Trình độ và kinh nghiệm quản lý của cán bộ trẻ trong Ban vẫn chưa cao, chưa nắm vững quy trình quản lý các dự án, các bước thực hiện và kiểm soát vẫn còn lúng túng. Hầu hết cán bộ nhân viên trong Ban đều mới chỉ được đào tạo chuyên môn kỹ thuật chưa được đào tạo chuyên sâu về lĩnh vực giám sát, tư vấn, định giá. Nên việc quản lý giám sát, kiểm tra, đánh giá hồ sơ thầu, hồ sơ chất lượng và quản lý chất lượng tiến độ của nhà thầu chưa cao dẫn đến chất lượng công trình chưa được hoàn thành đúng tiến độ.
Hiện nay đội ngũ chuyên trách của Ban Quản lý chưa đủ về số lượng cũng như chất lượng để kiểm tra, kiểm soát một số biến động giá dẫn đến thay đổi Tổng mức đầu tư thông qua việc ảnh hưởng của đơn giá đền bù, đơn giá vật tư, thiết bị, loại vật tư thiết bị sử dụng cho công trình. Đối với giai đoạn thi công thực hiện dự án, những khối lượng công việc phát sinh, cũng như những biến động về giá nguyên vật liệu ở thị trường ảnh hưởng đến vật tư thiết bị sử dụng cho công trình, Ban chưa có giải pháp quản lý và khống chế được những tác động làm ảnh hưởng đến chi phí cũng như tiến độ thực hiện của dự án.
Cơ sở vật chất và trang bị kỹ thuật chưa đảm bảo: Ban quản lý chưa được xây dựng phòng kiểm tra chất lượng vật liệu, thiết bị sử dụng cho các dự án xây dựng công trình. Chưa có những máy móc thiết bị kiểm tra riêng ngoài hiện trường như máy đo vẽtoàn đạc, máy kiểm tra chất lượng bê tông hiên trường.
Bên cạnh những tồn tại trong nội bộ của Ban Quản lý thì một số công tác khác còn tồn tại cần được khắc phục:
2.5.1.1. Các văn bản thể chế quản lý ODA chưa nhất quán, đống bộ, chưa hài hòa với các quy định của Nhà tài trợ.
Các văn bản thể chế quản lý và sử dụng ODA cho thủy lợi nói riêng và các lĩnh vực kinh tế xã hội nói chung còn chưa đồng bộ, nhất quán với các văn bản pháp quy khác chi phối ODA và còn có những quy định, thể chếchưa hài hòa giữa Việt Nam và các nhà tài trợ. Thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam và một số nhà tài trợ còn phức tạp, chưa thông thoáng.
Chính phủ đã ban hành Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ODA. Tuy Nghị định này có nhiều điểm tiến bộ hơn các nghị định cùng loại đã được ban hành trước đó, song ODA lại chịu sự chi phối của nhiều văn bản pháp quy khác (Quản lý đầu tư xây dựng công trình; đấu thầu; đền bù, di dân, giải phóng mặt bằng…) có những nội dung không nhất quán với Nghị định về quản lý và sử dụng ODA.
Ví dụ: Có sự không nhất quán trong các văn bản về vấn đề điều chỉnh kế hoạch vốn. Thông tư liên tịch số 02/2003 ngày 17/03/2003 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và MOF về việc lập kế hoạch tài chính đối với dự án ODA có quy định: “Việc điều chỉnh vốn đối ứng từ dự án thừa sang dự án thiếu chỉ được thực hiện trongcùng một lĩnh vực chi. Không điều chuyển vốn đối ứng của các dự án thuộc lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản sang các dự án thuộc lĩnh vực chi thường xuyên và ngược lại”. Trong khi Thông tư số 27/2007 ngày 3/4/2007 của MOF hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc vốn NSNN , lại quy định thoáng hơn: Cho phép điều chỉnh kế hoạch tài chính hàng năm của các dự án đầu tư xây dựng cơ bản dựa trên tiến độ thực hiện và mục tiêu đầu tư của dự án.
2.5.1.2. Nhận thức về ODA và kinh nghiệm quản lý vốn thủy lợi ODA còn hạn chế
Việc huy động nguồn vốn ODA cho thủy lợi thời gian qua vẫn chú trọng theo số lượng mà chưa đề cao tính hiệu quả của chương trình, dự án vận động được hơn nữa. Phía Việt Nam còn chưa chủ động trong việc xây dựng chương trình, dự án thủy lợi kêu gọi tài trợ mà còn phụ thuộc nhiều vào nhà tài trợ và tư vấn Quốc tế với sự tài trợ của Quốc tế. Việc sử dụng vốn viện trợ đôi khi còn lãng phí, tùy tiện (một số dự án cũng nhập khẩu ô tô, trang bị máy văn phòng hiện đại, vượt quá tiêu chuẩn quy định). Hơn nữa, việc chưa gắn kết trách nhiệm của người hưởng lợi với việc
thực hiện dự án thủy lợi làm cho dự án không bền vững và giảm hiệu quả nguồn tài trợ. Điều này cũng làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA cho thủy lợi.
