 sau BLDS năm 2015 quy định sở hữu tồn dân, mà khơng phân tách sở hữu quốc gia sở hữu quyền địa phương Đồng thời, với xu ghi nhận tự chủ ngân sách, tự quản địa phương, đến lúc cần thảo luận ghi nhận quyền sở hữu cơng sản cách tách biệt quyền địa phương Đất cơng thuộc sở hữu quyền trung ương địa phương Nên xem cấp quyền pháp nhân cơng tách biệt, quan có tính giúp việc cấp quyền khơng phải pháp nhân cơng Ví dụ, quan Chính phủ, tồn quyền trung ương pháp nhân cơng, song pháp nhân công độc lập Vì thế, cần dừng việc cấp sổ đỏ cho quan nhà nước, ví dụ cho bộ, quan Đất cơng thuộc sở hữu quyền cấp phải quản lý tập trung, thuộc sở hữu quốc gia (chính quyền trung ương) địa phương (của tỉnh, đô thị, xã cụ thể) Về ngun tắc, tồn quỹ đất cơng quyền trung ương quỹ đất quyền địa phương phải giao cho quan quản lý công sản quản lý tập trung cấp quyền Cơ quan ủy nhiệm thực thi quyền chủ sở hữu công Làm hạn chế nguy khai thác phân tán, ví dụ, quan nhà nước đổi đất lấy cơng trình cách tương đối tràn lan thời gian vừa qua (tư nhân tiếp nhận khai thác thương mại lô đất trung tâm để đổi lấy việc phát triển, xây dựng, bàn giao trụ sở cho quan nhà nước) J Gordley, A.T von Mehren, An Introduction to the Comparative Study of Private Law, Cambrigde University Press, 2009, pp.157-167 16 34 Số 17(441) - T9/2021 ... tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai, như: “Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai thống quản lý đất đai? ??4 ? ?Đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống quản. .. tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai người sử dụng đất với tư cách người trực tiếp khai thác, sử dụng đất cho thấy9: Quyền sở hữu đất đai quyền ban đầu (có trước), cịn quyền sử dụng đất. .. quyền sở hữu phải minh định vị trí trung tâm quyền sử dụng đất chế độ pháp lý sở hữu tư nhân, đặc biệt chế độ pháp lý sở hữu tư nhân bất động sản”14 Mặt khác, chế thực quyền sở hữu tồn dân đất đai