Thời gian tiếp nhận và sử dụng ODA thủy lợi ở nước ta là hơn 15 năm (các nước trong khu vực đã tiếp nhận ODA khoảng 30-40 năm), do vậy còn thiếu quá nhiều kiến thức và kinh nghiệm. Trong tiếp nhận và sử dụng ODA thủy lợi cũng như có những nhà tài trợ vì những lý do khác nhau chưa tạo điều kiện cho Việt Nam phát huy vai trò làm chủ, có những biểu hiện áp đặt nội dung, phương thức quản lý và điều kiện tài trợ. Quy trình và thủ tục ODA thủy lợi của một số nhà tài trợ phức tạp, nhiều khi thiếu rõ ràng. Cung cách quản lý thiếu linh hoạt, chưa phân cấp mạnh cho cơ quan quản lý viện trợ của nước mình tại nước tiếp nhận, do vậy gây khó khăn và chậm trễ cho việc thực hiện các dự án thủy lợi ODA.
Việc tổ chức quản lý và điều hành đối với các dự án, chương trình sử dụng vốn ODA còn có những vướng mắc trong vấn đề: Công tác tổ chức thẩm định, phê duyệt các dự án; Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng và tái định cư; Công tác giám sát quản lý thi công các công trình; Công tác quản lý chất lượng công trình; Công tác quản lý vốn và thanh quyết toán vốn đầu tư; Công tác lựa chọn đơn vị tư vấn thiết kế và nhà thầu thi công…
Để thấy được rõ hơn những hạn chế này ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA như thế nào? Tác giả sẽ tiến hành phân tích cụ thể từng yếu tố:
2.5.2.1. Công tác tổ chức thẩm định, phê duyệt các dự án
Công tác tổ chức thẩm định để phê duyệt các dự án mới dừng lại ở công đoạn tính toán kiểm tra lại khối lượng theo bản vẽ thiết kế. Chất lượng thẩm định chưa chính xác dẫn đến thiệt hại cho nhà thầu xây lắp, tuy nhiên chếtài để phạt thiết kế và thẩm định chưa rõ ràng, mọi rủi ro đều nhà thầu xây lắp gánh chịu. Ví dụ: Dự án Trạm bơm tiêu úng Hang Trâu và kênh tưới N15 thuộc dự án phát triển Nông thôn các tỉnh miền Trung dự toán bỏ sót trên 100m3 gạch ED5 làm thiệt hại cho nhà thầu gần 100 triệu đồng.
Việc nghiệm thu tài liệu khảo sát địa hình, địa chất và nghiệm thu đồ án thiết kế dựtoán làm còn qua loa đại khái. Công tác kiểm tra xem xét của chủ đầu tư trước khi trình các cơ quan để thẩm định phê duyệt chưa tốt. Ví dụ: Hạng mục sửa chữa cống Cầu Khải cũ thiết kế dẫn dòng thi công, đê quai thượng hạlưu, chiều dài thân cống thiết kế không phù hợp với thực tếở hiện trường;
Việc thẩm định và phê duyệt tổng dự toán, thiết kế kỹ thuật, kết quả đấu thầu còn nhiều bất cập mà nguyên nhân chủ yếu là do trình độ chuyên môn của các cơ quan thẩm định hạn chế, hệ thống định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật chưa được thay đổi căn bản, sự phối hợp giữa các cơ quan thẩm định trong nước chưa đồng bộ. Các chuyên gia tư vấn nước ngoài được nhà tài trợ lựa chọn để thẩm định, đánh giá tính khả thi của dự án lại thường có xu hướng áp dụng những quy tắc/chuẩn mực Quốc tế, chưa có sự am hiểu về tình hình nông thôn Việt Nam dẫn đến kết quả thẩm định chưa sát với nhu cầu và tình hình thực tế. Ngoài ra, sự gắn kết chặt chẽ giữa các nhà tài trợ với các cơ quan tư vấn nước ngoài được chọn để thực hiện công tác tư vấn cũng làm cho việc điều chỉnh các hạng mục của dự án gặp nhiều khó khăn.
2.5.2.2. Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng và tái định cư
Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng và tái định cư luôn là công việc khó khăn, phức tạp, tốn nhiều thời gian công sức, mà thường phải đối mặt với đơn thư khiếu tố, hoặc kiện tụng.
Ví dụ: Ban Quản lý dự án năm 2011 có khối lượng giải phóng mặt bằng là rất lớn, cụ thểnhư bảng 2.8:
Bảng 2.8. Tình hình thực hiện phương án giải phóng mặt bằng và tái định cư một số dự án năm 2011
ĐVT: Triệu đồng
STT Tên tiểu dự án/ gói thầu/địa điểm
Chi phí cho GPMB & TĐC
Kế
hoạch Đã chi
I Dự án Khắc phục khẩn cấp hậu quả thiên tai
năm 2005 (ADB) 3.276 3.276
1 Kè Y Vích 384 384
2 Đường Xuân Quỳ - Thanh Quân 570 570
3 Đường Xuân Lâm - Phú Sơn 1.830 1.830
4 Kè Hải Thanh 492 492
II Dự án Hệ thống tưới huyện Thạch Thành
(ADB4) 11.492 11.492
III Dự án Quản lý rủi ro thiên tai (WB4) (Hệ thống
tiêu úng cầu Khải 6.464 4.781
Do phối hợp tốt với chính quyền các địa phương nên tuy khối lượng công việc rất lớn nhưng công tác đo vẽ, kê kiểm, úp giá, thẩm định và phê duyệt phương án vẫn thực hiện đúng trình tự, đảm bảo việc giao mặt bằng để phục vụ thi công. Tuy nhiên công tác đền bù giải phóng mặt bằng cũng còn bộc lộ những thiếu sót cần phải khắc phục đó là :
+ Phần đền bù giải phóng mặt bằng đã được kiểm kê và đã được phê duyệt phương án đền bù, thu hồi đất, dựtoán nhưng do có sựthay đổi trong quá trình thiết kế dẫn đến công tác đền bù giải phóng mặt bằng phải chỉnh sửa, bổ sung làm chậm tiến độ của dự án.
Ví dụ: Tiểu dự án hệ thống tiêu úng Cầu Khải huyện Yên Định, tỉnh Thanh Hóa được Bộtrưởng Bộ NN & PTNT đầu tư xây dựng với tổng mức đầu tư 105 tỷđồng;
nhận nhiệm vụ xây dựng mới Trạm bơm tiêu công suất 8.000m3/h và sửa chữa, nâng cấp hệ thống tiêu hiện có đảm bảo tiêu úng cho diện tích 4,303 ha của 11 xã và 01 thị trấn gồm: Định Tăng, Định Tường, Định Liên, Định Long, Yên Thái, Yên Phong, Yên Trường, Yên Bái, Yên Hùng, Yên Ninh, Yên Lạc, thị trấn Quán Lào của huyện Yên Định và góp phần bảo vệ tính mạng, tài sản cho 64.000 người dân trong vùng dựán đồng thời cải thiện nguồn nước tưới trong mùa kiệt.
Phần đền bù giải phóng mặt bằng của dựán được kiểm kê theo hồsơ TKCS giai đoạn DAĐT đã được phê duyệt phương án đền bù, thu hồi đất, dự toán và thực hiện xong từ tháng 8/2008 và bàn giao mặt bằng thi công cho Nhà thầu từ tháng 9/2008.
Do có sựthay đổi TKBVTC nên đã kiểm kê diện tích bổsung đền bù giải phóng mặt bằng và được UBND huyện thu hồi đất và lập dựtoán đền bù bổ sung tại Quyết định số 818/QĐ-UBND ngày 26/6/2009. Tổng diện tích bổ sung bị ảnh hưởng là: 18.899 m2; số hộ bị ảnh hưởng là 200 hộ (thuộc nhóm các hộ đã bồi thường); tổng kinh phí bổsung được duyệt là 2.180 triệu đồng. UBND tỉnh ghi kế hoạch vốn bổ sung cho tiểu dự án tại Quyết định số2603/QĐ-UBND ngày 7/8/2009 về việc giao kế hoạch vốn đầu tư phát triển năm 2009 tỉnh Thanh Hoá.
+ Việc thẩm định và phê duyệt phương án bồi thường giải phóng mặt bằng tại một số huyện chưa quan tâm thích đáng thường đểkéo dài, chính sách đền bù chưa rõ ràng, do vậy không trả tiền cho dân kịp thời gây nhiều ý kiến bức xúc. Lãnh đạo Ban phụ trách cũng chưa có biện pháp và chưa phối hợp tốt với Ủy ban nhân dân huyện để tháo gỡ.
Ví dụ: Tại huyện Hoằng Hóa khi thi công công trình kiên cố hóa hệ thống kênh tưới N19, N20, N21, việc giải phóng mặt bằng lại gặp khó khăn. Do diện tích bãi vật liệu được chọn có khoảng 300 hộtrong xã thường xuyên trồng màu; số hộđông, mỗi người một ý kiến, có người đòi hỏi chính sách đền bù trái với quy định của Nhà nước. Có tình trạng này là do chính quyền sở tại chưa vào cuộc quyết liệt, chưa có sự phối hợp đồng bộ, thường xuyên giữa các đơn vị; đồng thời chưa giải thích rõ ràng, đầy đủ những quy định liên quan, dẫn tới nhân dân thắc mắc, kiến nghị nhiều lần làm chậm tiến độ bàn giao mặt bằng. Dự án được triển khai từ tháng 2 nhưng
đến giữa tháng 5 nhà thầu mới nhận được mặt bằng thi công. Ngày 20-6 vẫn còn hai hộ thuộc diện giải tỏa chưa nhất trí với phươngán đền bù.
+ Ðối với đền bù giải phóng mặt bằng nhiều dự án khi đo đạc, kê kiểm chưa chính xác còn bỏ sót nhiều, việc bổ sung không kịp thời làm cho nhiều gói thầu vừa thi công vừa chờ mặt bằng, dẫn đến chậm tiến độ và thiệt hại cho nhà thầu. Lãnh đạo Ban phụtrách còn chưa sâu sát, chưa có biện pháp hữu hiệu để tháo gỡ kịp thời.
Ví dụ: Dự án Trạm bơm tiêu úng Hang Trâu và kênh tưới N15, huyện Triệu Sơn, tỉnh Thanh Hóa do Công ty CP Đầu tư và Xây dựng Nông nghiệp Thanh Hóa thi công. Theo thiết kế, có tuyến kênh chiều dài hơn 3 km chạy qua nhiều thôn xóm và khu dân cư do đó việc thi công gặp nhiều khó khăn. Có một số hộ dân bịđo thiếu đất nơi có tuyến kênh chạy qua. Đơn vị khảo sát trong quá trình đo đạc còn bỏ qua nhiều chỗ có nền đất yếu gây khó khăn cho công tác thi công vì đây là kênh chìm.
2.5.2.3. Công tác giám sát quản lý thi công
Công tác phân công phân nhiệm còn chưa chặt chẽ kịp thời, năng lực của một số cán bộ giám sát còn hạn chế dẫn đến thi công không đúng thiết kế không phát hiện ra.
Ví dụ: Dự án kiên cố hóa kênh Nam và kênh tưới N5/8 khối lượng giảm do thi công không đúng thiết kế làm chênh lệch giảm số tiền giữa báo cáo quyết toán và sau kiểm toán là 150.557.744 đồng.
Tiến độ thi công của một số dự án còn chậm so với kế hoạch. Nguyên nhân là do năng lực của một số nhà thầu thi công còn hạn chế, điều kiện thời tiết không thuận lợi.
Ví dụ: Gói thầu xây lắp kênh và công trình trên kênh CK2, CK3 (G9) thuộc Tiểu dự án hệ thống tiêu úng Cầu Khải huyện Yên Định, tỉnh Thanh Hóa, do Công ty CP Xây dựng số 3 Thanh Hóa thi công. Dự án hoàn thành toàn bộ gói thầu vào ngày 31/3/2010, chậm 2 tháng so với hợp đồng. Dự án chậm là do đào kênh CK2 đã hoàn thành 5.227/5.927m theo đúng tiến độ, 700m đoạn từ K2+231÷K2+931 công tác thi công bị chậm. Nguyên nhân chậm chễ này là do nhà thầu bố trí lực lượng thi công công trình chưa đáp ứng yêu cầu và thời tiết từtháng 4 đến tháng 7 mưa nhiều, mặt
khác việc các xã lấy nước tưới trong vụ vừa qua làm mực nước luôn cao gây khó khăn trong việc triển khai thi công các cống đầu kênh cấp 2.
2.5.2.4. Công tác quản lý chất lượng công trình
- Do lực lượng quản lý còn mỏng nên khi chỉ đạo tu bổ đê điều thường xuyên một cán bộ phải theo dõi 2 đoạn đê không ở liền nhau, vì vậy khi có mặt ở đoạn này thì sẽ không có mặt ở đoạn khác, như vậy có thể coi là không có mặt thường xuyên